VII SA/Wa 1326/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Monika Kramek, Sędziowie sędzia WSA Jolanta Augustyniak-Pęczkowska (spr.), sędzia WSA Agnieszka Jędrzejewska-Jaroszewicz, Protokolant sekr. sąd. Anna Tomaszek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 marca 2019 r. sprawy ze skargi A. B. i A. Ż. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2018 r. znak: [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę Sygn. akt VII SA/Wa 1326/ 18 UZASADNIENIE Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z [...] kwietnia 2018 r. [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r., poz. 1257), po rozpatrzeniu odwołania A. Ż.i A. B.– utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z [...] stycznia 2018 r., Nr [...], umarzającą postępowanie - wszczęte wnioskiem ww. odwołujących – o stwierdzenie nieważność decyzji Starosty [...] z [...] marca 2016 r., Nr [...], zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej Gminie Miasto [...] pozwolenia na budowę zespołu budynków wielorodzinnych, śmietnika, palcu rekreacyjnego, zjazdów, układu komunikacji pieszej i kołowej oraz miejsc postojowych, na działkach nr ew. [...], [...], [...], [...] i [...] obręb [...] gm. [...]. Organ w obszernych rozważania teoretycznych wskazał m.in., że w świetle art. 157 § 2 k.p.a., miał obowiązek w pierwszej kolejności zbadać, czy wniosek pochodzi od podmiotu posiadającego przymiot strony. Następnie przytoczył art. 28 k.p.a. definiujący pojęcie strony postępowania i wyjaśnił czym jest interes prawny. Dalej podniósł, że stosownie do art. 28 ust. 2 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - będącego przepisem szczególnym w stosunku do art 28 k.p.a. - stronami w sprawach pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Z kolei obszar oddziaływania obiektu definiuje art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego, jako teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu terenu. Dalej - powołując się na orzecznictwo – podkreślił, że sprawy o stwierdzenie nieważności pozwolenia na budowę są prowadzone tylko w nadzwyczajnym trybie, ale nie zmienia to ich zasadniczego przedmiotu, czyli pozwolenia na budowę. W obu tych postępowaniach krąg stron bada się zatem w oparciu o art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego. Organ zaznaczył, że A. Ż. i A. B. nie brały udziału w postępowaniu zakończonym ww. decyzją. A. B. wywodzi swój interes prawny z prawa odrębnej własności lokalu mieszkalnego nr [...] w budynku przy ul. [...] w P. na działce nr ew. [...] (KW Nr [...] i Nr [...]) Natomiast A. Ż. z prawa odrębnej własności lokalu mieszkalnego nr [...] w budynku przy ul. [...] w P. na działce nr ew. [...] (KW [...] i Nr [...]) Ponadto z ww. Ksiąg Wieczystych wynika, że przysługuje im udział w częściach wspólnych odpowiednio działki nr ew. [...] i [...]. W ww. budynkach wyodrębnionych jest ponad 7 lokali, zatem na mocy art. 6 ustawy z 24 czerwca 1994 r., o własności lokali powstały tzw. "duże" wspólnoty mieszkaniowe. Zgodnie z art. 20 ust. 1 ww. ustawy, jeżeli lokali wyodrębnionych, wraz z lokalami niewyodrębnionymi, jest więcej niż siedem, właściciele lokali są obowiązani podjąć uchwałę o wyborze jednoosobowego lub kilkuosobowego zarządu. Zarząd - co do zasady - jest uprawniony do występowania w imieniu wspólnoty mieszkaniowej (art. 21 ust. 1 ww. ustawy), o ile członek wspólnoty nie wykaże własnego indywidualnego interesu prawnego. Warunkiem uznania podmiotu, uprawnionego do nieruchomości wspólnej z tytułu własności odrębnego lokalu, za stronę postępowania jest więc wykazanie, że inwestycja będzie wpływać na ten konkretny lokal. Organ wskazał, że A. Ż. i A. B. nie przesłały opracowań graficznych położenia w budynkach lokalu nr [...] i nr [...]