II OSK 3671/19

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Paweł Miładowski Sędziowie Sędzia NSA Tomasz Bąkowski (spr.) Sędzia del. NSA Jerzy Stankowski Protokolant starszy asystent sędziego Tomasz Szpojankowski po rozpoznaniu w dniu 2 grudnia 2022 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. sp. j. z siedzibą w P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 2 kwietnia 2019 r. sygn. akt IV SA/Wa 3258/18 w sprawie ze skargi A. sp. j. z siedzibą w P. na uchwałę Rady Miejskiej w P. z dnia [...] 2018 r. nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 2 kwietnia 2019 r., sygn. akt IV SA/Wa 3258/18, oddalił skargę A. Sp. j. z siedzibą w P. na uchwałę Rady Miejskiej w P. z dnia [...] 2018 r., nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Wyrok ten został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. W dniu [...] 2018 r. Rada Miejska w P. podjęła uchwałę nr [...] w sprawie przyjęcia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części wsi J. część I, obejmującego m. in. należące do Skarżącej działki ewidencyjne nr [...], [...], [...] i [...] z obrębu [...] J. W zaskarżonej uchwale nieruchomości Skarżącej, o łącznej powierzchni 5,5278 ha, zostały przeznaczone pod mieszkalnictwo wielorodzinne (5MW, 6MW, 7MW), a także zieleń publiczną (1ZP), place publiczne (1KPP) oraz publiczne drogi i publiczne ciągi pieszo – rowerowe (4 KDD, 6 KDD, 7 KDD, 10 KDPR). Skarżąca, złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na powyższą uchwałę, wnosząc o stwierdzenie jej nieważności w całości oraz o zasądzenie od organu na rzecz skarżącej kosztów postępowania wraz z kosztami zastępstwa prawnego według norm przepisanych. Skarżąca zarzuciła: - naruszenie procedury prac nad planem i jego uchwaleniem uregulowanej w art. 17 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn.: Dz.U. z 2018 r., poz. 1945, ze zm., dalej: "u.p.z.p."), przez nieogłoszenie zmiany uchwały Nr [...] Rady Miejskiej w P. z dnia [...] 2011 r. w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części wsi J. zmienionej uchwałą nr [...] z dnia [...] 2018 r. w sprawie zmiany uchwały nr [...] z dnia [...] 2011 r. dotyczącej przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części wsi J. w dniu [...] 2018 r., - naruszenie art. 15 ust. 1 u.p.z.p., przez nieprzedłożenie przez organ wykonawczy gminy wraz z projektem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części wsi J. - część I uzasadnienia tego projektu ze wszystkimi elementami, o których mowa w powołanym art. 15 ust. 1 u.p.z.p., - naruszenie art. 17 pkt 12 i 14 u.p.z.p., polegające na nierozpatrzeniu złożonej przez skarżących uwagi i nie przedstawienie tej uwagi Radzie Miejskiej w P. jako nieuwzględnionej wraz z projektem miejscowego planu, - naruszenie normy z art. 1 ust. 2 pkt 7 u.p.z.p., w szczególności poprzez nieuwzględnienie zasady proporcjonalności w zakresie istotnej ingerencji w prawo własności skarżących i tym samym naruszenie art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483 ze zm., dalej: "Konstytucja RP"), a w konsekwencji przekroczenie przysługującego organowi władztwa planistycznego. W uzasadnieniu skargi wskazano, że zaskarżona uchwała została podjęta w wyniku uprzedniego podjęcia uchwały nr [...] Rady Miejskiej w P. z dnia [...] 2011 r. w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części wsi J., zmienionej uchwałą nr [...] z dnia [...] 