I OSK 1934/19

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Maciej Dybowski (spr.) Sędziowie sędzia NSA Iwona Bogucka sędzia del. WSA Maria Grzymisławska-Cybulska Protokolant: asystent sędziego Krzysztof Ważny po rozpoznaniu w dniu 13 października 2022 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej T. W., M. K., R. T. i E. L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 marca 2019 r. sygn. akt I SA/Wa 2226/18 w sprawie ze skargi T. W., M. K., R. T. i E. L. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] października 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji 1. uchyla zaskarżony wyrok w całości; 2. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] maja 2017 r. znak [...]; 3. zasądza od Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi na rzecz T. W., M. K., R. T. i E. L. solidarnie kwotę 1240 (tysiąc dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego Wyrokiem z dnia 12 marca 2019 r., sygn. akt I SA/Wa 2226/18 Wojewódzki Sad Administracyjny w Warszawie oddalił skargę T.W., M.K., R.T. i E.L. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 11 października 2018 r. nr GZ.gn.625.58.2017 w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji. Wyrok ów zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym: Decyzją z 10 grudnia 1965 r. nr R-16/9/65 (dalej decyzja z 10 grudnia 1965 r.), Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w Ż. (dalej Prezydium MRN) orzekło o przejęciu na rzecz Państwa nieruchomości oznaczonej nr hipotecznym KW nr [...] "[...]", składającej się z działki nr [...] o pow. [...] ha, położonej w Ż., przy ul. [...] stanowiącej własność spadkobierców K.L.. Decyzją z 28 października 1966 r. nr R.VIlI-277/3/66 (dalej decyzja z 28 października 1966 r.), Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Warszawie (dalej Prezydium WRN) utrzymało decyzję z 10 grudnia 1965 r. w mocy. T.W. wniósł o stwierdzenie nieważności decyzji z 10 grudnia 1965 r. i 28 października 1966 r. Decyzją z 10 maja 2017 r. nr GZ.gn.625.58.2016 (dalej decyzja z 10 maja 2017 r.) Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi (dalej Minister lub organ nadzoru) odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Warszawie z 28 października 1966 r. nr R.VIlI-277/3/66 i poprzedzającej ją decyzji Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w Ż. z 10 grudnia 1965 r. nr R-16/9/65. T.W. wniósł o ponowne rozpatrzenie sprawy. Decyzją z 11 października 2018 r. nr GZ.gn.625.58.2017 (dalej decyzja z 11 października 2018 r.), Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi utrzymał w mocy decyzję własną z 10 maja 2017 r. nr GZ.gn.625.58.2016. W uzasadnieniu Minister wskazał, że podstawę prawną kwestionowanych decyzji stanowił art. 2 ust. 1 ustawy z 13 lipca 1957 r. o zmianie dekretu z 18 kwietnia 1955 r. o uwłaszczeniu i o uregulowaniu innych spraw, związanych z reformą rolną i osadnictwem rolnym (Dz. U. nr 39 poz. 174 ze zm., dalej ustawa z 1957 r.) i § 1 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z 5 sierpnia 1961 r. w sprawie opuszczonych gospodarstw rolnych (Dz. U. nr 39 poz. 198, dalej rozporządzenie z 1961 r.). Zgodnie z § 1 ust. 1 rozporządzenia z 1961 r., przejęcie gospodarstwa rolnego na rzecz Państwa warunkowało łączne spełnienie dwu warunków: 1. niezamieszkiwanie w gospodarstwie przez właściciela (również małżonka, rodziców i dzieci); 2. zaniechanie uprawy gospodarstwa w całości lub w większej części, jak też poddawania właściwym zabiegom agrotechnicznym przez właściciela bądź użytkownika albo dzierżawcę. W ocenie Ministra, charakter rolny przejętego gruntu potwierdza pismo Prezydium WRN z 20 września 1966 r., z którego wynika, że w planie zagospodarowania przestrzennego Ż. był on przeznaczony pod uprawy ogrodniczo-warzywnicze, z dopuszczeniem zabudowy mieszkaniowej i gospodarczej związanej z prowadzeniem tych upraw. W piśmie Ministerstwa Rolnictwa z 9 marca 1971 r. stwierdza się, że okoliczność wyrażenia przez Wydział Budownictwa Urbanistyki i Architektury Prezydium MRN w Ż. zgody na podział omawianej działki na 6 działek, nie zmieniła jej przeznaczenia. Również w protokole zdawczo-odbiorczym z 31 grudnia 1968 r. dotyczącym przekazania Wydziałowi Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej Prezydium MRN w Ż. między innymi, działki nr [...], mowa jest o "terenie przeznaczonym na cele rolnicze". Wbrew stanowisku wnioskodawcy, nie można przyjąć, że przejęty grunt stanowił tereny budowlane. Odnosząc się do kwestii przesłanki niezamieszkiwania w gospodarstwie przez właściciela (również małżonka, rodziców i dzieci) organ nadzoru wskazał na pismo Ministerstwa Rolnictwa z 9 marca 1971 r., z którego wynika, że nikt z właścicieli na gospodarstwie nie zamieszkiwał, co zostało stwierdzone "na miejscu" w 1965 r. Minister zaznaczył, że spełnienie tej przesłanki nie budzi wątpliwości z uwagi na to, że przejęte grunty nie były zabudowane. W sprawie została spełniona przesłanka zaniechania uprawy gospodarstwa w całości lub w większej części, jak też poddawania go właściwym zabiegom agrotechnicznym. Przemawia za tym: 1. odwołanie G.L. z 27 grudnia 1965 r., w którym stwierdza, że z uwagi na przeznaczenie nieruchomości na miejskie działki budowlane spadkobiercy K.L. zaniechali dalszego uprawiania gruntów jako działek rolnych; 2. pismo Ministerstwa Rolnictwa z 9 marca 1971 r. zawierające informację, że gospodarstwo nie było uprawiane; 3. treść uzasadnienia decyzji Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w Ż. z 10 grudnia 1965 r., w którym wskazano, że nieruchomość jest nieużytkiem nieuprawianym od około 20 lat, porośniętym wrzosem, krzakami i drzewami samoistnie zasianymi; 4. treść uzasadnienia decyzji Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Warszawie z 28 października 1966 r., w którym wskazano, że grunt był uprawiany w latach: 1956-1958 przez S.A.; 1962-1964 przez Ignacego Zakrzewskiego, a w okresie następnym gospodarstwo nie było uprawiane, co ustalono protokolarnie dnia 14 października 1965 r. Poddając ocenie istniejący materiał dowodowy, Minister podkreślił, że brak jednoznacznych dowodów w postępowaniu prowadzonym w trybach nadzwyczajnych zezwalających na podważenie ustaleń zawartych w decyzjach ostatecznych, którym art. 16 § 1 kpa przyznaje cechę trwałości, stanowi negatywną przesłankę do ich wzruszenia. Wszelkie wątpliwości co do ustaleń, że decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa, należy rozstrzygać na korzyść legalności kwestionowanej decyzji. Zważywszy na upływ kilkudziesięciu lat od wydania kwestionowanych decyzji, brak części dokumentów mających zastosowanie w sprawie nie może przesądzać o rażącym naruszeniu prawa przez organy wydające te decyzje. W omawianej sprawie brak jest dowodów (dokumentów), które podważałyby spełnienie przesłanek określonych w przepisach warunkujących przejęcie przedmiotowej nieruchomości rolnej. Jednocześnie, zachowały się dokumenty przemawiające za tym, że przejęcie gruntów nastąpiło zgodnie z obowiązującymi ówcześnie przepisami, a więc brak jest przesłanek do stwierdzenia nieważności kwestionowanych decyzji. Skargę złożyli T.W., M.K., E.L. i R.T., reprezentowani przez r. pr. G.K. [k. 2-9, 18-22, 25-29, 37 akt I SA/Wa 2226/18], zarzucając decyzji z 11 października 2018 r. naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy: 1. art. 6 kpa (zasada praworządności), art. 7 kpa (zasada prawdy obiektywnej), art. 8 i 9 kpa (zasada pogłębiania zaufania do organów administracji publicznej i obowiązek należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego), art. 77 § 1 kpa (obowiązek zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego w sposób wyczerpujący), art. 80 kpa (zasada swobodnej oceny dowodów); art. 107 § 3 kpa (obowiązek wskazania, które fakty organ uznał za udowodnione, dowody, na których oparł rozstrzygnięcie oraz dlaczego innym dowodom odmówił wiarygodności) w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 kpa, przez: a. błędną akceptację rażącego naruszenia prawa w postaci m. in. obowiązującego w 1965 r. kodeksu postępowania administracyjnego, tj. przede wszystkim jego art. 4-9 i art. 70-72, wynikiem czego proces wywłaszczenia nieistniejącej działki [...] miał tylko pozorny charakter dwuinstancyjności z uwagi na fakt, że wszczęcie postępowania nastąpiło w dniu 2 grudnia 1965 r., natomiast decyzja Rady Miejskiej została wydana już 10 grudnia 1965 r., przed podjęciem jakichkolwiek działań przez adresatów tej decyzji, a zatem Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w Ż. całkowicie uniemożliwiło adresatom decyzji wywłaszczeniow[ej] przed jej wydaniem obronę swoich racji, a co za tym idzie do próby jakiegokolwiek merytorycznego rozpatrzenia postępowania wywłaszczeniowego doszło dopiero w postępowaniu odwoławczym; b. błędne stwierdzenie, że wywłaszczone działki były nieruchomościami rolnymi, kiedy z ewidencji gruntów i opisu działek wprost wynika, że były nieruchomościami budowlanymi (tzn. tereny osiedlowe); c. błędną ocenę zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego w postaci: i. pisma Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Warszawie z 20 września 1966 r. stwierdzającego, że wywłaszczone działki były przeznaczone pod uprawy ogrodniczo-warzywnicze, kiedy zaświadczenie to jest sprzeczne z ewidencją gruntów oraz oficjalnymi i wystawionymi przez uprawnione organy opisami wywłaszczonych działek; ii. faktu podziału, przed wywłaszczeniem, działki [...] na działki o wielkości pomiędzy 1,000 m2, a 2.000 m2 każda - a także przekazanie części działki [...] na rzecz Skarbu Państwa z przeznaczeniem na cele użyteczności publicznej w rozumieniu art. 13 ust. 1 ustawy z 25 czerwca 1948 r. o podziale nieruchomości na obszarach miast i niektórych osiedli [Dz.U. z 1948 r. nr 35 poz. 240, zm. z 1957 r. nr 39, poz. 172, dalej ustawa z 1948 r.] - stwierdzenie, że podział nie zmienił przeznaczenia działek, kiedy podział działki [...] na tak małe obszary mógł być dokonany tylko wtedy, gdyby działka [...] nie miała przeznaczenia rolnego; iii. treści decyzji [Prezydium] Rady Wojewódzkiej i decyzji [Prezydium] Rady Miejskiej, z których jasno wynika, że wywłaszczenie działek nastąpiło na podstawie art. 2 ust. 1 i 2 ustawy z 15 lipca 1961 r. zmieniającej ustawę z 13 lipca 1957 r. o zmianie dekretu z 18 kwietnia 1955 r. o uwłaszczeniu i uregulowaniu innych spraw, związanych z reformą rolną i osadnictwem rolnym oraz na podstawie § 1 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z 5 sierpnia 1961 r. w sprawie opuszczonych gospodarstw rolnych, a nie jak stwierdził organ na podstawie art. 2 ust. 1 [ustawy] z 13 lipca 1957 r. o zmianie dekretu z 18 kwietnia 1955 r. o uwłaszczeniu i uregulowaniu innych spraw, związanych z reformą rolną i osadnictwem rolnym oraz na podstawie § 1 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z 5 sierpnia 1961 r. w sprawie opuszczonych gospodarstw rolnych; d. nierozważenie wszystkich okoliczności mogących mieć znaczenie dla rozstrzygnięcia i niedochowanie wymogów odnośnie treści uzasadnienia zaskarżonych decyzji, polegające w szczególności na niewskazaniu przyczyn, z powodu których dowody - wystawione przez organy uprawnione do stwierdzenia opisanych w nich faktów - w postaci: i. opisu nieruchomości gruntowej z 9 września 1965 r.; ii. zaświadczenia Prezydium Miejskiej Rady Narodowej z 6 września 1965 r.; iii. ewidencji gruntów, załączonej do szczegółowego rejestru pomiarowo- klasyfikacyjnego sporządzonego rzekomo w lipcu 1966 r.; iv. pisma Starosty Ż. z 4 sierpnia 2016 r., w którym wyraźnie wskazano, że rejestr gruntów opisujący wywłaszczone mienie w 1966 r. wskazywał, że "teren ów oznaczony jako przeznaczony pod zabudowę", zostały uznane za niewystarczająco wiarygodne do ustalenia, że wywłaszczone działki nie miały charakteru działek rolnych, a zatem nie mogły być wywłaszczone, jak gospodarstwo rolne; e. błędne uznanie, że wywłaszczone działki były opuszczonym gospodarstwem rolnym zamiast stwierdzić, że wywłaszczone działki co najwyżej były nieruchomością wskazującą tylko cechy opuszczenia, kategorią słusznie wyodrębnioną w wyrokach NSA z: 17.12.2010 r. I OSK 282/10; 12.1.2010 r. I OSK 458/09; f. błędną interpretację, że § 1 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z 5 sierpnia 1961 r. w sprawie opuszczonych gospodarstw rolnych, w zakresie dopuszczającym dowolny, niedookreślony, bezwzględny i natychmiastowy zabór nieruchomości bez możliwości usunięcia przez właściciela ewentualnych nieprawidłowości i wbrew treści wydawanych przez Państwo zaświadczeń o nieruchomości był zgodny z: i. art. 13 Konstytucji PRL wyraźnie przewidującym uznanie i ochronę Państwa w zakresie własności osobistej obywateli, ii. art. 32 pkt 8 Konstytucji PRL upoważniający Radę Ministrów do wydawania rozporządzeń na podstawie ustaw i (wyłącznie) w celu ich (dokładnego) wykonania, oraz iii. art. 2, 21, 64 i art. 92 ust. 1 Konstytucji RP z 2 kwietnia 1997 r.; wynikiem czego doszło do całkowicie błędnego rozstrzygnięcia, że decyzje wywłaszczeniowe nie zostały wydane bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa; 2. art. 6, 7, 8, 9, 10 § 1 w zw. z art. 28 kpa, przez błędne uznanie, że: a. w toczącym się postępowaniu organ nie musiał ustalić wszystkich stron i nie musiał ich zawiadomić o toczącym się postępowaniu, oraz; b. stronami winni być obecni właściciele wywłaszczonych działek zamiast stwierdzić, że w toczącym się postępowaniu brakowało tylko jednej strony, a mianowicie reprezentanta Miasta Ż., 3. art. 77 § 1 w zw. z art. 7 oraz art. 80 i 81 kpa, przez wydanie rozstrzygnięcia bez zgromadzenia i rozpatrzenia w sposób wyczerpujący całokształtu materiału dowodowego - bez: a. uchwały nr XX/133 Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Warszawie z 6 czerwca 1959 r. w sprawie zatwierdzenia projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Ż., oraz; b. uchwały nr 51/298/66 Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Warszawie w sprawie zmiany wyznaczania terenów budownictwa jednorodzinnego. Niektóre z wskazanych w skardze naruszeń uchybiają zasadom konstytucyjnym, w szczególności zasadzie demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji RP) i zasadzie praworządności (art. 7 Konstytucji RP). Skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji i decyzji I instancji. W obszernym uzasadnieniu skargi przedstawiono argumentację na poparcie podniesionych w niej zarzutów (k. 2-9 akt I SA/Wa 2226/18). W odpowiedzi na skargę Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji (k. 13-13v akt I SA/Wa 2226/18). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem I SA/Wa 2226/18 na podstawie art. 151 ppsa oddalił skargę. W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się do tego czy decyzja Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Warszawie z 28 października 1966 r. i poprzedzająca ją decyzja Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w Ż. z 10 grudnia 1965 r., którymi przejęto na własność Państwa nieruchomość oznaczoną nr hipotecznym KW nr [..] "[...]", składającą się z działki nr [...] o pow. [...] ha, położoną w Ż., przy ul. [...] obarczone są wadą rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 kpa. Zaskarżoną do Sądu decyzję wydano w ramach postępowania nieważnościowego - jednego z trybów nadzwyczajnych postępowania administracyjnego. Stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej jest instytucją szczególną, stanowiącą wyjątek od ogólnej zasady trwałości decyzji, o której mowa w art. 16 kpa. Procedura stwierdzenia nieważności jest odrębnym i samodzielnym postępowaniem. Zadaniem organu prowadzącego postępowanie o stwierdzenie nieważności jest ocena decyzji ostatecznej pod kątem kwalifikowanej niezgodności z prawem - czy wydana ona została z naruszeniem przepisów określonych w art. 156 § 1 kpa. Postępowanie nieważnościowe ma odrębną podstawę prawną i nie może być traktowane tak jakby chodziło o ponowne rozpoznanie sprawy zakończonej decyzją ostateczną, rozstrzygającą o zastosowaniu przepisów prawa materialnego do danego stosunku administracyjnoprawnego. Przesłanką stwierdzenia nieważności szczególnie rozważaną na gruncie przedmiotowej sprawy było wydanie aktu z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 kpa). Z brzmienia tego przepisu wynika, że nie każde naruszenie prawa pociąga za sobą nieważność decyzji, ale tylko przypadki oczywistego i ciężkiego naruszenia prawa. Oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia, a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. Z zasady musi to być wada tkwiąca w samej decyzji. Przez rażące naruszenie prawa rozumie się naruszenie wyraźnej, niebudzącej wątpliwości interpretacyjnych normy prawa materialnego lub procesowego (B. Adamiak w: B. Adamiak, J. Borkowski, Komentarz, s. 335; J. Jendrośka, B. Adamiak, Zagadnienie rażącego naruszenia prawa w postępowaniu administracji, PiP 1986/1/s. 71). Rażące naruszenie prawa zachodzi w przypadku gdy czynności zmierzające do wydania decyzji administracyjnej oraz treść załatwienia sprawy w niej wyrażona stanowią zaprzeczenie stanu prawnego sprawy w całości lub w części. W konsekwencji, nawet naruszenie przepisów postępowania lub prawa materialnego, mające istotny wpływ na wynik sprawy nie może być podstawą stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej w postępowaniu w trybie nadzoru, jeżeli nie nosi cech rażącego naruszenia prawa. Na gruncie rozpoznawanej sprawy podstawę materialnoprawną kontrolowanych decyzji stanowił art. 2 ustawy z 13 lipca 1957 r. o zmianie dekretu z 18 kwietnia 1955 r. o uwłaszczeniu i uregulowaniu innych spraw związanych z reformą rolną i osadnictwem rolnym (Dz. U. z 1957 r. nr 39 poz. 174, zm. z 1961 r. nr 32 poz. 16, dalej ustawa z 1957 r.) w zw. z § 1 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z 5 sierpnia 1961 r. w sprawie opuszczonych gospodarstw rolnych (Dz. U. nr 39 poz. 198). Stosownie do powołanych regulacji, gospodarstwa rolne i działki określone w art. 15 ust. 1 dekretu z 18 kwietnia 1955 r. o uwłaszczeniu i o uregulowaniu innych spraw związanych z reformą rolną i osadnictwem rolnym, jeżeli zostały opuszczone przez właściciela po dniu 28 kwietnia 1955 r. oraz wszelkie inne gospodarstwa rolne opuszczone przez właścicieli mogą być przejęte na własność Państwa bez odszkodowania i w stanie wolnym od obciążeń, z wyjątkiem służebności gruntowych, których utrzymanie uznane zostanie za niezbędne (art. 2 ust. 1 ustawy). Definicję gospodarstwa rolnego opuszczonego zawierał § 1 ust. 1 rozporządzenia z 1961 r., zgodnie z którym jest to gospodarstwo, na którym nie zamieszkuje właściciel ani jego małżonek, dzieci lub rodzice, a przy tym gospodarstwo to nie jest w całości lub w większej części uprawiane oraz poddawane właściwym zabiegom agrotechnicznym przez właściciela bądź użytkownika albo dzierżawcę. Podniesione w skardze zarzuty koncentrują się w przeważającej części na wadliwym ustaleniu przez organ, że przejęte grunty miały charakter rolny. W ocenie skarżących, zebrany materiał dowodowy potwierdza, że przejęte grunty stanowiły tereny budowlane. W konsekwencji, nie mogły one podlegać przejęciu na własność Państwa jako gospodarstwo rolne opuszczone. Odnosząc się do tych zarzutów Sąd I instancji podniósł, że w stanie prawnym obowiązującym w dacie wydania kwestionowanych decyzji definicję gospodarstwa rolnego zawierał § 2 rozporządzenia Rady Ministrów z 28 listopada 1964 r. w sprawie przenoszenia własności nieruchomości rolnych, znoszenia współwłasności takich nieruchomości oraz dziedziczenia gospodarstw rolnych (Dz. U. nr 45 poz. 304, dalej rozporządzenie z 1964 r.). Stosownie do powołanego przepisu, za gospodarstwo rolne uważano wsz[yst]kie należące do tej samej osoby (osób) nieruchomości rolne, jeżeli stanowiły lub mogły stanowić zorganizowaną całość gospodarczą wraz z budynkami, urządzeniami, inwentarzem żywym i martwym, zapasami oraz prawami i obowiązkami związanymi z prowadzeniem gospodarstwa rolnego (§ 2 ust. 1 rozporządzenia z 1964 r.). Do gospodarstwa rolnego zalicza się również lasy i grunty leśne oraz nieużytki należące do właściciela nieruchomości określonych w ust. 1, jeżeli stanowią lub mogą stanowić z tymi nieruchomościami zorganizowaną całość gospodarczą (§ 2 ust. 2 rozporządzenia z 1964 r.). Na gruncie przytoczonej definicji gospodarstwa rolnego w orzecznictwie NSA ugruntował się pogląd, który Sąd w składzie orzekającym podzielił, że głównym składnikiem gospodarstwa rolnego była nieruchomość rolna, która stanowiła lub mogła stanowić zorganizowaną całość gospodarczą. Pozostałe składniki wymienione w § 2 ust. 1 rozporządzenia z 1964 r. również wchodziły w skład gospodarstwa rolnego. Brak któregoś z tych elementów nie oznaczał, że nie mamy do czynienia z gospodarstwem rolnym (wyrok NSA z 11.12.2014 r. I OSK 1061/13, cbosa). Nieruchomość uważało się za rolną, jeżeli była lub mogła być użytkowana na cele produkcji rolnej, nie wyłączając produkcji ogrodniczej, sadowniczej i rybnej, chyba że stosownie do przepisów o terenach budowlanych na obszarach wsi albo stosownie do przepisów o planach zagospodarowania przestrzennego przeznaczona została na inne cele [nie związane bezpośrednio z produkcją rolną - uw. NSA] (§ 1 [zd. 1 in fine] rozporządzenia z 1964 r.). Z zachowanych w sprawie dokumentów archiwalnych wynika, że wobec istnienia wątpliwości co do rolnego charakteru przejętych gruntów kwestia ta podlegała wyjaśnieniu przez organ prowadzący postępowanie odwoławcze [od] decyzji Prezydium MRN z 10 grudnia 1965 r. Ostatecznie organ odwoławczy ustalił wówczas, że przejęty grunt miał charakter rolny, co potwierdza znajdujące się w aktach sprawy pismo Prezydium WRN z 20 września 1966 r., z którego wynika, że w planie [ogólnym - uw. NSA] zagospodarowania przestrzennego Żyrardowa teren ten był przeznaczony pod uprawy ogrodniczo-warzywnicze, z dopuszczeniem zabudowy mieszkaniowej i gospodarczej związanej z prowadzeniem tych upraw [w pierwszej części czerwonej teczki akt administracyjnych]. To, że sporna nieruchomość nie miała charakteru budowlanego potwierdza: pismo Ministerstwa Rolnictwa z 9 marca 1971 r., w którym stwierdzono, że wyrażenie przez Wydział Budownictwa Urbanistyki i Architektury Prezydium MRN w Ż. zgody na podział omawianej działki na 6 działek, nie zmieniło jej przeznaczenia; protokół zdawczo-odbiorczy z 31 grudnia 1968 r., dotyczący przekazania Wydziałowi Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej Prezydium MRN w Ż. m.in. działki nr [...], w którym mowa jest o "terenie przeznaczonym na cele rolnicze". Sąd I instancji podzielił stanowisko Ministra, że przejęty grunt nie stanowił terenów budowlanych. Wbrew stanowisku skarżących, ustaleń co do rolnego charakteru przejętych gruntów nie mogły podważyć: opis nieruchomości gruntowej z 9 września 1965 r., zaświadczenie Prezydium MRN z 6 września 1965 r., ewidencja gruntów, gdyż dokumenty te nie decydowały o przeznaczeniu gruntów. Do utraty rolnego charakteru gruntu, na co trafnie wskazał organ nadzoru, nie prowadzi podniesiony w skardze fakt podziału działki nr [...] na "6" [winno być "10" - uw. NSA] innych działek. Sam fakt podziału działki nie zmienił w planie ogólnym zagospodarowania przestrzennego miasta Ż. przeznaczenia gruntu. Wobec powyższego niezasadne okazały się podniesione w skardze zarzuty błędnego ustalenia, że przejęte grunty miały charakter rolny. Analiza zebranego w sprawie materiału dowodowego nie potwierdza zarzutu błędnego ustalenia, że przejęte grunty stanowiły gospodarstwo rolne opuszczone. Zgodnie z zawartą w rozporządzeniu z 1961 r. definicją gospodarstwa rolnego opuszczonego jest to gospodarstwo, na którym nie zamieszkuje właściciel ani jego małżonek, dzieci lub rodzice, a przy tym gospodarstwo to nie jest w całości lub w większej części uprawiane oraz poddawane właściwym zabiegom agrotechnicznym przez właściciela bądź użytkownika albo dzierżawcę. Z powyższego wynika, że warunkiem przejęcia gospodarstwa na własność Państwa jako gospodarstwa rolnego opuszczonego było łączne spełnienie dwu przesłanek: 1. w gospodarstwie nie zamieszkiwali właściciel, małżonek właściciela, jego dzieci lub rodzice; 2. gospodarstwo w całości lub w większej części nie było uprawiane oraz poddawanie właściwym zabiegom agrotechnicznym przez właściciela bądź użytkownika albo dzierżawcę. W sprawie bezspornym jest, że przejęte grunty nie były zabudowane. W tej sytuacji prawidłowo uznał organ nadzoru, że przesłanka niezamieszkiwania została spełniona. Potwierdza to pismo Ministerstwa Rolnictwa z 9 marca 1971 r., z którego wynika, że nikt z właścicieli na gospodarstwie nie zamieszkiwał, co zostało stwierdzone "na miejscu" w 1965 r. Analiza zebranego materiału dowodowego potwierdza ocenę organu nadzoru, że w sprawie spełniona została druga przesłanka warunkująca przejęcie gospodarstwa na własność Państwa. Świadczy o tym treść uzasadnienia decyzji z 10 grudnia 1965 r., gdzie wskazano, że nieruchomość jest nieużytkiem nieuprawianym od około 20 lat, porośniętym wrzosem, krzakami i drzewami samoistnie zasianymi, a także treść uzasadnienia decyzji z 28 października 1966 r., gdzie wskazano, że grunt był uprawiany w latach: 1956-1958 przez S.A.; 1962-1964 przez I.Z., a w okresie następnym gospodarstwo nie było uprawiane, co ustalono protokolarnie dnia 14 października 1965 r. W piśmie Ministerstwa Rolnictwa z 9 marca 1971 r. zawarto informację, że gospodarstwo nie było uprawiane. Okoliczność tę potwierdziła G.L. w odwołaniu z 27 grudnia 1965 r., w którym stwierdziła, że z uwagi na przeznaczenie nieruchomości na miejskie działki budowlane spadkobiercy K.L. zaniechali dalszego uprawiania gruntów jako działek rolnych. Organ nadzoru prawidłowo przyjął, że w sprawie zostały spełnione obie przesłanki wskazane w § 1 ust. 1 rozporządzenia z 1961 r. że przejęta na własność Państwa nieruchomość stanowiła gospodarstwo rolne opuszczone w rozumieniu § 1 ust. 1 rozporządzenia z 1961 r. Dla prawidłowości zaskarżonego rozstrzygnięcia nie ma znaczenia podniesiona w skardze okoliczność wskazania w decyzji z 10 grudnia 1965 r. działki [...] zamiast działek oznaczonych numeracją od [...]