II SA/Rz 65/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Piotr Godlewski /spr./ Sędziowie WSA Krystyna Józefczyk WSA Joanna Zdrzałka Protokolant specjalista Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 października 2016 r. sprawy ze skarg A. Sp. z o.o. oraz Gminy Miasto [...] na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2015 r., [...] w przedmiocie zwrotu nieruchomości -skargi oddala- II SA/Rz 65/16 U z a s a d n i e n i e Przedmiotem skarg Gminy Miasto [...] oraz A Sp. z o.o. z/s w [...] jest wydana na podstawie art. 127 § 2 i art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.; dalej: K.p.a.) oraz art. 9a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2015 r., poz. 1774 ze zm.; dalej: u.g.n.) decyzja Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2015 r. Nr [...] w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Jak wynika z akt sprawy, wnioskiem z dnia [...] lipca 2012 r. J. B., jako spadkobierca wywłaszczonego właściciela – S. [...], zwrócił się do Prezydenta Miasta [...] o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, oznaczonej aktualnie jako działka nr ewid. 2511 obr. [...] w R. Z tożsamym żądaniem w dniu [...] lipca 2012 r. wystąpił L. B., drugi ze spadkobierców. Postanowieniem z dnia [...] października 2012 r. Nr [...] Wojewoda wyłączył od rozpoznania sprawy Prezydenta M. [...], wyznaczając w jego miejsce Starostę Powiatu [...]. Decyzją z [...] września 2013 r. Nr [...], Starosta [...] orzekł o zwrocie w/w nieruchomości na rzecz J. B. i L. B. po 1/2 części, zobowiązując ich jednocześnie do zwrotu solidarnie na rzecz Gminy M. [...] zwaloryzowanego odszkodowania. Rozstrzygnięcie to zostało utrzymane w mocy decyzją Wojewody z dnia [...] października 2013 r. Nr [...]. Wskutek skarg Gminy M. [...] oraz A Sp. z o.o. (dzierżawcy przedmiotowej działki), w sprawie orzekał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie, który wyrokiem z dnia 25 lutego 2014 r. sygn. akt II SA/Rz 1348/13 uchylił decyzję Wojewody. Sąd wskazał na konieczność zbadania, czy wywłaszczony właściciel lub jego następcy prawni zostali powiadomieni o zamiarze przeznaczenia nieruchomości na inny cel niż cel wywłaszczenia oraz potrzebę dokonania ustaleń, czy ciepłociąg wykonany na wywłaszczonej działce w oparciu o decyzję z [...] września 1987 r. Nr [...], przeniesiony w lecie 2012 r. na sąsiednią działkę, nie był w czasie jego realizacji częścią celu wywłaszczenia, a nadto ustalenie, kiedy ten ciepłociąg powstał, czy w sąsiedztwie w ogóle została zrealizowana inwestycja odpowiadająca celowi wywłaszczenia i czy ciepłociąg ewentualnie obsługiwał bazę magazynowo – techniczną Przedsiębiorstwa [...], na realizację której dokonano wywłaszczenia. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2014 r. Nr [...] Wojewoda uchylił decyzję Starosty [...] z dnia [...] września 2013 r., przekazując mu sprawę do ponownego rozpatrzenia. Po ponownie przeprowadzonym postępowaniu Starosta [...] decyzją z dnia [...] sierpnia 2015 r. Nr [...] orzekł o zwrocie na rzecz J. B. i L. B. po 1/2 części nieruchomości położonej w obr. [...] [...]-[...], oznaczonej jako działka nr ewid. 2511 o pow. 0,0443 ha, objętej KW nr [...]. Jednocześnie zobowiązał solidarnie w/w do zwrotu na rzecz Gminy M. [...] zwaloryzowanego odszkodowania w kwocie 5 036 zł, płatnego jednorazowo w terminie 14 dni od dnia w którym decyzja stanie się wykonalna, zastrzegając naliczanie odsetek ustawowych w razie zwłoki lub opóźnienia. Organ I instancji ustalił, że umową zawartą w formie aktu notarialnego [...] lutego 1975 r. Rep. A nr [...] z 1975 r. S. B. zbył za odszkodowaniem na rzecz Skarbu Państwa nieruchomość oznaczoną jako działka nr 20 o pow. 0,2803 ha obr. [...] w R. w trybie art. 6 ustawy z 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości. Była ona niezbędna pod budowę bazy magazynowo-technicznej dla [...] w związku z decyzją Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w [...] z dnia [...] czerwca 1973 r. Nr [...] zatwierdzającą plan realizacyjny tego przedsięwzięcia. Działka nr 20 podzielona została na działki nr 20/1, 20/2 i 20/3. Decyzją Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Miejskiego w [...] z [...] maja 1985 r. orzeczono o nakazie zwrotu na rzecz S. B. przez [...] Oddział Terenowy w R. działek nr 20/1 i 20/2 wobec nierozpoczęcia realizacji inwestycji. Natomiast decyzją Prezydenta Miasta [...] z [...] listopada 1990 r. orzeczono o zbędności nieruchomości oznaczonych nr 20/1, 20/2 i 20/3 na cel wywłaszczenia. Z kolei decyzją z [...] grudnia 1989 r. zatwierdzono podział działki nr 20/2 na działki nr 20/4, 20/5 i 20/6. Decyzją Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] z [...] maja 1993 r. orzeczono o zwrocie na rzecz S. B. działek nr 20/1, 20/3, 20/4 i 20/6. Dawna działka nr 20/5 zmieniła oznaczenie na działkę nr 2511 o pow. 0,0443 ha, której aktualnym właścicielem jest Gmina M. [...]. Wnioskodawcy - jako spadkobiercy S. B. - są osobami uprawnionymi do złożenia wniosku o zwrot nieruchomości. Natomiast działka nr 2511 jest przedmiotem dzierżawy na mocy umowy zawartej przez Gminę M. [...] z A Sp. z o.o. w dniu [...] czerwca 2011 r. na czas nieoznaczony. Działka ta w części stanowi skarpę usypaną na przełomie 2012 i 2013 r., a w części teren płaski. Obecnie urządzony jest na niej parking na samochody osobowe, wykonany na przełomie sierpnia i września 2012 r. oraz plac i chodniki utwardzone kostką betonową. Na działce znajduje się także fragment muru oporowego, 3 latarnie i składniki roślinne. W sezonie letnim 2012 r. dokonane zostało przełożenie ciepłociągu, który przebiegał przez działkę 2511 wzdłuż granicy z działką 2510. Organ I instancji ustalił ponadto, że roszczenie o zwrot działki nie wygasło, a Gmina M. [...] nie przedłożyła dowodów o powiadomieniu byłego właściciela o zamiarze jej przeznaczenia na inny cel. Na nieruchomości zrealizowano inną inwestycję niż przewidywał cel wywłaszczenia (ciepłociąg nie był częścią inwestycji, na potrzeby której nieruchomość objętą postępowaniem nabyto władczo na rzecz Skarbu Państwa w 1975 r.), bez powiadomienia osób uprawnionych o zamiarze jej przeznaczenia na inny cel. Starosta zaznaczył, że zrealizowanie na nieruchomości innego celu publicznego niż wywłaszczeniowy nie stanowi przeszkody do jej zwrotu. W tych okolicznościach stwierdził istnienie podstawy do jej zwrotu z uwagi na niewykorzystanie na cel wywłaszczenia. Wartość podlegającego zwrotowi zwaloryzowanego odszkodowania określono przy uwzględnieniu dyspozycji art. 217 ust. 2 w zw. z art. 140 ust. 4 u.g.n. Przy wycenie nie uwzględniono nakładów poczynionych na nieruchomości przez dzierżawcę, ponieważ nie były one związane z celem wywłaszczenia. Odwołanie od powyższej decyzji złożyła Gmina M. [...] oraz