2018 r. Skarżąca podniosła, że zarówno zaskarżona uchwała, jak i uchwała zmieniająca uchwałę z 2011 r. w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zostały podjęte na tej samej sesji Rady Miejskiej. Zdaniem Skarżącej, zmiana uchwały nr [...] z dnia [...] 2011 r. podlegała obowiązkowi podania do publicznej wiadomości w trybie art. 17 u.p.z.p., a ponadto określenie granic planu zostało dokonane w sposób nieczytelny, niezrozumiały dla zainteresowanych podmiotów. W uzasadnieniu skargi wskazano też, że w przypadku Skarżącej ograniczenie uprawnień właścicielskich ma charakter radykalny i skutkuje zmianą zakresu prowadzonej działalności gospodarczej, może także prowadzić do likwidacji tej działalności. Skarżąca podniosła także zarzut braku jakiegokolwiek uzasadnienia do projektu planu. Ponadto, podnosząc zarzut naruszenia procedury prac nad planem wskazała, że kolejno w dwóch pismach z dnia [...] listopada 2016 r. i [...] lutego 2017 r. skierowała uwagi do projektu planu wyłożonego w okresie od [...] listopada 2016 r. do [...] stycznia 2017 r. i następnie w piśmie z dnia [...] września 2017 r. uwagi do tego planu po kolejnym drugim wyłożeniu w dniach [...] sierpnia 2017 r. do [...] września 2017 r. Uwagi te wskazywały na zamiar Skarżącej w zakresie planowanych ewentualnie inwestycji, zamiast dotychczas prowadzonej działalności gospodarczej. Ze względu na to, że projekt zakładał zmianę dotychczasowego przeznaczenia z funkcji usług produkcyjnych i magazynowo – składowych na funkcje mieszkaniowe, zgłoszone uwagi dotyczyły zagospodarowania nieruchomości skarżących w odniesieniu do tej nowej funkcji. W ramach tych uwag Skarżąca złożyła też wniosek o wyłączenie jej terenu z zakresu sporządzanego planu zagospodarowania przestrzennego lub wyłączenie tego terenu z zakresu planu i objęcia go ustaleniami odrębnego planu sporządzonego w dalszym etapie. Uwaga ta nie została rozpatrzona przez Burmistrza ani też nie została przedstawiona Radzie Miejskiej do rozpatrzenia. Zdaniem strony, uchybienie to stanowi istotne naruszenie prawa i przesądza o nieważności zaskarżonej uchwały. Skarżąca podniosła również zarzut naruszenia art. 1 ust. 2 pkt 7 u.p.z.p. polegający na nieuwzględnieniu w planie miejscowym ochrony prawa własności. Naruszenie, to zdaniem Skarżącej, polega na nieuzasadnionym ograniczeniu prawa własności przez przeznaczenie znacznej części zabudowanej i wykorzystywanej gospodarczo nieruchomości na cele zieleni parkowej (1ZP), plac publiczny (1 KPP) oraz wewnętrzną zieleń osiedlową w zespołach zabudowy (7MW). Gmina dokonała nadmiernej ingerencji w prawo własności Skarżącej przez zmianę przebiegu ulicy J. i wyznaczenie jej pasa drogowego z poszerzeniem na odcinku przedmiotowej nieruchomości do 20 m i wschodniej linii rozgraniczającej przez teren działek [...], [...] i [...], co całkowicie ogranicza możliwości manewrowe samochodów dostawczych na placu przy istniejących obiektach magazynowo – produkcyjnych. W odpowiedzi na skargę Rada wniosła o jej oddalenie. Rada wskazała, że plan, będący przedmiotem skargi, realizowany był w trybie u.p.z.p. Organ nie podzielił stanowiska skarżącej co do naruszenia art. 17 ust. 1 u.p.z.p. poprzez nieogłoszenie uchwały nr [...] Rady Miejskiej z dnia [...] 