. Z ustaleń GINB wynika, że lokal A. B. nr [...] znajduje na pierwszej kondygnacji budynku przy ul. [...], a lokal A. Ż. nr [...] na pierwszej kondygnacji budynku przy ul. [...]. Z projektu zagospodarowania terenu wynika, że budynek [...] o wysokości w kalenicy 8,91 m zaprojektowano ok. 50 m od budynku przy ul. [...] i ok. 10 m od budynku przy ul. [...]. Działka nr ew. [...] oddzielona jest od działki inwestycyjnej, działką drogową nr ew. [...] ul. [...]. Inwestycja nie ogranicza zatem możliwości korzystania z ww. nich lokali mieszkalnych, jak i ograniczenia takie nie wynikają z przepisów rozporządzenia w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Lokale skarżących nie znajdują się zatem w obszarze oddziaływania projektowanej inwestycji. A. B. nie złożyła też dokumentu potwierdzającego, że przynależne do jej lokalu miejsce parkingowe nr [...]. Skoro decyzja Starosty [...] z [...] marca 2016 r. nie dotyczy indywidualnego interesu prawnego skarżących, to nie są one stronami postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z [...] marca 2016 r. Dalej zaznaczył, że merytoryczne zarzuty pozostają zatem bez wpływu na rozstrzygnięcie z uwagi na jego formalny charakter. Skargę na powyższą decyzję złożyły A. Ż. i A. B. zarzucając naruszenie prawa procesowego: 1. Art. 95 § 1 k.p.a. w związku z art. 67 § 1 k.p.a. oraz art. 77 § 1 k.p.a. i art. 75 k.p.a. w związku z art. 107 § 1 i 3 k.p.a., poprzez : - pominięcie złożonych pismem z 29 marca 2018 r. dowodów - fotokopii akt KW, w tym mapy dot. rozmieszczenia i przydziału miejsc postojowych (m.in. na działce 11/22), a więc wydanie decyzji pomijającej istotną część materiału dowodowego; - pominięcie, że nowa inwestycja powstaje w miejscu istniejących już inwestycji zrealizowanych w latach 90-tych (na podstawie decyzji Burmistrza Miasta [...] z [...] kwietnia 1996 r. nr [...] i decyzji Burmistrza Miasta [...] z [...] lipca 1996 r., nr [...]); - brak ustaleń co do prawdziwości oświadczenia o dysponowaniu na cele budowlane działką nr [...]; 2. Błędną wykładnię art. 156 § 1 k.p.a. w zw. z art. 138 § 2 oraz art. 105 k.p.a. i 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 28 ust. 2 Prawa Budowlanego, poprzez przyjęcie, iż skarżące nie posiadają interesu prawnego w sytuacji gdy: na działce [...] znajdują się miejsca postojowe (przeznaczone do zburzenia w ramach ww. pozwolenia na budowę) do których skarżące posiadają wyłączne prawo do korzystania (umowa quad usum, a więc m.in. ustanowienia ograniczonego prawa rzeczowego w rozumieniu art. 244 kodeksu cywilnego); na działce [...] znajduje się część budynku [...], w którym skarżące posiadają udziały we współwłasności z racji bycia członkami wspólnoty mieszkaniowej; 3. Błędną wykładnię art. 156 § 1 i 2 k.p.a. w zw. z art. 16 k.p.a. i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez odmowę stwierdzenie nieważności ww. decyzji w sytuacji gdy: decyzja dokonuje zmian w inwestycji zatwierdzonej decyzjami z [...] kwietnia 1996 r. i [...] lipca 1996 r.; miejsca postojowe przynależne do inwestycji zrealizowanej w latach 90-tych są wskazane w nowej inwestycji, jako miejsca do niej należne lub podlegające przebudowie na zjazdy: umorzenie postepowania, pomimo iż wnioskodawczynie dysponują wpisanymi do