II OSK 1786/19

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Grzegorz Czerwiński Sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon (spr.) Sędzia del. WSA Agnieszka Wilczewska-Rzepecka po rozpoznaniu w dniu 20 listopada 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 marca 2019 r. sygn. akt VII SA/Wa 1930/18 w sprawie ze skargi A. K. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 21 czerwca 2018 r. znak: ... w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji 1. uchyla zaskarżony wyrok; 2. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Wojewody Warmińsko-Mazurskiego z dnia 25 kwietnia 2018 r. nr ...; 3. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz A. K. kwotę 1040 (jeden tysiąc czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wyrokiem z dnia 13 marca 2019 r. sygn. akt VII SA/Wa 1930/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej p.p.s.a.) oddalił skargę A. K. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 21 czerwca 2018 r. utrzymującą w mocy decyzję Wojewody W.ego z dnia 25 kwietnia 2018 r., którą umorzono postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty E. z dnia 7 maja 2015 r., zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenie na budowę okręgowej stacji kontroli pojazdów z trzystanowiskową myjnią samochodową, ETAP I - budowa budynku okręgowej stacji kontroli pojazdów z lokalizacją na dz. nr ..., ..., obr. ... P. przy ul. K.. Powyższy wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy: Wojewoda W. decyzją z dnia 25 kwietnia 2018 r., na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. po rozpatrzeniu wniosku A. K., w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty E. z dnia 7 maja 2015 r., - umorzył postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności ww. decyzji Starosty E.. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że A. K., wystąpiła z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty E. z dnia 7 maja 2015 r., z uwagi na fakt, że nie brała udziału w postępowaniu zakończonym ww. decyzją. Z projektu zagospodarowania terenu zatwierdzonego kwestionowaną decyzją wynikało, że działki skarżącej nr ... i ..., nie przylegają bezpośrednio do działek inwestycyjnych, lecz oddzielone są od nich działkami nr ... i 33, obr. 09 P.. Odległość budynku zaprojektowanego na działkach nr ..., ... (budynek o wysokości 6,7m) od granicy działek nr ... i ..., wynosi około 19 m. Ponadto projektowany wjazd do stacji kontroli pojazdów na ul. Topolową nie koliduje z wjazdem na nieruchomość przy ul. T. ... (dz. nr ...), który odbywa się przez dz. nr .... Inwestycja w sposób oczywisty nie ogranicza sposobu zagospodarowania działek wnioskodawczyni nr ... i ..., w szczególności w związku z przepisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U z 2015 r., poz. 1422). Podnoszona kwestia przekroczenia norm dopuszczalnego poziomu hałasu była rozpoznawana przez W. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, w postępowaniu zakończonym decyzją z dnia 7 grudnia 2017 r. Zebrany tam materiał dowodowy nie wykazał przekroczenia dopuszczalnego hałasu. Mając na uwadze usytuowanie działek, jak i zakres inwestycji organ stwierdził, że działki nr ... i ..., nie znajdują się w obszarze oddziaływania inwestycji. Sporne przedsięwzięcie nie powoduje jakichkolwiek ograniczeń - które wynikałyby z obowiązujących przepisów prawa - w zakresie możliwości zagospodarowana działek nr ... i .... Organ uznał, że wniosek z dnia 16 października 2017 r., pochodzi od osoby nie mającej legitymacji do jego złożenia. A. K. wniosła odwołanie od ww. decyzji Wojewody W. z dnia 25 kwietnia 2018 r., Decyzji tej zarzuciła naruszenie: - art. 7, 8, 9, 11, 107 § 1, 107 § 3 k.p.a. poprzez niedokonanie oceny interesu prawnego przez pryzmat podnoszonych zarzutów, przepisy dotyczące dopuszczalnej normy hałasu są przepisami odrębnymi mającymi bezpośredni związek z art. 35 ust 1 pkt 1 ustawy prawo budowlane; - § 11 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 roku w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie poprzez przyjęcie, iż normy hałasu nie mogą podlegać kontroli organu architektoniczno-budowlanego podczas wydawania decyzji o pozwoleniu na budowę i tym samym projekt budowlany nie musi być zgodny z rozporządzeniem; - art. 28 ust. 2 w związku z art. 3 pkt 20 i w związku z art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy Prawo budowlane w powiązaniu z art. 143 kodeksu cywilnego oraz 64 ust. 3 Konstytucji poprzez przyjęcie, iż stroną w postępowaniu przed organami architektoniczno-budowlanymi są tylko osoby, którym wprowadzono ograniczenia w zagospodarowaniu terenu, a nie osoby, którym mogą one zostać wprowadzone. W uzasadnieniu wskazała, że ma interes prawny w tej sprawie, albowiem uciążliwości wykraczają poza działkę inwestora, a nawet, jeżeli jest to twierdzenie hipotetyczne, to tym bardziej istnieje konieczność weryfikacji decyzji o pozwoleniu na budowę. