I OSK 1999/17

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Elżbieta Kremer Sędziowie: Sędzia NSA Czesława Nowak-Kolczyńska Sędzia del. WSA Ewa Kręcichwost-Durchowska (spr.) Protokolant: starszy sekretarz sądowy Julia Chudzyńska po rozpoznaniu w dniu 30 maja 2019 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej R. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 31 maja 2017 r. sygn. akt II SA/Wa 247/17 w sprawie ze skargi R. W. na decyzję Ministra Obrony Narodowej z dnia [...] grudnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji dotyczącej wypłaty odprawy mieszkaniowej 1) oddala skargę kasacyjną; 2) zasądza od R. W. na rzecz Ministra Obrony Narodowej kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z dnia 31 maja 2017r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę R. W. na decyzję Ministra Obrony Narodowej z dnia [...] grudnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji dotyczącej wypłaty odprawy mieszkaniowej. W uzasadnieniu wyroku Sąd pierwszej instancji przedstawił następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy: Minister Obrony Narodowej decyzją nr [...] z dnia [...] grudnia 2016 r. utrzymał w mocy decyzję Prezesa Agencji Mienia Wojskowego Nr [...] z dnia [...] września 2016 r., stwierdzającej nieważność decyzji Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Mienia Wojskowego w S. Nr [...] z dnia [...] marca 2016 r. w sprawie wypłaty kpt. R. W. odprawy mieszkaniowej w wysokości 315.612,48 zł. W uzasadnieniu organ wskazał m.in., że decyzją Dyrektora Oddziału Terenowego Nr [...] WAM w W. nr [...] z dnia [...] grudnia 2000 r. przydzielono R. W. na czas nieoznaczony lokal mieszkalny nr [...] przy ul. S. w W. Decyzja przydziału uwzględniała żonę – A. W. oraz troje dzieci. Sąd Rejonowy w L. III Wydział Rodzinny i Nieletnich wyrokiem z dnia [...] marca 2009 r. o sygn. akt [...] ustanowił z dniem [...] marca 2008 r. rozdzielność majątkową wspólności ustawowej powstałej w wyniku zawarcia małżeństwa pomiędzy W. R. i W. A. W dniu [...] września 2012 r. aktem notarialnym repertorium [...] nr [...] R. W. nabył nieruchomość w S. przy ul. M., stanowiącą jego majątek odrębny. Następnie postanowieniem Sądu Rejonowego w L. Wydział III Rodzinny i Nieletnich z dnia [...] stycznia 2015 r. ustalono, że miejscem pobytu małoletnich dzieci R. W.: E. W. i M. W. jest każdorazowe miejsce pobytu ich matki – A. W. Dnia 9 grudnia 2015 r. R. W. wystąpił do Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Mienia Wojskowego w S. z wnioskiem o wypłatę odprawy mieszkaniowej. Do wniosku dołączono: - oświadczenie, w którym strona wskazała, że na dzień 9 grudnia 2015 r. członkami rodziny, o których mowa w art. 26 ust. 3 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP byli: żona – A. W. oraz dzieci: K. W. - syn, E. W. - córka, M. W. - syn, - oświadczenie żołnierza zawodowego z dnia 9 grudnia 2015 r. złożone w celu wyliczenia odprawy mieszkaniowej o stanie rodziny, na dzień wskazany przez żołnierza w okresie pełnienia zawodowej służby wojskowej, w którym wskazał dzień 9 grudnia 2015 r. jako dzień do wyliczenia odprawy mieszkaniowej i oświadczył, że w okresie tym wspólnie zamieszkiwał z ww. osobami w lokalu mieszkalnym nr [...] przy ul. S. w W., - rozkaz personalny nr [...] Dyrektora Departamentu Kadr z dnia 29 października 2015 r. o zwolnieniu z zawodowej służby wojskowej i przeniesieniu do rezerwy wskutek upływu terminu wypowiedzenia stosunku służbowego zawodowej służby wojskowej dokonanego przez żołnierza zawodowego - termin wypowiedzenia upływał z dniem 31 marca 2016 r., - odpis skrócony aktu małżeństwa, odpis skrócony aktu urodzenia dzieci oraz zaświadczenie