KW i wywodzącym się z aktów notarialnych prawami do wyłącznego korzystania z miejsc postojowych które zostaną przebudowane - zniszczone (A. B.) lub ograniczone w korzystaniu (A. Ż.); decyzja narusza plan miejscowy; decyzja narusza zasadę, iż nie można miejsc postojowych w ramach jednej inwestycji przypisywać do drugiej inwestycji; Skarżące wniosły m.in. o uchylenie zaskarżonej decyzji; zasądzenie kosztów postępowania, zobowiązanie GINB do złożenia wyciągu z rejestru korespondencji od 31 marca do 8 kwietnia 2018 r. oraz pisma z 29 marca 2018 r. z załącznikami. Następnie wskazały, że są członkami Wspólnoty Mieszkaniowej "[...]", obejmującej 4 budynki i miejsca postojowe wzdłuż ul. [...], [...] i [...], wzniesione na podstawie decyzji Burmistrza Miasta [...] z [...] kwietnia 1996 r., nr [...], decyzji Burmistrza Miasta [...] z [...] lipca 1996 r., nr decyzji [...]. 21 miejsc postojowych graniczących z działką nr [...] zlokalizowano w dwóch obszarach, przedzielonych wjazdem. Nieistniejąca dziś Spółdzielnia Mieszkaniowa "[...]" (inwestor) zbyła lokale i ustanowiła odpłatnie prawo do korzystania z miejsc postojowych dla właścicieli poszczególnych lokali. A. B. nabyła prawo do korzystania z miejsca postojowego nr [...], wzdłuż ul. [...]. A. Ż. do miejsca nr [...], od ul. [...]. Nadto budynek [...] (gdzie jest lokal A. Ż.) leży w części na działce nr [...] (od ul. [...]). Zgodnie z pozwoleniem na budowę Starosty [...] nastąpi rozszerzenie wjazdów dla działki nr [...] i likwidację co najmniej 8 z 21 miejsc postojowych na działce [...], które wybudowano w ramach pozwolenia Burmistrza Miasta [...] z [...] kwietnia 1996 r. Skarżące podniosły, że wykonały fotokopie map - załączników do aktów ustanawiających odrębną własność lokali, które to przesłały GINB 29 marca. Organ pominął te dokumenty, pomimo iż znajdowała się wśród nich m.in. mapa miejsc postojowych wraz z ich przydziałem. Dalej wskazały, że ich interes prawny wynika zarówno z art. 140 k.c. (własność lokalu i powiązany z tym udział w nieruchomości wspólnej, tworzącej wspólnotę mieszkaniową), jak i powiązanego z tym prawem własności służebności ustanowionej na nieruchomości sąsiedniej (art. 285 k.c.) oraz prawem do wyłącznego korzystania z części nieruchomości wspólnej (tzw. umową quoad usum - art. 199 i następne k.c. oraz użytkowanie w rozumieniu art. 252 k.c.), w ramach którym wnioskodawczyniom służy prawo do miejsc postojowych na działce nr 11/22, przy czym na miejscu A. B. ma powstać wjazd, zaś budynek w którym leży lokal A. Ż. znajduje się na działce nr [...]. Według skarżących, twierdzenie iż stroną jest jedynie wspólnota mieszkaniowa oparte jest na błędnej interpretacji art. 28 Pr. bud., bowiem uprawnienie wynika nie tylko z prawa własności udziału w części wspólnej, ale i z ograniczonych praw rzeczowych do miejsc postojowych. Jest to szczególnie istotne w przypadku A. B., która ma prawo do korzystania z miejsca postojowego które po realizacji nowej inwestycji będzie wjazdem. Następnie skarżące przedstawiły obszerną argumentację odnośnie złożenia przez inwestora niezgodnego z prawdą oświadczenia o dysponowaniu działką nr [...] na cele budowlane oraz wskazały inne wady merytoryczne decyzji, a przede wszystkim, że decyzja Starosty [...] udzieliła pozwolenia na budowę zespołu budynków komunalnych wielorodzinnych, w tym przebudowę miejsc postojowych przy ul. [...] na zjazdy (likwidacja 7 miejsc postojowych) oraz zburzenie altany śmietnikowej. Na działce tej (nr [...]) wspólnota mieszkaniowa "[...]" posiada m.in. wjazdy na parkingi wspólnoty oraz miejsca postojowe (w tym miejsce A. B.), objęte pozwoleniem na budowę Burmistrza Miasta ww. decyzjami z [...] kwietnia 1996 r. i część budynku "[...]", wjazd do garażu podziemnego i śmietnik na działce [...] oraz [...] na podstawie decyzji [...]lipca 1996 r. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w prowadzonym postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018r. poz. 1302), dalej p.p.s.a. W świetle powyższych kryteriów skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. Sąd kontrolował w tej sprawie decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] kwietnia 2018 r. utrzymującą w mocy decyzję Wojewody [...] z [...] stycznia 2018 r. umarzającą postępowanie - wszczęte wnioskiem skarżących– o stwierdzenie nieważność decyzji Starosty [...] z [...] marca 2016 r. udzielającej Gminie Miasto [...] pozwolenia na budowę zespołu budynków wielorodzinnych, śmietnika, palcu rekreacyjnego, zjazdów, układu komunikacji pieszej i kołowej oraz miejsc postojowych, na działkach nr ew. [...], [...], [...], [...] i [...] obręb [...] gm. [...]. Wskazać przede wszystkim trzeba, że obowiązkiem organu po otrzymaniu wniosku o wszczęcie postępowania jest w pierwszej kolejności dokonanie oceny, czy wnioskujący ma przymiot strony konieczny dla skutecznego prawnie wszczęcia postępowania – albo w rozumieniu art. 28 k.p.a., albo - w sprawach których przedmiotem jest pozwolenie na budowę, tak w postępowaniu zwykłym, jak i nadzwyczajnym – w rozumieniu art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, który jest przepisem szczególnym w stosunku do art. 28 k.p.a. Z uwagi na to, że wniosek skarżących o stwierdzenie nieważności dotyczył decyzji wydanej w przedmiocie udzielenia pozwolenia budowlanego, interes prawny należało zatem rozważyć z uwzględnieniem art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego. Przepis ten zawęża pojęcie strony w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę do inwestora oraz właściciela, użytkownika wieczystego lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. W judykaturze podkreśla się, iż art. 28 ust. 2 Prawo budowlane znajduje zastosowanie nie tylko w postępowaniu zwykłym ale też w postępowaniach nadzwyczajnych, takich jak stwierdzenie nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę (zob. wyrok NSA z 2 lutego 2017 r., sygn. akt II OSK 1241/15). Sprawy o stwierdzenie nieważności pozwolenia na budowę są wprawdzie tylko prowadzone w nadzwyczajnym trybie, ale nie zmienia to ich zasadniczego przedmiotu, którym pozostaje pozwolenie na budowę. Zgodnie zaś z art. 3 pkt 20 Prawo budowlane, pod pojęciem obszaru oddziaływania obiektu należy rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu. W świetle powyższych rozważań oraz niekwestionowanych w tej sprawie oczywistych ustaleń organów, nie budzi również wątpliwości Sądu fakt, że skarżące nie posiadały przymiotu strony w rozumieniu art. 28 ust. 2 k.p.a. Wyjaśnić trzeba, że – co do zasady – jeżeli w budynkach, w których własność wyodrębnionych lokali posiadają określone podmioty funkcjonuje Wspólnota Mieszkaniowa, to uprawnionym do reprezentacji Wspólnoty Mieszkaniowej jest jej zarząd, co wynika wprost z art. 21 ust. 1 ww. ustawy o własności lokali. Prawa do samodzielnego udziału w postępowaniu członek wspólnoty nie może zatem wywodzić tylko z faktu bycia współwłaścicielem nieruchomości wspólnej, skoro pozostaje ona w wyłącznym zarządzie wspólnoty tj. ogółu właścicieli lokali. Tylko