II OSK 2786/19

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Miron Sędziowie sędzia NSA Zdzisław Kostka sędzia del. WSA Anna Szymańska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 13 listopada 2019 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 24 maja 2019 r., sygn. akt II SA/Rz 358/19 w sprawie ze skargi [...] S.A. w [...] na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] sierpnia 2018 r. nr. [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności zażalenia 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę; 2. zasądza od [...] S.A. w [...] na rzecz Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] kwotę 100 zł (sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z 24 maja 2019 r. (sygn. akt II SA/Rz 358/19) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w sprawie ze skargi [...] S.A. w [...] (dalej także jako "skarżąca" lub "spółka") uchylił zaskarżone postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] (dalej "SKO w [...]") z [...] sierpnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności zażalenia na postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania administracyjnego. Wyrok powyższy został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym. W toku postępowania w sprawie wydania decyzji zobowiązującej Spółkę do przedłożenia korekty zbiorczych zestawień danych o rodzajach i ilości odpadów, o sposobach gospodarowania nimi oraz o instalacjach i urządzeniach służących do odzysku i unieszkodliwiania Marszałek Województwa [...] postanowieniem z [...] lipca 2018 r. odmówił zawieszenia postępowania administracyjnego. Wskutek zażalenia wniesionego przez Spółkę, SKO w [...] postanowieniem z [...] sierpnia 2018 r. (nr [...]) - na podstawie art. 134 k.p.a. w zw. z art. 144 k.p.a. - stwierdziło niedopuszczalność zażalenia. Skarżąca wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie twierdząc, że jedynie w przypadku postanowienia o podjęciu zawieszonego postępowania procedura nie przewiduje możliwości wniesienia zażalenia. Natomiast w świetle art. 101 § 3 k.p.a. nie ma żadnych przeszkód w zaskarżeniu postanowienia o odmowie zawieszenia postępowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie postanowieniem z 21 listopada 2018 r. (sygn. akt II SA/Rz 1186/16) odrzucił skargę jako niedopuszczalną. NSA postanowieniem z 6 marca 2019 r. (sygn. akt II OSK 427/19) uchylił powyższe rozstrzygnięcie, twierdząc, że postanowienie stwierdzające niedopuszczalność zażalenia jest postanowieniem kończącym postępowanie zażaleniowe i jest ostateczne. Na takie postanowienie przysługuje skarga do sądu administracyjnego (art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a.) Sąd I instancji ponownie rozpoznając skargę na postanowienie SKO w [...] z [...] sierpnia 2018 r. w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności zażalenia na postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania administracyjnego, wyrokiem z 24 maja 2019 r. (sygn. akt II SA/Rz 358/19) - na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a.- uchylił zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu stwierdzono, że pogląd, iż postanowienie organu pierwszej instancji w przedmiocie odmowy zawieszenia nie jest zaskarżalne zażaleniem jest sprzeczny z literalnym brzmieniem art. 101 § 3 k.p.a. Przepis ten stanowi expressis verbis, że na postanowienie w sprawie zawieszenia postępowania albo odmowy podjęcia zawieszonego postępowania stronie służy zażalenie. Sformułowanie "w sprawie zawieszenia" ma szerszy zakres znaczeniowy, obejmując ogół rozstrzygnięć co do sprawy zawieszenia, a więc zarówno postanowienie o zawieszeniu postępowaniu, jak i postanowienie o odmowie zawieszenia. O ile więc w odniesieniu do "sprawy podjęcia zawieszonego postępowania" ustawodawca wyraźnie zastrzegł, że zaskarżalne są jedynie postanowienia odmowne (o odmowie podjęcia zawieszonego postępowania), o tyle w odniesieniu do "sprawy zawieszenia" brak tego rodzaju ograniczenia, co oznacza, że zaskarżalne zażaleniem są zarówno postanowienia