Urzędu m.st. Warszawy w zakresie osób zameldowanych na pobyt stały pod adresem w W. przy ul. S. m [...], - kopię rozkazu personalnego nr [...] Dowódcy Brygady Wsparcia Dowodzenia WKP- W z dnia 26 maja 2014 r. Organ wskazał, że w dniu 10 grudnia 2015 r. do Oddziału Regionalnego AMW w W. wpłynęło pismo R. W., w którym wskazał, że w dniu 23 lub 24 grudnia 2015 r. przekazuje lokal mieszkalny przy ul. S. m. [...] i prosi o odbiór lokalu na podstawie protokołu zdawczego. Z korespondencji przesłanej przez ZZN Grupa City Service wynika, że pracownik ZNN Grupa City Service, kontaktując się w sprawie zwolnienia lokalu, wyjaśnił stronie, że lokal gotowy do zdania musi być opróżniony i uprzątnięty. R. W. poinformował, że jest umówiony z firmą wywożącą meble na dzień 24 grudnia 2015 r., stąd wnosił o możliwość rozliczenia lokalu w tym dniu. Ponieważ był to dzień wolny, pracownik zaproponował termin zdania lokalu na 28 grudnia 2015 r., niemniej na prośbę zainteresowanego ze względu na okoliczności - Wigilia Bożego Narodzenia oraz miejsce jego zamieszkiwania w S., pracownik zgodził się przyjąć klucze w dniu 24 grudnia 2015 r, pod warunkiem podpisania jednostronnego przez R. W. protokołu z dniem 28 grudnia 2015 r. W dniu [...] marca 2016 r. na podstawie art. 23 ust. 1 pkt 1 lit. b) oraz art. 47 ust. 1, ust. 2 i ust. 5 ustawy z dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. z 2016 r. poz. 207 – dalej jako "ustawa o zakwaterowaniu" lub "ustawa"), Dyrektor Oddziału Regionalnego AMW w S. decyzją Nr [...] orzekł o wypłaceniu kpt. R. W. odprawy mieszkaniowej w wysokości 315.612,48 zł. W dniu 14 kwietnia 2015 r. do Prezesa Agencji Mienia Wojskowego wpłynęło pismo A. W. - żony R. W., informujące m.in. o wypłacie zainteresowanemu odprawy mieszkaniowej i kwestionujące jej zasadność. W piśmie tym A. W. wniosła również o pozostawienie jej i dzieci w dotychczas zajmowanym lokalu mieszkalnym w W. przy ul. S. m [...]. Do pisma dołączyła kopię protokołu przejęcia lokalu oraz kopię postanowienia Sądu Rejonowego w L. Wydział III Rodzinny i Nieletnich z dnia [...] stycznia 2015 r. którym ustalono, że miejscem pobytu małoletnich dzieci R. W.: E. W. i M. W. jest każdorazowe miejsce pobytu ich matki – A. W. W związku z powyższym Dyrektor Pionu Mieszkaniowego Biura Prezesa Agencji Mienia Wojskowego pismami Nr [...] z dnia [...] kwietnia 2016r. zwrócił się do Dyrektora Oddziału Regionalnego AMW w W. oraz Dyrektora Oddziału Regionalnego AMW w Szczecinie z prośbą o wyjaśnienia i nadesłanie akt sprawy. W dniu 26 kwietnia 2016 r. Oddział Regionalny AMW w Warszawie przesłał odpowiedź, z której wynika, że w spornym lokalu mieszkalnym pozostała żona R. W. i że zainteresowanemu w dniu 5 kwietnia 2016 r. wypłacono odprawę mieszkaniową. A. W. poinformowano również o tym, że zgodnie z art. 68 ust. 2 ustawy z dnia 10 lipca 2015 r. o Agencji Mienia Wojskowego dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji może wynająć lokal mieszkalny na czas oznaczony osobie innej niż żołnierz zawodowy (...), o ile w garnizonie są zaspokojone potrzeby mieszkaniowe żołnierzy zawodowych. Natomiast Oddział Regionalny AMW w S. pismem z dnia 27 kwietnia 2016 r. wskazał m.in., że wobec złożonych przez R. W. dokumentów nie znalazł podstaw do kwestionowania ilości osób branych pod uwagę przy ustalaniu wysokości odprawy mieszkaniowej. Wobec powyższych wyjaśnień oraz nadesłanych przez oddziały w S. i W. akt sprawy, Prezes Agencji Mienia Wojskowego w dniu 13 maja 2016 r. skierował do Agnieszki Wójcik pismo z prośbą o wyjaśnienie, czy w dacie 9 grudnia 2015 r. R. W. zamieszkiwał wspólnie z dziećmi w ww. lokalu w W. Organ wezwał również A. W. do przesłania dokumentów na