/1 do [...]/6. Jak trafnie wskazał Minister, powyższe uchybienie organu orzekającego w postępowaniu zwykłym nie oznacza, że przejęty grunt nie istniał, a posłużenie się oznaczeniem działka nr 1c nie uniemożliwiało identyfikacji gruntu w terenie. Niezasadny okazał się zarzut naruszenia art. 6, 7, 8, 9, 10 § 1 w zw. z art. 28 kpa. W ocenie Sądu, krąg stron postępowania został przez organ ustalony prawidłowo. Rację ma organ nadzoru, że obecne rozstrzygnięcie o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji nie odnosi skutku wobec sytuacji faktycznej i prawnej obecnych właścicieli nieruchomości objętych decyzjami kontrolowanymi w postępowaniu nieważnościowym. Sąd nie uwzględnił podniesionych w skardze zarzutów naruszenia przez organ nadzoru przepisów postępowania - art. 6, art. 7, art. 8, art. 9, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Celem postępowania nadzorczego, inaczej niż postępowania zwykłego, jest wyłącznie weryfikacja samej decyzji ostatecznej i sprawdzenie czy nie zawiera ona wady rażącego naruszenia prawa. W ramach postępowania nadzorczego organ nie dokonuje zatem żadnych nowych lub dodatkowych ustaleń faktycznych. W ocenie Sądu, analiza zachowanych akt archiwalnych potwierdza, że w toku postępowania organ nadzoru podjął wszystkie kroki niezbędne do wyjaśnienia sprawy, zebrał w sposób wyczerpujący materiał dowodowy, a dokonana przez ten organ ocena nie nosi cech dowolności w rozumieniu art. 80 kpa. Rację ma organ nadzoru, że organy administracji prowadzące postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej nie są uprawnione do przeprowadzenia ponownego postępowania wyjaśniającego, a jedynie oceny kontrolowanej decyzji z punktu widzenia spełnienia przesłanek określonych w art. 156 § 1 kpa. Mając takie uprawnienia organ obligowany był do oceny, czy postępowanie przeprowadzone przez organy administracji w postępowaniu zwykłym dawało podstawę do wydania kontrolowanej decyzji. W ocenie Sądu, powyższa ocena została przez organy nadzoru przeprowadzona prawidłowo. Zebrany materiał dowodowy nie zawiera dowodów podważających spełnienie określonych w ówcześnie obowiązujących przepisach przesłanek warunkujących przejęcie spornej nieruchomości na własność Państwa. Jednocześnie zachowały się dowody przemawiające za tym, że przejęcie gruntów nastąpiło zgodnie z ówcześnie obowiązującymi przepisami prawa. W tym stanie rzeczy prawidłowo uznał organ nadzoru, że brak jest przesłanek do stwierdzenia nieważności decyzji z 28 października 1966 r. i poprzedzającej ją decyzji z 10 grudnia 1965 r. (k. 38, 43-48v akt I SA/Wa 2226/18). Skargę kasacyjną wywiedli T.W., M.K., E.L. i R.T., reprezentowani przez r. pr. G.K., zaskarżając wyrok I SA/Wa 2226/18 w całości, zarzucając wyrokowi naruszenie: I. przepisów postępowania które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy - art. 3 § 1 i 2 ppsa w zw. z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych [Dz.U. z 2018 r. poz. 2107, zm. z 2019 r. poz. 125, dalej pusa] przez wadliwe wykonanie swego ustrojowego obowiązku kontroli zaskarżonej decyzji pod względem zgodności z prawem i art. 151 ppsa, które polegało na oddaleniu skargi w sytuacji, gdy obowiązkiem Sądu było stwierdzenie: A. naruszenia prawa materialnego: 1. art. 2 ustawy z dnia 15 lipca 1961 r. zmieniającej ustawę z 13 lipca 1957 r. o zmianie dekretu z 18 kwietnia 1955 r. o uwłaszczeniu i uregulowaniu innych spraw związanych z reformą rolną i osadnictwem rolnym, przez wywłaszczenie działek o charakterze budowlanym (według ewidencji gruntów: Terenów osiedlowych), a nie rolnym; 2. rozporządzenia Rady Ministrów z 5 sierpnia 1961 r. w sprawie opuszczonych gospodarstw rolnych, w szczególności § 1 ust. 1, przez jego zastosowanie w niniejszej sprawie mimo oczywistego faktu, że: a. wywłaszczona nieruchomość nie była opuszczona, a co najwyżej była nieruchomością wskazującą tylko cechy opuszczenia, kategorią słusznie wyodrębnioną w wyrokach NSA z: 17.12.2010 r. I OSK 282/10; 12.1.2010 r. I OSK 458/09; b. wywłaszczona nieruchomość nie była i nie mogła stanowić zorganizowaną całość gospodarczą; 3. a. art. 13 Konstytucji PRL wyraźnie przewidującym uznanie i ochronę Państwa w zakresie własności osobistej obywateli; b. art. 32 pkt 8 Konstytucji PRL upoważniający Radę Ministrów do wydawania rozporządzeń na podstawie ustaw i (wyłącznie) w celu ich (dokładnego) wykonania, oraz c. art. 2, 21, 64 i art. 92 ust. 1 Konstytucji RP z 2 kwietnia 1997 r.; skutkującego przyjęciem błędnej interpretacji, że § 1 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z 5 sierpnia 1961 r. w sprawie opuszczonych gospodarstw rolnych jest zgodny i obowiązujący w zakresie dopuszczającym dowolny, niedookreślony, bezwzględny i natychmiastowy zabór nieruchomości bez możliwości usunięcia przez właściciela ewentualnych nieprawidłowości i wbrew treści wydawanych przez Państwo zaświadczeń o nieruchomości; co w konsekwencji doprowadziło do błędnego nieuwzględnienia skargi skarżących z 9 listopada 2018 r.; II. art. 141 § 4 w zw. z art. 3 § 1 i 2 ppsa, art. 1 § 2 pusa oraz art. 151 ppsa skutkujące rozstrzygnięciem sprawy przez Sąd I instancji bez wszechstronnego rozważenia całokształtu materiału dowodowego oraz przyjęciem przez Sąd I instancji stanu faktycznego ustalonego przez organy administracyjne niezgodnie z obowiązującą procedurą administracyjną, a więc niedokonaniem przez Sąd I instancji prawidłowej kontroli decyzji organu, a przez to zaakceptowaniem naruszenia przez organ przepisów m. in. art. 7, 8, 77 § 1 i art. 80 kpa w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co spowodowało ustalenie stanu sprawy niezgodnie ze stanem rzeczywistym - przyjęcie, że: 1. wywłaszczone działki były opuszczone, kiedy nie ma żadnych wątpliwości, że nie były opuszczone tylko ich właściciele żywo się nimi interesowali, w tym dokonali ich podziału na mniejsze działki przed ich wywłaszczeniem. Nieuprawianie przez niecały rok - sam organ wywłaszczający potwierdził, co przytoczono w uzasadnieniu wyroku, że I.Z. uprawiał grunt w latach 1962-1964 - działek z powodu ich podziału na działki budowlane nie jest ich porzuceniem; 2. wywłaszczone działki miały charakter rolny, kiedy na podstawie akt sprawy można uznać wyłącznie to, że wywłaszczone działki były działkami budowlanymi (według ewidencji gruntów: Tereny osiedlowe), a nie rolnymi; 3. wywłaszczone działki były lub mogły stanowić zorganizowaną całość gospodarczą, kiedy stanowiły nieużytki i nie były i nie mogły być używane do produkcji rolnej; dlatego zostały rozparcelowane pod zabudowę mieszkaniową; co w konsekwencji doprowadziło do błędnego nieuwzględnienia skargi skarżących z 9 listopada 2018 r.; III. art. 133 § 1 ppsa przez błędne ustalenie faktu, że wywłaszczone działki były przeznaczone według planów zagospodarowania przestrzennego do produkcji rolnej, kiedy organ, ani WSA, nie zgromadziły w aktach postępowania przedmiotowych planów zagospodarowania przestrzennego, a stanowiące podstawę wydania wyroku zaświadczenie z 20 września 1966 r. jest zwykłym xerem o treści niewiarygodnej, sprzecznej z pozostałą dokumentacją postępowania, przede wszystkim oryginałami ewidencji gruntów, i które to zaświadczenie skarżący w całości kwestionują, co w konsekwencji doprowadziło do błędnego niewuzględnienia skargi skarżących z 9 listopada 2018 r.; IV. art. 106 § 5 ppsa w zw. z art. 233 kodeksu postępowania cywilnego polegające na zastosowaniu przez WSA oczywiście błędnych kryteriów oceny dowodów oraz przekroczenia granicy swobodnej oceny dowodów przejawiające się w naruszeniu obowiązku wyprowadzenia z materiału dowodowego wniosków logicznych i spójnych: 1. xero zaświadczenia z 20 września 1966 r. stanowi samodzielną podstawę do uznania wywłaszczonych działek za opuszczone gospodarstwo rolne; 2. pismo Ministra Rolnictwa z 9 marca 1971 r. może stanowić dowód na cokolwiek w niniejszej sprawie; kiedy w aktach postępowania znajdują się dokumenty zaprzeczające treści ksera zaświadczenia z 20 września 1966 r., przede wszystkim oryginał [wypisu] ewidencji gruntów i opis nieruchomości gruntowej z 9 września 1965 r.; zaświadczenie Prezydium MRN z 6 września 1965 r., wydane przez uprawnione do tego organy na chwilę przed wywłaszczen[iem] działek, a więc nie w momencie, kiedy trzeba było legitymizować bezprawny zabór działek budowlanych skarżących; V. art. 133 § 1 w zw. z art. 141 § 4 ppsa skutkujące dokonaniem ustaleń faktycznych przy pominięciu części materiału dowodowego znajdującego się w aktach sprawy, a przez to dokonanie przez Sąd I instancji błędnych ustaleń faktycznych stanowiących podstawę wydania wyroku - błędne przyjęcie: 1. na bazie xero zaświadczenia z 20 września 1966 r., że wywłaszczone działki mają charakter rolny, kiedy zaświadczenie to jest sprzeczne z: a. oryginalną ewidencją gruntów, b. opisem nieruchomości gruntowej z 9 września 1965 r., c. zaświadczeniem Prezydium MRN z 6 września 1965 r., d. oryginałem pisma Starosty Ż. z 4 sierpnia 2016 r., w którym wyraźnie wskazano, że rejestr gruntów opisujący wywłaszczone mienie z 1966 r. wskazywał, że "teren ów oznaczony jest jako przeznaczony pod zabudowę"; 2. że fakt podziału przed wywłaszczeniem działki [...] na działki o wielkości pomiędzy 1.000 m2 a 2.000 m2 każda - a także przekazanie części działki [...] na rzecz Skarbu Państwa z przeznaczeniem na cele użyteczności publicznej w rozumieniu art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 25 czerwca 1948 r. o podziale nieruchomości na obszarach miast i niektórych osiedli [Dz. U. nr 35, poz. 240, zm. z 1957 r. nr 39, poz. 172] - nie świadczy o przeznaczeniu wywłaszczonych działek na cele nierolne, kiedy podział działki [...] na tak małe obszary mógł być dokonany tylko wtedy, gdyby działka 1c nie miała przeznaczenia rolnego; 3. że podstawa prawna decyzji wywłaszczeniowych [nie - uw. NSA] ma żadnego wpływu na legalność decyzji wywłaszczeniowych, kiedy podstawa i poprawne sformułowanie sentencji orzeczenia decyduje samo przez się o rażącym naruszeniu prawa przez organ administracji państwowej; co w konsekwencji doprowadziło do oddalenia skargi, mimo że z akt sprawy wynika, że organ dopuścił się naruszenia przepisów postępowania - art. 7, 8, 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 kpa i tym samym nastąpiło naruszenie art. 151 ppsa; VI. art. 141 § 4 ppsa przez brak odniesienia się przez WSA w uzasadnieniu wyroku do zarzutów przedstawionych w skardze i nieprzedstawienie ich oceny - do zarzutów: 1. błędnej akceptacji przez organ rażącego naruszenia prawa w postaci m. in. obowiązującego w 1965 r. kodeksu postępowania administracyjnego, tj. przede wszystkim jego art. 4-9 i art. 70-72, wynikiem czego proces wywłaszczenia nieistniejącej działki [...] miał tylko pozorny charakter dwuinstancyjności z uwagi na fakt, że wszczęcie postępowania nastąpiło w dniu 2 grudnia 1965 r. (o czym zawiadomiono właścicieli pismem z 6 grudnia 1965 r., wzywającym ich do osobistego stawiennictwa w dniu 13 grudnia 1965 r. [uwierzytelniony odpis w części drugiej czerwonej teczki akt administracyjnych]), natomiast decyzja Rady Miejskiej została wydana już 10 grudnia 1965 r., przed podjęciem jakichkolwiek działań przez adresatów tej decyzji, a zatem Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w Ż. - jedyny beneficjent wywłaszczenia i dysponent planów zagospodarowania przestrzennego wywłaszczonych działek - całkowicie uniemożliwiło przed wydaniem decyzji [Prezydium] Rady Miejskiej obrony swoich racji przez adresatów decyzji wywłaszczeniowej, czy próbę usunięcia potencjalnych nieprawidłowości w zarządzaniu wywłaszczonymi dział[kami] - a co za tym idzie do próby jakiegokolwiek merytorycznego rozpatrzenia postępowania wywłaszczeniowego doszło dopiero w postępowaniu odwoławczym, co stanowi o rażącym naruszeniu prawa przy wydawaniu zaskarżonych decyzji; 2. niemożliwości przeznaczenia wywłaszczonych działek na produkcję rolną w sytuacji, gdy w ewidencji gruntów wywłaszczone działki były uznane jako działki budowlane (Tereny osiedlowe); 3. sprzeczność xera zaświadczenia z 20 września 1966 r. z: a. opisem nieruchomości gruntowej z 9 września 1965 r., b. zaświadczenia Prezydium Miejskiej Rady Narodowej z 6 września 1965 r., c. ewidencją gruntów, d. pismem Starosty Ż. z 4 sierpnia 2016 r., w którym wyraźnie wskazano, że rejestr gruntów opisujący wywłaszczone mienie w 1966 r. wskazywał, że "teren ów oznaczony jako przeznaczony pod zabudowę"; 4. nieopuszczenia wywłaszczonych działek przez właścicieli i niemożliwości stwierdzenia tego przez organy dokonujące wywłaszczenia; 5. błędnej interpretacji § 1 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z 5 sierpnia 1961 r. w sprawie opuszczonych