A Sp. z o.o. Gmina Miasto [...] wniosła o jej uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. Zarzuciła błędne uznanie przez organ I instancji, że nakłady poczynione na wywłaszczonej nieruchomości nie podlegają rozliczeniu, gdyż nie były związane z celem wywłaszczenia. A Sp. z o.o. zarzuciła natomiast naruszenie przepisów postępowania (art. 7, 8, 77 § 1 i 80 K.p.a.) oraz naruszenie prawa materialnego – poprzez błędne zastosowanie art. 136 ust. 2 i 5 u.g.n. i błędną wykładnię art. 140 ust. 4 u.g.n. W ocenie Spółki organ błędnie uznał, że nie doszło do zawiadomienia byłego właściciela wywłaszczonej nieruchomości lub jego spadkobierców o zamiarze przeznaczenia nieruchomości na cel inny niż cel wywłaszczenia. Nie ustalono także, jakie nakłady na wywłaszczonej nieruchomości zostały poczynione przez stronę odwołującą się do dnia złożenia wniosku o zwrot nieruchomości, przez co doszło do błędnego ustalenia wysokości zwracanego odszkodowania. Po rozpatrzeniu odwołań, wskazaną na wstępie decyzją z dnia [...] listopada 2015 r. Wojewoda utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Podał, że podstawę materialnoprawną rozstrzygnięcia stanowiły przepisy u.g.n. Zgodnie z jej art. 216 ust. 2 pkt 3, przepisy rozdziału 6 działu III ustawy stosuje się odpowiednio do nieruchomości nabytych na rzecz Skarbu Państwa na podstawie ustawy z 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości. Stosownie do art. 136 ust. 3 u.g.n., poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli, stosownie do przepisu art. 137, stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli: 1) pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu albo 2) pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany (art. 137 ust. 1 u.g.n). Wojewoda uznał, że cel wywłaszczenia, jakim była budowa bazy magazynowo-technicznej dla Przedsiębiorstwa [...], nie został zrealizowany, a zatem wywłaszczona nieruchomość podlegała zwrotowi, o czym zasadnie orzekł Starosta Powiatu [...]. Organ odwoławczy w całości podzielił dokonane w tym zakresie ustalenia organu I instancji. W jego ocenie zasadnie także stwierdzono, że budowa ciepłociągu na objętej postępowaniem nieruchomości nie miała związku z realizacją celu wywłaszczenia. Odnosząc się do argumentacji Gminy M. [...] Wojewoda podkreślił, że poczynione na nieruchomości nakłady niezwiązane z realizacją celu wywłaszczenia nie mogą podlegać zwrotowi. W związku z brakiem realizacji celu wywłaszczenia jakiekolwiek poczynione nakłady należy zakwalifikować jako niezwiązane z celem wywłaszczenia i niezasadne jest obciążanie nimi osób uzyskujących zwrot nieruchomości. Jako niezasadne Wojewoda ocenił także zarzuty podniesione przez A Sp. z o.o., uznając za prawidłowe ustalenia organu I instancji co do braku dokonania zawiadomienia poprzedniego właściciela lub jego spadkobierców o zamiarze przeznaczenia nieruchomości na inny cel niż cel wywłaszczenia. O dokonaniu takiego zawiadomienia nie świadczy ani decyzja z dnia [...] maja 1985 r. dotycząca zwrotu nieruchomości, ani decyzja z dnia [...] listopada 1990 r. orzekająca o zbędności nieruchomości oznaczonej jak działki nr 20/1, 20/2 i 20/3. Wydanie tych decyzji nie jest równoznaczne z dokonaniem rzeczonego zawiadomienia. Powyższe okoliczności świadczą, że roszczenie zwrotowe nie wygasło. Odnośnie zarzutu błędnej wykładni art. 140 ust. 4 u.g.n. Wojewoda podkreślił, że kwestionowanie wysokości odszkodowania nie mieści się w interesie prawnym Spółki, lecz jedynie Gminy M. [...]. Niemniej, rozstrzygnięcie w tym zakresie jest prawidłowe, a pominięcie nakładów poczynionych przez dzierżawcę było zgodne z interpretacją powołanego przepisu. Nakłady poczynione na nieruchomości, które nie były związane z realizacją inwestycji celu publicznego, nie mogły mieć wpływu na wysokość zwracanego zwaloryzowanego odszkodowania. Końcowo Wojewoda podkreślił prawidłowość przeprowadzonego przez Starostę postępowania dowodowego. Odrębne skargi na opisaną decyzję Wojewody złożyła Sp. z o.o. A oraz Gmina M. [...]. Skarżąca Spółka zawnioskowała o uchylenie jej i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie przepisów prawa procesowego, a mianowicie art. 7 i art. 8 w związku z art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a., gdyż organ błędnie ustalił, że wywłaszczony właściciel i jego następcy nie zostali zawiadomieni o zamiarze przeznaczenia nieruchomości na inny cel niż cel wywłaszczenia. Nadto błędne uznał, że wyłącznie nakłady związane z realizacją celu wywłaszczenia mogą być uwzględnione w kwocie odszkodowania. Zarzucono także brak ustalenia, jakie nakłady do dnia złożenia wniosku o zwrot zostały przez Spółkę poczynione. Równocześnie zarzuciła naruszenie art. 136 ust. 2 i 5 u.g.n. poprzez błędne uznanie, że roszczenie wywłaszczonego właściciela i jego spadkobierców o zwrot nieruchomości nie wygasło oraz naruszenie art. 140 ust. 4 u.g.n. poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że wyłącznie nakłady związane z realizacją celu publicznego, który nie został zrealizowany, a które powodują zwiększenie lub zmniejszenie wartości nieruchomości, mogą być brane pod uwagę przy dokonywaniu rozliczeń. Także Gmina M. [...] we wniesionej skardze zawnioskowała o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania. Zarzuciła naruszenie przez organy art. 7 i art. 77 K.p.a. przez błędne uznanie, że decyzja Prezydenta M. [...] z dnia [...] listopada 1990 r. (orzekająca o zbędności nieruchomości m. in. działki nr 20/2, z której powstała obecna działka nr 2511) nie może być uznana za powiadomienie poprzedniego właściciela o możliwości zwrotu nieruchomości. Strona zarzuciła także naruszenie art. 50 ust. 5 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (w brzmieniu obowiązującym na dzień 30 listopada 1990 r.), poprzez błędną wykładnię i uznanie, że możliwość wykorzystania nieruchomości na inny cel wywłaszczenia uzależniona jest wprost od uzyskania oświadczenia o rezygnacji z żądania zwrotu, podczas gdy za takie należy również uznać długotrwałe milczenie poprzedniego właściciela. