II SA/Wa 1453/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Piotr Borowiecki, Sędzia WSA Andrzej Góraj (spr.), Sędzia WSA Konrad Łukaszewicz, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 12 marca 2019 r. sprawy ze skargi A. J. na postanowienie Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] lipca 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] kwietnia 2018 r.; 2. zasądza od Głównego Inspektora Transportu Drogowego na rzecz skarżącego A. J. kwotę 597 (słownie: pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania. Postanowieniem Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] kwietnia 2018 r. nr [...] odmówiono A. J. wszczęcia postępowania dotyczącego udzielenia informacji czy miejsce wykonywania działalności gospodarczej przez przedsiębiorcę Pan S. U. prowadzącego działalność gospodarczą pod firmą: Usługi Transportowe S. U. z siedzibą w [...] przy ul. [...] spełnia wymogi i warunki do wykonywania działalności w zakresie transportu drogowego towarów. Pismem z dnia [...] czerwca 2018 r. A. J. reprezentowany przez pełnomocnika złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie powyższej sprawy. Organ ponownie rozpoznając sprawę, postanowieniem z dnia [...] lipca 2018 r. nr [...] utrzymał w mocy skarżone rozstrzygnięcie. W uzasadnieniu wskazał, ze zgodnie z art. 61 § 1 k.p.a., postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Stosownie do treści art. 61a § 1 k.p.a., gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Powołany przepis 61 § 1 k.p.a. przewiduje możliwość wszczęcia postępowania zarówno na żądanie strony, jak i z urzędu, tj. na skutek podjęcia postępowania przez właściwy w sprawie organ bez zgody strony postępowania. Takie rozwiązanie jest wyrazem oparcia postępowania na zasadzie skargowości i zasadzie oficjalności. O tym kto jest inicjatorem postępowania, decyduje rodzaj sprawy, która ma być przedmiotem postępowania. Podmiot uprawniony do wszczęcia postępowania wskazują przepisy prawa materialnego oraz w nielicznych przypadkach przepisy kodeksu postępowania administracyjnego. Zgodnie z poglądem wyrażonym w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego w razie gdy norma prawa materialnego nie przesądza czy sprawa jest wszczynana na wniosek czy z urzędu, przyjmuje się, że gdy przedmiotem jest przyznanie uprawnienia - postępowanie oparte jest na zasadzie skargowości, zaś gdy przedmiotem jest nałożenie obowiązku - postępowanie wszczynane jest z urzędu (zob. wyr. z 25 października 2006 r. II OSK 1257/05, wyr. z 27 lutego 2007 r. II OSK 314/06, wyr. z 03 marca 2006 r. I OSK 991/05 i wyr. z 22 marca 2006 r. II GSK 28/06). Podkreślono, że wszczęcie postępowania na wniosek może nastąpić jedynie z woli podmiotu mającego legitymację strony w rozumieniu art. 28 k.p.a. (zob. wyr. NSA w Katowicach z 07 września 1989 r. SA/Ka 441/89, wyr. NSA z 10 lipca 2001 r. I SA 349/00). Natomiast zgodnie z art. 28 k.p.a. stroną jest podmiot posiadający zdolność procesową i legitymację procesową. Zdolność procesowa strony oznacza możliwość jej udziału w każdym postępowaniu administracyjnym w dowolnej sprawie administracyjnej. Legitymacja procesowa strony jest ściśle związana z przedmiotem postępowania i oznacza możliwość udziału danego podmiotu w konkretnym postępowaniu administracyjnym w konkretnej sprawie administracyjnej. Zatem legitymację procesową ma ten podmiot, którego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy konkretne postępowanie. W myśl art. 28 k.p.a. przyznanie danemu podmiotowi statusu strony w postępowaniu administracyjnym uzależnione jest wyłącznie od posiadania interesu prawnego. W doktrynie i judykaturze przyjmuje się, że interes prawny powinien być osobisty, własny, indywidualny, konkretny i aktualny oraz powinien być oparty na normie powszechnie obowiązującego prawa (zob. wyr. NSA z 16 października 2012 r. II OSK 1125/11, z 26 lutego 2014 r. II GSK 1916/12, z 09 czerwca 2016 r. II OSK 2863/14 i wyr. z 19 kwietnia 2010 r. I ISK 844/09). W niniejszej sprawie skarżący w piśmie z dnia [...] grudnia 2017 r. skierowanym do Burmistrza [...] wniósł o udzielenie informacji czy miejsce wykonywania działalności przedsiębiorstwa o nazwie "Usługi Transportowe S. U." ul. [...] w [...] gm. [...] spełnia wymogi i warunki do wykonywania działalności polegającej na transporcie drogowym towarów w wymienionym miejscu. Na powyższy wniosek ww. organ udzielił skarżącemu odpowiedzi w piśmie z dnia [...] stycznia 2018 r. nr [...]