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia 21 czerwca 2018 r., utrzymał zaskarżoną decyzję Wojewody w mocy. W uzasadnieniu organ II instancji wskazał, że A. K. jest współwłaścicielką działek nr ..., ..., położonych w miejscowości P., przy ul. T. .... Przedmiotowa inwestycja obejmuje budowę okręgowej stacji kontroli pojazdów z trzystanowiskową myjnią samochodową, ETAP I - budowa budynku okręgowej stacji kontroli pojazdów z lokalizacją na dz. Nr ..., ..., obr. ... P. przy ul. K.. Z projektu zagospodarowania terenu (rys. nr Al) wynikało, że działki nr ... i ..., nie graniczą bezpośrednio z działkami, na których realizowana jest sporna inwestycja, tj. z działkami nr ... i ..., lecz oddzielone są od nich działkami nr ... i ... Projektowany budynek o wysokości 6,9 m. oddalony jest w najbliższym punkcie od granicy z działką nr ew. ... o około 17,5 m. Za ograniczenia, określone w art. 3 pkt 20 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane jako wyznacznik statusu strony w sprawie pozwolenia na budowę, nie może być uznany dyskomfort, indywidualnie traktowany i wynikający z istnienia w sąsiedztwie zabudowy. A. K. nie wskazała konkretnego przepisu prawa materialnego, który stanowiłby podstawę uznania jej za stronę postępowania oraz nie określiła w jaki sposób przedmiotowa inwestycja ogranicza zagospodarowanie działek, których jest współwłaścicielką i nie posiada przymiotu strony w postępowaniu dotyczącym stwierdzenia nieważności decyzji Starosty E. z 7 maja 2015 r.. Nr ... Ewentualne skutki funkcjonowania inwestycji, jak hałas, czy emisja spalin spowodowana wzmożonym ruchem samochodowym, nie decydują o statusie strony postępowania właścicieli działek na nie narażonych. W. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w decyzji z 7 grudnia 2017 r. wydanej w sprawie legalności użytkowania inwestycji, nie stwierdził przekroczenia dopuszczalnego poziomu hałasu przy granicy działek skarżącej. Ponadto przedmiotem decyzji Starosty E. z 7 maja 2015 r. Nr ..., jest wyłącznie budowa budynku okręgowej stacji kontroli pojazdów, natomiast budowa 3 - stanowiskowej myjni samochodowej została objęta decyzją Starosty E. z 11 sierpnia 2015 r. nr ... Nadto miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego północnej części P. dla terenu 1.01.KU dopuszcza lokalizację funkcji usługowych powiązanych z funkcjami obsługi komunikacji, tj. funkcjami związanymi z obsługą transportu samochodowego, takimi jak: stacje paliw, myjnie, serwis samochodowy, diagnostyka, stacje obsługi samochodów. Powoływanie się na jego naruszenie i na tej podstawie wykazywanie swojego interesu prawnego jest chybione. W ocenie organu odwoławczego zakres inwestycji i jej charakter nie będzie wpływać na działki o nr ..., ..., położone w miejscowości P., przy ul. T. ... oraz godzić w uprawnienia dotyczące korzystania z nich. Działki stanowiące współwłasność wnioskodawczyni nie znajdują się w obszarze oddziaływania kwestionowanej inwestycji. Tym samym A. K. nie posiada przymiotu strony w postępowaniu dotyczącym stwierdzenia nieważności pozwolenia na budowę spornej inwestycji. A. K. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Warszawie z dnia 21.06.2018 r. Zarzuciła jej naruszenie: art. 2, 87 ust 1 Konstytucji RP w związku z art. 6 k.p.a. poprzez dokonywanie ustaleń o charakterze merytorycznym na etapie ustalania stron postępowania; art. 7, 8, 9, 11, 107 § 1, 107 § 3 k.p.a. poprzez brak oceny interesu prawnego przez pryzmat podnoszonych zarzutów - przepisy dotyczące norm hałasu są przepisami odrębnymi, mającymi bezpośredni związek z art. 35 ust 1 pkt 1 ustawy prawo budowlane; § 11 ust 2 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 roku w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie poprzez przyjęcie, iż normy hałasu nie mogą podlegać kontroli organu architektoniczno-budowlanego podczas wydawania decyzji o pozwoleniu na budowę; art. 28 ust 2 w związku z art. 3 pkt. 20 ustawy prawo budowlane w związku z art. 5 ust 1 pkt 9 w powiązaniu z art. 143 kodeksu cywilnego oraz 64 ust 3 Konstytucji 4 poprzez przyjęcie, iż stroną w postępowaniu przed organami architektoniczno-budowlanymi są tylko osoby, którym wprowadzono ograniczenia w zagospodarowaniu terenu a nie osoby, którym mogą one zostać wprowadzone. Skarżąca domagała się uchylenia zaskarżonej decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu skargi wskazała, że ma interes prawny w niniejszej sprawie albowiem uciążliwości wykraczają poza działkę inwestora a nawet, jeżeli jest to twierdzenie hipotetyczne to tym bardziej istnieje konieczność weryfikacji decyzji o pozwoleniu na budowę. Ponadto podniosła, że przepisy prawa cywilnego, jako odrębne powinny zostać objęte analizą, lecz organ je pomija, pomimo, że inwestycja narusza zasady współżycia społecznego. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie. Uczestnik postępowania T. G. w odpowiedzi na skargę wywodził że wnioskodawczyni nie ma legitymacji do złożenia wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty E. z dnia 7 maja 2015 r. wobec czego zachodziły podstawy do umorzenia tego postępowania. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd Wojewódzki wskazał, że w przedmiotowej sprawie organy uznały, iż postępowanie stało się bezprzedmiotowe z tego powodu, iż skarżąca nie legitymuje się interesem prawnym, dającym jej prawo do skutecznego kwestionowania ostatecznego pozwolenia na budowę. Sąd Wojewódzki podkreślił, że zgodnie z art. 28 k.p.a. - stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Przepis art. 28 k.p.a. musi być zawsze interpretowany w związku z normami prawa materialnego. Tak więc istotą interesu prawnego jest jego związek z konkretną normą prawa materialnego - taką normą, którą można wskazać jako podstawę i z której podmiot legitymujący się tym interesem może wywodzić swoje racje. Wymaga to stwierdzenia związku między sferą indywidualnych praw i obowiązków danego podmiotu a przedmiotem sprawy. Musi to być nadto interes o charakterze osobistym, zindywidualizowany i skonkretyzowany. Od tak pojętego interesu prawnego odróżnić należy interes faktyczny, to jest sytuację, w której dany podmiot (osoba) jest wprawdzie bezpośrednio zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, nie może jednak tego zainteresowania poprzeć przepisami prawa, mającego stanowić podstawę skierowanego żądania w zakresie podjęcia stosownych czynności przez organ administracji. W ocenie Sądu Wojewódzkiego, w przedmiotowej sprawie, skarżąca nie wskazała na przepis prawa materialnego, który uzasadniałby jej udział jako strony w postępowaniu dotyczącym praw i obowiązków innego podmiotu. Przepisem takim nie jest art. 3 pkt 20 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, zgodnie z którym – ilekroć w ustawie jest mowa o obszarze oddziaływania obiektu - należy przez to rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu, w tym zabudowy, tego terenu. Stosownie do tego przepisu, pod pojęciem obszaru oddziaływania obiektu należy rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu. W konsekwencji, brak norm wprowadzających takie ograniczenia dowodzi, iż oddziaływanie obiektu nie wykracza poza teren samej inwestycji, a tym samym, właściciele (użytkownicy wieczyści, zarządcy) innych, nawet położonych w sąsiedztwie nieruchomości nie posiadają statusu stron w rozumieniu art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego. Jak wskazał organ z materiału dowodowego sprawy nie wynikają żadne ograniczenia w korzystaniu, czy zagospodarowaniu działek stanowiących własność skarżącej. Strona w sposób ogólny powoływała się na uciążliwości w tym hałas. Z projektu zagospodarowania terenu (rys. nr A1) wynika również, że działki o nr ... i ..., nie graniczą bezpośrednio z działkami, na których realizowana jest sporna inwestycja, lecz oddzielone są od nich działkami o nr ... i ... Projektowany budynek o wysokości 6,9 m. oddalony jest w najbliższym punkcie od granicy z działką o nr ew. ... o około 17,5 m. Sąd podkreślił, że ewentualne skutki funkcjonowania inwestycji na działce, jak hałas, czy emisja spalin spowodowana wzmożonym ruchem samochodowym, nie decydują o statusie strony postępowania właścicieli działek sąsiednich położonych na obszarze miasta. Z uzasadnienia decyzji W. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 7 grudnia 2017 r., wydanej w związku z prowadzonym postępowaniem w sprawie zbadania legalności użytkowania inwestycji zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa, nie stwierdzono przekroczenia dopuszczalnego poziomu hałasu przy granicy działek stanowiących współwłasność skarżącej. Sąd Wojewódzki podkreślił, że przedmiotem decyzji Starosty E. z 7 maja 2015 r., jest wyłącznie budowa budynku okręgowej stacji kontroli pojazdów, natomiast budowa 3 - stanowiskowej myjni samochodowej została objęta decyzją Starosty E. z 11 sierpnia 2015 r., nr .... Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego północnej części P. dla terenu 1.01.KU dopuszcza lokalizację funkcji usługowych powiązanych z funkcjami obsługi komunikacji, tj. funkcjami związanymi z obsługą transportu samochodowego, takimi jak: stacje paliw, myjnie, serwis samochodowy, diagnostyka, stacje obsługi samochodów. Powoływanie się na jego naruszenie i na tej podstawie wykazywanie swojego interesu prawnego należy uznać za chybione. Dlatego też zdaniem Sądu zakres inwestycji i jej charakter nie będzie wpływać w niedopuszczalny sposób na działki nr ... i ..., oraz godzić w uprawnienia dotyczące korzystania z nich. Skarżąca upatruje swój interes prawny w tym, że w obrębie swojej nieruchomości odczuwa uciążliwości spowodowane funkcjonowaniem przedsiębiorstwa T. G. znajdującego się w P. Zgromadzony w sprawie materiał nie dawał podstaw do przyjęcia, aby tak w istocie było. Sąd Wojewódzki zgodził się ze stanowiskiem prezentowanym w orzecznictwie sądów administracyjnych i Naczelnego Sądu Administracyjnego, że w procesie wyznaczania obszaru oddziaływania obiektu istotną rolę pełni odnalezienie i właściwe odczytanie norm prawnych zawartych w przepisach odrębnych, które wprowadzają ograniczenia w zagospodarowaniu terenu. Źródłem interesu prawnego uzasadniającego udział w postępowaniu o pozwolenie na budowę nie są więc jakiekolwiek ograniczenia w zagospodarowaniu nieruchomości, lecz tylko takie, które dotyczą obszaru wyznaczanego na podstawie konkretnego, odrębnego przepisu prawa. Wyznaczenie obszaru w oparciu o powyższe przesłanki winno nastąpić przy uwzględnieniu funkcji, formy, konstrukcji projektowanego obiektu i innych jego cechy charakterystycznych oraz sposobu zagospodarowania terenu znajdującego się w otoczeniu projektowanej inwestycji. Nieruchomość skarżącej jest usytuowana w sąsiedztwie innych firm oraz znajduje się u zbiegu dwóch dróg wojewódzkich nr ... i ... charakteryzujących się znacznym natężeniem ruchu. Dodatkowo Sąd Wojewódzki podkreślił, że w przedmiotowej sprawie nie ma okoliczności faktycznych dających podstawę do przyjęcia, że przepisy kodeksu cywilnego są źródłem interesu prawnego skarżącej. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła A. K. zaskarżając wyrok w całości i zarzucając naruszenie: 1. art. 141 § 4 oraz 3 § 1 p.p.s.a. poprzez niewskazanie jakiegokolwiek przepisu odrębnego na podstawie, którego ustala się strony postępowania z jednoczesnym uznaniem, iż skarżąca nie ma prawa do kwestionowania decyzji wydanej w trybie zwykłym gdzie samo uznanie ją za stronę postępowania nie wywołuje jakichkolwiek negatywnych skutków dla inwestora. Ponadto powoływanie się na decyzję wydaną po zakończeniu postępowania w trybie zwykłym z jednoczesnym merytorycznym odnoszeniem się do istoty sprawy; 2. art. 28 ust 2 w związku z art. 3 pkt. 20 ustawy Prawo budowlane w związku z art 5 ust 1 pkt 9 w powiązaniu z § 11 ust 2 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 roku w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie poprzez przyjęcie, iż w/w przepisy nie miały zastosowania w niniejszej sprawie i tym samym nie mogą stanowić o interesie prawnym skarżącej; 3. art. 28 k.p.a. w związku z art. 28 ust 2, art 3 pkt 20; art. 5 ust 1 pkt 9 ustawy Prawo budowlane w powiązaniu z art. 143 k.c. oraz 64 ust 3 Konstytucji w związku z art. 174 pkt 1 p.p.s.a poprzez niedokonanie oceny przepisów w/w oraz uznanie, że przepisy kodeksu cywilnego nie mogą stanowić źródła interesu prawnego w odniesieniu skarżącej, pomimo że inwestycja narusza jej dobra chronione prawem i z tego powodu miała prawo do weryfikacji zaskarżonej decyzji. W skardze kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania oraz zwrotu kosztów postępowania według norm prawem przepisanych. W odpowiedzi na skargę kasacyjną T. G. wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie należy wskazać, że na podstawie art. 15 zzs⁴ ust. 1 z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374 ze zm.) skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów. Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm. dalej – p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania, której przesłanki określone zostały w § 2 wymienionego przepisu. Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności, skargę kasacyjną należało rozpoznać w granicach przytoczonych w niej podstaw. Skarga kasacyjna zasługiwała na uwzględnienie z uwagi na zasadność zarzutów dotyczących naruszenia przez Sąd Wojewódzki art. 28 k.p.a. w zw. z art. 28 ust. 2, art. 3 pkt 20 i art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego poprzez oddalenie skargi w sytuacji, gdy zaskarżona decyzja zawierała wadliwą ocenę co do braku legitymacji skarżącej w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty E. z 7 maja 2015 r. w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę okręgowej stacji pojazdów z trzystanowiskową samoobsługową myjnią samochodową, Etap I - budowa budynku okręgowej stacji kontroli pojazdów z lokalizacją na działkach nr ... i .... W niniejszej sprawie skarżąca, która nie brała udziału w postępowaniu zakończonym wymienioną wyżej decyzją z 7 maja 2015 r. wystąpiła z wnioskiem o stwierdzenie jej nieważności, przy czym legitymację do działania w charakterze strony uzasadniła negatywnym oddziaływaniem przedmiotowej inwestycji na jej nieruchomość, a konkretnie uciążliwościami związanymi z hałasem i ze wzmożonym ruchem pojazdów. Z akt sprawy wynika, że skarżąca jest współwłaścicielem nieruchomości (działki nr ... i ...) położonej naprzeciw działki inwestora (nr ...) i zaprojektowanego zjazdu do obiektu objętego spornym pozwoleniem, oddzielonej od terenu inwestycji działką drogową. Według stanowiska organów obu instancji, skarżąca nie ma przymiotu strony w niniejszej sprawie, co skutkowało umorzeniem postępowania. Ocena dotycząca obszaru oddziaływania przedmiotowej inwestycji sprowadzała się do stwierdzenia, że: - skarżąca nie wskazała konkretnego przepisu prawa materialnego, który stanowiłby podstawę uznania jej za stronę postępowania; - przedmiotowa inwestycja nie ogranicza sposobu zagospodarowania działek skarżącej; - ewentualne skutki funkcjonowania inwestycji, jak hałas czy emisja spalin, spowodowane wzmożonym ruchem samochodowym, nie decydują o statusie strony właścicieli działek na nie narażonych; - ewentualne przekroczenie poziomu immisji pośrednich (m.in. hałas) rodzi wyłącznie określone roszczenia o charakterze cywilnym, lecz nie daje praw strony w rozumieniu unormowań Prawa budowlanego. Wbrew temu co