gospodarstw rolnych w zakresie dopuszczającym dowolny, niedookreślony, bezwzględny i natychmiastowy zabór nieruchomości bez możliwości usunięcia przez właściciela ewentualnych nieprawidłowości i wbrew treści wydawanych przez Państwo zaświadczeń o nieruchomości; 6. wydania rozstrzygnięcia bez zgromadzenia i rozpatrzenia w sposób wyczerpujący całokształtu materiału dowodowego - bez: a. uchwały nr XX/133 Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Warszawie z 6 czerwca 1959 r. w sprawie zatwierdzenia projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Ż., oraz; b. uchwały nr 51/298/66 Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Warszawie w sprawie zmiany wyznaczania terenów budownictwa jednorodzinnego; B. naruszenie prawa materialnego - art. 2 ustawy z 13 lipca 1957 r. o zmianie dekretu z 18 kwietnia 1955 r. o uwłaszczeniu i uregulowaniu innych spraw związanych z reformą rolną i osadnictwem rolnym w brzmieniu nadanym ustawą z 15 lipca 1961 r. zmieniającej tę ustawę w zw. z § 1 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z 5 sierpnia 1961 r. w sprawie opuszczonych gospodarstw rolnych przez ich błędną wykładnię polegająca na przyjęciu, że przepisy te dopuszczały zgodne z prawem i w świetle: a. art. 13 Konstytucji PRL wyraźnie przewidującym uznanie i ochronę Państwa w zakresie własności osobistej obywateli, b. art. 32 pkt 8 Konstytucji PRL upoważniający Radę Ministrów do wydawania rozporządzeń na podstawie ustaw i (wyłącznie) w celu ich (dokładnego) wykonania, oraz c. art. 2, 21, 64 i art. 92 ust. 1 Konstytucji RP z 2 kwietnia 1997 r., dowolny, niedookreślony, bezwzględny i natychmiastowy - wbrew faktom o porzuceniu nieruchomości rolnych - zabór nieruchomości bez możliwości usunięcia przez właściciela ewentualnych nieprawidłowości i wbrew treści wydawanych przez organy wywłaszczające zaświadczeń o nieruchomości i potwierdzające ich budowlany teren. Skarżący kasacyjnie wnieśli o: uchylenie wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji co do istoty sprawy; ewentualnie o uchylenie wyroku i rozpoznanie skargi, jeżeli Naczelny Sąd Administracyjny uzna, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona; przeprowadzenie dowodu uzupełniającego z załączonych do niniejszej skargi dokumentów: a. ewidencji gruntów z 1966 r., obejmującej działki wchodzące w skład działki [...] - bezpośrednio przylegające do wywłaszczonych działek wchodzących w skład działki [...]; b. rzut na działki [..] i [...], wykonany na bazie aktualnej mapy pobranej z systemu googlemaps - dla wykazania, że znajdująca się w aktach postępowania ewidencja gruntów opisująca wywłaszczone działki, która jest tożsama ze znajdującymi się także w aktach postępowania opisami wywłaszczonych działek sprzed ich wywłaszczenia, jest jedynym obiektywnym, miarodajnym i decydującym dowodem za tym, by uznać wywłaszczone działki za działki budowlane, a nie działki rolne, a zatem przy wydawaniu zaskarżonych decyzji doszło do rażącego naruszenia prawa, które winno skutkować stwierdzenie nieważności decyzji wywłaszczeniowych. Załączone dokumenty są niezbędne do wyjaśnienia najistotniejszej wątpliwości, a ich rozpoznanie w żaden sposób nie spowoduje nadmiernego przedłużenia się postępowania w sprawie; 3. przedstawienie - w trybie art. 187 § 1 ppsa - opisanego wyżej zarzutu naruszenia prawa materialnego do rozstrzygnięcia składowi 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego; zasądzenie od organu na rzecz skarżących zwrotu kosztów postępowania wraz z kosztami zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Wnieśli o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie (k. 53-64, 65-68, 89 akt I SA/Wa 2226/18). Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono. Przedstawiciel Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi nie stawił się na rozprawie (k. 93, 100, 108-108v akt I SA/Wa 2226/18). Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W świetle art. 183 ppsa, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej i bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania; bada przy tym wszystkie podniesione przez skarżącego zarzuty naruszenia prawa (uchwała pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 października 2009 r. I OPS 10/09, ONSAiWSA 2010 z. 1 poz. 1). W sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania. Zarzuty naruszenia przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy: art. 141 § 4 w zw. z art. 151 ppsa w zw. art. 7, 8, 77 § 1, art. 80, 107 § 3 kpa; art. 133 § 1 - zarówno samoistnie, jak i w zw. z art. 141 § 4 ppsa - zasługiwały na uwzględnienie. Zaskarżony wyrok opiera się na nietrafnym założeniu, że "W ramach postępowania nadzorczego organ nie dokonuje zatem żadnych nowych lub dodatkowych ustaleń. Rację ma [...] organ nadzoru, że organy administracji prowadzące postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej nie są uprawnione do przeprowadzenia ponownego postępowania wyjaśniającego, a jedynie oceny kontrolowanej decyzji z punktu widzenia przesłanek określonych w art. 156 § 1 kpa". Istotna wadliwość decyzji z 11 października 2018 r. polega na przyjęciu przez organ nadzoru, a następnie przez Sąd I instancji, że w postępowaniu dowodowym sprawy o stwierdzenie nieważności decyzji organ zasadniczo dokonuje ocen przez pryzmat postępowania zwykłego, nie przeprowadza zaś nowych dowodów, które miałyby na celu podważenie, czy też kwestionowanie stanu faktycznego sprawy zakończonej decyzją, która jest przedmiotem kontroli w postępowaniu nadzorczym. Jednocześnie, mimo tych zastrzeżeń, Sąd I instancji trafnie zaaprobował przeprowadzenie dowodu z pisma Ministerstw Rolnictwa z 9 marca 1971 r., powstałego ponad 4 lata i 4 miesiące po wydaniu decyzji z 28 października 1966 r. Nietrafnie Sąd Instancji uznał, że dla prawidłowości zaskarżonego rozstrzygnięcia nie ma znaczenia wskazanie w decyzji z 10 grudnia 1965 r. działki [...] zamiast działek od [...]/1 do [...]/6 (s. 11 uzasadnienia wyroku I SA/Wa 2226/18). Istota problemu z punktu widzenia postępowania nieważnościowego nie polega na tym, czy posłużenie się oznaczeniem działki nr [...] nie uniemożliwiało identyfikacji gruntu w terenie, lecz to, że decyzją z 10 grudnia 1965 r. z rażącym naruszeniem art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 13 lipca 1957 r. zmienionej ustawą z 15 lipca 1961 r. (Dz.U. nr 32 poz. 161) organ orzekł o przejęciu na rzecz Państwa nieruchomości oznaczonej numerem hipotecznym KW Nr [...] p.n. "[...]" działka nr [...] o powierzchni [...] ha, gdy na podstawie prawomocnej decyzji z 20 sierpnia 1965 r. nr M.P.G. 6/65 (dalej decyzja z 20 sierpnia 1965 r.) działki wydzielone z działki [...], opisane pod poz. 7-10, o łącznej powierzchni [...] przeszły już przed wydaniem decyzji z 10 grudnia 1965 r. na własność Skarbu Państwa bez odszkodowania, na podstawie art. 13 ust. 1 ustawy z 1948 r. W dniu 20 sierpnia 1965 r. Wydział Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej Miejska Pracownia Geodezyjna Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w Ż. wpisał do ewidencji w składnicy geodezyjnej w dniu 21 sierpnia 1965 r. za Nr 150-16-I-206-65 mapę sytuacyjną projektowanym podziałem Dz. Nr [...], sporządzoną dnia 18 sierpnia 1965 r. przez geodetę uprawnionego mgra inż. O.D. na podstawie art. 9 dekretu dnia 10 czerwca 1956 r. o państwowej służbie geodezyjnej i kartograficznej (Dz.U. Nr 25 poz. 115). Plan (opis) niniejszy na podstawie § 7 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 26 listopada 1946 r. o urządzeniu i prowadzeniu ksiąg wieczystych (Dz.U. Nr 66 poz. 366) zatwierdzono celem dokonania wpisów do działu I księgi wieczystej dnia 21 sierpnia 1965 r. (uwierzytelniony odpis mapy sytuacyjnej z projektowanym podziałem działki Nr [...] z nieruchomości hipotecznej "[...]" obecnie KW Nr [...], opatrzony datą 21 sierpnia 1965 r., klauzulą odpowiadającą treścią decyzji z pieczęcią i podpisem Kierownika Wydziału Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej mgr T.W. wraz z uwierzytelnionym odpisem decyzji z 20 sierpnia 1965 r. Na tejże mapie sytuacyjnej z 18 sierpnia 1965 r. z projektowanym podziałem Dz. Nr [...] geodeta uprawniony mgr inż. O.D. na działkach nr [...]/1 do [...]/6, jak i na całej działce [...] nie naniósł żadnego obiektu kubaturowego (w drugiej części czerwonej teczki akt administracyjnych). Operat 150-16-265-67 przyjęto do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego PODGiK w Ż. w dniu 15 marca 1967 r. (odpisy dokumentów załączone do pisma Zastępcy Dyrektora Wydziału Geodezji i Gospodarki Nieruchomościami Starostwa w Żyrardowie z 21 maja 2012 r. nr GG.6620.81.2012EH (w drugiej części czerwonej teczki akt administracyjnych). W lipcu 1966 r. Starszy Inspektor Techniczny technik geodeta E.S. opracował szczegółowy rejestr pomiarowo-klasyfikacyjny dla działek położonych w obrębie [...] oznaczonych numerami: [...], [...], [...], [...], [...] i [...], które wszystkie oznaczone zostały w ewidencji gruntów symbolem B (budowlane), podobnie jak wszystkie pozostałe działki znajdujące się w obrębie [...], oznaczone numerami: [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] , [...], [...]. W opisie nieruchomości gruntowej z 9 września 1966 r. nr M.P.G. 8/35/66 działki nr [...]/1 do [...]/6 położone w Ż przy ul. [...] stanowią (w rubryce: Rodzaj użytku) place budowlane. W zaświadczeniu z 6 września 1966 r. nr AB-U./143/65 (dalej zaświadczenie z 6 września 1966 r.) Kierownik Wydziału Budownictwa Urbanistyki i Architektury w Ż. zaświadczył, że "zgodnie ze szczegółowym planem zagospodarowania przestrzennego terenu "[...]", działki Nr. Nr. [...]/1, [...]/2, [...]/3, [...]/3, [...]/5, 1c/6 położone w Ż. przy ul. [...] przewidziane są pod budownictwo mieszkaniowe indywidualne. Powyższy teren nie jest objęty Uchwałą Nr. XXII/143 PWRN z dnia 23.VI.59 w sprawie wyznaczania terenów dla budownictwa jednorodzinnego. Zaświadczenie niniejsze wydaje się celem przedłożenia w Państwowym Biurze Notarialnym." (uwierzytelniony odpis zaświadczenia z 6 września 1966 r. - w części pierwszej czerwonej teczki akt administracyjnych). Zasada praworządności (art. 6) i art. 107 § 3 kpa, nakładały na organ nadzoru obowiązek przeprowadzenia dowodów ofiarowanych przez skarżących i ewentualnie innych dowodów, poszukiwanych z urzędu, dla ustalenia, czy stan faktyczny przyjęty przy wydaniu decyzji będącej przedmiotem postępowania nieważnościowego odpowiada prawdzie w świetle istniejącego w sprawie materiału dowodowego (wyrok NSA z: 7.7.2007 r. I OSK 845/06, Lex 344539; 7.7.2016 r. I OSK 2838/15, Lex 2100669), czego - wbrew ocenie Sądu I instancji - organ nadzoru zaniechał. Postępowanie nieważnościowe nie wyklucza prowadzenia innych dowodów niż zgromadzone w postępowaniu zwykłym. W istocie w postępowaniu nieważnościowym nie wyklucza się prowadzania postępowania wyjaśniającego mającego na celu ustalenie czy oceniana w tym postępowaniu decyzja rażąco narusza prawo. Z orzecznictwa sądów administracyjnych i z piśmiennictwa wynika, że właściwy organ w postępowaniu nieważnościowym może prowadzić postępowanie dowodowe dla ustalenia, czy podmiot wnoszący o stwierdzenie nieważności decyzji ma przymiot strony a także w granicach sprawy w przedmiocie stwierdzenia nieważności (przykładowo - wyrok NSA z: 25.2.2011 r. II OSK 1645/10; 5.4.2013 r. II OSK 2344/11, cbosa). Jako utrwalone należy uznać stanowisko, zgodnie z którym organ ma w postępowaniu nadzwyczajnym prowadzonym w sprawie stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji administracyjnej obowiązek przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, którego przedmiotem jest ustalenie, czy stan faktyczny przyjęty przy wydaniu decyzji będącej przedmiotem postępowania "nieważnościowego" odpowiada prawdzie w świetle istniejącego w sprawie materiału dowodowego (wyrok NSA z 7.3.2007 r. I OSK 845/06, Lex 344539; wyrok NTA z 28.4.1933 r. L.rej. 362/32, OPA 1932/33, nr 384 z glosą R. Hausera, OPA 1932/33, nr 384, s. 555, aprobowany przez Zespół pod red. A. Wróbla, Kodeks postępowania administracyjnego Zakamycze 2002, s. 802-803, poz. 141). W doktrynie jednoznacznie wskazuje się, że rozstrzygniecie sprawy w rozumieniu art. 158 § 1 zd. 1 kpa, następuje na podstawie wyników czynności dowodowych postępowania prowadzonego w przedmiocie stwierdzenia nieważności określonej decyzji (Borkowski /Adamiak w: B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, C. H. Beck 2021, s. 1037-1038, nb 2). W sprawie kontrolowanej wyrokiem NSA przedmiotem było badanie nieważności decyzji wydanej w lutym 1977 r. na podstawie art. 9 ust. 2 ustawy z dnia 29 maja 1974 r. o przekazywaniu gospodarstw rolnych na własność Państwa za rentę i spłaty pieniężne (Dz. U. nr 21 poz. 118) oraz § 1 ust. 1 rozporządzenia z 26 marca 1968 r. w sprawie zaliczania gospodarstw rolnych do kategorii wykazujących niski poziom produkcji wskutek zaniedbania i w sprawie ustalania wysokości