w wyjątkowych przypadkach członek wspólnoty może być stroną postępowania obok wspólnoty mieszkaniowej. Chodzi o sytuacje, w których wykaże on aktualny, indywidualny, własny interes prawny (por. wyroki: NSA z 26 czerwca 2007 r., II OSK 627/06; WSA w W-wie z 1 grudnia 2005 r., VII SA/Wa 725/05; NSA z 4 marca 2011 r., II OSK 419/10; NSA 19 lutego 2009 r., II OZ 157/09; NSA z dnia 12 czerwca 2008 r., II OSK 650/07; NSA z 29 grudnia 2005 r., II OSK 363/05; WSA w W-wie z 4 października 2007 r., VII SA/Wa 809/07; WSA w W-wie z 8 maja 2006 r., VII SA/Wa 254/06). Ponadto, akcentowany w skardze podział quoad usum – w którym skarżące upatrywały legitymacji do bycia stroną w tej sprawie – nie ogranicza sfery uprawnień właścicielskich w zakresie zarządu rzeczą wspólną, gdyż oznacza jedynie określenie sposobu współposiadania i korzystania z rzeczy wspólnej przysługującego każdemu ze współwłaścicieli (członków wspólnoty) z mocy art. 206 k.c. W wyniku podziału guoad usum współwłaściciele, pozostając współposiadaczami samoistnymi rzeczy wspólnej, uzyskują posiadanie zależne części rzeczy. W żadnym jednak razie nie przysługuje im jakikolwiek prawo rzeczowe do wydzielonej części rzeczy wspólnej (por. J. Ignatowicz (w:) Kodeks cywilny, Komentarz. 1972, s. 257). Dokonanie podziału quoad usum oznacza jedynie wewnętrzne "zorganizowanie" sposobu korzystania (przy współposiadaniu samoistnym) z rzeczy wspólnej. Każdy ze współwłaścicieli zachowuje prawo, o jakim mowa w art. 209 k.c., to jest może wykonywać wszelkie czynności i dochodzić wszelkich roszczeń, które zmierzają do zachowania wspólnego prawa i zachowuje prawo zarządu rzeczą wspólną w granicach określonych w art. 199 k.c. (czynności, które przekraczają zakres zwykłego zarządu) i art. 201 k.c. (czynności zwykłego zarządu rzeczą wspólną) - chyba, że współwłaściciele inaczej postanowili w umowie bądź sąd powszechny ustalił inaczej zasady wykonywania zarządu (zob. wyrok NSA z dnia 20 kwietnia 2016 r., sygn. akt II OSK 1975/14; wyrok NSA z dnia 15 października 2009 r., II OSK 1582/08 orzeczenia.nsa.gov.pl). Niemniej w rozpatrywanej sprawie nawet przedstawiona wyżej sytuacja nie miała miejsca, bowiem skarżące nie są współwłaścicielkami działek, na których wydzielono im miejsca postojowe do wyłącznego korzystania, na których w części ma powstać inwestycja objęta decyzją Starosty [...] z [...] marca 2016 r. Jak bowiem wynika z oświadczenia pełnomocnika Gminy Miasta [...] złożonego na rozprawie przed tutejszym Sądem w dniu 14 marca 2019 r. – udokumentowanego Porozumieniem zawartym w dniu 7 lipca 1998r. przez ówczesną Spółdzielnię Budownictwa Mieszkaniowego "[...]" z Burmistrzem Miasta [...] (w ramach którego Spółdzielnia została upoważniona do wykonania wraz z budową osiedla mieszkaniowego przy ul. [...] miejsc parkingowych wzdłuż ul. [...] na wysokości posesji 24 oraz wzdłuż ul. [...], a także przejąć w zarząd ul. [...] na wysokości posesji 24) oraz wypisem z KW [...] wyłącznym właścicielem spornych działek pozostaje Gmina Miasto [...]. W konsekwencji organ nie mógł przejść do merytorycznego badania decyzji, to jest pod kątem wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. - co zarzucały skarżące - skoro wniosek złożyły podmioty nie posiadające przymiotu strony w tej sprawie. W omawianej sytuacji prawidłowo zatem GINB utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] umarzającą postępowanie, wszczęte wnioskiem skarżących. W tym stanie rzeczy Sąd - na podstawie art. 151 p.p.s.a. – oddalił skargę.