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zakwestionowanej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r., poz. 1066), sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Jej zakres wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm., dalej P.p.s.a.), wg którego sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Stosownie do art. 145 P.p.s.a., Sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia lub stwierdzenia ich nieważności lub niezgodności z prawem, gdy dotknięte są naruszeniem prawa materialnego które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy, lub zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 K.p.a. lub innych przepisach. W myśl art. 151 P.p.s.a., w razie nieuwzględnienia skargi w całości albo w części sąd oddala skargę odpowiednio w całości albo w części. Przedmiotem sądowej kontroli była ocena zgodności z prawem decyzji Wojewody z dnia [...] listopada 2015 r. o utrzymaniu w mocy decyzji Starosty [...] z dnia [...] sierpnia 2015 r., orzekającej o zwrocie na rzecz spadkobierców byłego właściciela prawa własności położonej w obr. [...] Miasta [...] działki nr 2511 o pow. 0,0443 ha oraz o rozliczeniach związanych z tym zwrotem. Poddawszy zaskarżoną decyzję kontroli we wskazanym zakresie Sąd stwierdził, że skargi nie zasługują na uwzględnienie, gdyż zarówno decyzja Wojewody jak i utrzymana nią w mocy decyzja organu I instancji wydane zostały w oparciu o prawidłowo ustalony stan faktyczny i zastosowane przepisy prawa. Na wstępie należy wskazać, że do stron postępowania o zwrot nieruchomości, a więc podmiotów posiadających interes prawny zgodnie z art. 28 K.p.a., zalicza się jej poprzedniego właściciela lub jego następców prawnych, aktualnego właściciela nieruchomości, a także osoby, które wykażą, że przysługuje im do niej tytuł prawno- rzeczowy. W uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 października 2003 r. OPS 6/03 (LEX nr 81335), stwierdzono, że najemca, który na podstawie umowy najmu zawartej z nowym właścicielem wywłaszczonej nieruchomości, tj. Skarbem Państwa lub jednostką samorządu terytorialnego, używa lokalu (budynku) znajdującego się na tej nieruchomości, ma przymiot strony w postępowaniu administracyjnym o zwrot wywłaszczonej nieruchomości. Pogląd ten NSA podzielił także w wyroku z dnia 24 lutego 2006 r. I OSK 519/05 (LEX nr 194052), w którym zwrócił uwagę, że przymiot strony w postępowaniu o zwrot wywłaszczonej nieruchomości uzależniony jest od posiadania tytułu prawnego do tej nieruchomości. Zatem stronami tego postępowania mogą być także dzierżawcy lub osoby korzystające z nieruchomości na podstawie użyczenia. Dzierżawca wywłaszczonej nieruchomości o której odzyskanie ubiegają się spadkobiercy byłego właściciela S. B. (J. i L. B.), tj. A Sp. z o.o. ma zatem prawny interes w uczestniczeniu w sprawie o jej zwrot. Jednak interes ten ma charakter formalny, procesowy (por. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 13 grudnia 2002 r. III RN 128/02, LEX nr 74588). W rozpoznawanej sprawie bezsporne pozostaje, że do przejęcia na Skarb Państwa stanowiącej własność S. B. działki nr 20 o pow. 0,2803 ha (w skład której wchodziła aktualna działka nr 2511) doszło na podstawie zawartej w formie aktu notarialnego umowy z dnia [...] lutego 1975 r., "po myśli art. 6 ustawy wywłaszczeniowej", którą mimo braku jej wyraźnego oznaczenia w treści tego aktu, niewątpliwie była obowiązująca w tej dacie ustawa z dnia z 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1974 r., Nr 10, poz. 64 ze zm.). Jak wskazano w treści aktu notarialnego, celem nabycia nieruchomości przez SP była budowa bazy magazynowo – technicznej dla Przedsiębiorstwa [...], zgodnie z zatwierdzającą plan realizacyjny decyzją Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w [...] z dnia [...] czerwca 1973 r. Nr [...]. Podstawę rozstrzygnięć organów administracji w przedmiotowej sprawie stanowiły przepisy u.g.n. Zgodnie z jej art. 216 ust. 1, przepisy rozdziału 6 działu III powołanej ustawy, regulującego zwrot wywłaszczonej nieruchomości, stosuje się odpowiednio do nieruchomości przejętych lub nabytych na rzecz SP m.in. na podstawie art. 6 ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości. Jak wynika z kolei z art. 136 ust. 3 u.g.n., poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli stosownie do art. 137 stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu; zgodnie z ust. 1 tego artykułu, nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli mimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu (pkt 1) albo mimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany (pkt 2). Ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego w sposób niewątpliwy wynika, że bezpośredni cel nabycia (wywłaszczenia) nie został zrealizowany. Dowodzą tego wprost: - decyzja Urzędu Miejskiego w [...] z dnia [...] maja 1985 r. Nr [...] (prawomocna i wykonalna z dniem [...] czerwca 1985 r.) nakazująca Przedsiębiorstwu [...] Oddział Terenowy w [...] zwrócić nieodpłatnie poprzedniemu właścicielowi S. B. – w wyniku jego wniosku z kwietnia 1985 r. - działki nr 20/1 i 20/2 (wg uzasadnienia tej decyzji, realizacja inwestycji nie została nawet rozpoczęta, a grunty były zastępczo użytkowane rolniczo przez byłego właściciela). - decyzja Urzędu Miejskiego w [....] z dnia [...] listopada 1990 r. Nr [...], orzekająca - po rozpatrzeniu wniosku S. B. z dnia [...] sierpnia 1989 r. – że nieruchomość nr 20/1, 20/2 i 20/3 nabyta na rzecz SP jest zbędna na cel, na który została wywłaszczona (działki te o pow. odpowiednio 970, 1180 i 653 m² powstały w wyniku podziału objętej wywłaszczeniem działki nr 20 i odpowiadały całej jej powierzchni, mimo zlokalizowanego już tam od 1987 r. ciepłociągu), - decyzja Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] z dnia [...] maja 1992 r. Nr [...] orzekająca o zwrocie na rzecz S. B. działek nr 20/1, 20/3, 20/4 i 20/6 o pow. odpowiednio 970, 653, 445 i 293 m² (działki nr 20/4 i 20/6 powstały z dokonanego decyzją z [...] grudnia 1989 r. podziału działki 20/2, z której wydzielono wtedy także działkę nr 20/5 o pow. 442 m², która następnie w wyniku modernizacji ewidencji gruntów zmieniła powierzchnię i oznaczenie na działkę nr 2511 o pow. 443 m²). W uzasadnieniu tej decyzji wskazano m.in., że działka nr 20/5 zajęta jest pod ciąg ciepłowniczy wybudowany zgodnie z planem realizacyjnym zatwierdzonym decyzją UM w [...] z dnia [...] września 1987 r. Nr [...] i "w chwili obecnej" możliwy jest zwrot działek nr 20/1, 20/3, 20/4 i 20/6. W kontekście powyższego, wobec wyłączenia ze zwrotu działki nr 20/5 i nie budzących wątpliwości ustaleń organów o braku realizacji przez Przedsiębiorstwo [...] celu wywłaszczenia w postaci bazy magazynowo – technicznej, konieczne stało się ustalenie, czy ciepłociąg nie był częścią realizacji tej bazy. Znalazło to wyraz w wytycznych zapadłego w niniejszej sprawie wyroku WSA w Rzeszowie z dnia 25 lutego 2014 r. II SA/Rz 1348/13, uchylającego m.in. z tego powodu wydaną w przedmiocie zwrotu przedmiotowej nieruchomości pierwotną decyzję Wojewody z dnia [...] października 2013 r. Rozpoznając skargę na wydaną w tym przedmiocie kolejną decyzję Wojewody Sąd uznał, że wytyczne te zostały wykonane. Udokumentowano bezskuteczne poszukiwania decyzji z dnia [...] czerwca 1973 r. zatwierdzającej plan realizacyjny bazy magazynowo – technicznej dla [...], jak też jakiejkolwiek innej dokumentacji z tym przedsięwzięciem związanej (w zasobach Urzędu