IV SA/Wa 372/19

Dnia 7 marca 2019 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie: Przewodniczący Sędzia WSA Aneta Dąbrowska, po rozpoznaniu w dniu 7 marca 2019 roku na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej we [...] Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie postanowienie Prezesa Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z dnia [...] grudnia 2018 roku nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania administracyjnego postanawia: odrzucić skargę. Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej we [...] Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2018 r. zawiesił z urzędu postępowanie wszczęte na wniosek S. S. o wydanie pozwolenia wodnoprawnego na szczególne korzystanie z wód powierzchniowych rzeki [...] poprzez zwrotny pobór wody spiętrzonej na jazie [...] do celów elektrycznych planowanej elektrowni wodnej. S. S. wywiódł zażalenie od powyższego postanowienia Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej we [...] Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z dnia [...] kwietnia 2018 r. Po rozpatrzeniu zażalenia Prezes Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie postanowieniem z dnia [...] grudnia 2018 r. uchylił zaskarżone postanowienie Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej we [...] Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z dnia [...] kwietnia 2018 r. Skargę na powyższe postanowienie Prezesa Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie wniósł Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej we [...] Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Stosownie do treści art. 50 § 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2018, poz. 1302 ze zm.) – dalej również jako p.p.s.a. uprawnionym do wniesienia skargi do sądu jest każdy, kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich, Rzecznik Praw Dziecka oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym, oraz inny podmiot, któremu ustawy przyznają prawo do wniesienia skargi. W rozpoznawanej sprawie, zdaniem Sądu, Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej we [...] Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie nie jest uprawniony do wniesienia skargi, w sytuacji gdy w postępowaniu administracyjnym wydał postanowienie w pierwszej instancji. Wynika to z ogólnej zasady, że nie można łączyć roli procesowej organu administracji publicznej oraz strony. Należy wskazać, że stanowisko takie jest prezentowane przez Naczelny Sąd Administracyjny już od początku działalności tego Sądu. W jednym ze swych wyroków (zob. wyrok NSA z 26 maja 1982r. sygn. akt SA/Gd 165/82, orzeczenia.nsa.gov.pl) Sąd wskazał, że zgodnie z art. 28 i art 29 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. 2018, poz. 2096 ze zm.), zwanej dalej "k.p.a.". stroną w postępowaniu administracyjnym nie może być organ, który z mocy przepisów prawa został powołany do wydawania decyzji administracyjnych. Z kolei w postanowieniu z 15 października 1990r. (sygn. akt SA/Wr 990/90, orzeczenia.nsa.gov.pl), Sąd stwierdził, że w ustawowej roli organu orzekającego nie ma miejsca na jego własny interes prawny lub obowiązek także wówczas, gdy w rzeczywistości decyzja jednak dotyka bezpośrednio lub pośrednio jego praw lub obowiązków. Taka pozycja organu wyłącza możliwość równoczesnego występowania w charakterze strony kierującej się własnym interesem i zabiegającej o uzyskanie korzystnej dla siebie decyzji. Odmienne zapatrywanie prowadziłoby do nieoczekiwanych konsekwencji również na gruncie stosowania przepisów proceduralnych, na przykład do pozbawienia znaczenia przepisów różnicujących wszczęcie postępowania z urzędu i na wniosek strony albo wywodzenia dopuszczalności wniesienia odwołania przez organ I instancji od własnej decyzji, gdyby już po jej doręczeniu adresatowi organ uznał ją za niekorzystną dla swoich interesów. Przede wszystkim zaś przyznanie organowi orzekającemu statusu strony w postępowaniu administracyjnym godziłoby w elementarne zasady i wartości obowiązujące w tym postępowaniu, skoro organ administracji publicznej stawałby się w ten sposób "sędzią we własnej sprawie". Takie stanowisko należy, zdaniem Sądu, przyjąć również na gruncie obecnie obowiązujących przepisów procesowych. W orzecznictwie sądów administracyjnych wydanym już na gruncie p.p.s.a. przyjmuje się, że powierzenie organowi właściwości do orzekania w sprawie indywidualnej w formie decyzji administracyjnej wyłącza możliwość dochodzenia przez tę jednostkę jej interesu prawnego w trybie postępowania administracyjnego i sądowoadministracyjnego. Pogląd taki wynika z odrzucenia możliwości łączenia przez ten sam podmiot w postępowaniu administracyjnym roli administrowanego i administrującego (por. np. postanowienie NSA 20 marca 2012r., II OSK 652/12; postanowienie NSA z dnia 10 stycznia 2012r., I OSK 2428/11; postanowienie NSA z 27 listopada 2008r., II OSK 132/08; postanowienie NSA z 25 listopada 2009r., I OSK 1551/09; postanowienie NSA z 1 lutego 2006r., I OSK 386/05; wyroku NSA z 23 stycznia 2015r., I OSK 1655/13; wyrok NSA z 24 marca 2015 r., I OSK 1693/13 – CBOSA). Należy wreszcie zauważyć, że pogląd o niedopuszczalności łączenia przez ten sam podmiot w postępowaniu administracyjnym roli administrowanego i administrującego został wyrażony również w uchwale składu 7 sędziów NSA z 16 lutego 2016r. (sygn. akt I OPS 2/15). W rozpoznawanej sprawie Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej we [...] Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie prowadzi jako organ I instancji postępowanie administracyjne zainicjowane wnioskiem S. S. o wydanie pozwolenia wodnoprawnego. W ramach prowadzonego postępowania administracyjnego organ wydał z urzędu postanowienie z dnia [...] kwietnia 2018 r. o zawieszeniu postępowania administracyjnego. Prezes Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie uchylił postanowienie organu pierwszej instancji. Od wydanego rozstrzygnięcia Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej we [...] Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie wywiódł skargę na rozstrzygnięcie organu odwoławczego. Rozpoznając skargę wniesioną w niniejszej sprawie Sąd uznał, że jest ona niedopuszczalna, gdyż Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej we [...] Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie nie jest uprawniony do wniesienia skargi w niniejszej sprawie. Przedmiotowa skarga jest bowiem skargą organu, który wydał rozstrzygnięcie w pierwszej instancji i stanowi polemikę z rozstrzygnięciem organu odwoławczego, uchylającym postanowienie organu pierwszej instancji. Sąd rozpatrujący niniejszą sprawę podziela pogląd Sądu Najwyższego wyrażony w uzasadnieniu wyroku z dnia 9 listopada 2001r., sygn. akt III RN 189/01 (OSNIAPiUS nr 8 z 2002 r., poz. 177), że "(...) organ administracji publicznej, który wydał w pierwszej instancji decyzję administracyjną w sprawie, nie jest podmiotem uprawnionym do wniesienia skargi w tej sprawie na decyzję administracyjną wydaną w wyniku odwołania od decyzji pierwszoinstancyjnej (...). Powyższy pogląd jest uzasadniony tym, że organ administracji publicznej, który wydał decyzję w pierwszej instancji, nie ma interesu prawnego we wniesieniu skargi do sądu administracyjnego na decyzję wydaną w tej sprawie przez organ drugiej instancji, bowiem wydając decyzję administracyjną nie czyni tego celem ochrony lub urzeczywistnienia własnego interesu prawnego, lecz celem realizacji ustawowych kompetencji, których wykonywanie podlega ocenie między innymi w ramach kontroli instancyjnej." Mając na uwadze powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji postanowienia.