2018 r. w sprawie zmiany uchwały nr [...] Rady Miejskiej dotyczącej przystąpienia do sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części wsi J. Zdaniem Rady, podjęcie nowej uchwały było wynikiem konieczności etapowego uchwalania planu. Przedmiotowa uchwała nie miała wpływu na merytoryczne rozstrzygnięcia planu, a jedynie na zakres terenowy uchwalania tego planu. W odniesieniu do zarzutu naruszenia art. 15 ust. 1 u.p.z.p. wskazano, że zaskarżona uchwała ma uzasadnienie (zał. nr 3), które w sposób wyczerpujący wyjaśnia przyjęte w procesie sporządzania planu rozstrzygnięcia. W odpowiedzi na skargę Rada podała również, że uwagi Skarżącej zostały wstępnie, rozpatrzone przez Burmistrza. Ostateczne rozstrzygnięcie uwag odbyło się poprzez ich analizę na posiedzeniach komisji Rady i poddane głosowaniu na sesji Rady Miejskiej w P. przed uchwaleniem planu. Rada podkreśliła również, że przeznaczenie terenów w planie wynika z dotychczasowego ich zagospodarowania, analizy złożonych wniosków do przygotowywanego projektu planu, opracowań studialnych dla J., zaś rozwiązania przyjęte w planie były zgodne z realizowaną w trakcie przygotowania i zatwierdzania planu polityką przestrzenną Gminy P. i intencją Rady Miejskiej w P. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał skargę za bezzasadną, wskazując że zastąpienie dotychczasowej faktycznej funkcji usługowo – produkcyjnej funkcją mieszkaniową było zgodne ze stanowiskiem Skarżącej. W ocenie Sądu, Rada nie naruszyła prawa podejmując na tej samej sesji, uchwałę nr [...] zmieniającą uchwałę Rady Miejskiej w P. nr [...] z dnia [...] 2011 r. w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części wsi J. Istota tej zmiany polegała na podjęciu decyzji o uchwaleniu planu miejscowego w dwóch etapach. Sąd podkreślił, że uchwała nr [...] nie poszerzała dotychczasowego terenu projektowanego planu ani nie wprowadzała nowego przeznaczenia terenów ani sposobu zagospodarowania tych terenów. Stąd też nie było obowiązku publikowania jej w trybie art. 17 ust. 1 pkt 1 i 2 u.p.z.p. Sąd uznał za niezrozumiały zarzut dotyczący "nieczytelności" dokonanej zmiany. Załącznik graficzny w sposób precyzyjny określa granice terenów objętych etapem I i II. Sąd uznał też, że bezzasadny jest zarzut braku uzasadnienia uchwały zmieniającej uchwałę o przystąpieniu do opracowania planu (zarzut naruszenia art. 15 ust. 1 u.p.z.p.). Zdaniem Sądu uszło uwadze Skarżącej, że uchwała nr [...] posiada uzasadnienie. Poza tym, na co zwrócił uwagę Sąd I instancji, na terenach, co do których plan miejscowy ma być uchwalony w drugim etapie, nie są zlokalizowane nieruchomości Skarżącej, a nawet nie są to tereny bezpośrednio sąsiadujące z jej nieruchomościami. W ocenie Sądu, Rada nie naruszyła również prawa nie rozpatrując odrębnie uwagi Skarżącej dotyczącej wyłączenia z prac planistycznych należących do niej terenów. Rada odniosła się do uwag zgłoszonych w tym piśmie, dotyczących przede wszystkim postanowień dotyczących zieleni publicznej oraz dróg publicznych planowanych na nieruchomościach Skarżącej. Skoro zatem Rada odniosła się do uwag szczegółowych, to oczywiste jest, że nie uznała za zasadne postulatu wyłączenia nieruchomości z terenu objętego planem. Rozwiązanie takie byłby zresztą w sposób oczywisty nieracjonalne, jeżeli zważy się, że działki Skarżącej o powierzchni pond 5 ha są położone w centralnej części terenu objętego projektem planu. Tego rodzaju uwaga (tj. wyłączenie nieruchomości Skarżącej z terenu objętego projektem planu), zdaniem Sądu, nie koresponduje z funkcją uwag, o których mowa w art. 17 pkt. 11-14 u.p.z.p. Według Sądu uwagi te winny dotyczyć konkretnych rozwiązań planistycznych proponowanych w projekcie planu, a ich celem jest przede wszystkim poznanie przez radę gminy preferencji właściciela co do sposobu zagospodarowania danego terenu w planie miejscowym. Według stanowiska Sądu, bezzasadne są również zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego, polegające na przeznaczeniu części nieruchomości Skarżącej (wg jej wyliczeń ok. 30 %) m. in. na cele zieleni parkowej, plac publiczny oraz drogi publiczne. Zdaniem Sądu, Rada Gminy nie nadużyła władztwa planistycznego przyjmując opisane wyżej rozwiązania. Sąd uznał, że przeznaczenie niewielkiej części nieruchomości Skarżącej na cele publiczne nie powinno budzić wątpliwości w świetle intensywnej zabudowy mieszkaniowej. Sam wybór nieruchomości Skarżącej, na realizację tych celów wynika z ich centralnego położenia. Tym samym w opinii Sądu nie sposób przyjąć, że Rada nie wyważyła interesu Skarżącej z interesami okolicznych mieszkańców, w tym interesami osób, które ewentualnie zamieszkają w budynkach pobudowanych na nieruchomościach należących do Skarżącej. Poza tym Skarżąca nie została zobowiązana do zaprzestania z korzystania z nieruchomości zgodnie z dotychczasowym przeznaczaniem. Rada uwzględniała zatem potrzebę ochrony interesów w toku po stronie Skarżącej. Niezrozumiałe dla Sądu są uwagi Skarżącej co do szerokości drogi oznaczonej symbolem 4KDD, ponieważ Skarżąca nie wykazała, że droga ta została wyznaczona z naruszeniem przepisów regulujących warunki techniczne, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne. Ponadto, droga ta została zaprojektowana w planie miejscowym w związku z przeznaczeniem okolicznych terenów pod budownictwo wielorodzinne, a nie pod obsługę obiektów produkcyjno – magazynowych. Powyższy wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego został zaskarżony kasacyjnie przez A. Sp. j. z siedzibą w P., reprezentowaną przez profesjonalnego pełnomocnika. Wyrok został zaskarżony w całości. Na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2018 r. poz.1302 ze zm., dalej: "p.p.s.a.") zaskarżonemu wyrokowi zarzucono: 1. naruszenie przepisów postępowania w szczególności art. 147 § 1 p.p.s.a.: - przez nierozpatrzenie i przez to nieuwzględnienie zarzutu skarżących kasacyjnie podniesionego w skardze do WSA, a polegającego na naruszeniu procedury planistycznej uregulowanej w przepisie art. 15 ust. 1 u.p.z.p. z powodu nieprzedłożenia przez organ wykonawczy Gminy przy pierwszym oraz drugim wyłożeniu wraz z projektem planu zagospodarowania przestrzennego części wsi J. – część I – uzasadnienia tego projektu planu, - nieuwzględnienie zarzutu naruszenia przez organ wykonawczy Gminy oraz Radę Miejską w P. przepisów postępowania uregulowanych w art. 17 pkt 12) i 14) u.p.z.p. i nierozpatrzenie uwagi złożonej do projektu planu i następnie nieprzedstawienie tej uwagi do rozpatrzenia Radzie Miejskiej w P. wraz z projektem planu co stanowi naruszenie normy zawartej w przepisie art. 28 u.p.z.p. przez odmowę stwierdzenia nieważności aktu, - niezastosowanie przepisu art. 106 § 3 p.p.s.a. przez nieprzeprowadzenie dowodów uzupełniających, na które Rada Miejska w P. powołała się w uzasadnieniu zaskarżonego aktu, tj. analiz stanowiących podstawę opracowania projektu planu, - naruszenie przepisu art. 133 § 1 p.p.s.a. przez zaniechanie dopuszczenia dowodu z urzędu w zakresie zobowiązania Rady Miejskiej do złożenia analiz, na które organ powołuje się w materiałach planistycznych tzn. uzasadnienie skarżonej uchwały i odpowiedź na skargę i przez to nieskompletowanie akt sprawy, a w konsekwencji wydanie orzeczenia bez ustalonego stanu faktycznego, - naruszenie przepisu art. 141 § 4 p.p.s.a. przez pominięcie w uzasadnieniu wyroku przez Sąd I instancji zarzutu podniesionego w skardze braku uzasadnienia przedmiotowych projektów planu zagospodarowania przestrzennego przy pierwszym i drugim wyłożeniu, a także naruszenie przepisu art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2016 r., poz. 1066 z późn. zm., dalej: "p.u.s.a.") przez zaniechanie kontroli zgodności z prawem procedowania przez organy gminy P. nad zaskarżoną uchwałą Rady Miejskiej w P. z dnia [...] 