M. [...] – Wydziału Architektury i Biura Gospodarki Mieniem, Archiwum Państwowego w [...]), wskazując przy tym na uzyskane z BGM Miasta [...] informacje o dokonanym za zezwoleniem Wojewódzkiego Archiwum Państwowego w [...] z [...] stycznia 1983 r. brakowaniu akt spraw dotyczących innych planów realizacyjnych z 1973 r. (w wysokim stopniu uprawdopodabnia to, że objęło ono również akta sprawy związanej z budową bazy dla P[...]). Nie uzyskano żadnych dowodów (nie przedstawiły ich także strony postępowania) świadczących o jakimkolwiek związku budowy ciepłociągu z zamierzoną budową bazy magazynowo – technicznej dla P[...]; nie wynika on w szczególności z odrębnej decyzji z dnia [...] września 1987 r. zatwierdzającej plan realizacyjny i udzielającej pozwolenia na budowę sieci cieplnej przy ul. [...] w R., ani z dokumentacji posiadanej przez B Sp. z o.o. w R., na stanie którego od [...] grudnia 1989 r. znajduje się przedmiotowa sieć cieplna. Poczynione przez organy ustalenia - które Sąd w całości akceptuje – świadczą, że były to odrębne, niezależne od siebie inwestycje, przewidziane dwoma różnymi planami realizacyjnymi. W ocenie Sądu, o braku związku między tymi inwestycjami świadczy dodatkowo rozbieżność czasowa między wcześniejszą decyzją UM w [...] z dnia [...] maja 1985 r. nakazującą P[...] zwrócić niewykorzystane na cel wywłaszczenia działki nr 20/1 i 20/2, decyzją z dnia [...] września 1987 r. zatwierdzającą plan realizacyjny i udzielającą Miejskiej Dyrekcji Inwestycji w [...] pozwolenia na budowę sieci cieplnej oraz jeszcze późniejszą decyzją z dnia [...] listopada 1990 r. orzekającą o zbędności całej przejętej od S. B. nieruchomości (działek nr 20/1, 20/2 i 20/3). Sąd orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela pogląd wyrażony w wyroku SN z dnia 10 kwietnia 2013 r. IV CSK 541/12 (LEX nr 1331354), że artykuł 137 ust. 1 u.g.n. musi być interpretowany łącznie z art. 136 ust. 1-3 tej ustawy. Z przepisów tych wynika, po pierwsze, że wywłaszczona nieruchomość może być wykorzystana jedynie na cel wskazany w decyzji o wywłaszczeniu, co powinno nastąpić w terminach wskazanych w art. 137 ust. 1 u.g.n. pod rygorem uznania nieruchomości za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu i powstania roszczenia poprzedniego właściciela (lub jego spadkobiercy) o zwrot nieruchomości (art. 136 ust. 3 u.g.n. w związku z art. 137 ust. 1 u.g.n.). Po drugie, nieruchomość może być użyta na cel inny niż określony w decyzji o wywłaszczeniu, zanim stanie się zbędna w rozumieniu art. 137 ust. 1, czyli przed upływem wskazanych w tym przepisie terminów, jedynie wtedy, gdy poinformowany przez właściwy organ o zamiarze użycia nieruchomości na inny cel poprzedni właściciel lub jego spadkobierca nie złożą wniosku o jej zwrot (art. 136 ust. 1 i 2 u.g.n.). Podstawowym warunkiem zwrotu wywłaszczonej nieruchomości jest więc jej zbędność na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, oceniana w dacie rozstrzygania przez organ w przedmiocie żądania zwrotu, przy czym istota zbędności polega na tym, że cel wywłaszczenia nie jest (i nie był) zrealizowany. Tym samym w okolicznościach sprawy przesądza to o braku wykorzystania działki nr 2511 dla realizacji celu wywłaszczenia w terminach wskazanych w art. 137 ust. 1 u.g.n. Stwierdzenie zaś jej zbędności na cel wywłaszczenia skutkowało prawidłowym uznaniem przez organy administracji I i II instancji, że podlega ona zwrotowi na rzecz spadkobierców poprzedniego właściciela. Co istotne, jak wynika ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego (pisma B Sp. z o.o. z dnia [...] listopada 2012 r. i [...] grudnia 2014 r.), znajdująca się na niej sieć cieplna na podstawie pozwolenia na budowę z dnia [...] kwietnia 2012 r. została przebudowana poza jej granice, a prace z tym związane zostały zakończone do dnia [...] października 2012 r. Jak ustalono jednak w toku postępowania zwrotowego, działka jest obecnie przedmiotem umowy dzierżawy zawartej [...] czerwca 2011 r. na czas nieoznaczony przez Gminę M. [...] z A Sp. z o.o. Urządzony jest na niej utwardzony betonową kostką parking na samochody osobowe (wykonany wg oświadczenia prokurenta A Sp. z o.o. złożonego w toku oględzin [...] marca 2013 r. na przełomie sierpnia i września 2012 r.), chodniki, posadowiony jest także fragment muru oporowego i 3 latarnie, znajdują się składniki roślinne, a na przełomie 2012 i 2013 r. na części jej powierzchni usypano skarpę. Zgodnie z art. 138 ust. 2 u.g.n., najem, dzierżawa lub użyczenie zwracanej nieruchomości wygasa z upływem 3 miesięcy od dnia, w którym decyzja o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości stała się ostateczna. W tym kontekście – w związku z podniesionymi w skargach zarzutami – należy zwrócić uwagę na regulacje art. 136 ust. 1 u.g.n. (nieruchomość wywłaszczona nie może być użyta na cel inny niż określony w decyzji o wywłaszczeniu, chyba że poprzedni właściciel lub jego spadkobierca nie złożą wniosku o jej zwrot), ust. 2 (w razie powzięcia zamiaru użycia wywłaszczonej nieruchomości lub jej części na inny cel niż określony w decyzji o wywłaszczeniu, właściwy organ zawiadamia poprzedniego właściciela lub jego spadkobiercę o tym zamiarze, informując równocześnie o możliwości jej zwrotu) i ust. 5 (w przypadku niezłożenia wniosku o zwrot wywłaszczonej nieruchomości lub jej części w terminie 3 miesięcy od dnia otrzymania zawiadomienia o możliwości zwrotu, uprawnienie do zwrotu nieruchomości lub jej części wygasa). W okolicznościach sprawy nie budzi wątpliwości, że przed zawarciem z A Sp. z o.o. [...] czerwca 2011 r. na czas nieoznaczony umowy dzierżawy działki nr [...] z przeznaczeniem na urządzenie miejsc postojowych, terenów zielonych oraz usytuowanie małej architektury (§ 1 pkt 3 umowy), zawiadomienie o którym mowa wyżej, nie zostało przez Gminę M. [...] wystosowane (w aktach administracyjnych sprawy znajduje się pismo BGM Miasta [...] z dnia [...] lipca 2013 r. – stanowiące odpowiedź na skierowane w tej kwestii zapytanie prowadzącego postępowanie Starosty [...] – że w sprawie nie zachodziły przesłanki do stosowania art. 136 ust. 2 i 5 u.g.n., gdyż działka nr 2511 "nie została przez Gminę Miasto [...] przeznaczona do sprzedaży, a jedynie została wydzierżawiona firmie A Sp. z o.o., co nie powodowało konieczności zawiadamiania byłego właściciela". Podkreślić należy, że wobec wskazania w powołanym już wyżej wyroku WSA w Rzeszowie z dnia 25 lutego 2014 r. II SA/Rz 1348/13 na niedostateczne wyjaśnienie tej kwestii, w toku ponownego postępowania Starosta [...] pismem z dnia [...] stycznia 2015 r. (doręczonym [...] stycznia 2015 r.) ponownie wezwał Prezydenta M. [...] działającego w imieniu Gminy M. [...] o udzielenie w terminie 14 dni informacji i przedłożenie dowodów na okoliczność zastosowania wobec wywłaszczonego właściciela lub jego spadkobierców procedury określonej art. 136 ust. 2 i 5 u.g.n. oraz art. 69 ust. 