o zawieszeniu postępowania, jak i postanowienia o odmowie zawieszenia. W konsekwencji brak było podstaw do stwierdzenia niedopuszczalności zażalenia na postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego (dalej "NSA") wniosło SKO w [...], podnosząc zarzut naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. poprzez uwzględnienie skargi [...] S.A. w [...], w sytuacji gdy skarga ta jako niezasadna winna zostać oddalona, bowiem wydane przez organ rozstrzygnięcie sprawy nie naruszało art. 101 § 3 k.p.a. Uwzględnienie zaś skargi przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie nastąpiło na skutek błędnego przyjęcia przez ten sąd, że postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania administracyjnego podlega zaskarżeniu w drodze odrębnego zażalenia. Skarga kasacyjna wnosi o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi Spółki oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego od strony przeciwnej na rzecz wnoszącego skargę kasacyjną, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Rzeszowie, jak również zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wyrażono stanowisko, że po nowelizacji dokonanej ustawą z 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy - Kodeks postepowania administracyjnego oraz ustawy – Prawo o postepowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2011 r., Nr 6, poz. 18), która weszła w życie z dniem 11 kwietnia 2011 r., przedmiotem zażalenia nie może być postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania. Zamierzeniem bowiem ustawodawcy, co wynika z uzasadnienia rządowego projektu powołanej ustawy o zmianie ustawy Kodeks postepowania administracyjnego oraz ustawy – Prawo o postepowaniu przed sądami administracyjnymi, było pozostawienie środka zaskarżenia wyłącznie na postanowienia tamujące bieg postępowania administracyjnego i jednoczesne wyłączenie zaskarżania postanowień nie tamujących tego biegu tj. postanowienia o odmowie zawieszenia oraz o podjęciu zawieszonego postępowania administracyjnego. Skarżący kasacyjnie jednocześnie zwraca uwagę, że stanowisko judykatury w tym zakresie jest utrwalone i jednolite. Pogląd natomiast wyrażony w zaskarżonym wyroku uznano za odosobniony i wynikający z błędnej interpretacji art. 101 § 3 k.p.a. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Spółka wniosła o jej oddalenie w całości i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018, poz. 1302 ze zm., dalej: p.p.s.a.) NSA rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które NSA rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. Zarzut skargi kasacyjnej jest zasadny. Sąd I instancji dokonał błędnej wykładni art. 101 § 1 k.p.a., czym w konsekwencji naruszył art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. Skarga bowiem na postanowienie o stwierdzeniu niedopuszczalności zażalenia na postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania winna zostać oddalona na podstawie art. 151 p.p.s.a. Istota sprawy dotyczy oceny dopuszczalności wniesienia zażalenia na postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania. Podstawę materialną kwestionowanego przez Spółkę rozstrzygnięcia stanowił art. 101 § 3 k.p.a., który stanowi, że na postanowienie w sprawie zawieszenia postępowania albo odmowy podjęcia zawieszonego postępowania służy stronie zażalenie. Podstawę procesową tego rozstrzygnięcia stanowił zaś art. 134 k.p.a., który – odczytywany w związku z art. 144 k.p.a. – upoważnia organ drugiej instancji do stwierdzania w drodze postanowienia niedopuszczalności zażalenia. Jak trafnie wskazuje skarga kasacyjna ustawą z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wprowadzono zmiany w treści art. 101 § 3 k.p.a. Poprzednio przepis ten stanowił, że na postanowienie w sprawie zawieszenia postępowania służy stronie zażalenie, po nowelizacji zaś: "Na postanowienie w sprawie zawieszenia postępowania albo odmowy podjęcia zawieszonego postępowania służy stronie zażalenie." Zdaniem NSA Sąd I instancji błędnie przyjął, że stwierdzenie niedopuszczalności