okoliczność niezamieszkiwania męża wspólnie z dziećmi w dniu 9 grudnia 2015 r. w lokalu mieszkalnym przy ul. S. m [...] oraz odniesienia się do wyjaśnień męża, iż w wolne od pracy dni spędzał z dziećmi w ww. lokalu. Pismem z dnia 25 lipca 2016 r. A. W. oświadczyła, że w dniu 9 grudnia 2015 r. jej mąż nie zamieszkiwał wspólnie z dziećmi (i z nią) w lokalu nr [...] przy ul. S. w W. i że z jej wiedzy wynika, iż przebywał w swoim domu jednorodzinnym w S. ul. D. i dalej tam zamieszkuje. Pismem z dnia 14 czerwca 2016 r. R. W. przesłał swoje wyjaśnienia odnośnie okoliczności zdania lokalu mieszkalnego w W. przy ul. S. m. [...], zamieszkiwania w nim oraz sytuacji rodzinnej. Do pisma dołączył zdjęcia lokalu oraz rodziny. Prezes Agencji Mienia Wojskowego decyzją Nr [...] z dnia [...] września 2016 r. stwierdził nieważność decyzji Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Mienia Wojskowego w Szczecinie Nr [...] z dnia [...] marca 2016 r. w sprawie wypłaty kpt. R. W. odprawy mieszkaniowej w wysokości 315.612,48 zł. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że strona nie spełniała przesłanek do otrzymana odprawy mieszkaniowej, określonych zarówno w przepisie art. 23 ust. 1 pkt 1 lit a) ustawy o zakwaterowaniu, ponieważ przyznany decyzją lokal mieszkalny nie był kwaterą, jak również w art. 23 ust. 1 pkt 1 lit. b) ustawy, z uwagi na zamieszkiwanie w lokalu rodziny żołnierza. Organ podkreślił, że istotnym elementem w przedmiotowej sprawie jest definicja "kwatery", którą zgodnie z art. 1a ust. 1 pkt 2) ustawy o zakwaterowaniu jest lokal mieszkalny przeznaczony do zakwaterowania żołnierza zawodowego i ujęty w wykazie kwater sporządzonym na podstawie ustawy z dnia 10 lipca 2015 r. o Agencji Mienia Wojskowego. Z akt sprawy wynika natomiast, że zajmowany przez R. W., zwolnionego z zawodowej służby wojskowej w dniu 31 marca 2016 r., lokal mieszkalny nr [...] przy ul. S. w W. taką kwaterą nie był. W związku z powyższym nie było podstaw do wypłaty odprawy mieszkaniowej w oparciu o art. 23 ust. 1 pkt 1 lit. a) ustawy o zakwaterowaniu. Podobnie zastosowania nie mógł również znaleźć art. 23 ust. 1 pkt 1 lit. b) ustawy o zakwaterowaniu, gdyż odnosi się on do żołnierzy, którzy nie zajmują żadnego lokalu mieszkalnego, będącego w dyspozycji Agencji Mienia Wojskowego, gdzie mogliby zamieszkiwać. Strona natomiast po złożeniu wniosku o wypłatę odprawy mieszkaniowej taki lokal zajmowała. Bezspornym jest, że zarówno żona jak i dzieci zainteresowanego miały prawo w tym lokalu zamieszkiwać, zostały bowiem uwzględnione w decyzji przydziału lokalu mieszkalnego w W. A zatem nie było podstaw do odmowy udostępnienia im przedmiotowego lokalu, jak również do prowadzenia postępowania, zmierzającego do opróżnienia przez nich tego lokalu. Rodzina R. W. nadal zamieszkuje w przedmiotowym lokalu, tym samym nie można uznać, że został on przekazany Agencji. Co prawda art. 41 ustawy o zakwaterowaniu przewiduje prowadzenie postępowania w sprawie opróżnienia lokalu mieszkalnego po otrzymaniu odprawy mieszkaniowej, niemniej dotyczy to sytuacji, gdy osoba posiada prawo do jej otrzymania, a więc w przypadku zajmowania przez zwalnianego ze służby wojskowej żołnierza lokalu, będącego kwaterą. Dodatkowo organ II instancji wskazał na naruszenie art. 47 ustawy o zakwaterowaniu, który stanowi, iż wysokość odprawy mieszkaniowej wynosi 3% wartości przysługującego lokalu mieszkalnego za każdy rok podlegający zaliczeniu do wysługi lat, od której jest uzależniona wysokość dodatku za długoletnią służbę wojskową i nie może być niższa niż 45% oraz wyższa niż 80% wartości przysługującego lokalu mieszkalnego. Wartość przysługującego lokalu mieszkalnego jest