przyjął Sąd Wojewódzki, przytoczone wyżej okoliczności nie mogły stanowić podstawy do odmowy przyznania skarżącej legitymacji procesowej w niniejszej sprawie. Sąd Wojewódzki kontrolując zaskarżoną decyzję nie zweryfikował w sposób właściwy ustaleń faktycznych i prawnych wskazanych przez organ drugiej instancji. Przede wszystkim w zaskarżonym wyroku nie uwzględniono reguł obowiązujących przy ustalaniu kręgu stron w postępowaniu dotyczącym pozwolenia na budowę. Dlatego wskazać należy, że z ugruntowanego orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego wynika, że w sprawach pozwolenia na budowę stronami - w rozumieniu art. 28 k.p.a. - są podmioty wymienione w art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego. Tak więc inwestor oraz właściciele nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu są stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę, ponieważ postępowanie to dotyczy ich interesu prawnego lub obowiązku. Z powyższego wynika, że przy określaniu kręgu stron w sprawach pozwolenia na budowę prowadzonych w trybie zwykłym bądź nadzwyczajnym, zagadnieniem kluczowym jest właśnie ustalenie obszaru oddziaływania obiektu planowanego przez inwestora. Według ustawowej definicji zawartej w art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego, przez obszar oddziaływania obiektu należy rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu, w tym zabudowy tego terenu. Zaznaczyć należy, że do przepisów odrębnych, w rozumieniu wymienionego wyżej przepisu należą nie tylko przepisy rozporządzeń określających warunki techniczne, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, ale także przepisy z zakresu m.in. ochrony środowiska, zagospodarowania przestrzennego oraz przepisy prawa cywilnego w zakresie ochrony prawa własności (zob. wyroki NSA: z 8 czerwca 2011 r. II OSK 1296/10; z 28 marca 2007 r. II OSK 208/06; z 26 czerwca 2012 r. II OSK 1613/11; z 15 lutego 2013 r. II OSK 2171/11; z 20 grudnia 2013 r. II OSK 841/13; z 21 sierpnia 2014 r. II OSK 449/13; z 8 września 2016 r. II OSK 3035/14). Powyższych uwarunkowań nie uwzględniono przy rozpatrywaniu niniejszej sprawy. Zwłaszcza błędnie założyły organy nadzoru budowlanego, jak też Sąd Wojewódzki, że skarżąca inicjując przedmiotowe postępowanie miała obowiązek wskazania konkretnego przepisu prawa materialnego uzasadniającego jej legitymację procesową. Żaden z przepisów Prawa budowlanego bądź Kodeksu postępowania administracyjnego nie zawiera wymogów nakładających na podmiot składający wniosek o wszczęcie postępowania nieważnościowego, bądź inny środek prawny (np. odwołanie), aby powołał on przepisy prawa dla wykazania swojej legitymacji procesowej. Rzeczą podmiotu występującego do organu administracji o wszczęcie postępowania jest sformułowanie żądania, a także powołanie okoliczności, z których wywodzi uprawnienie do występowania w charakterze strony w konkretnej sprawie. Natomiast obowiązkiem organu rozpoznającego wniosek inicjujący postępowanie administracyjne jest zastosowanie tych wszystkich przepisów, które odnoszą się do okoliczności faktycznych danej sprawy (por. wyrok NSA z 16 września 2015 r. II OSK 136/14, wyrok NSA z 22 kwietnia 2010 r. II OSK 370/09). Skoro skarżąca, jako właściciel nieruchomości sąsiedniej, zakwestionowała pozwolenie na budowę spornego obiektu ze względu na jego negatywne oddziaływanie związane ze wzmożonym ruchem samochodowym i hałasem, to obowiązkiem organu było uwzględnienie tych okoliczności przy wyznaczaniu obszaru oddziaływania inwestycji. Rację miała skarżąca podając w odwołaniu i skardze, że kwestia ochrony akustycznej musi być uwzględniona w sprawie pozwolenia na budowę. Tymczasem wadliwie organy rozpoznające sprawę przyjęły, że kwestia negatywnych immisji, będących skutkiem funkcjonowania obiektu, może być przedmiotem roszczeń cywilnych, nie wpływa natomiast na ocenę przy badaniu obszaru oddziaływania obiektu, a w konsekwencji ustaleniu kręgu stron postępowania w sprawie pozwolenia na budowę. Zaakcentować w pierwszej kolejności należy, że prawo zabudowy może być realizowane pod warunkiem zgodności zamierzenia budowlanego z przepisami, o czym stanowi art. 4 Prawa budowlanego. Zatem prawo do zabudowy nieruchomości gruntowej nie jest prawem nieograniczonym, gdyż podmiot mający tytuł do dysponowania nieruchomością na cele budowlane musi uwzględnić inne prawa i dobra prawem chronione. Stanowi o tym wyraźnie art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego, zgodnie z którym obiekt budowlany wraz ze związanymi z nim urządzeniami budowlanymi należy projektować i budować w sposób określony w przepisach, w tym techniczno - budowlanych, zapewniając m.in. poszanowanie występujących w obszarze oddziaływania obiektu uzasadnionych interesów osób trzecich. Istotne jest zwrócenie uwagi, że art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego, stanowiący ustawową definicję "obszaru oddziaływania obiektu" należy interpretować łącznie z art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego. Zasadą bowiem procesu inwestycyjnego jest poszanowanie uzasadnionych interesów