. W tym piśmie Burmistrz [...] wskazał skarżącemu jaką działalność prowadzi ww. przedsiębiorca i gdzie znajduje się jego siedziba. Jednak skarżący działający przez pełnomocnika w piśmie z dnia [...] stycznia 2018 r. stwierdził, że jego wniosek nie został załatwiony zgodnie z przepisami kodeksu postępowania administracyjnego. W tym piśmie pełnomocnik skarżącego sprecyzował ww. wniosek skarżącego wskazując, że skarżącemu nie chodzi o siedzibę wymienionego przedsiębiorcy określoną w Centralnej Ewidencji i Informacji o Działalności Gospodarczej, lecz jak wynika z powołania się na art. 49 ust. 2 pkt 5 prawa o ruchu drogowym, skarżący żądał udzielenia mu informacji czy ww. przedsiębiorca posiada odpowiednią bazę eksploatacyjną. Zgodnie z art. 4 pkt 21a ustawy o transporcie drogowym, baza eksploatacyjna to miejsce wyposażone w odpowiedni sprzęt techniczny i urządzenia techniczne umożliwiające prowadzenie działalności transportowej w sposób zorganizowany i ciągły, w skład której wchodzi co najmniej jeden z następujących elementów: miejsce postojowe, miejsce załadunku, rozładunku lub łączenia ładunków, miejsce konserwacji lub naprawy pojazdów. Dalej wskazano, że aktem prawnym określającym jakich informacji mogą właściwe organy udzielać zainteresowanym podmiotom jest Konstytucja RP, a także ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej. Zgodnie z art. 61 ust. 1 Konstytucji RP, obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Natomiast tryb udzielania informacji zgodnie z art. 61 ust. 4 Konstytucji RP, w przypadku innych organów niż Sejm i Senat, określa ww. ustawa. Z powołanego przepisu Konstytucji RP wynika, że prawo do uzyskiwania informacji zostało ograniczone do działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne, a także innych organów i osób wskazanych szczegółowo w zdaniu drugim tego artykułu. Natomiast art. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej wskazuje jakie informacje mogą być udostępniane. Zgodnie z tym przepisem udostępnieniu podlega każda informacja o sprawach publicznych stanowiąca informację publiczną w rozumieniu ustawy. Zatem udostępnieniu nie podlegają wszystkie informacje będące w posiadaniu danego organu, a jedynie te, które stanowią informację publiczną. W tezie do wyroku z dnia 13 lutego 2018 r. sygn. akt II SAB/Łd 233/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi określił jakie informacje należy uznawać za informacje publiczne. Zgodnie z tą tezą definicja pojęcia "informacji publicznej", wynikająca z art. 1 ust, 1 w związku z art. 6 ustawy o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz.U. z 2016 r. poz. 1764), ma szeroki zakres przedmiotowy i obejmuje każdą wiadomość wytworzoną przez szeroko rozumiane władze publiczne i osoby pełniące funkcje publiczne lub odnoszącą się do władz publicznych, a także wytworzoną lub odnoszącą się do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem publicznym. Katalog informacji wymienionych w art. 6 ustawy o dostępie do informacji publicznej ma otwarty charakter i wymienia jedynie przykładowe kategorie danych, które stanowią informację publiczną.". Przenosząc powyższe na grunt niniejszej sprawy Główny Inspektor Transportu Drogowego wskazał, że nie może wszcząć postępowanie w celu rozpatrzenia wniosku złożonego przez skarżącego, ponieważ wniosek skarżącego nie dotyczy informacji publicznej. W ocenie organu informacje żądane przez skarżącego, dotyczące działalności przedsiębiorcy, nie stanowią informacji publicznej w rozumieniu przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej. Wymieniony przedsiębiorca nie wykonuje działalności służącej realizacji zadań publicznych ani nie wykonuje działalności przy pomocy mienia komunalnego czy mienia Skarbu Państwa. Zatem przedmiotem postępowania, którego wszczęcia żąda skarżący, nie mogą być informacje dotyczące działalności Pana S. U.. A. J. wywiódł do tut. Sądu skargę na powyższe postanowienie i wniósł o: 1. uwzględnienie skargi przez GITD w trybie autokontroli (art. 54 § 3 ppsa.) poprzez uchylenie zaskarżanych - własnych postanowień i wydanie nowego orzeczenia, 2. uchylenie zaskarżonych postanowień przez WSA w Warszawie w przypadku nieuwzględnienia skargi przez GITD w trybie autokontroli, 3. zasądzenie od WWINB na rzecz skarżącej kosztów postępowania (wynagrodzenia pełnomocnika-480 zł - 1 x stawka minimalna), kosztów sądowych - wpisu 100 zł, kosztów udzielonego pełnomocnictwa - opłaty skarbowej 17 zł]. Zarzucił przy tym organowi naruszenie art. 61 a § 1 k.p.a. przez jego zastosowanie.  