nakładów niezbędnych do przywrócenia żyzności gruntów (Dz. U. nr 11 poz. 58), Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi przeprowadził w postępowaniu nieważnościowym dowód z zeznań 4 świadków dla ustalenia prowadzenia działalności rolniczej w przejętym na własność państwa gospodarstwie rolnym i stanu owego gospodarstwa rolnego w latach 1974-1977, co spotkało się z pełną aprobatą NSA w składzie orzekającym w sprawie I OSK 1993/10. Kognicję organu administracji publicznej określa norma prawa materialnego, wskazująca na fakty istotne z punktu widzenia dyspozycji normy materialnoprawnej (B. Adamiak - op. cit., s. 456-457 nb 1, 2). W tak określonym zakresie badania faktów istotnych dla rozstrzygnięcia danej sprawy, normy procesowe (w szczególności art. 7 i 77 § 1 kpa), wpływają na konkretyzację zakresu faktów istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, które należy ustalić w konkretnej sprawie. Niesłusznie Sąd I instancji uznał, że "W ocenie Sądu [I instancji] analiza zachowanych akt archiwalnych potwierdza, że w toku postępowania organ nadzoru podjął wszystkie kroki niezbędne do wyjaśnienia sprawy oraz zebrał w sposób wyczerpujący materiał dowodowy, a dokonana przez ten organ ocena nie nosi cech dowolności w rozumieniu art. 80 kpa. [...] Zebrany materiał dowodowy nie zawiera dowodów podważających spełnienie określonych w ówcześnie obowiązujących przepisach przesłanej warunkujących przejęcie spornej nieruchomości na własność Państwa. [...] zachowały się dowody przemawiające za tym, że przejęcie nastąpiło zgodnie z ówcześnie obowiązującymi przepisami prawa" (s. 11-12 uzasadnienia wyroku I SA/Wa 2226/18). Sąd I instancji, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi (art. 134 § 1 ppsa), winien był przeprowadzić dowód z wnioskowanych dokumentów i odpisów dokumentów: szczegółowego rejestru pomiarowo-klasyfikacyjnego dla działek położonych w obrębie [..] oznaczonych numerami [...], [...], [...], [...], [...] i [...], opracowanego w lipcu 1966 r. przez Starszego Inspektora Technicznego technika geodetę E.S., który to rejestr pomiarowo-klasyfikacyjny wpisano do ewidencji w składnicy geodezyjnej w dniu 21 sierpnia 1965 r. za Nr 150-16-I-206-65 na podstawie art. 9 dekretu dnia 10 czerwca 1956 r. o państwowej służbie geodezyjnej i kartograficznej (Dz.U. Nr 25 poz. 115); Plan (opis) niniejszy na podstawie § 7 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 26 listopada 1946 r. o urządzeniu i prowadzeniu ksiąg wieczystych (Dz.U. Nr 66 poz. 366) zatwierdzono celem dokonania wpisów do działu I księgi wieczystej dnia 21 sierpnia 1965 r. (uwierzytelnionego odpisu mapy sytuacyjnej z projektowanym podziałem działki Nr [...] z nieruchomości hipotecznej "[...]" obecnie KW Nr [...], opatrzonego datą 21 sierpnia 1965 r., klauzulą odpowiadającą treścią decyzji z 20 sierpnia 1965 r. nr M.P.G. 6/65 pieczęcią i podpisem Kierownika Wydziału Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej mgr T.W.; operatu 150-16-265-67 przyjętego do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego PODGiK w Ż. w dniu 15 marca 1967 r.; pisma Zastępcy Dyrektora Wydziału Geodezji i Gospodarki Nieruchomościami Starostwa w Ż. z 21 maja 2012 r. nr GG.6620.81.2012EH oraz poświadczony za zgodność kopii z treścią materiału państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego - identyfikator ewidencyjny materiału zasobu Żr/Z/85/65 dnia 8 lipca 2016 r. z up. Starosty Ż. o przez Z-cę Dyrektora Wydziału Geodezji i Gospodarki nieruchomościami - mapy sytuacyjnej, sporządzonej przez uprawnionego geodetę mgr inż. O.D. z projektowanym podziałem Dz. Nr [...] z nieruchomości hipotecznej "[...]" obecnie KW Nr [...], opatrzony datą 18 sierpnia 1965 r. - zał. Nr 1 (w końcowej części fioletowego skoroszytu błędnie nieponumerowanych akt administracyjnych oraz w początkowej części czerwonej teczki akt administracyjnych; art. 133 § 1 w zw. z art. 106 § 3 i 5 ppsa w zw. z art. 2432 kpc) i wziąć pod uwagę niżej wskazane fakty powszechnie znane w postaci instrumentalnego stosowania prawa mającego zapobiegać ekstensywnemu użytkowania gruntów rolnych w latach 1957-1980 w drodze postępowania administracyjnego wobec właścicieli nieruchomości w Polsce (art. 106 § 4 ppsa). Wbrew stanowisku Sądu I instancji, organ nadzoru błędnie pominął istotne dla rozstrzygnięcia sprawy dokumenty, których prawidłowa ocena prowadzi do ustaleń, że w dacie wydania decyzji z: 10 grudnia 1965 r. i 28 października 1966 r. przedmiotowa nieruchomość, jako przeznaczona na inne cele, nie związane bezpośrednio z produkcją rolną, stosownie do przepisów o terenach budowlanych na obszarach wsi (§ 1 zd. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z 28 listopada 1964 r. w sprawie przenoszenia własności nieruchomości rolnych, znoszenia współwłasności takich nieruchomości oraz dziedziczenia gospodarstw rolnych - Dz. U. nr 45 poz. 304 - w brzmieniu pierwotnym, dalej rozporządzenie z 1964 r.), co zostanie szerzej omówione przy analizie zarzutów z pierwszej podstawy kasacyjnej (art. 174 pkt 1 ppsa). Z powyższych względów zasadne okazały się zarzuty naruszenia: art. 141 § 4 ppsa przez niewystarczające odniesienie się do zarzutów skargi i nie dość staranne wyjaśnienie podstawy prawnej rozstrzygnięcia; art. 133 § 1 ppsa przez brak pełnego i dostatecznie wnikliwego odniesienia się do rozpatrywanego stanu faktycznego, z uwzględnieniem racji, podniesionych przez skarżących (M. Jagielska, J, Jagielski, R. Stankiewicz, M. Grzywacz - op. cit., s. 725-726, nb 4); art. 133 § 1 w zw. z art. 141 § 4 ppsa, w postaci dokonania nieprawidłowej kontroli ustaleń poczynionych przez organ nadzoru w zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej. Zarzuty z drugiej podstawy kasacyjnej (art. 174 pkt 2 ppsa) w części, w której wskazano jako wzorce kontroli art. 3 § 1 i 2 ppsa w zw. z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych [Dz.U. z 2018 r. poz. 2107, zm. z 2019 r. poz. 125] (zarzut I in princ.; zarzut II petitum skargi kasacyjnej) nie zasługiwały na uwzględnienie. Utrwalonym w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego jest pogląd, że art. 1 § 2 pusa, który sąd mógłby naruszyć odmawiając rozpoznania skargi, mimo prawidłowości jej wniesienia, albo rozpoznając prawidłowo wniesioną skargę zastosował przy jej kontroli inne kryterium niż kryterium zgodności z prawem. Okoliczność, że strona nie zgadza się ze stanowiskiem sądu I instancji, nie uzasadnia zarzutu naruszenia powyższego przepisu (wyrok NSA z 4.3.2015 r. II GSK 109/14, Lex 1751054). Art. 3 § 1 ppsa zakreśla granice właściwości sądu administracyjnego do dokonywania kontroli legalności działalności administracji publicznej, nadto uprawnia do stosowania przewidzianych w ustawie środków. Jest to przepis, który w zasadzie może być naruszony w wyjątkowych tylko wypadkach, a to np. w razie zastosowania niewłaściwego środka kontroli. NSA stwierdził m.in. w wyroku z 9.8.2016 r. II OSK 2929/14, Lex 2119367, że art. 3 § 1 ppsa zawiera normę o charakterze ustrojowym, więc przesłanka wskazująca na naruszenie go mogłaby wystąpić, gdyby Sąd I instancji odmówił rozpoznania skargi, mimo wniesienia jej z zachowaniem przepisów prawa, nie przeprowadził kontroli zaskarżonego aktu administracyjnego lub dokonał tej kontroli według kryteriów innych niż zgodność z prawem lub zastosował środek nieprzewidziany w ustawie. Przepis ten nie zawiera wzorca, według którego kontrola ta ma być wykonana. Art. 3 § 2 ppsa stanowi o zakresie kontroli - wylicza jedynie przypadki aktywności organów administracji. Sąd I instancji orzekł w sprawie ze skargi na decyzje administracyjne (art. 3 § 2 pkt 1 ppsa). Żadna z sytuacji wskazujących na naruszenie tych wzorców kontroli w wyroku I SA/Wa 2226/18 nie miała miejsca. Zarzuty naruszenia prawa materialnego, z uwagi na ich charakter, wymagały ich łącznego rozpoznania. Zarzut naruszenia art. 2 ustawy z dnia 15 lipca 1961 r. zmieniającej ustawę z 13 lipca 1957 r. o zmianie dekretu z 18 kwietnia 1955 r. o uwłaszczeniu i uregulowaniu innych spraw związanych z reformą rolną i osadnictwem rolnym [Dz. U. z 1961 r. nr 32 poz. 161; pkt I.A.1 petitum skargi kasacyjnej] okazał się niezasadny. Wskazany jako wzorzec kontroli art. 2 ustawy 1961 r. stanowił jedynie: "Ustawa wchodzi w życie z dniem ogłoszenia." (zatem z dniem 21 lipca 1961 r.) i nie został zaskarżonym wyrokiem naruszony. Usprawiedliwione okazały się zarzuty naruszenia: art. 2 ustawy z dnia 13 lipca 1957 r. o zmianie dekretu z 18 kwietnia 1955 r. o uwłaszczeniu i uregulowaniu innych spraw związanych z reformą rolną i osadnictwem rolnym w brzmieniu nadanym ustawą z 15 lipca 1961 r. zmieniającej tę ustawę (Dz. U. z 1957 r. nr 39 poz. 174, zm. z 1961 r. nr 32 poz. 161) w zw. z § 1 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z 5 sierpnia 1961 r. w sprawie opuszczonych gospodarstw rolnych (Dz. U. z 1961 r. nr 39 poz. 198 - w brzmieniu pierwotnym) w zw. z § 1 i § 2 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z 28 listopada 1964 r. w sprawie przenoszenia własności nieruchomości rolnych, znoszenia współwłasności takich nieruchomości oraz dziedziczenia gospodarstw rolnych (Dz. U. nr 45 poz. 304 - w brzmieniu pierwotnym) przez wywłaszczenie działek o charakterze budowlanym (według ewidencji gruntów: Tereny osiedlowe) a nie rolnym (zarzuty I.A.2 i B petitum skargi kasacyjnej). Organy orzekające w trybie zwykłym, wskazując podstawę prawną swych decyzji, były niekonsekwentne. Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w Ż. Wydział Rolnictwa i Leśnictwa w decyzji z 10 grudnia 1965 r. jako podstawę rozstrzygnięcia błędnie wskazało "art. 2 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 15.VII.1961 r. zmieniającej ustawę z 13.VII.1957 r. o zmianie dekretu z dnia 18. IV.1955 r. o uwłaszczeniu i uregulowaniu innych spraw związanych z reformą rolną i osadnictwem rolnym /Dz. U. Nr 32 poz. 161/ oraz § 1 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z 5 sierpnia 1961 r. w sprawie opuszczonych gospodarstw rolnych /Dz. U. Nr 39 poz. 198/", natomiast Wydział Rolnictwa i Leśnictwa Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej Warszawie w decyzji z 28 października 1966 r. prawidłowo wskazał "art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 13.VII.1957 r. o zmianie dekretu z dnia 18. IV.1955 r. o uwłaszczeniu i uregulowaniu innych spraw związanych z reformą rolną i osadnictwem rolnym /Dz. U. 1961 r. Nr 32 poz. 161/, § 1 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z 5 sierpnia 1961 r. w sprawie opuszczonych gospodarstw rolnych /Dz. U. Nr 39 poz. 198/" (k. 4, 5 akt archiwalnych). Jak to wyżej NSA podniósł, przywołany przez Prezydium MRN art. 2 ustawy z 1961 r. nie dzielił się na ustępy; stanowił on jedynie: "Ustawa wchodzi w życie z dniem ogłoszenia.". Mimo tej niekonsekwencji nie ulega wątpliwości, że organy obu instancji, orzekające w trybie zwykłym, orzekały na postawie stanu prawnego, istniejącego w datach wydania obu tych decyzji - zatem na podstawie art. 2 ust. 1 i 2 ustawy z 13 lipca 1957 r. o zmianie dekretu z dnia 18 kwietnia 1955 r. o uwłaszczeniu i uregulowaniu innych spraw związanych z reformą rolną i osadnictwem rolnym (Dz. U. z 1957 r. nr 39 poz. 174), w brzmieniu nadanym art. 1 ustawy z dnia 15 lipca 1961 r. (Dz. U. z 1961 r. nr 32 poz. 161) oraz § 1 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z 5 sierpnia 1961 r. w sprawie opuszczonych gospodarstw rolnych (Dz. U. z 1961 r. nr 39 poz. 198 w brzmieniu pierwotnym). Trafnie Sąd I instancji wskazał, że "Nieruchomość uważa się za rolną, jeżeli jest lub może być użytkowana na cele produkcji rolnej, nie wyłączając produkcji ogrodniczej, sadowniczej i rybnej, chyba że stosownie do przepisów o terenach budowlanych na obszarach wsi albo stosownie do przepisów o planach zagospodarowania przestrzennego przeznaczona została na inne cele" (§ 1 zd. 1 rozporządzenia z 1964 r. w brzmieniu pierwotnym), jednakże nietrafnie pominął końcową cześć tego przepisu: " , nie związane bezpośrednio z produkcją rolną", mającą istotne znaczenie normatywne w kontrolowanej sprawie nieważnościowej. Rację mają skarżący kasacyjnie, że prawomocną decyzją z 20 sierpnia 1965 r. nr M.P.G. 6/65 Wydział Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej Miejska Pracownia Geodezyjna Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w Ż. na podstawie art. 8 "p." [winno być "ust."] 1 i art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 25 czerwca 1948 r. o podziale nieruchomości na obszarach miast i niektórych osiedli (Dz. U. nr 35, poz. 240, zm. z 1957 r. nr 39, poz. 172, dalej ustawa z 1948 r.), zezwalając na dokonanie podziału nieruchomości nr [...], uregulowanej w K.W. nr [...] położonej w Ż. przy ul. [...], zatwierdziło podział tej nieruchomości na działki: 1. nr [...]/1 o powierzchni [...] m2; 2. nr [...]/2 o powierzchni [...] m2; 3. nr [...]/3 o powierzchni [...] m2; 4. nr [...]