osób trzecich, co dotyczy przede wszystkim właścicieli (użytkowników) nieruchomości sąsiadujących z działką inwestora. W wyrokach NSA wielokrotnie wskazywano, że jeżeli istnieją przepisy prawa materialnego, które nakładają na inwestora określone obowiązki związane z zagospodarowaniem i zabudowę jego działki względem działki sąsiedniej, bądź stwarzają możliwość ograniczenia w zagospodarowaniu i wykorzystaniu działek sąsiednich zgodnie z ich przeznaczeniem, to właściciele takich nieruchomości mają status strony. Natomiast okoliczność, czy wykonywanie określonych robót narusza interes właściciela sąsiedniej nieruchomości, w tym także z uwagi na warunki techniczne, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie – jest przedmiotem postępowania administracyjnego, w którym podlega to wyjaśnieniu i rozstrzygnięciu. Właściciel działki znajdującej się w obszarze oddziaływania inwestycji powinien mieć możliwość uczestniczenia w postępowaniu służącym wyjaśnieniu czy konkretny obiekt budowlany został zaprojektowany w sposób określony w przepisach, w tym techniczno-budowlanych oraz z zapewnieniem wymogów przewidzianych w art. 5 ust. 1 Prawa budowlanego. Nie jest więc uprawnione rozstrzyganie tylko o statusie procesowym danej osoby, gdy właśnie podnoszone przez nią zarzuty wobec oznaczonej inwestycji wymagają przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego. Weryfikacja zarzutów zgłaszanych przez właściciela powinna być dokonana przy merytorycznym rozpatrywaniu sprawy a nie na etapie badania jego legitymacji procesowej (por. wyroki NSA: z 14 grudnia 2012 r., II OSK 1494/11; z 25 stycznia 2013 r., II OSK 1698/11; z 14 lipca 2011 r., II OSK 1182/10; z 16 sierpnia 2012 r., II OSK 832/11; z 9 października 2007 r., II OSK 1321/06; z 14 września 2006 r., II OSK 1090/05; z 12 kwietnia 2011 r., II OSK 644/10; z 6 grudnia 2011 r., II OSK 1764/10; z 25 lutego 2014 r., II OSK 2271/12; z 9 czerwca 2014 r., II OSK 46/13; z 29 stycznia 2014 r., II OSK 2064/12; wyrok WSA w Gliwicach z 17 czerwca 2010 r., II SA/Gl 983/09; wyrok WSA w Gliwicach z 24 sierpnia 2011 r., II SA/Gl 250/11). Podkreślenia również wymaga, że przysługująca właścicielom nieruchomości ochrona cywilnoprawna na podstawie art. 144 k.c. w zakresie immisji nie zwalnia organu w sprawie pozwolenia na budowę od badania takiego negatywnego oddziaływania projektowanych obiektów, które jest regulowane przepisami stosowanymi w procesie budowlanym. Nie ulega wątpliwości, że normy regulujące ochronę przed hałasem, muszą być uwzględnione na etapie wyznaczania obszaru oddziaływania danego obiektu. Jeżeli więc charakter, usytuowanie i parametry projektowanej inwestycji wskazują na potencjalne uciążliwości w zakresie hałasu dla sąsiedniej zabudowy mieszkaniowej, to organ powinien właścicieli takich nieruchomości dopuścić do udziału w sprawie pozwolenia na budowę. Sądy administracyjne niezmiennie wskazują w wydawanych wyrokach, że przy ustalaniu kręgu stron postępowania, analiza obszaru oddziaływania inwestycji na sąsiednie nieruchomości nie może sprowadzać się do badania, czy przyjęte w projekcie budowlanym rozwiązania prowadzą do naruszenia określonych norm techniczno - budowlanych (por. podane wyżej wyroki NSA i WSA). Również w piśmiennictwie przyjęto pogląd, że stronami postępowania powinny być podmioty określone w art. 28 ust. 2 w okolicznościach, w których powstaje uzasadnione podejrzenie istnienia wpływu projektowanej inwestycji na ich nieruchomości (por. Komentarz aktualizowany do art. 28 Prawa budowlanego, A. Plucińska - Filipowicz (red.), A. Kosicki, SIP Lex 2018). Dlatego w niniejszej sprawie błędnie uznano, że ewentualne skutki funkcjonowania spornego obiektu (wzmożony ruch samochodowy i hałas) nie mogą być źródłem interesu prawnego skarżącej. Za odmową przyznania skarżącej statusu strony nie mógł również przemawiać fakt prowadzenia postępowania w przedmiocie określenia dopuszczalnego poziomu hałasu poza zakładem składającym się z trzystanowiskowej myjni samoobsługowej oraz stacji kontroli pojazdów (por. wyrok WSA w Olsztynie z 5 czerwca 2018 r.) oraz wydanie decyzji w postępowaniu dotyczącym legalności użytkowania inwestycji, zwłaszcza, że w tym postępowaniu nie mogła brać udziału skarżąca, na co zwrócił uwagę pełnomocnik podczas rozprawy. Prowadzenie oddzielnych postępowań związanych z generowanym przez obiekt myjni i stacji kontroli pojazdów hałasem potwierdza, że oddziaływanie inwestycji w tym zakresie - regulowane przepisami odrębnymi - powinno determinować objęcie nieruchomości skarżącej obszarem oddziaływania, o którym mowa w art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego. Podstawą do prawidłowego wyznaczenia obszaru oddziaływania inwestycji powinna być w pierwszej kolejności dokumentacja projektowa oraz w razie potrzeby także inne dowody, pozwalające ustalić regulowane przepisami odrębnymi oddziaływanie inwestycji na otoczenie. Zastrzec przy tym trzeba, że właściwe wyznaczenie obszaru oddziaływania projektowanego obiektu należy do podstawowych obowiązków organu administracji, który w tym zakresie nie jest