2018 r., nr [...] w sprawie przyjęcia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części wsi J. część I; 2. naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię normy zawartej w przepisie art. 1 ust. 2 pkt 7 i 9 u.p.z.p. w zw. z art. 15 ust. 1 i 20 ust. 1 u.p.z.p. przez to naruszenie normy z art. 64 ust. 1-3 Konstytucji RP oraz art. 1 Protokołu nr 1 do Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności, co doprowadziło do przekroczenia zakresu władztwa planistycznego w zaskarżonym akcie oraz istotnego i nieproporcjonalnego do zamierzonego celu ograniczenia prawa własności skarżących. Na podstawie powyższych zarzutów wniesiono o uchylenie wyroku w całości lub orzeczenie, na podstawie art. 188 p.p.s.a., o nieważności w całości zaskarżonej uchwały Rady Miejskiej w Pi. z dnia [...] 2018 r., nr [...] w sprawie przyjęcia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części wsi J. część I. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Według art. 174 p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności sprawę rozpoznano w granicach zakreślonych w skardze kasacyjnej. Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie, chociaż nie wszystkie podniesione w niej zarzuty są trafne. Rację ma Skarżąca, że Sąd I instancji nie rozpatrzył zarzutu nieprzedłożenia przez organ wykonawczy Gminy uzasadnienia do projektu planu miejscowego przy pierwszym i drugim jego wyłożeniu. W zaskarżonym wyroku (s. 8 uzasadnienia) jest mowa o uzasadnieniu do uchwały nr [...], to jest do uchwały w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części wsi J. – część I, nie zaś o uzasadnieniu do projektu planu, o którym jest mowa w art. 15 ust. 1 u.p.z.p. zd. 1 ("Wójt, burmistrz albo prezydent miasta sporządza projekt planu miejscowego, zawierający część tekstową i graficzną, zgodnie z zapisami studium oraz z przepisami odrębnymi, odnoszącymi się do obszaru objętego planem, wraz z uzasadnieniem."). Skarżąca w zarzucie nie kwestionowała braku uzasadnienia do uchwały, lecz brak załączenia uzasadnienia do wykładanego projektu planu miejscowego. Oznacza to, że Sąd I instancji pominął ten zarzut. Dodatkowo wypada też wskazać na niejasne stwierdzenie, jakie znalazło się w uzasadnieniu do zaskarżonego wyroku, że: "...bezzasadny jest zarzut braku uzasadnienia do uchwały zmieniającej o uchwałę o przystąpieniu do opracowania planu (zarzut naruszenia art. 15 ust. 1 u.p.z.p.)." W zarzutach skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego nie ma bowiem zarzutu odnoszącego się do braku uzasadnienia do uchwały zmieniającej uchwałę o przystąpieniu do opracowania planu. Raz jeszcze trzeba podkreślić, że w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego został sformułowany zarzut dotyczący braku uzasadnienia do projektu zaskarżonego planu, przyjętego uchwałą nr [...] i zarzut ten został pominięty. W nawiązaniu do drugiego zarzutu, zawartego w skardze kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela stanowiska przedstawionego przez Sąd I instancji co do nierozpatrzonej uwagi, w której Skarżąca wnosi o nieobejmowanie należących do niej nieruchomości ustaleniami sporządzanego planu