/4 o powierzchni [...] m2; 5. nr [...]/5 o powierzchni [...] m2; 6. nr [...]/6 o powierzchni [...] m2; 7. ul. [...] nr [...] o powierzchni [...] m2; 8. ul. [...] nr [...] o powierzchni [...] m2; 9. ul. [...] o powierzchni [...] m2; 10. rów o powierzchni [...] m2 - razem 10.000 m2. Działki od poz. 7 do 10 tzn. ul. [...] nr [...], ul. [...] nr [...], ul. [...] i rów przechodzą na własność Skarbu Państwa bez odszkodowania. W uzasadnieniu Prezydium MRN w Ż. Wydział Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej Miejska Pracownia Geodezyjna wskazało, że podział nastąpił zgodnie z opinią urbanistyczną z 30 lipca 1965 r. Wydziału Budownictwa Urbanistyki i Architektury w Ż.. W myśl ustawy z 1948 r. wydzielono pod ulicę i rów [...] m2 (uwierzytelniony odpis decyzji z 20 sierpnia 1965 r. w błędnie nieponumerowany aktach administracyjnych - w części pierwszej czerwonej teczki; art. 106 § 5 ppsa w zw. z art. 244 § 1 i art. 2432 kpc). Wskazane zmiany w zakresie oznaczenia nowych działek nr [...]1-[...]/6 oraz oznaczonych w decyzji z 20 sierpnia 1965 r. pod poz. 7-10 wpisano do ewidencji w składnicy geodezyjnej w dniu 21 sierpnia 1965 r. za numerem 150-16-I-206-167-65; Plan (opis) niniejszy na podstawie § 7 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 26 listopada 1946 r. o urządzeniu i prowadzeniu ksiąg wieczystych (Dz.U. nr 66 poz. 366) zatwierdzono celem dokonania wpisów do Działu I księgi wieczystej dnia 21 sierpnia 1965 r. Zgodność szkicu planu sytuacyjnego ze stanem na gruncie stwierdził p.o. Kierownika Miejskiej Pracowni Geodezyjnej w Ż. mgr inż. B.G. (uwierzytelniony odpis mapy sytuacyjnej z projektowanym podziałem przedmiotowej nieruchomości, z przywołaniem pełnej podstawy prawnej i istotnych postanowień decyzji z 20 sierpnia 1965 r. wraz z adnotacją Kierownika Wydziału Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej Prezydium MRN w Ż. mgra T.W. z 21 sierpnia 1965 r. - w części pierwszej czerwonej teczki akt administracyjnych). Zaświadczeniem z 6 września 1966 r. nr AB-U./143/65 (Kierownik Wydziału Budownictwa Urbanistyki i Architektury w Ż. zaświadczył, że "zgodnie ze szczegółowym planem zagospodarowania przestrzennego terenu "[...]", działki Nr. Nr. [...]/1, [...]/2, [...]/3, [...]/3, [...]/5, [...]/6 położone w Ż. przy ul. [...] przewidziane są pod budownictwo mieszkaniowe indywidualne. Powyższy teren nie jest objęty Uchwałą Nr. XXII/143 PWRN z dnia 23.VI.59 w sprawie wyznaczania terenów dla budownictwa jednorodzinnego. Zaświadczenie niniejsze wydaje się celem przedłożenia w Państwowym Biurze Notarialnym." (uwierzytelniony odpis zaświadczenia z 6 września 1966 r. - w części pierwszej czerwonej teczki akt administracyjnych). Nietrafnie Sąd I instancji uznał, że kwestia ta została podlegała wyjaśnieniu przez organ prowadzący postępowanie odwoławcze [od] decyzji Prezydium MRN w Ż. z 10 grudnia 1965 r. (s. 9-10 uzasadnienia I SA/Wa 2226/18). W doktrynie trafnie wskazano, że z definicji zawartej w § 1 rozporządzenia z 1964 r. (przy czym J. Selwa odnosił się do brzmienia rozporządzenia z 1964 r. po nowelizacji - w brzmieniu nadanym Dz.U. z 1970 r. nr 18 poz. 150, zaś w kontrolowanej sprawie zastosowanie znalazło rozporządzenie z 1964 r. w brzmieniu pierwotnym - uw. NSA), w zestawieniu z art. 46 § 1 kc wynikało - w zakresie normatywnym, istotnym dla rozstrzygnięcia kontrolowanej sprawy - że nieruchomość rolna charakteryzuje się następującymi cechami: 1. jest to zawsze część powierzchni ziemskiej (grunt); 2. jest użytkowana lub nadaje się do użytkowania na cele produkcji rolnej; 3. mimo użytkowania rolniczego, bądź tylko nadawania się na takie cele, nieruchomości nie uważa się za rolną, jeżeli zachodzi jedna z następujących okoliczności: a. nieruchomość została przeznaczona na podstawie przepisów o terenach budowlanych na obszarze wsi lub przepisów o planach zagospodarowania przestrzennego na cele niezwiązane bezpośrednio z produkcją rolną [...] (J. Selwa w: J. Selwa, A. Stelmachowski, Prawo rolne, PWN 1970, s. 94-95). Takimi przepisami będącymi podstawą przeznaczania nieruchomości o terenach budowlanych na obszarze wsi, była nie tylko ustawa z dnia 31 stycznia 1961 r. o terenach budowlanych na obszarach wsi (Dz.U. nr 5 poz. 30 - w dacie wydania kontrolowanych w trybie nieważnościowym decyzji - w brzmieniu pierwotnym) ale także ustawa dnia 25 czerwca 1948 r. o podziale nieruchomości na obszarach miast i niektórych osiedli (Dz.U. z 1948 r. nr 35 poz. 240, zm. z 1957 r. nr 39 poz. 172, dalej ustawa z 1948 r.). Na podstawie art. 8 ust. 1 w zw. z art. 13 ust. 1 ustawy z 1948 r. właściwy organ - Kierownik Wydziału Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w Żyrardowie, decyzją z 20 sierpnia 1965 r. zezwolił na dokonanie podziału nieruchomości Nr [...] uregulowanej w K.W. Nr [...] położonej w Ż. przy ul. [...] Nr. [...], wskazując że działki od poz. 7 do 10 tzn. ul. [...] Nr. [...], ul. [...] Nr. [...], ul. [...] i rów przechodzą na własność Skarbu Państwa bez odszkodowania. W uzasadnieniu tej decyzji wskazano, że podział nastąpił zgodnie z opinią urbanistyczną, wydaną przez Wydział Budownictwa Urbanistyki i Architektury w Ż. z 30 lipca 1965 r., co wskazuje na spełnienie wymogów art. 2 ust. 1 i art. 3 ust. 1 ustawy z 1948 r. Nie ma znaczenia, czy ów podział, dokonany prawomocną decyzją na podstawie ustawy z 1948 r., został następnie ujęty w planie ogólnym zagospodarowania przestrzennego, ani czy teren w planie ogólnym był przeznaczony pod uprawy ogrodniczo-warzywnicze (art. 13 pkt 1, art. 14-16 ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. o planowaniu przestrzennym - Dz. U. nr 7 poz. 47 - w brzmieniu pierwotnym; uwierzytelniony odpis pisma z 20 września 1966 r. nr ABU.I.5/7-6/66 Zastępcy Głównego Architekta Województwa Warszawskiego - w części drugiej czerwonej teczki akt administracyjnych; przywołane pod poz. 15 w piśmie adw. I S. z 12 marca 2012 r.). Zapewne o tym uwierzytelnionym odpisie pisma z 20 września 1966 r. autor skargi kasacyjnej omyłkowo pisze "zaświadczenie z dnia 20 września 1966 r. jest zwykłym xerem o treści niewiarygodnej, sprzecznej z pozostałą dokumentacją postępowania, przede wszystkim oryginałami ewidencji gruntów"; "zaprzeczające treści xera zaświadczenia z dnia 20 września 1966 r."; "xero zaświadczenia z dnia 20 września 1966 r." (s. 3, 4 zarzut III, IV, V petitum skargi kasacyjnej). Z uwierzytelnionego odpisu zaświadczenia Kierownika Wydziału Budownictwa Urbanistyki i Architektury Prezydium MRN w Ż. z 6 listopada 1966 r. AB-U./143/66 wynika, że "[...] zgodnie ze szczegółowym planem zagospodarowania przestrzennego terenu "[...]" działki nr: [...]/1-[...]/6, położone w Ż. przy ul. [...] przewidziane są pod budownictwo mieszkaniowe indywidualne. Powyższy teren nie jest objęty Uchwałą Nr. XXII/143 z dnia 23.VI.59 r. w sprawie wyznaczenia terenów dla budownictwa jednorodzinnego[...]" (w części początkowej czerwonej teczki akt administracyjnych). Nietrafnie organ nadzoru przyjął, na podstawie pisma Ministerstwa Rolnictwa z 9 marca 1971 r., że "okoliczność wyrażenia przez Wydział Budownictwa Urbanistyki i Architektury Prezydium MRN w Ż. zgody na podział omawianej działki na 6 działek, nie zmienił jej przeznaczenia" (s. 3 decyzji z 11 października 2018 r.), bowiem stanowisko to pozostaje w sprzeczności z prawomocną decyzją z 20 sierpnia 1965 r. (działka nr [...] uległa podziałowi na 10 działek, z których 3 przeszły na własność Skarbu Państwa) i z art. 2 ust. 1, art. 3 ust., 1 art. 8 ust. 1 i art. 13 ust. 1 ustawy z 1948 r. i z § 1 zd. 1 in fine rozporządzenia z 1964 r. w brzmieniu pierwotnym. Uwierzytelniony odpis pisma z 20 września 1966 r. nr ABU.I.5/7-6/66 Zastępcy Głównego Architekta Województwa Warszawskiego, nie powołuje żadnych danych (daty i numeru) planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego m. Ż.; nie wskazuje, że załącza wypis i wyrys takowego planu. Trafnie skarżący kasacyjnie podnoszą, że stanowisko zaprezentowane w piśmie z 20 września 1966 r. Zastępcy Głównego Architekta Województwa Warszawskiego nie jest wiarygodnej i pozostaje w sprzeczności z wiarygodnymi danymi z ewidencji gruntów i dokumentami przyjętymi w ustawowym trybie do zasobu geodezyjnego (art. 9 ust. 1 dekretu z dnia 10 czerwca 1956 r. o państwowej służbie geodezyjnej i kartograficznej (Dz.U. z 1956 r. nr 25 poz. 115, zm. nr 54 poz. 249), a decyzje właściwych organów administracji państwowej stanowiły podstawę uzasadniającą wprowadzenie zmian w ewidencji gruntów (R,. Cymerman w: red. S. Surowiec, Ewidencja gruntów, PWN 1982, s. 303-304). Z tych względów, skoro w dacie wydania decyzji z: 10 grudnia 1965 r. i 28 października 1966 r. nieruchomość [...] nie była nieruchomością rolną, bowiem nieruchomość ta została przeznaczona na podstawie przepisów o terenach budowlanych na obszarze wsi na cele niezwiązane bezpośrednio z produkcją rolną, to wykluczało to przejęcie własności tej nieruchomości na podstawie art. 2 ust. 1 ustawy z 1957 r., w brzmieniu nadanym art. 1 ustawy z 1961 r. Nietrafnie Sąd I instancji przyjął, że organ nadzoru prawidłowo uznał, że organy obu instancji w postępowaniu zwykłym prawidłowo ustaliły stan faktyczny, w zakresie istotnym dla rozstrzygnięcia sprawy. W istocie Prezydium MRN Wydział Rolnictwa w Leśnictwa, z rażącym naruszeniem art. 4-6 ustawy z dnia 14 czerwca 1969 r. Kodeks postępowania administracyjnego w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania decyzji I instancji (Dz. U. z 1960 r. nr 30 poz. 168; zm. z 1962 r. nr 33 poz. 156; z 1963 nr 29 poz. 172, dalej kpa), bowiem w sposób dowolny uznał, że nieruchomość nr [...] była nieruchomością rolną. W istocie spadkobiercy nie mieszkali na terenie tej nieruchomości, bowiem na nieruchomości tej nie było siedliska. Nawet w myśl ówcześnie obowiązujących ustaw, nabywcą nieruchomości w trybie ustawy z 24 stycznia 1968 r. o przymusowym wykupie (Dz.U. nr 3 poz. 14, dalej ustawa z 1968 r.) mógł być rolnik będący właścicielem lub posiadaczem gospodarstwa rolnego w danej lub w sąsiedniej wsi, osiedlu czy mieście (art. 3 ust. 1 ustawy z 1968 r. w brzmieniu pierwotnym). Ustawa z 1968 r. nie znajdowała w kontrolowanej sprawie zastosowania, lecz należała do katalogu aktów prawnych, które służyły zapobieganiu ekstensywnemu użytkowaniu gruntów rolnych (A. Jurcewicz, Prawne formy ingerencji państwa w sferę produkcyjnego wykorzystania gruntów rolnych, Ossolineum 1989, s. 50). Regulacja ta wskazuje, że organy obu instancji w postępowaniu zwykłym w sposób rażąco naruszający art. 2 ust. 1 ustawy z 1957 r. w brzmieniu nadanym ustawą z 1961 r. przyjęły, że przedmiotowa nieruchomość była "opuszczoną", głównie na podstawie tego, że współwłaściciele na tej nieruchomości nie mieszkali (choć nie mieli gdzie na niej zamieszkiwać), a G.L. mieszkała na stałe w mieście Ż. Stan faktyczny sprawy zasadniczo różni się od sytuacji w tego typu postępowaniach, gdy właściciel gospodarstwa rolnego zamieszkiwał faktycznie na swym gospodarstwie rolnym, a następnie miejsce to opuszczał, nie prowadząc gospodarstwa osobiście bądź przy pomocy dzierżawcy. Dlatego w doktrynie trafnie wskazywano, że okoliczność niezamieszkiwania właściciela ani członków jego rodziny wymagała jedynie ustalenia, czy chodzi o stan faktyczny, czy o stan prawny - zameldowanie w rozumieniu ówcześnie obowiązującej ustawy z dnia 14 lipca 1961 r. o ewidencji ludności i kontroli ruchu ludności (Dz.U. nr 33 poz. 164; A. Jurcewicz - op. cit., s. 53). Jest rzeczą oczywistą, że na nieruchomości [...], pozbawionej budynku mieszkalnego, współwłaściciele nigdy nie mogli mieszkać faktycznie, ani tym bardziej być na niej zameldowani. Przy wykładni pojęcia "Gospodarstwa rolne i działki określone w art. 15 ust. 1 dekretu [...], jeżeli zostały opuszczone przez właścicieli [...]" (art. 2 ust. 1 ustawy z 1957 r. w brzmieniu nadanym ustawą z 1961 r.), nie sposób pominąć znaczenia pojęcia opuszczenie: 3. stan rzeczy opuszczonych, zostawionych bez opieki, bez dozoru, zaniedbanie, zniszczenie; opuszczony: 1. taki, którego wszyscy opuścili, zostawili samego, osamotniony...; 2. zaniedbany, zniszczony, zdewastowany, zapuszczony, opustoszały, pusty (red. W. Doroszewski, Słownik języka polskiego, PWN 1963, t. V, s. 1066-1067; red. M. Szymczak, Słownik języka polskiego, Wyd. Naukowe PWN 1992, t. 2 s. 536; red. S. Dubisz, Uniwersalny słownik języka polskiego, Wyd. Naukowe PWN 2008, t. 2, s. 1298). Organowi I instancji był znany adres zamieszkania G.L. (Ż., ul. [...]) - wdowy i spadkobierczyni po K.L., która wraz z pozostałymi współspadkobiercami, byli współwłaścicielami działki gruntu nr [...]