związany stanowiskiem projektanta zawartym w projekcie budowlanym (por. wyrok NSA z 6 grudnia 2011 r. II OSK 1764/10). Tymczasem w niniejszej sprawie organy ograniczyły się do podania w decyzjach odległości pomiędzy przedmiotowym obiektem a działką skarżącej (17,5 - 19 m), a zaniechały dokonania szczegółowej analizy charakterystyki całego przedsięwzięcia objętego projektem zagospodarowania terenu. Organy nadzoru mylnie akcentowały, że kwestionowana decyzja dotyczy tylko pierwszego etapu inwestycji - budynku okręgowej stacji kontroli pojazdów, podczas gdy decyzją tą zatwierdzono projekt budowlany, którego elementem jest projekt zagospodarowania terenu sporządzony dla całego zamierzenia budowlanego, składającego się z "okręgowej stacji kontroli pojazdów z trzystanowiskową samoobsługową myjnią samochodową". Należy przypomnieć, że zgodnie z art. 33 ust. 1 Prawa budowlanego, pozwolenie na budowę dotyczy całego zamierzenia budowlanego. W przypadku zamierzenia budowlanego obejmującego więcej niż jeden obiekt, pozwolenie na budowę może, na wniosek inwestora, dotyczyć wybranych obiektów lub zespołu obiektów, mogących samodzielnie funkcjonować zgodnie z przeznaczeniem. Jeżeli pozwolenie na budowę dotyczy wybranych obiektów lub zespołu obiektów, inwestor jest obowiązany przedstawić projekt zagospodarowania działki lub terenu, o którym mowa w art. 34 ust. 3 pkt 1, dla całego zamierzenia budowlanego. W orzecznictwie zwrócono uwagę, że ustawodawca nawet w przypadku etapowania zamierzenia budowlanego przywiązuje wagę do oceny zgodności z prawem całego zamierzenia inwestycyjnego, a nie tylko poszczególnych jego etapów. Przy czym w odniesieniu do całego zamierzenia budowlanego ogranicza tę ocenę do materii, która jest przedmiotem projektu zagospodarowania działki lub terenu, a więc – jak wynika z art. 34 ust. 3 pkt 1 ustawy Prawo budowlane – m.in. do określenia granic terenu, usytuowania, obrysu i układu istniejących i projektowanych obiektów budowlanych ze wskazaniem charakterystycznych elementów, wymiarów, rzędnych i wzajemnych odległości obiektów, w nawiązaniu do istniejącej i projektowanej zabudowy terenów sąsiednich. Obowiązek złożenia projektu zagospodarowania terenu dla całego zamierzenia budowlanego oznacza, że w razie etapowania inwestycji właściwy organ przed wydaniem pozwolenia na budowę wybranych obiektów dokonuje sprawdzenia wniosku w kontekście warunków ustalonych dla całości inwestycji. Z projektu zagospodarowania działki dla całego zamierzenia budowlanego wynikają zasady rozmieszczenia wszystkich obiektów w terenie, a więc również obiektów realizowanych w następnych etapach inwestycji. Projekt zagospodarowania działki lub terenu z uwagi na swoją zawartość stanowi tę część projektu budowlanego, która przede wszystkim pozwala na ocenę oddziaływania projektowanej inwestycji na uzasadnione interesy osób trzecich, czyli przede wszystkim właścicieli nieruchomości sąsiednich. Z tego wynika, że wolą ustawodawcy było, aby także w przypadku etapowania inwestycji ocena czy projektowany obiekt oddziałuje na usprawiedliwione interesy osób trzecich, dokonywana była z uwzględnieniem całego zamierzenia budowlanego, a nie tylko poszczególnych jego etapów (zob. wyroki NSA z dnia: 25 listopada 2015 r. II OSK 545/14, 8 września 2016 r. II OSK 3035/14, 28 kwietnia 2020 r. II OSK 1488/19). Nie ulega wątpliwości, że przewidziany w art. 33 ust. 1 in fine Prawa budowlanego obowiązek złożenia projektu zagospodarowania terenu dla całego zamierzenia budowlanego w przypadku etapowego realizowania inwestycji ma związek z potrzebą zagwarantowania wymogu zapewnienia przy projektowaniu i budowaniu obiektów budowlanych poszanowania występujących w obszarze oddziaływania obiektu uzasadnionych interesów osób trzecich. Ten aspekt sprawy został całkowicie pominięty przy ocenie legitymacji skarżącej, w sytuacji gdy powiązanie obu obiektów objętych planem zagospodarowania tereny, charakter inwestycji (obsługa samochodów osobowych, ciężarowych i autobusów - według opisu projektu), przewidywany dojazd do obu obiektów, usytuowanie jednego wjazdu naprzeciwko nieruchomości skarżącej, przestrzenne oddziaływanie hałasu i emisja substancji rozprzestrzenianych przez urządzenia myjni - przemawiały za stwierdzeniem, że nieruchomość skarżącej mieści się w obszarze oddziaływania przedmiotowej inwestycji. Organy nadzoru budowlanego powinny w niniejszej sprawie, przy badaniu legitymacji skarżącej, uwzględnić uciążliwości dla zabudowy znajdującej się na jej nieruchomości, wynikające z przeznaczenia obiektów objętych etapowaną inwestycją oraz ich obsługą komunikacyjną. Niewystarczające było wskazanie w decyzjach, że z uwagi na wysokość budynku stacji kontroli pojazdów oraz odległość od działki skarżącej, inwestycja nie ogranicza sposobu zagospodarowania działek stanowiących współwłasność skarżącej. Utrwalone jest w orzecznictwie stanowisko, że wyznaczając strefę wokół projektowanego obiektu budowlanego zgodnie z art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego, organ powinien każdorazowo dokonać ustalenia nakazów, zakazów czy ograniczeń