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, Dz. U. z 1991 r., Nr 30, poz. 127 ze zm. ("Nieruchomość wywłaszczona lub jej część podlega zwrotowi na rzecz poprzedniego właściciela lub jego następcy prawnego na jego wniosek, jeżeli stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu."); wezwanie to pozostało bez odpowiedzi. W tej sytuacji, mając na uwadze opisane wyżej pierwotne pismo BGM Miasta [...] z dnia [...] lipca 2013 r., dla nie budzącego wątpliwości uznania braku powiadomienia byłego właściciela bądź jego spadkobierców o zamiarze przeznaczenia nieruchomości na inny cel niż cel wywłaszczenia, niezbędna była dodatkowa analiza pozostałego zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego. Miało to w szczególności związek z zawartymi w odwołaniu A Sp. z o.o. od decyzji Starosty [...] z dnia [...] sierpnia 2015 r. zarzutem naruszenia przepisów postępowania administracyjnego poprzez błędne ustalenie i przyjęcie, że skutku zawiadomienia o zbędności nieruchomości na cel wywłaszczenia, a co za tym idzie o zamiarze przeznaczenia nieruchomości na inny cel niż cel wywłaszczenia nie wywołały opisane wyżej decyzje z dnia [...] maja 1985 r. – nakazująca P[...] zwrot działek na rzecz wywłaszczonego właściciela, oraz z dnia [...] listopada 1990 r. – orzekająca o zbędności nieruchomości na cel wywłaszczenia. Z zarzutem tym korelował podniesiony jednocześnie zarzut naruszenia prawa materialnego, tj. art. 136 ust. 2 i 5 u.g.n. poprzez błędne zastosowanie i przyjęcie, że w związku z wadliwymi ustaleniami faktycznymi, roszczenie wywłaszczonego właściciela i jego spadkobierców o zwrot nieruchomości nie wygasło (ubocznie należy podkreślić, że na konieczność dodatkowej oceny przez organy znaczenia w/w decyzji wskazano w w/w wyroku WSA w Rzeszowie). Zdaniem Sądu, przy wydawaniu zaskarżonej decyzji Wojewoda w pełni prawidłowo i zasadnie przyjął, że wydanie tych decyzji nie było równoznaczne z zawiadomieniem o zamiarze przeznaczenia nieruchomości na inny cel, niż cel wywłaszczenia. W tym zakresie należy przede wszystkim zauważyć, że taka informacja nie została w nich w ogóle zawarta. Odnośnie decyzji z dnia [...] maja 1985 r. co do braku możliwości przypisania jej takiego charakteru świadczy zwłaszcza to, że w treści uzasadnienia, jako przyczynę jej wydania, wyraźnie wręcz wskazano na zgłoszone przez S. B. żądanie zwrotu wykupionych od niego nieruchomości. Adresatem tej decyzji, co wyraźnie wynika z jej treści, było [...] Oddział Terenowy w [...] Zawarty w niej nakaz zwrotu wywłaszczonej nieruchomości (działek nr 20/1 i 20/2) sam w sobie nie przesądzał o jej zwrocie, tak samo jak decyzja z dnia [...] listopada 1990 r. orzekająca jedynie o zbędności całej przejętej od S. B. nieruchomości (działek nr 20/1, 20/2 i 20/3) na cel wywłaszczenia. Świadczą o tym podejmowane przez niego dalsze czynności mające na celu ich odzyskanie. Jak wynika z jego wniosku z dnia [...] lutego 1992 r. skierowanego do Urzędu Rejonowego w [...] "o wydanie decyzji o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości" – działek nr 20/1, 20/2 i 20/3, po wydaniu decyzji z dnia [...] listopada 1990 r., "stosownie do wówczas istniejących przepisów wystąpił do Sądu Rejonowego w [...] z pozwem o przeniesienie własności działek. W toku postępowania zmieniły się przepisy co do właściwości organów orzekających o zwrocie nieruchomości i droga sądowa stała się niedopuszczalna. Wobec zmiany przepisów Sąd odrzucił pozew". S. B. wskazał przy tym sygnaturę akt sprawy ([...]) i sporządzoną w niej na zlecenie SR w [...] opinię biegłego Sądu Wojewódzkiego w [...] R. P. z dnia [...] grudnia 1991 r. nt. "opis i ocena sytuacji faktycznej na gruncie oraz rozliczenie stron z tytułu zwrotu działek nr 20/1, 20/2 i 20/3 położonych na terenie Miasta [...] – [...]"; jak wynika z treści tej opinii, jej celem było m.in. ustalenie, czy wartość nieruchomości powinna ulec obniżeniu z powodu przebiegu ciepłociągu. Wskutek załatwienia wniosku S. B. z [...] lutego 1992 r., Kierownik UR w [...] decyzją z dnia [...] maja 1992 r. orzekł o zwrocie na jego rzecz działek nr 20/1, 20/3, 20/4 i 20/6 z uwagi na ich zbędność dla celu wywłaszczenia, wskazując przy tym, że tylko ich zwrot jest "w chwili obecnej" możliwy z uwagi na zajętość działki nr 20/5 pod ciąg ciepłowniczy. W opisanej sytuacji brak jest zatem jakichkolwiek podstaw do uznania, by decyzje z dnia [...] maja 1985 r. i [...] listopada 1990 r. traktować jako zawiadomienie o możliwości ubiegania się o zwrot wywłaszczonej nieruchomości lub zamiarze jej przeznaczenia na inny cel niż cel wywłaszczenia (a tym bardziej, by za takie uznawał je S. B. podejmujący aktywne starania o uzyskanie jej zwrotu) oraz by wiązać z tym skutek wygaśnięcia roszczenia o jej zwrot. Związane z tym zarzuty podniesione w odwołaniu przez A Sp. z o.o. i powtórzone w skardze oraz odpowiadający im zarzut skargi Gminy M. [...] dokonania przez organy błędnych ustaleń faktycznych poprzez uznanie że decyzja z dnia [...] listopada 1990 r. nie może być uznana za powiadomienie poprzedniego właściciela o możliwości zwrotu, nie zasługiwały zatem na uwzględnienie. W związku z powyższym, ani byłemu właścicielowi, ani jego spadkobiercom – wbrew wywodom skargi Gminy M. [...] - nie sposób też zarzucić sugerowanej długoletniej bezczynności w żądaniu zwrotu działki nr 20/2 i przypisywania temu znaczenia rezygnacji z jej zwrotu. Jak już bowiem wskazano powyżej, ani decyzja z 1985 r. ani z 1990 r. nie zawierały w swej treści żadnego zawiadomienia lub chociażby sugestii o zamiarze przeznaczenia nieruchomości na inny cel niż objęty wywłaszczeniem, a były wynikiem starań S. B. o zwrot nieruchomości. Tym samym nie może być z tego skutecznie wywodzony zarzut dokonania przez Wojewodę w zaskarżonej decyzji błędnej wykładni art. 50 ust. 5 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości w brzemieniu obowiązującym w dacie wydania decyzji z dnia [...] listopada 1990 r. Zgodnie z jego treścią, nieruchomość wywłaszczona nie mogła być użyta na inny cel, niż cel uzasadniający wywłaszczenie, chyba że nie mogła być zwrócona w trybie określonym w ówczesnym art. 74 tej ustawy z powodu braku zgody poprzedniego właściciela albo jego następcy prawnego. Art. 74 ust. 1 tej ustawy stanowił natomiast, że nieruchomość wywłaszczona lub jej część podlega zwrotowi na rzecz poprzedniego właściciela albo jego następcy prawnego za jego zgodą, jeżeli stała się zbędna na cel uzasadniający wywłaszczenie. W opisanej sytuacji uprawniony do zwrotu nieruchomości – z uwagi na już toczące się w tym względzie postępowanie zwrotowe - nie był w ogóle powiadamiany o zamierzonym