. Prezydium WRN w Ż. Wydział Rolnictwa i Leśnictwa, było obowiązane zawiadomić współwłaścicieli nieruchomości o wszczęciu postępowania i wysłuchać ich przed wydaniem decyzji. Trafnie podnosi autor skargi kasacyjnej, że wystosowanie do G.L., J.L. zam. W., ul. [...] i M.W., zam. K., ul. [...], zawiadomienia datowanego 6 grudnia 1965 r. o wszczęciu postępowania, wzywającego każdego ze współwłaścicieli do złożenia wyjaśnień na dzień 13 grudnia 1965 r., wskazując, że "Należy zgłosić się w Prezydium MRN Wydział Rolnictwa i Leśnictwa w Ż., Pl. [...] [...] o godz. 9oo (uwierzytelniony odpis w czerwonym skoroszycie), wobec wydania decyzji dnia 10 grudnia 1965 r. o przejęciu na rzecz Państwa nieruchomości oznaczonej nr hipotecznym KW Nr [...] p.n. "[...]" działka Nr [...], pozbawiła każdego ze współwłaścicieli tej nieruchomości prawa do obrony w postępowaniu I instancji. W skąpym uzasadnieniu decyzji z 10 grudnia 1965 r., z naruszeniem art. 99 § 1 i 2 kpa (w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania decyzji I instancji) Prezydium MRN wskazało, że "Powyższa nieruchomość jest nieużytkiem, nie uprawiana rolniczo ani hodowlano od około 20 lat. Cała nieruchomość jest porosła wrzosem i częściowo krzakami i drzewami samoistnie zasianymi. Właściciele do chwili obecnej żadnych należności podatkowych nie płacili, obowiązkowych dostaw nie wykonywali, na nieruchomości nie zamieszkiwali ani ich nie uprawiali" (w czerwonej teczce akt administracyjnych). W doktrynie trafnie wskazywano, że uzasadnienie decyzji jest środkiem służącym przede wszystkim do przekonania adresata decyzji o słuszności stanowiska organu; jest warunkiem skutecznego wykonywania kontroli nad działalnością organu. Uzasadnienie winno wskazywać, jakie fakty prawotwórcze organ przyjął za udowodnione i na podstawie jakich dowodów; jakie twierdzenie strony dotyczące stanu faktycznego organ odrzucił jako nieudowodnione lub nie mające znaczenia dla sprawy, i dlaczego tak uczynił; jakie dowody pominął i z jakiego powodu (uzasadnienie faktyczne). Uzasadnienie prawne nie może polegać tylko na przytoczeniu podstawy prawnej, winno zawierać umotywowaną ocenę ustalonego stanu faktycznego i wskazywać, jaki jest związek między tą oceną a osnową decyzji (sposobem załatwienia sprawy). Treść decyzji winna być logicznym wnioskiem wysnutym z ustalonych faktów i ich prawnej oceny. Uzasadnienie nie odpowiadające tym założeniom jest uzasadnieniem wadliwym. Kodeks postępowania administracyjnego nie zwalnia od obowiązku faktycznego i prawnego uzasadniania decyzji wydawanych w zakresie uznania administracyjnego. Decyzje pozostawione uznaniu administracyjnemu wymagają raczej szerszego uzasadnienia niż decyzje podejmowane w warunkach ustawowego skrępowania. Uznanie administracyjne nie jest bynajmniej działaniem dowolnym. Jest działaniem, które powinno być uzasadnione wszechstronnie uzasadnionymi przesłankami faktycznymi i celowościowymi (J. Starościak w: I. Iserson, J. Starościak, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, teksty, wzory i formularze, Wyd. Pr. 1970, s. 48-52, uw. 8; s. 209, uw. 7, 8 - do art. 4 i 99 kpa w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania decyzji Prezydium MRN; przywołany wyrok NTA z 28.4.1933 r. L.rej. 362/32). Decyzja z 10 grudnia 1965 r. jest decyzją nakładającą na strony obowiązek; art. 2 ust. 1 ustawy z 1957 r., w brzmieniu nadanym art. 1 ustawy z 1961 r., jednoznacznie wskazuje na uznaniowy charakter takiej decyzji ("mogą być przejęte" - verba legis) i wymaga ustalenia zawinienia po stronie właściciela gospodarstwa rolnego, czego Prezydium MRN Wydział Rolnictwa i Leśnictwa nie ustaliło. Z kolei stan faktyczny ustalony w decyzji z 28 października 1966 r. zasadniczo różni się od ustaleń poczynionych w decyzji z 10 grudnia 1965 r. Prezydium WRN ustaliło, że S.A. uprawiał przedmiotową nieruchomość w latach 1956-1958, a I.Z. w latach 1962-1964. W okresie następnym (to jest w 1965 r.) nieruchomość nie była uprawiana (co ustalono protokolarnie 14 października 1965 r.). Także organ odwoławczy ustalił, że "nikt z właścicieli (s-[padkobier]ców) w gospodarstwie tym nie zamieszkuje". Bez jakiejkolwiek analizy prawnej tej sytuacji i bez uznania, że współwłaściciele zostali na skutek działania Prezydium MRN pozbawieni prawa udziału w postępowaniu pierwszoinstancyjnym, organ odwoławczy uznał, że "przedmiotowa nieruchomość odpowiada kryteriom opuszczonego gospodarstwa rolnego w rozumieniu § 1 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z 5 sierpnia "1966" [winno być "1961" - uw. NSA] r." (k. 5-5v akt archiwalnych). Istotna wadliwość uzasadnienia decyzji z 28 października 1966 r., polegająca na niedopełnieniu wymogu jej uzasadnienia w zakresie wymaganym przez art. 4 (zasada praworządności), art. 99 § 3 i art. 122 kpa (E. Iserzon - op. cit., s. 243-244, uw. 1-3), koniecznych dla starannego wykazania przesłanek z art. 2 ust. 1 ustawy z 1957 r., w brzmieniu nadanym ustawą z 1961 r. w zw. z § 1 ust. 1 rozporządzenia z 1961 r. w zw. z § 1 zd. 1 rozporządzenia z 1964 r. w zw. z art. 2 ust. 1, art. 3 ust. 1, art. 8 ust. 1 i art. 13 ust. 1 ustawy z 1948 r. nakładała na organ nadzoru obowiązek przeprowadzenia dowodów wskazywanych przez skarżących i ewentualnie innych dowodów, poszukiwanych z urzędu, dla ustalenia, czy stan faktyczny przyjęty przy wydaniu decyzji będącej przedmiotem postępowania "nieważnościowego" odpowiada prawdzie w świetle istniejącego w sprawie materiału dowodowego (wyrok: I OSK 845/06; I OSK 1993/10), czemu organ nadzoru nie sprostał, a czego Sąd I instancji nie dostrzegł. Na skutek rażącego naruszenia art. 8 § 1 kpa w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania decyzji I instancji, organ pozbawił współwłaścicieli nieruchomości prawa do obrony przed organem I instancji. Gwarancje procesowe wynikały nie tylko z § 1 ust. 1 rozporządzenia z 1961 r., ale nade wszystko z art. 8 § 1 i art. 73 § 1 i 2 kpa w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania decyzji kontrolowanych w postępowaniu nadzorczym. W doktrynie trafnie wskazywano, że kluczowym uprawnieniem strony w postępowaniu administracyjnym jest jej prawo do czynnego udziału w postępowaniu. Zasada udziału strony w postępowaniu dowodowym, którego wyrazem najbardziej znamiennym jest postanowienie art. 8 kpa, odpowiada zasada kontradyktoryjności. Przestrzeganie postulatu kontradyktoryjności jako warunku prawidłowego przebiegu postępowania wymaga, by organ orzekający nie mógł przyjąć jakiejkolwiek okoliczności za udowodnioną, a zatem i wydać orzeczenia bez uprzedniego umożliwienia stronie wypowiedzenia się i obrony swej wypowiedzi (art. 8 § 1 kpa). Treść ta w innej wersji jest wyrażona w art. 75 kpa. Strona powinna być zawiadomiona o miejscu i terminie przeprowadzenia dowodu ze świadków, biegłych lub oględzin (in casu - ustaleń protokolarnych 14 października 1965 r.) przynajmniej na 7 dni przed terminem czynności. Strona ma prawo brać udział w przeprowadzeniu dowodu, może zadawać pytania świadkom, biegłym i stronom oraz składać wyjaśnienia (art. 73 § 1 i 2 kpa). Art. 75 kpa odnosi zasadę "nic o stronie bez strony" do dowodów, art. 8 § 1 - również do materiałów wszelkiego rodzaju, znajdujących się w aktach sprawy (wywody prawne i inne; E. Iserzon - op. cit. s. 57-59, uw. 1, 2; s. 166-167 uw. 1; s. 168, uw. 1). Niezasadny okazał się zarzut naruszenia art. 13 i art. 32 pkt 8 Konstytucji PRL. Nie sposób mieszać normatywnego charakteru zasad zawartych w art. 2, 21, 64 i art. 92 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. nr 78 poz. 483; sprost. z 2001 r. nr 28 poz. 319; zm. z 2006 r. nr 200 poz. 1471; z 2009 r. nr 114 poz. 946, dalej Konstytucja RP), z tezami propagandowymi, zawartymi w doktrynie politycznej bądź praktyce społecznej lat minionych, nawet jeśli część z nich była przywołana w Konstytucji Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej z 22 lipca 1952 r. (Dz. U. z 1952 r. nr 33 poz. 232, zm. z 1954 r. nr 43 poz. 190, z 1957 r. nr 61 poz. 329, z 1960 r. nr 57 poz. 322, 1961 r. nr 25 poz. 120, z 1963 r. nr 57 poz. 306, dalej Konstytucja PRL). O tym, że szereg zapisów Konstytucji PRL z 1952 r. nie miało charakteru normatywnego i nie podlegało jurydyzacji, przemawiała w szczególności praktyka, polegająca m.in. na tym, że - zwłaszcza w dziedzinie rolnictwa - w okresie od 1944 r. do 1980 r., decydujące znaczenie dla wykładni i stosowania prawa - w tym aktów rangi ustawowej - miały zdarzenia polityczne. Jedynie przykładowo - dla potrzeb przyspieszonej kolektywizacji, przyjętej na posiedzeniach plenarnych KC PZPR w lipcu i sierpniu 1948 r. (gdy deklarowano obowiązywanie Konstytucji Marcowej) - wykorzystywano dotychczasowe instrumenty prawne, zawarte w dekrecie z 30 marca 1945 r. o przymusowym zagospodarowaniu gruntów rolnych (Dz.U. nr 11 poz. 59), do intensywnej akcji uspółdzielczania rolnictwa, w oparciu o: zarządzenie Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych oraz Ministra Administracji Publicznej z 15 lutego 1959 r. (Dz.Urz.MRiRR nr 4 poz. 2) i niepublikowane: uchwała Prezydium Rządu nr 251 z 5 kwietnia 1952 r.; instrukcja Ministra Rolnictwa z 26 kwietnia 1952 r. (H. Świątkowski, Prawo rolne. Warszawa 1962, s. 144). W okresie obowiązywania ustawy z 13 lipca 1957 r. o zmianie dekretu z 18 kwietnia 1955 r. o uwłaszczeniu i o uregulowaniu innych spraw, związanych z reformą rolną i osadnictwem rolnym (Dz. U. nr 39 poz. 174, zm. z 1958 r. nr 11 poz. 37), w brzmieniu nadanym ustawą z 15 lipca 1961 r. zmieniającej tę ustawę (Dz. U. z 1961 r. nr 32 poz. 161) i rozporządzenia Rady Ministrów z 5 sierpnia 1961 r. w sprawie opuszczonych gospodarstw rolnych (Dz. U. nr 39 poz. 198), dla rozumienia pojęcia "niepoddawania gruntów właściwym zabiegom agrotechnicznym" (nieznanemu ustawie z 1961 r.), dopiero po ponad dwu latach od dnia wejścia w życia rozporządzenia z 1961 r. uchwałą nr 347 Rada Ministrów z 22 października 1963 r. w sprawie agrominimum określiła podstawowe zasady uprawy roli i roślin, nie przewidując dla rolników żadnych ujemnych następstw w przypadkach ich nieprzestrzegania. Przepisy uchwały nr 347 i wydawane na ich podstawie uchwały gromadzkich rad narodowych nie miały charakteru obowiązującego w znaczeniu prawnym, tworzyły jednak swoisty wzorzec określające właściwe zabiegi agrotechniczne, mogące stanowić swoisty wzorzec określający właściwe zbiegi agrotechniczne. Budziło to w doktrynie wątpliwości, czy nieprzestrzeganie tych zasad, jako nieposiadających prawnie wiążącej mocy, mogło być uważane za okoliczność uzasadniającą utratę własności (M. Błażejczyk, Zapobieganie ekstensywnemu użytkowaniu gruntów rolnych, zagadnienia prawne, Warszawa 1971, s. 160-161). Ustawa z 28 czerwca 1962 r. o przejmowaniu nieruchomości rolnych na własność państwa za zaległe należności (Dz.U. nr 38 poz. 166, dalej ustawa z 1962 r.) nie posługiwała się pojęciem "gospodarstwa ekonomicznie podupadłe". Luka ta winna być wypełniona ustawą. Miast tego lukę tę "wypełnił" zarządzeniem z 26 lipca 1962 r. Minister Finansów w sprawie scalenia zaległości finansowych niektórych gospodarstw rolnych (MP nr 62 poz. 298). Uznanie gospodarstwa rolnego za ekonomicznie podupadłe, będące podstawą wszczęcia postępowania sądowego o przymusowe przejęcie na własność państwa należało do właściwości prezydium powiatowej rady narodowej, lecz na podstawie założeń niepublikowanej uchwały nr 205 Komitetu Ekonomicznego Rady Ministrów z 10 lipca 1962 r. w sprawie pomocy państwa dla gospodarstw rolnych zaniedbanych ekonomicznie oraz wskutek oddziaływania instrukcyjno-koordynacyjnego ze strony naczelnych organów administracji i czynników pozaprawnych, doszło do wielu nadużyć w tej dziedzinie. W 1973 r. zawieszono stosowanie ustawy z 1962 r., nakazując okólnikiem Ministra Finansów z 12 lutego 1973 r. nr 6/PO zamknięcie kartotek należności scalonych i zaniechanie dalszego ich prowadzenia (Dz.Urz.Min. Fin. nr 2 poz. 3), mimo to przepisy te częstokroć stosowano nadal, aż do 1980 r. (A. Jurewicz - op. cit., s. 34-38; 52-55; 56-59). Nawet ustawy reformujące zasadniczo ustrój administracji publicznej, uchwalane były tego samego dnia, co nowelizacje Konstytucji PRL - formalnie (zgodnie z postulatami nauki prawa) aktu hierarchicznie wyższego. Przykładowo - dnia 9 grudnia 1973 r. weszła w życie ustawa z dnia 22 listopada 1973 r. o zmianie Konstytucji PRL (Dz. U. z 1973 r. nr 47 poz. 275) i ustawa z dnia 22 listopada 1973 r. o zmianie ustawy o radach narodowych (Dz. U. z 1973 r. nr 47 poz. 276), zgodnie z którymi terenowymi organami administracji państwowej oraz organami wykonawczymi i zarządzającymi rad narodowych stali się: wojewodowie, prezydenci lub naczelnicy miast, naczelnicy powiatów, naczelnicy dzielnic i naczelnicy gmin (art. 1 pkt 3 powołanej ustawy o zmianie Konstytucji i art. 1 pkt 34 powołanej ustawy o zmianie ustawy o radach narodowych). Hierarchia źródeł prawa w okresie przywołanym przez skarżącego była zachwiana - przykładowo zgodnie z art. XVI ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Przepisy wprowadzające kodeks cywilny (Dz. U. nr 16 poz. 94), "ustawą w rozumieniu kodeksu cywilnego jest każdy obowiązujący przepis prawa", co skutkowało tym, że zarządzenie ministra traktowane było jako lex specialis wobec najsilniej zakorzenionych w europejskiej