zawartych w przepisach odrębnych w kontekście indywidualnych cech obiektu budowlanego - tj. jego wielkości, charakteru, konstrukcji, przeznaczenia oraz sposobu zagospodarowania terenu znajdującego się w otoczeniu projektowanej inwestycji (por. Prawo budowlane. Komentarz pod red. A. Glinieckiego, wyd. 2, LexisNexis str. 270 i powołane tam orzeczenia sądów administracyjnych). Ważne jest również dostrzeżenie, że przez ograniczenie możliwości zagospodarowania działki sąsiedniej rozumie się także utrudnienia w korzystaniu z nieruchomości zgodnie z jej przeznaczeniem (por. wyroki NSA z dnia: 8 czerwca 2011 r. II OSK 1296/10, 8 września 2016 r. II OSK 1564/15). Zarówno organy obu instancji, jak też Sąd Wojewódzki, nie wzięły pod uwagę, że to określone przepisami prawa materialnego normy jakości środowiska, w tym normy ochrony akustycznej, stanowią punkt odniesienia do oceny oddziaływania planowanego przedsięwzięcia na otoczenie, a w konsekwencji wyznaczenia nieruchomości, których właściciele posiadają uzasadniony interes podlegający ochronie zgodnie z art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego. Dodać trzeba, że zagwarantowanie udziału właścicielom nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania projektowanego obiektu budowlanego powinno zasadniczo służyć zabezpieczeniu interesów prawnych wszystkich stron, także inwestora, poprzez zastosowanie rozwiązań eliminujących lub minimalizujących negatywny wpływ danej inwestycji na teren sąsiedni. Realizacji powyższych założeń podporządkowane są m.in. przepisy rozporządzenia z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (dalej: "Rozporządzenie z 2012 r."). Jak już wcześniej zaznaczono, podstawowe informacje niezbędne do ustalenia obszaru oddziaływania planowanego przedsięwzięcia powinny wynikać z projektu budowlanego, którego zakres i treść powinny być dostosowane do specyfiki i charakteru obiektu oraz stopnia skomplikowania robót budowlanych (art. 34 ust. 2 Prawa budowlanego). Warto wskazać na przepisy Rozporządzenia z 2012 r., stanowiące o wymaganiach co do elementów projektu zagospodarowania terenu związanych z zakresem oddziaływania danego obiektu budowlanego na otoczenie (§ 7 ust. 1) i określeniem rodzaju i zasięgu uciążliwości projektowanych obiektów (§ 8 ust. 3 pkt 2). Ponadto według § 11 ust. 2 pkt 11 opis techniczny projektu budowlanego powinien zawierać dane techniczne obiektu budowlanego charaktertyzujące wpływ obiektu na środowisko i jego wykorzystanie oraz na zdrowie ludzi i obiekty sąsiednie (wymienione szczegółowo pod literą a - e) - mając na uwadze, że przyjęte w projekcie architektoniczno - budowlanym rozwiązania przestrzenne, funkcjonalne i techniczne powinny wykazywać ograniczenie lub eliminację wpływu obiektu budowlanego na środowisko przyrodnicze, zdrowie ludzi i inne obiekty budowlane, zgodnie z odrębnymi przepisami. Znaczenie powyższych przepisów staje się iluzoryczne w przypadku, gdy tak jak w niniejszej sprawie, organy rozpoznające sprawę w przedmiocie pozwolenia na budowę w trybie zwykłym oraz w trybie nadzwyczajnym ograniczają krąg stron do inwestora przyjmując błędnie, że obszar oddziaływania danej inwestycji zamyka się na terenie inwestora. W świetle przedstawionych uwag kluczowe znaczenie w okolicznościach niniejszej sprawy miało uwzględnienie - na etapie ustalania obszaru oddziaływania obiektu - projektu zagospodarowania terenu przeznaczonego dla etapowanej inwestycji oraz potencjalnych oddziaływań na nieruchomość skarżącej, związanych z hałasem i obsługą komunikacyjną. Charakter i usytuowanie przedsięwzięcia objętego projektem zagospodarowania terenu, zatwierdzonym decyzją o pozwoleniu na budowę obiektu stanowiącego ETAP I inwestycji, przemawiały za tym, aby skarżąca miała status strony w sprawie stwierdzenia nieważności przedmiotowej decyzji z 7 maja 2015 r. Tym samym za niezasadne należało uznać decyzje wydane w niniejszej sprawie oraz rozstrzygnięcie Sądu Wojewódzkiego oddalające skargę. Z przyczyn wyżej omówionych należało stwierdzić, że organy nadzoru budowlanego niewłaściwie oceniły materiał dowodowy oraz nie uwzględniły wszystkich istotnych dla ochrony interesu skarżącej okoliczności sprawy - czym naruszyły art. 7 i art. 80 k.p.a., ponadto wadliwie zastosowały przepisy art. 28 ust. 2 i art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego, a w konsekwencji nietrafnie oceniły, że zaistniała przesłanka do umorzenia postępowania na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. Sąd Wojewódzki, nie dostrzegając powyższych naruszeń przepisów postępowania i przepisów prawa materialnego, oddalił skargę, podczas gdy kontrolowane decyzje powinny zostać uchylone na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. w zw. z art. 135 p.p.s.a. Przy ponownym rozpoznawaniu sprawy, organy ocenią merytorycznie wniosek skarżącej, z uwzględnieniem oceny co do jej statusu strony w niniejszym postępowaniu. Z tych wszystkich względów orzeczono jak w sentencji, zgodnie z art. 188 p.p.s.a. O kosztach postępowania rozstrzygnięto stosownie do przepisów art. 200 i art. 203 pkt 1 p.p.s.a.