lub objęcia ich ustaleniami w kolejnym planie. Twierdzenia Sądu I instancji, że: 1) skoro "Rada odniosła się do uwag szczegółowych, to oczywiste jest, że nie uznała za zasadne postulatu wyłączenia nieruchomości z terenu objętego planem."; 2) rozwiązania proponowane w tej uwadze przez Skarżącą byłyby w sposób oczywisty nieracjonalne z uwagi na położenie działek Skarżącej (o powierzchni ponad 5 ha) w centralnej części terenu objętego projektem planu; 3) tego rodzaju uwaga nie koresponduje z funkcją uwag, o których mowa w art. 17 pkt. 11-14 u.p.z.p., ponieważ uwagi powinny dotyczyć konkretnych rozwiązań planistycznych proponowanych w projekcie planu, nie znajdują uzasadnienia w obowiązującym porządku prawnym. Po pierwsze, powyższa uwaga została pozostawiona bez rozpatrzenia nie tylko przez Radę (jako swego rodzaju organ II instancji w tym zakresie), lecz również nie została rozpatrzona przez organ wykonawczy, odpowiedzialny za zgodny z prawem proces sporządzania projektu planu miejscowego. Po drugie, zgodnie z art. 18 ust. 1 u.p.z.p.: "Uwagi do projektu planu miejscowego może wnieść każdy, kto kwestionuje ustalenia przyjęte w projekcie planu, wyłożonym do publicznego wglądu, o którym mowa w art. 17 pkt 9." Ani z tego przepisu, ani z żadnego innego, nie wynika dodatkowe ograniczenie co do przedmiotu wnoszonej uwagi. Skarżąca, będąca niezadowolona z proponowanych (konkretnych) rozwiązań, zakwestionowała je, w rezultacie czego wniosła o wyłączenie należących do niej działek spod ustaleń sporządzanego planu. To zaś, czy zawarte w uwadze rozwiązania są racjonalne czy nie oraz czy zostaną albo nie zostaną uwzględnione, następuje w trybie przewidzianym w przepisach u.p.z.p. Natomiast inną rzeczą jest to, czy będące poza dyskusją nierozpatrzenie przez organy powyższej uwagi należy uznać za istotne naruszenie zasad bądź trybu sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i właśnie ta kwestia powinna zostać oceniona przez Sąd rozpoznający skargę. Nie w każdym bowiem przypadku takie naruszenie należy kwalifikować jako naruszenie istotne (zob. m.in. wyrok NSA z dnia 16 czerwca 2021 r., sygn. akt II OSK 703/21, LEX nr 3199500). Nie jest natomiast uzasadniony zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 106 § 3 p.p.s.a. przez nieprzeprowadzenie dowodów uzupełniających. Zgodnie z wykładnią przyjętą w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, przeprowadzenie dowodu uzupełniającego z dokumentu może mieć miejsce wyjątkowo, gdy jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości (wyrok NSA z dnia 21 września 2022 r., sygn. akt III FSK 3702/21, LEX nr 3409781), zaś nieprzeprowadzenie dowodu z dokumentu nie może być oceniane jako naruszenie prawa procesowego i to naruszenie, mające istotny wpływ na wynik sprawy (wyrok NSA z dnia 23 lutego 2022 r., sygn. akt III OSK 863/21, LEX nr 3314037). Z tych też powodów nie uwzględniono również zarzutu naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a. przez zaniechanie dopuszczenia dowodu z urzędu. Dodatkowo należy wskazać, że zgodnie z poglądem przyjętym w orzecznictwie sądowoadministrscyjnym: "Naruszeniem obowiązku określonego w art. 133 § 1 p.p.s.a. będzie takie przeprowadzenie kontroli legalności zaskarżonego aktu administracyjnego, czy też działania organu, które doprowadzi do przedstawienia przez sąd pierwszej instancji stanu sprawy w sposób oderwany od materiału dowodowego zawartego w jej aktach i ustaleń dokonanych w zaskarżonym akcie administracyjnym." (wyrok NSA z dnia 24 maja 2022 