kulturze prawnej instytucji uregulowanej przepisami kodeksu cywilnego. Dopiero orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego, począwszy od 1980 r., i Trybunału Konstytucyjnego, począwszy od 1986 r., doprowadziło do wyeliminowania uchwał samoistnych Rady Ministrów z katalogu aktów normatywnych regulujących prawa i obowiązki obywateli, bądź aktów podustawowych innych niż rozporządzeń, odstępowania od stosowania rozporządzeń wydanych z przekroczeniem delegacji ustawowych oraz do wcielania w życie postulatów doktryny w zakresie hierarchii źródeł prawa. To, że "Polska Rzeczpospolita Ludowa poręcza całkowitą ochronę oraz prawo dziedziczenia własności osobistej obywateli." (art. 13 Konstytucji PRL) było pustą deklaracją polityczną wskazuje konieczność masowej rewindykacji własności chłopskiej po Sierpniu 1980 r. (o ograniczonych rezultatach) oraz wprowadzenie art. 15 ust. 3 Konstytucji PRL (A. Jurcewicz - op. cit. s. 65-78, 122-126; art. 77 § 4 kpa; art. 106 § 4 ppsa). Obowiązkiem skarżącego kasacyjnie jest ścisłe określenie jednostki redakcyjnej aktu normatywnego, wobec którego zawiera się w treści skargi kasacyjnej zarzuty (wyrok NSA z: 5.10.2010 r. I GSK125/09; 23.11.2010 r. II FSK 1165/09; 1.12.2010 r. II FSK 1507/09; 8.12.2010 r. I GSK 619/09; 19.7.2013 r. I OSK 2766/09, cbosa, aprobowane przez J. Drachala, A. Wiktorowską, R. Stankiewicza w: red. R. Hauser, M. Wierzbowski, Prawo o postępowaniu administracyjnym. Komentarz, C.H. Beck 2021, s. 860, nb 19). Zarzuty i ich uzasadnienie, winny być ujęte precyzyjnie i zrozumiale, gdyż - z uwagi na związanie sądu kasacyjnego granicami skargi kasacyjnej - Naczelny Sąd Administracyjny może uwzględnić tylko te przepisy, które zostały wyraźnie wskazane w skardze kasacyjnej jako naruszone. Nie jest natomiast władny badać, czy sąd administracyjny I instancji nie naruszył innych przepisów (postanowienie Sądu Najwyższego z 26.10.2000 r. IV CKN 1518/00, OSNC 2001/3/39 i Naczelnego Sądu Administracyjnego z 5.8.2004 r. FSK 299/04, OSP 2005/3/36). Sąd nie może zastępować strony i precyzować czy uzupełniać przytoczone podstawy kasacyjne, zwłaszcza jeśli weźmie się pod uwagę wymóg sporządzenia skargi kasacyjnej przez profesjonalnego pełnomocnika (art. 176 ppsa). Przepis art. 21 Konstytucji RP składa się z 2 ustępów, a art. 64 z 3 ustępów - o różnej treści normatywnej. Brak wskazania właściwych ustępów obu tych artykułów skutkował tym, że zarzuty w tej części nie nadawały się do rozpoznania. Zarzuty naruszenia art. 2 i art. 92 ust. 1 Konstytucji RP nie mogły być uwzględnione. Brak jest podstaw by stosować do dawnych regulacji prawnych, nie spełniających standardów przyjętych po dniu wejścia w życie Konstytucji RP, wzorców kontroli wynikających z art. 2 i art. 92 ust. 1 obecnie obowiązującej Konstytucji. Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że w sprawie nie wyłoniło się zagadnienie prawne budzące poważne wątpliwości przy rozpoznawaniu skargi kasacyjnej, wskazanego przez skarżących kasacyjnie (art. 187 § 1 ppsa; s. 6 skargi kasacyjnej). Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny, uznając że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona, mając na uwadze naruszenie zaskarżonym wyrokiem art. 151 ppsa, uchylił zaskarżony wyrok w całości i rozpoznał skargę (art. 188 ppsa). Na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ppsa w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 kpa i w zw. z art. 2 ust. 1 i 3 ustawy z 13 lipca 1957 r. o zmianie dekretu z dnia 18 kwietnia 1955 r. o uwłaszczeniu i uregulowaniu innych spraw związanych z reformą rolną i osadnictwem rolnym (Dz. U. z 1957 r. nr 39 poz. 174), w brzmieniu nadanym art. 1 ustawy z dnia 15 lipca 1961 r. (Dz. U. z 1961 r. nr 32 poz. 161) oraz § 1 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z 5 sierpnia 1961 r. w sprawie opuszczonych gospodarstw rolnych (Dz. U. z 1961 r. nr 39 poz. 198 w brzmieniu pierwotnym) w zw. z § 1 rozporządzenia Rady Ministrów z 28 listopada 1964 r. w sprawie przenoszenia własności nieruchomości rolnych, znoszenia współwłasności takich nieruchomości oraz dziedziczenia gospodarstw rolnych (Dz. U. nr 45 poz. 304) w zw. z art. 2 ust. 1, art. 3 ust. 1, art. 8 ust. 1 i art. 13 ust. 1 ustawy z 25 czerwca 1948 r. o podziale nieruchomości na obszarach miast i niektórych osiedli (Dz.U. z 1948 r. nr 35 poz. 240, zm. z 1957 r. nr 39, poz. 172) oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa w zw. z art. 6, 7, 8, 77 § 1 i art. 80 kpa należało zaskarżoną decyzję uchylić, a na podstawie art. 135 ppsa w związku z tymi samymi wzorcami kontroli należało uchylić poprzedzającą ją decyzję z 10 maja 2017 r. Przedmiotowa nieruchomość nr [...] w dacie wydania decyzji z 10 grudnia 1965 r. nie była nieruchomością rolną w rozumieniu § 1 zd. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z 28 listopada 1964 r. w sprawie przenoszenia własności nieruchomości rolnych, znoszenia współwłasności takich nieruchomości oraz dziedziczenia gospodarstw rolnych (Dz. U. nr 45 poz. 304), skoro uprzednio prawomocną decyzją z 20 sierpnia 1965 r., na podstawie art. 2 ust. 1, art. 3 ust. 1, art. 8 ust. 1 i art. 13 ust. 1 ustawy z 1948 r., przeznaczona została na inne cele (place budowlane), nie związane bezpośrednio z produkcją rolną. Skarb Państwa na podstawie prawomocną decyzją z 20 sierpnia 1965 r. nabył nieodpłatnie prawo własności 3 działek (opisanych pod poz. 7-10 w decyzji z 20 sierpnia 1965 r.), zatem także z tego powodu niedopuszczalne było orzekanie o przejęciu części nieruchomości uprzednio oznaczonej nr [...] co do działek opisanych pod poz. 7-10 o łącznej powierzchni [...] m2. Prócz wyżej wskazanych dowodów, przemawiających za takimi ustaleniami, wskazuje również następczo to, że w protokole zdawczo-odbiorczym przekazania terenu, zgodnie z art. 2 ustawy z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce w miastach i osiedlach (Dz.U. nr 32 poz. 159), już 31 grudnia 1968 r. Wydział Rolnictwa i Leśnictwa Prezydium MRN w Ż. przekazał działkę [...] o pow. [...] ha Wydziałowi Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej Prezydium MRN w Ż., mimo określenia, "w/w teren przeznaczony na cele rolnicze" (k. 25 akt archiwalnych - w fioletowym skorowidzu). Na tym terenie i na okolicznych działkach uprzednio powstały działki budowlane (zapisy w ewidencji gruntów) i osiedle domów jednorodzinnych (dokumenty z ewidencji gruntów i plany terenu - w aktach administracyjnych). Rozpoznając ponownie sprawę, Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi, w pierwszej kolejności starannie ponumeruje i zszyje na trwałe wszystkie karty akt administracyjnych, tak by w sposób zgodny z metodyką urzędniczą i sądową, w uzasadnieniach decyzji i wyroków możliwe było precyzyjne powoływanie dokumentów istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi związany będzie wyżej przedstawioną oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania (art. 153 ppsa). Prowadząc sprawę ponownie organ nadzoru weźmie pod uwagę, że brak jest podstaw do przyjęcia, że rażące naruszenie prawa materialnego w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa zachodzi jedynie wówczas, gdy istnieje oczywista sprzeczność między treścią przepisu (normą prawną) a rozstrzygnięciem objętym decyzją; cechą rażącego naruszenia prawa jest to, że treść decyzji pozostaje w oczywistej sprzeczności z treścią przepisu przez proste ich zestawienie. Pogląd ów, oparty na błędnym założeniu, że podstawą orzekania są przepisy, nie zaś normy prawne z tych przepisów w sposób prawidłowy dekodowane, utracił na aktualności. Jest to szczególnie widoczne w kontrolowanej sprawie, gdzie dla rozstrzygnięcia kontrolowanej sprawy organ miał obowiązek prawidłowo dekodować normę prawną z szeregu przepisów - w szczególności z art. 2 ust. 1 i 3 ustawy z 13 lipca 1957 r. o zmianie dekretu z dnia 18 kwietnia 1955 r. o uwłaszczeniu i uregulowaniu innych spraw związanych z reformą rolną i osadnictwem rolnym (Dz. U. z 1957 r. nr 39 poz. 174), w brzmieniu nadanym art. 1 ustawy z dnia 15 lipca 1961 r. (Dz. U. z 1961 r. nr 32 poz. 161) oraz § 1 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z 5 sierpnia 1961 r. w sprawie opuszczonych gospodarstw rolnych (Dz. U. z 1961 r. nr 39 poz. 198 w brzmieniu pierwotnym) w zw. z § 1 rozporządzenia Rady Ministrów z 28 listopada 1964 r. w sprawie przenoszenia własności nieruchomości rolnych, znoszenia współwłasności takich nieruchomości oraz dziedziczenia gospodarstw rolnych (Dz. U. nr 45 poz. 304) w zw. z art. 13 ust. 1 ustawy z 25 czerwca 1948 r. o podziale nieruchomości na obszarach miast i niektórych osiedli (Dz.U. z 1948 r. nr 35 poz. 240, zm. z 1957 r. nr 39, poz. 172), przy uwzględnieniu wyżej wskazanych przepisów kpa w brzmieniu z daty wydania obu decyzji w postępowaniu zwykłym. Podstawą orzekania przez organy stosujące prawo nie jest przepis prawny, lecz norma prawna, w praktyce wywiedziona w drodze wykładni prawa z szeregu przepisów prawnych - w tym częstokroć także z aktów prawnych o różnej randze. W punkcie V ppkcie 9 uzasadnienia wyroku z 10.12.2002 r. P 6/02, OTK-A 2002/7/91, Trybunał Konstytucyjny trafnie wskazał, że normę prawną rekonstruuje się zawsze z całokształtu obowiązujących przepisów prawnych. Wykładnią prawa jest operacja myślowa nie ograniczająca się do wykładni jednego bądź dwu przepisów (zwłaszcza ograniczona jedynie do wykładni językowej, zawartych w jednej ustawie), lecz operacja w toku której dokonuje się przekładu zbioru przepisów ogłoszonych w aktach prawodawczych na zbiór norm postępowania równoznaczny jako całość z danym zbiorem przepisów. We współczesnej nauce i praktyce sądów, przeważa pogląd, zgodnie z którym wykładnię należy kontynuować przy wykorzystaniu wszystkich trzech grup dyrektyw interpretacyjnych, bez względu na stopień jasności rezultatu wykładni otrzymanego w wyniku zastosowania dyrektyw chronologicznie wcześniejszych (dyrektyw językowych, systemowych, funkcjonalnych; M. Peno, M. Zieliński, Koncepcja derywacyjna wykładni a wykładnia w orzecznictwie Izby Karnej i Izby Wojskowej Sądu Najwyższego, w: Zagadnienia prawa dowodowego, pod red. J. Godynia, M. Hudzika, L. K. Paprzyckiego, Warszawa 2011, s. 120). Jednakowe rezultaty interpretacji otrzymane wg tych trzech typów dyrektyw niebywale wzmacniają uzyskany rezultat wykładni i taka sytuacja winna być typowa w każdym przypadku poprawnie przeprowadzonej legislacji. Różnice rezultatów wykładni językowej, systemowej i funkcjonalnej wymagają podjęcia decyzji o pierwszeństwie któregoś z nich (M. Zieliński, Clara non sunt interpretanda - mity i rzeczywistość, ZNSA 2012/6/18-21; M. Zieliński, Wykładnia prawa. Zasady, reguły, wskazówki, LexisNexis 2012, dalej M. Zieliński, Wykładnia, s. 238-239, nb 432, 433, przypis 17). W doktrynie prawa administracyjnego koncepcję wadliwości decyzji wyprowadza się przy uwzględnieniu dwu podstawowych wartości: praworządnego działania administracji publicznej (art. 7 i 2 Konstytucji RP z 2 kwietnia 1997 r. Dz.U. nr 78 poz. 483; sprost. z 2001 r. nr 28 poz. 319; zm. z 2006 r. nr 200 poz. 1471, z 2009 r. nr 114 poz. 946) i ochrony praw nabytych na podstawie działania administracji publicznej. Te konkurujące ze sobą dwie przeciwstawne wartości są podstawą wypracowania gradacji wad decyzji, uwzględniającej rodzaj naruszonego prawa i ciężar wady. Założenie ciężaru wady jako podstawa wadliwości decyzji administracyjnej jest niezależne od rodzaju naruszenia przepisu prawa (pkt I, II i IV uzasadnienia uchwały I OPS 2/12, ONSAiWSA 2013 /1/1 s. 25-28). Skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności - skutki gospodarcze lub społeczne naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa (wyrok NSA z: 9.2.2005 r. OSK 1134/04, Lex 165717; 25.9.2007 r. II OSK 1111/06; 30.9.2010 r. I OSK 1617/09). Za taką wykładnią opowiada się też współczesna doktryna (Borkowski/Adamiak - op. cit. s. 1017-1018, nb 63, 64). Przy wykładni znowelizowanego przepisu art. 156 § 2 i art. 158 kpa organ nadzoru weźmie pod uwagę, że w sprawie nie zachodzą przesłanki umorzenia postępowania z mocy prawa na podstawie art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. poz. 1491, dalej nowelizacja sierpniowa). Postępowanie administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z 10 grudnia 1965 r. i 28 października 1966 r. zostało wszczęte dnia 21 października 2005 r. (w białej teczce akt administracyjnych) - po upływie 30 lat od dnia doręczenia decyzji z 10 grudnia 1965 r. Wszczęte postępowanie nieważnościowe nie zostało zakończone decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie nowelizacji sierpniowej, bowiem decyzja z 18 października 2018 r. zapadła przed dniem 16 września 2021 r. Wyrok I OSK 1934/19 skutkuje odżyciem wniosku o stwierdzenie nieważności obu decyzji objętych wnioskiem, który wpłynął do organu 21 października 2005 r. O kosztach postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 i art. 200 ppsa.