jej wykorzystaniu na inny cel niż cel wywłaszczenia. W okolicznościach sprawy nieuprawnione jest wnioskowanie o tym na podstawie decyzji z dnia [...] listopada 1990 r. Wywodzenie zatem z braku jego rzekomego oświadczenia w tym zakresie dorozumianych skutków w postaci rezygnacji z żądania zwrotu nieruchomości poprzez długotrwałe milczenie, jawi się jako całkowicie nieadekwatne do stanu faktycznego sprawy i zgromadzonego w niej materiału dowodowego. Także zatem ten zarzut skargi nie mógł zostać uwzględniony. Zgodnie z tezą wyroku NSA z dnia 10 maja 2012 r. I OSK 718/11, zasada zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, jeżeli nieruchomość ta nie została użyta na ten cel publiczny, który był przesłanką jej wywłaszczenia, ma rangę konstytucyjną i jest oczywistą konsekwencją art. 21 ust. 2 Konstytucji. Realizacja tej zasady wyraża się w tym, że w razie zamiaru użycia wywłaszczonej nieruchomości na inny cel niż określony w decyzji o wywłaszczeniu, właściwy organ jest zobowiązany zawiadomić o tym poprzedniego właściciela lub jego spadkobierców, którym przysługuje roszczenie o zwrot nieruchomości. Naruszenie tego obowiązku przez organ nie może prowadzić do podważenia samej istoty konstytucyjnego prawa żądania zwrotu nieruchomości i uzasadniać przerzucenia skutków tego naruszenia wyłącznie na poprzedniego właściciela lub jego spadkobierców. Przyjęcie w opisanej wyżej sytuacji interpretacji wskazanej przez skarżących prowadziłoby w rzeczywistości do obejścia mających w tym zakresie zastosowanie obecnie obowiązujących przepisów u.g.n., tj. art. 136 ust. 2 i 5. Zarzut błędnej wykładni art. 50 ust. 5 tej ustawy jest zresztą nietrafiony z samego tylko powodu, że przepis ten nie miał zastosowania przy wydawaniu decyzji Wojewody (błędna wykładnia nie jest tożsama z ewentualnym niezastosowaniem danego przepisu, co jak wykazano, w okolicznościach sprawy i tak pozostaje bez znaczenia). Trudno także odmówić tak po stronie S. B. jak i Gminy M. [...] braku świadomości co do tego, że wyłączenie działki nr 20/5 ze zwrotu dokonanego decyzją z dnia [...] lutego 1992 r. (mimo wcześniejszego orzeczenia o jej zbędności) niewątpliwie miało związek tylko i wyłącznie z posadowieniem na niej ciepłociągu, co mimo że nie było związane z realizacją celu wywłaszczenia, stawiało byłego właściciela w sytuacji niejako przymusowej. Usunięcie ciepłociągu w 2012 r. - z uwagi na brak przedawnienia roszczeń o zwrot wywłaszczonych nieruchomości – dawało spadkobiercom byłego właściciela prawo do skutecznego ubiegania się o zwrot tej działki (oznaczonej już wtedy nr 2511). W pełni adekwatny zatem do okoliczności sprawy pozostaje pogląd wyrażony w wyroku NSA z dnia 26 marca 2008 r. I OSK 491/07 (LEX nr 505428), że dopuszczalność wykorzystania nieruchomości na inny cel jest uzależniona de facto od wyrażenia zgody przez poprzedniego właściciela bądź jego spadkobiercę, która przejawia się brakiem wniosku o zwrot wywłaszczonej nieruchomości. Jednakże, aby skutecznie podnosić skutki braku wniosku podmiotów uprawnionych do zwrotu nieruchomości, właściwy organ administracji powinien dokonać zawiadomienia o zamiarze wykorzystania nieruchomości na inny cel, który to wymóg wprowadza przepis art. 136 ust. 2 u.g.n. W związku z orzeczeniem o zwrocie nieruchomości w udziałach po ½ części na rzecz spadkobierców byłego właściciela, tj. J. i L. B., zastrzeżeń Sądu nie budzą również rozstrzygnięcia co do rozliczeń między nimi a Gminą M. [...]. Stosownie do art. 140 ust. 1 u.g.n., w razie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości poprzedni właściciel lub jego spadkobierca zwraca ustalone w decyzji odszkodowanie, przy czym zgodnie z art. 217 ust. 2, osoby które zostały pozbawione własności nieruchomości w wyniku wywłaszczenia dokonanego przed dniem 5 grudnia 1990 r., w razie zwrotu tych nieruchomości, zwracają odszkodowanie zwaloryzowane, w wysokości nie większej niż 50% aktualnej wartości tych nieruchomości. Zgodnie z zalegającym w aktach sprawy organu I instancji operatem szacunkowym z [...] kwietnia 2015 r., wysokość tego odszkodowania, którą J. i L. B. są zobowiązani solidarnie zwrócić na rzecz Gminy M. [...], ustalono na kwotę 5 036 zł; prawidłowość jej wyliczenia nie budzi zastrzeżeń i nie jest w sprawie kwestionowana (koreluje ona z kwotą 5 025 zł wynikającą z operatu szacunkowego sporządzonego dla potrzeb wydania orzekającej o zwrocie nieruchomości pierwotnej decyzji Starosty [...] z dnia [...] września 2013 r.). Zarzutami A Sp. z o.o. objęte jest natomiast naruszenie przepisów postępowania poprzez nieuwzględnienie w kwocie odszkodowania zwracanego Gminie M. [...] nakładów poczynionych przez Spółkę na zwracanej nieruchomości do dnia złożenia wniosku o zwrot - w zakresie w jakim odpowiadają one za zwiększenie jej wartości (m.in. nawierzchni z kostki betonowej, latarni, składników roślinnych), co jednocześnie wiązało się z błędną wykładnią art. 140 ust. 4 u.g.n. polegającą na przyjęciu, że wyłącznie nakłady związane z realizacją celu publicznego, który ostatecznie nie zostaje zrealizowany, a które powodują zwiększenie lub zmniejszenie wartości nieruchomości, mogą i powinny być brane pod uwagę przy dokonywaniu rozliczeń w ramach zwracanego odszkodowania. Także pełnomocnik Gminy M. [...] na rozprawie poprzedzającej wydanie wyroku podniósł, że rozliczone powinny zostać wszelkie nakłady poczynione na nieruchomości objętej postępowaniem zwrotowym. Zgodnie z treścią art. 140 ust. 4 u.g.n., w razie zmniejszenia się albo zwiększenia wartości nieruchomości wskutek działań podjętych bezpośrednio na nieruchomości po jej wywłaszczeniu, odszkodowanie, ustalone stosownie do ust. 2, pomniejsza się albo powiększa o kwotę równą różnicy wartości określonej na dzień zwrotu. Przy określaniu wartości nieruchomości przyjmuje się stan nieruchomości z dnia wywłaszczenia oraz stan nieruchomości z dnia zwrotu. Nie uwzględnia się skutków wynikających ze zmiany przeznaczenia w planie miejscowym i zmian w otoczeniu nieruchomości. Przepis ust. 3 stosuje się odpowiednio. Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 24 października 2001 r. sygn. SK 22/01 (OTK 2001, Nr 7, poz. 216) wskazał, że zasadę zwrotu wywłaszczonej nieruchomości należy traktować jako oczywistą konsekwencję art. 21 ust. 2 Konstytucji RP, który dopuszczając wywłaszczenie "jedynie na cele publiczne", tworzy nierozerwalny związek pomiędzy określeniem tych celów w decyzji o wywłaszczeniu i faktycznym sposobem użycia wywłaszczonej rzeczy. W konsekwencji uznanie zwrotu nieruchomości za zasadę urzeczywistniającą konstytucyjną ochronę własności musi rzutować na sposób wykładni przepisów szczegółowych związanych z realizacją roszczenia zwrotowego, w tym zwrotu odszkodowania. Unormowania zawarte w art. 140 u.g.n., w tym w jego ust. 4, muszą być zatem interpretowane w powiązaniu z art. 136 tej ustawy. Dokonując więc systemowej i prokonstytucyjnej wykładni art. 140 ust. 4 u.g.n. należy podzielić stanowisko o braku podstaw, aby przy obliczaniu wysokości należnego do zwrotu odszkodowania uwzględniać wzrost wartości nieruchomości spowodowany innymi działaniami niż te, które zmierzały do realizacji celu publicznego. Znajduje to potwierdzenie w ukształtowanym na tym tle orzecznictwie sądowym, w którym prezentowane jest jednolite stanowisko, że zwiększenie wartości nieruchomości spowodowane nakładami nie związanymi z realizacją celu wywłaszczenia nie podlega uwzględnieniu przy ustalaniu wysokości odszkodowania (por. m.in. wyroki NSA: z dnia 21 stycznia 2015 r. I OSK 1323/13, z dnia 25 września 2013 r. I OSK 955/12, z dnia 30 maja 2012 r. I OSK 816/11 i z dnia 9 listopada 2011 r. I OSK 1971/10). Zgodnie z treścią operatu szacunkowego z [...] kwietnia 2015 r., wartość rynkowa prawa własności nieruchomości wg stanu z dnia wywłaszczenia wynosiła 102 457 zł, zaś wg stanu aktualnego 137 894 zł, w tym wartość prawa własności działki 107 835 zł oraz wartość składników budowlanych (nawierzchni z kostki betonowej, lamp oświetleniowych, muru oporowego) i roślinnych 30 059 zł. W ocenie Sądu, niezależnie od twierdzeń J. B. wyrażonych w toku oględzin nieruchomości w dniu [...] marca 2013 r., że nasadzenia na działce nr 2511 zostały dokonane prze niego osobiście, prawidłowo wskazał Starosta [...] a za nim rozpatrujący odwołanie Wojewoda, że uwzględnienie nakładów o których mowa w art. 140 ust. 4 u.g.n. może nastąpić wyłącznie w przypadku ustalenia, iż były one związane z realizacją celu wywłaszczenia. Skoro w rozpoznawanej sprawie – co zostało już wykazane – nakłady poczynione przez dzierżawcę działki A Sp. z o.o. nie pozostawały w żadnym związku z celem wywłaszczenia, nie mogą być zatem uwzględnione w kwocie odszkodowania, które spadkobiercy wywłaszczonego właściciela są obowiązani zwrócić na rzecz Gminy M. [...]. Odzwierciedla to w pełni teza wyroku NSA z dnia 19 lutego 2014 r. I OSK 1727/12 (LEX nr 1494701), zgodnie z którą przepis art. 140 ust. 4 u.g.n. nie stanowi samodzielnej regulacji prawnej, lecz jest konsekwencją orzeczenia o zwrocie nieruchomości wywłaszczonej - na podstawie art. 136 omawianej ustawy. Brak jest zatem podstaw do tego, aby przy obliczaniu wysokości odszkodowania uwzględniać wzrost wartości nieruchomości spowodowany innymi działaniami niż te, które zmierzały do realizacji celu publicznego. Powyższe wynika zaś z przepisów art. 136 ust. 1 i 2 oraz art. 137 u.g.n. W rezultacie więc, nie zawsze stan nieruchomości z dnia zwrotu będzie mógł być brany pod uwagę przy określaniu wysokości odszkodowania należnego od osoby wnioskującej o zwrot wywłaszczonej nieruchomości. Wyłącznie więc w takiej sytuacji, w której przyrost wartości nieruchomości jest następstwem realizacji celu publicznego, możliwe do zaakceptowania byłoby wyrażone w uzasadnieniu skargi stanowisko A Sp. z o.o., że nie jest to zależne od tego, przez kogo – podmiot, na rzecz którego zostało dokonane wywłaszczenie, czy też inny podmiot (np. dzierżawcę lub najemcę) zostały poczynione nakłady na nieruchomości. Przychylić się można także do twierdzenia, że aktualny właściciel nieruchomości nie rezygnując z zamiaru realizacji celu wywłaszczenia, którego nie wykonuje z uwagi na konieczność przygotowania inwestycji lub istniejące przeszkody, może doraźnie zmienić sposób jej zagospodarowania. Jeżeli jednak do realizacji celu wywłaszczenia nie dojdzie, aby będące wynikiem tych działań zmiany wartości nieruchomości mogły być następnie uwzględnione w rozliczeniach o których mowa w art. 140 ust. 4 u.g.n., muszą one pozostawać w merytorycznym związku z realizacją tego celu. Wszystkie inne nakłady ponoszone są na wyłączą odpowiedzialność i ryzyko podmiotu który je dokonuje i w żaden sposób nie mogą przekładać się na finansową odpowiedzialność podmiotu obowiązanego do zwrotu wypłaconego za wywłaszczoną nieruchomość odszkodowania. Bez względu na związek z realizacją celu wywłaszczenia, dotyczy to również wszelkich nakładów powodujących wzrost wartości nieruchomości poniesionych po dniu złożenia wniosku o zwrot; wyraz temu daje wyrok NSA z dnia 13 lipca 2016 r. I OSK 205/16 (LEX nr 2100576), stosownie do którego "w przepisie art. 140 ust. 4 u.g.n. chodzi nie o jakiekolwiek działania zwiększające użyteczność i wartość nieruchomości, ale o te nakłady, które zostały poczynione dla realizacji celu, na rzecz którego nastąpiło wywłaszczenie. Niezależnie od tego, nie podlegają uwzględnieniu, w ramach art. 140 ust. 4 u.g.n., nakłady poczynione po złożeniu wniosku o zwrot nieruchomości". Zgodnie z innym wyrokiem tego Sądu (z dnia 25 października 2011 r. I OSK 1836/10, LEX nr 1149256), byłoby naruszeniem wszelkich zasad państwa prawa zobowiązanie byłego właściciela do zapłaty odszkodowania za działania poczynione na wywłaszczonej nieruchomości po dniu złożenia wniosku o jej zwrot. W rozpoznawanej sprawie wymagało to odniesienia o tyle, że wraz z twierdzeniami o powinności rozliczenia w zwracanym odszkodowaniu wszelkich nakładów za podlegającą zwrotowi wywłaszczoną nieruchomość (niezależnie od dokonującego je podmiotu i ich związku z celem wywłaszczenia), w uzasadnieniu skargi A Sp. z o.o. wskazano, że rozpoczęła ona dokonywanie nakładów na nieruchomość przed złożeniem wniosku o jej zwrot; w dniu [...] czerwca 2011 r. na jej wniosek wydana została przez Prezydenta M. [...] decyzja o pozwoleniu na budowę zespołu budynków mieszkalnych wielorodzinnych dotycząca m.in. działki nr 2511, zaś [...] maja 2012 r. zawarto umowę na wykonanie dróg dojazdowych, miejsc postojowych, chodników, opasek odbojowych, odwodnień, palisad wraz z ukształtowaniem terenu wokół tych budynków. Ponieważ do faktycznego zagospodarowania działki nr 2511 doszło na podstawie drugiej z wymienionych umów, należy zwrócić uwagę, że dotyczyła ona terenu "wokół" opisanych wyżej budynków, a nie tylko działki nr 2511, a realizacja prac została podzielona na 2 etapy z terminem rozpoczęcia robót [...] maja 2012 r. oraz zakończeniem poszczególnych etapów odpowiednio [...] sierpnia 2012 r. i [...] kwietnia 2013 r. A Sp. z o.o. w żaden sposób nie wykazała, że przypadający przed złożeniem wniosku o zwrot ([...] lipca 2012 r.) termin rozpoczęcia robót związany był z rozpoczęciem prac na działce nr 2511 oraz jakie prace przed tym dniem wykonano, zwłaszcza że jak już wyżej wskazano w oparciu o oświadczenie samego prokurenta A Sp. z o.o., utwardzony betonową kostką parking został wykonany na przełomie sierpnia i września 2012 r., na przełomie 2012 i 2013 r. usypano skarpę na której usytuowane są latarnie oświetleniowe, a w dacie oględzin nieruchomości [...] marca 