zażalenia na postanowienie o odmowie zawieszenia jest sprzeczne z literalnym brzmieniem art. 101 § 3 k.p.a. W poprzednim stanie prawnym sformułowanie "w sprawie zawieszenia postępowania" zostało poddane sprzecznym interpretacjom i w konsekwencji zauważono w orzecznictwie konieczność jednolitego wypowiedzenia się w tej kwestii. Ostatecznie NSA w uchwale 7 sędziów z 22 maja 2000 r., sygn. akt OPS 4/00 zajął stanowisko, że zwrot ten oznacza rozstrzygnięcia o zawieszeniu postępowania, o odmowie zawieszenia postępowania, o podjęciu zawieszonego postępowania oraz o odmowie podjęcia zawieszonego postępowania administracyjnego, a zatem obejmuje wszelkie rozstrzygnięcia w tym przedmiocie. Przywołaną nowelizacją poprzez dodanie do dotychczasowej treści wyrażenia "albo odmowy podjęcia zawieszonego postępowania" ustawodawca spowodował zmianę znaczenia zwrotu "w sprawie zawieszenia postępowania". Sformułowanie "w sprawie" odnosi się nie tylko do zwrotu: "zawieszenia postępowania", ale też do zwrotu "odmowy podjęcia postępowania", przez co powyższy przepis w istocie wyraża myśl, że na postanowienie w sprawie zawieszenia postępowania albo w sprawie odmowy podjęcia zawieszonego postępowania służy stronie zażalenie. Skoro więc w przepisie tym posłużono się zwrotem "w sprawie odmowy podjęcia postępowania", przez który ustawodawca rozumie jedynie postanowienia negatywne, to nie ma podstaw, aby w stosunku do postanowień "w sprawie zawieszenia postępowania" dokonywać wykładni rozszerzającej znaczeniowo ten zwrot, zamiast ograniczać go wyłącznie do postanowień o zawieszeniu postępowania (vide wyrok NSA z 6 marca 2019 r., sygn. akt II OSK 987/17). Istotą bowiem nowelizacji art. 101 § 3 k.p.a. było pozostawienie odrębnego środka zaskarżenia jedynie na postanowienia tamujące postępowanie administracyjne – czyli na postanowienia o zawieszeniu postępowania oraz o odmowie podjęcia postępowania – i jednocześnie wyłączenie możliwości zaskarżania postanowień, które nie wstrzymują biegu postępowania administracyjnego, tj. postanowień o odmowie zawieszenia postępowania oraz o podjęciu postępowania. Uzasadnienia dla takiego założenia należy poszukiwać przede wszystkim w zasadzie szybkości postępowania (art. 12 k.p.a.), wymagającej od organu administracji publicznej nie tylko wnikliwego, ale i szybkiego działania w sprawie. Co do zasady postępowanie administracyjne powinno zakończyć się w terminach określonych w art. 35 k.p.a. Zamierzenie prawodawcy, aby wykładać omawianą normę wąsko wynika z uzasadnienia rządowego projektu ustawy o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (druk nr 2987 Sejmu RP VI kadencji). Oznacza to, że w aktualnym stanie prawnym na postanowienie organu administracji o odmowie zawieszenia postępowania administracyjnego nie przysługuje zażalenie. Oznacza to, że zażalenie na takie postanowienie jest niedopuszczalne w rozumieniu art. 134 w zw. z art. 144 k.p.a. Stanowisko takie jest jednolicie prezentowane w aktualnym orzecznictwie NSA (por. wyrok NSA: z 18 czerwca 2013 r., II OSK 2296/12, ONSA i WSA 2014, nr 5, poz. 74; a także późniejsze wyroki NSA: z 12 lutego 2014 r., II OSK 2509/12; z 28 maja 2014 r., II OSK 2975/12; z 25 czerwca 2015 r., II OSK 2855/13; z 22 marca 2016 r., I OSK 339/16; z 21 czerwca 2017 r., II OSK 2662/15; z 6 marca 2019 r., sygn. akt II OSK 987/17). Z powyższych względów, NSA na podstawie art. 188 p.p.s.a uchylił zaskarżony wyrok i rozpoznał skargę [...] S.A. w [...]. Skarga ta podlega oddaleniu na podstawie art. 151 p.p.s.a. jako bezzasadna, gdyż - jak wskazano powyżej - organ prawidłowo uznał, że zażalenie na postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania administracyjnego jest niedopuszczalne. Wobec uwzględnienia skargi kasacyjnej i uchylenia wyroku Sądu I instancji uwzględniającego skargę, NSA orzekł o kosztach postępowania kasacyjnego należnych od skarżącego na rzecz skarżącego kasacyjnie na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a. Koszty te obejmują wpis sądowy od skargi kasacyjnej w wysokości 100 zł.