Skarżący zauważył, że GITD w komparycji orzeczenia z dnia [...] lipca 2018 r. nie wskazał żadnej podstawy prawnej do wydania orzeczenia o utrzymaniu zaskarżonego orzeczenia w mocy. W ocenie skarżącego stwierdzenie przez organ faktu, że żądanie skarżącego nie dotyczyło informacji publicznej, nie może być przesłanką odmowy wszczęcia postępowania. Ponadto skarżący zwrócił uwagę na to, że skoro na skutek odmowy wszczęcia postępowania organ nie prowadzi postępowania administracyjnego i nie rozstrzyga sprawy co do jej istoty, to należy przyjąć, iż w postanowieniu wydanym w trybie art. 61 a § 1 k.p.a. organ nie może formułować wniosków i ocen dotyczących meritum żądania (patrz: teza do wyroku sygn. akt II SA/Ol 893/11). W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z treścią przepisu art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018 r., poz.2107 z późn. zm.) Sąd Administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem skarżonej decyzji administracyjnej. Jest więc to kontrola legalności rozstrzygnięcia zapadłego w postępowaniu administracyjnym, z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i procesowym. Oceniając przedmiotowe postanowienie według powyższych kryteriów, uznać należy, iż powinno zostać wyeliminowane z obrotu prawnego jako wadliwe. W realiach niniejszej sprawy uwypuklenia wymagała okoliczność, iż to wnioskodawca inicjując postępowanie przed organem administracji, określa jego ramy przedmiotowe. Doprecyzowanie zaś tych ram może nastąpić m.in. poprzez wskazanie podstawy prawnej z jakiej wywodzone jest żądanie strony. Oczywistym jest, że żądanie inicjujące postępowanie, musi być na tyle dokładnie sformułowane, aby organ przystępujący do rozpoznawania sprawy nie miał wątpliwości co do przedmiotu żądania jak i jego podstawy prawnej. Oczywistym również jest, iż organ administracji nie może domniemywać podstawy prawnej żądania. Jej określenie należy bowiem do wyłącznych kompetencji wnioskodawcy. Stąd w sytuacji, gdy organ poweźmie jakąkolwiek wątpliwość co do zakresu przedmiotowego żądania czy jego podstawy prawnej, jest zobowiązany zwrócić się do strony w celu doprecyzowania powyższych danych. W przeciwnym razie zachodzi niebezpieczeństwo tego, ze organ domyślając się podstawy prawnej żądania, w sposób nieuprawniony wejdzie w uprawnienia strony, czego konsekwencją mogłoby być rozpoznanie sprawy w innym zakresie niż wynikający z intencji strony wnioskującej. Przenosząc przedmiotowe uwagi na realia faktyczne niniejszej sprawy uznać należało, iż organ nie podołał w/w obowiązkowi. Nie ustalił bowiem konkretnej podstawy prawnej żądania inicjującego postępowanie. Mało tego, organ nie znając tej podstawy, rozpoznawał sprawę działając niejako dwutorowo. Wypowiadał się bowiem zarówno, jak wobec wniosku złożonego w oparciu o przepisy k.p.a. (odnosząc się w uzasadnieniu do materii braku interesu prawnego po stronie wnioskodawcy), jak również wypowiedział się jak gdyby wniosek inicjujący postępowanie został wywiedziony z przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej. Tego typu działanie uznać należało za nieprawidłowe. Przedmiotem postępowania administracyjnego może być bowiem tylko konkretna sprawa administracyjna. Rozstrzygnięcie w przedmiocie wniosku inicjującego postępowanie nie może więc mieć charakteru ewentualnego. Organ powinien bowiem wypowiedzieć się tylko odnośnie konkretnego żądania wywodzonego z konkretnej podstawy prawnej. Co oczywiste, jest to jednak niemożliwe, jeżeli przed przystąpieniem do rozpoznawania wniosku organ w korespondencji prowadzonej ze stroną, nie dokona konkretyzacji żądania. Brak precyzyjnego ustalenia przedmiotu i podstawy żądania sprawia, że każde rozstrzygnięcie wydane w odniesieniu do wniosku, będzie musiało być traktowane jako przedwczesne. Nie znając dokładnej intencji wnioskodawcy, organ nie jest bowiem w stanie rozstrzygnąć konkretnej sprawy administracyjnej. Niezależnie od powyższego, na marginesie zwrócić należało organowi uwagę na to, iż zgodnie z przepisami ustawy o dostępie do informacji publicznej, jeśli pytany podmiot uzna, że przedmiotem wniosku nie jest informacja o takim charakterze, informuje o powyższy wnioskodawcę w formie pisma. Nie wydaje zaś postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania. Ocena charakteru żądanej informacji przez pryzmat ustawy o odstępie do informacji publicznej, stanowi już bowiem merytoryczną analizę wniosku. Wyniki takiej merytorycznej analizy nie mogą zaś znajdować odzwierciedlenia w postanowieniu o odmowie wszczęcia postępowania, skoro do dokonania takiej analizy konieczne jest przeprowadzenie merytorycznego postępowania. W związku z powyższym, uznając że skarżone postanowienie narusza prawo, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł jak w wyroku na podstawie art. 145 § 1 pkt 1c, a o kosztach na podstawie art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz.1302 z późn. zm.). Ponownie rozpoznając sprawę organ będzie zobligowany do tego, aby ustalić w sposób dokładny podstawę żądania inicjującego postępowanie. Poczynienie ustalenia w powyższym zakresie umożliwi dopiero organowi, ustosunkowanie się do konkretnej sprawy administracyjnej.