2013 r. – co obrazuje dokumentacja zdjęciowa - stwierdzono rozpoczęte dopiero prace związane z wykonaniem chodników. Jak wynika także z porównania zapisów protokołu oględzin ("od strony północno – zachodniej na działce urządzony jest parking utwardzony kostka betonową") z zapisami pkt 4a umowy z dnia [...] maja 2012 r. (k. 166-167 akt sprawy organu II instancji), prace mające być wykonane po ukończeniu elewacji północnej i zachodniej budynków przewidziane były do realizacji w ramach II etapu robót, a więc mało prawdopodobne jest ich rozpoczęcie zaraz po podpisaniu umowy. W tym zakresie wyraźnego dodatkowego podkreślenia wymaga, co umknęło nieco uwadze orzekających w sprawie organów a przede wszystkim skarżącej Spółki, a co jednak stanowi logiczną konsekwencję analizy zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, przeciwko uznaniu wiarygodności jej twierdzeń o rozpoczęciu prac i dokonywaniu nakładów na działkę nr 2511 przed złożeniem wniosku o jej zwrot przemawia fakt prowadzenia prac związanych z przełożeniem z jej terenu ciepłociągu, które zgodnie z pismem B Sp. z o.o. z dnia [...] listopada 2012 r. (k. 62 akt sprawy organu I instancji) zakończone zostały dopiero [..] października 2012 r. Jak już jednak wskazano powyżej, wartość poniesionych przez skarżącą Spółkę nakładów i tak nie może być rozliczona w ramach zwracanego przez spadkobierców byłego właściciela odszkodowania, gdyż nie pozostają one w związku z realizacją celu wywłaszczenia. Całkowicie odrębną kwestią w tym zakresie – niemniej odnoszącą się również do niniejszej sprawy - pozostaje ewentualne poinformowanie podmiotu dokonującego nakładów (dzierżawcy) przez aktualnego właściciela nieruchomości o jej statusie prawnym i uprawnieniu byłego właściciela do ubiegania się o jej zwrot. Brak takiej informacji (nie wynika ona z umowy dzierżawy zawartej [...] czerwca 2011 r. pomiędzy Gminą M. [...] a A Sp. z o.o.) powoduje, że w przypadku orzeczenia o zwrocie takiej nieruchomości, dzierżawca musi się liczyć z ich utratą bądź ewentualnym dochodzeniem na drodze cywilnej od podmiotu zobowiązanego do zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Na uwzględnienie nie zasługuje również odzwierciedlony w protokole rozprawy poprzedzającej wydanie wyroku zarzut Gminy M. [...] naruszenia art. 9 u.g.n. poprzez błędne ustalenie w pkt 2 decyzji organu I instancji terminu zwrotu na jej rzecz odszkodowania, do czego organ nie miał kompetencji. W myśl przepisu art. 142 ust. 1 u.g.n., o zwrocie wywłaszczonych nieruchomości, zwrocie odszkodowania, w tym także nieruchomości zamiennej, oraz o rozliczeniach z tytułu zwrotu i terminach zwrotu orzeka starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, w drodze decyzji. Wykładnia treści tego artykułu prowadzi do wniosku, że wręcz nakłada on na starostę obowiązek określania w rozstrzygnięciu o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości terminu w jakim ma zostać zwrócone odszkodowanie, wyłączając jakiekolwiek uznanie w tym zakresie. Stosowaniu tego przepisu nie stoi na przeszkodzie treść art. 9 u.g.n., zgodnie z którym w sprawach, o których mowa w przepisach działu III, z wyłączeniem art. 97 ust. 3 pkt 1, art. 122, art. 124 ust. 1a, art. 124b ust. 1, art. 126 i art. 132 ust. 1a, wykonanie decyzji następuje po upływie 14 dni od dnia, w którym upłynął bezskutecznie trzydziestodniowy termin do wniesienia skargi na decyzję do sądu administracyjnego. W przypadku wniesienia skargi do sądu administracyjnego w tych sprawach, organ który wydał decyzję, wstrzymuje z urzędu jej wykonanie, w drodze postanowienia, na które nie przysługuje zażalenie. W doktrynie i orzecznictwie podkreśla się, iż art. 9 u.g.n. ma służyć ochronie własności i umożliwiać dokonanie przez sąd administracyjny oceny legalności decyzji administracyjnych, zanim ukształtują one na trwałe stan prawny nieruchomości lub staną się źródłem świadczeń finansowych. Przepis ten w odniesieniu do decyzji o zwrocie nieruchomości nie określa terminu w jakim ma nastąpić zwrot odszkodowania, lecz termin w jakim decyzja ta uzyska cechę wykonalności, a w rezultacie czas, po jakim rozpocznie swój bieg termin określony przez starostę w decyzji zwrotowej dla zwrotu zwaloryzowanego odszkodowania. Określone w tym przepisie odroczenie terminu wykonalności decyzji zwrotowej oznacza jedynie, że przez czas wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji nie biegnie termin, po upływie którego nastąpi skutek prawny w postaci wymagalności zwrotu odszkodowania. Art. 9 u.g.n. nie pozbawia więc starosty kompetencji, jaką w sposób wyraźny przewiduje dla niego art. 142 ust. 1 u.g.n. Oznacza to, że decyzja o zwrocie nieruchomości pomimo swej ostateczności uzyska wykonalność po upływie czasu określnego w art. 9, jak również terminów określonych w niej na podstawie art. 142 ust. 1 u.g.n. W niniejszej sprawie Starosta [...]– mając na uwadze oświadczenie J. i L. B. z dnia [...] czerwca 2015 r., iż całość odszkodowania zostanie wpłacona jednorazowo wraz ze zwrotem nieruchomości – w sposób zgodny z prawem w decyzji z dnia [...] sierpnia 2015 r. określił termin solidarnego zwrotu przez nich zwaloryzowanego odszkodowania w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja stanie się wykonalna. Reasumując należy stwierdzić, że ustalone w niniejszej sprawie okoliczności faktyczne nie pozostawiają żadnych wątpliwości co do tego, że na przedmiotowej nieruchomości nie doszło do realizacji celu wywłaszczenia, gdyż ani w terminach zakreślonych w art. 137 ust. 1 u.g.n. (tj. 7 i 10 lat po wywłaszczeniu), ani też później nie podjęto żadnych działań zmierzających do realizacji bazy magazynowo – technicznej P[...] ani innego celu publicznego (za taki nie może być traktowana budowa ciepłociągu, skoro po wydaniu [...] września 1987 r. decyzji zatwierdzającej plan realizacyjny i udzielającej pozwolenia na budowę sieci cieplnej, późniejszą decyzją z dnia [...] listopada 1990 r. orzeczono o zbędności całej przejętej od S. B. nieruchomości - działek nr 20/1, 20/2 i 20/3). Wraz z orzeczeniem jej zwrotu na rzecz spadkobierców byłego właściciela, organy administracji prawidłowo ustaliły wysokość zwracanego przez nich na rzecz Gminy M. [...] zwaloryzowanego odszkodowania, z pominięciem wartości poczynionych nakładów. W konsekwencji należało stwierdzić, że wbrew zarzutom sformułowanym w skargach A Sp. z o.o. i Gminy Miasto [...], przy wydawaniu orzekającej o zwrocie nieruchomości decyzji Starosty [...] jak i zaskarżonej decyzji Wojewody (utrzymującej ją w mocy) nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego jak i procesowego w stopniu uzasadniającym ich wyeliminowanie z obrotu prawnego. Z podanych wyżej względów skargi podlegały zatem oddaleniu, o czym Sąd orzekł na podstawie art. 151 P.p.s.a.