r., sygn. akt I GSK 152/22, LEX nr 3368907, podobnie w wyroku NSA z dnia 19 maja 2022 r., sygn. akt III FSK 4909/21, LEX nr 3353530). Z kolei zarzut naruszenia przepisu art. 141 § 4 p.p.s.a., ma w niniejszej sprawie charakter akcesoryjny względem zarzutu pierwszego zawartego w skardze kasacyjnej, a co za tym idzie jego ocena pokrywa się z oceną nierozpoznania przez Sąd I instancji zarzutu nieprzedłożenia przez organ wykonawczy Gminy uzasadnienia do projektu planu miejscowego przy jego pierwszym i drugim wyłożeniu. Nie można zaś uznać za zasadny zarzutu naruszenia art. 1 § 2 p.u.s.a. Przepis ten jako przepis ustrojowy, który bezpośrednio nie reguluje postępowania przed sądem administracyjnym (wyrok NSA z dnia 5 lutego 2020 r., sygn. akt I OSK 2014/19, LEX nr 2848053), co do zasady nie może być samodzielną podstawą kasacyjną (zob. wyrok NSA z dnia 4 lutego 2021 r., sygn. akt II GSK 1597/18, LEX nr 3173093). Wyjątkiem w tym względzie (który akurat nie ma miejsca w niniejszej sprawie) jest sytuacja, w której sąd dokonał kontroli w sprawie w oparciu o inne kryterium niż kryterium legalności, czy też orzekał w sprawie, która nie podlega rozpoznaniu przez sądy administracyjne (por. wyroki NSA z dnia 22 marca 2022 r., sygn. akt III OSK 1222/21, LEX nr 3343888.; NSA z dnia 15 lipca 2021 r., sygn. akt II GSK 1385/18, LEX nr 3214005). Nie jest też skuteczny zarzut naruszenia prawa materialnego przez błędną wykładnię normy zawartej w przepisie art. 1 ust. 2 pkt 7 i 9 u.p.z.p. w zw. z art. 15 ust. 1 i 20 ust. 1 u.p.z.p., przez to naruszenie normy z art. 64 ust. 1-3 Konstytucji RP oraz art. 1 Protokołu nr 1 do Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności. Skarżąca nie wykazała bowiem, że Sąd I instancji nieprawidłowo odczytał normę prawną wynikającą z treści przywołanych przepisów prawa materialnego lub też mylnie zrozumiał treść przepisu prawa materialnego. W uzasadnieniu (s. 9 i 10) brakuje wyjaśnienia, jakie dyrektywy interpretacyjne przy wykładni wskazanych przepisów zostały naruszone i jakie powinno być prawidłowe rozumienie interpretowanego przepisu (por. wyrok NSA z dnia 28 lipca 2022 r., sygn. akt I OSK 1925/21, LEX nr 3400293). Uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania wynika przede wszystkim z charakteru sądowej kontroli uchwał organów jednostek samorządu terytorialnego, w tym aktów prawa miejscowego, jakimi są miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego. W odróżnieniu od sądowej kontroli decyzji administracyjnych czy postanowień wydawanych w toku postępowania administracyjnego, kontrola uchwał organów jednostek samorządu terytorialnego jest tym procesem, w którym po raz pierwszy dochodzi do podejmowania czynności zbliżonych do przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w administracyjnym postępowaniu jurysdykcyjnym. Specyfika sądowej kontroli aktów, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a., znacznie bardziej uwypukla istotę dwuinstancyjnego postępowania sądowoadministracyjnego. Ponownie rozpoznając sprawę Sąd I instancji powinien odnieść się do zarzutu nieprzedłożenia przez Burmistrza P. uzasadnienia do projektu planu miejscowego przy jego pierwszym i drugim wyłożeniu oraz dokonać weryfikacji jego zasadności, a także ocenić czy nierozpatrzenie wyżej wskazanej uwagi stanowi podstawę do stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w rozumieniu art. 28 ust. 1 u.p.z.p. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie 185 § 1 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.