iloczynem maksymalnej powierzchni użytkowej podstawowej przypadającej na jedną normę, o której mowa w art. 26 ust. 1, ilości norm należnych żołnierzowi w okresie zawodowej służby wojskowej w dniu wskazanym przez żołnierza, wskaźnika 1,66, wskaźnika ceny 1 m2 powierzchni użytkowej budynku mieszkalnego oddanego do użytkowania, określonego w komunikacie Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego. W świetle przepisu art. 26 ust. 3 ww. ustawy, członkami rodziny żołnierza zawodowego, których uwzględnia się przy ustalaniu przysługującej powierzchni użytkowej podstawowej są: małżonek; wspólnie zamieszkałe dzieci. Jednym z warunków uwzględniania dzieci żołnierza przy obliczaniu wysokości odprawy jest zatem fakt wspólnego zamieszkiwania. Z oświadczenia złożonego przez stronę, w celu wyliczenia wysokości odprawy mieszkaniowej wynika, że członkami jego rodziny w rozumieniu art. 26 ust. 3 ustawy o zakwaterowaniu wspólnie z nim zamieszkałymi w lokalu mieszkalnym nr [...] przy ul. S. w W. w dniu 9 grudnia 2015 r. byli: żona – A. W. oraz troje dzieci. Fakt ten organ II instancji zakwestionował stwierdzając, że z akt sprawy nie wynika, żeby została spełniona przesłanka wspólnego zamieszkiwania R. W. razem z dziećmi. Organ wskazał, że małżonkowie są w konflikcie, a wnioskujący w okresie tym pełnił zawodową służbę wojskową w Stargardzie, gdzie od 2009 r. zamieszkiwał w internacie, zaś w dniu 26 września 2012 r. nabył w tej miejscowości nieruchomość, a w korespondencji kierowanej do organu wskazał, że od 2009 r. w przedmiotowym lokalu nie zamieszkuje. Ponadto powołano postanowienie Sądu, sygn. akt [...] z dnia [...] stycznia 2015 r. o miejscu zamieszkiwania dzieci R. W. i wskazano na art. 1a ust. 1 pkt 5) ustawy o zakwaterowaniu zawierający pojęcie "zamieszkiwania". Podniesiono, że ewentualne "bywanie" R. W. w lokalu mieszkalnym w W. posiada charakter czasowy, a to z kolei nie uprawnia na gruncie przepisów ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP do stwierdzenia, że dzieci zamieszkują wraz z ojcem. Pogląd ten wsparto stanowiskiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie o sygn. akt II SA/Wa 2010/10 z dnia 25 lutego 2011 r. W związku z powyższym organ I instancji, orzekając o wypłacie odprawy mieszkaniowej, R. W. rażąco naruszył art. 23 ust. 1 pkt 1 lit. b) oraz dodatkowo art. 47 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej, stanowiący o obliczaniu jej wysokości. Wobec powyższego Prezes Agencji Mienia Wojskowego stwierdził, że zaistniały przesłanki określone w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. i wydał decyzję o stwierdzeniu nieważności decyzji Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Mienia Wojskowego w S. Nr [...] z dnia [...] marca 2016 r. Przedmiotową decyzję doręczono stronie w dniu 5 października 2016 r. W dniu 10 października 2016 r. odwołanie od powyższej decyzji złożył R. W. Zdaniem organu II instancji, w takim stanie prawnym Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Mienia Wojskowego w S. wydał decyzję Nr [...] z dnia [...] marca 2016 r. w sprawie wypłaty kpt. R. W. odprawy mieszkaniowej naruszając art. 23 ustawy o Zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP. Jak słusznie bowiem wskazano w uzasadnieniu do skarżonej decyzji, w dniu zwolnienia R. W. z zawodowej służby wojskowej pełnionej jako służba stała (31 marca 2016 r.) zajmowany lokal mieszkalny nr [...] przy ul. S. w W. nie znajdował się na wykazie kwater. Zgodnie bowiem z zawartą w art. 1a ust. 1 pkt 2) ustawy o zakwaterowaniu definicją przez "kwaterę" należy rozumieć lokal mieszkalny przeznaczony do zakwaterowania żołnierza zawodowego i ujęty w wykazie kwater, sporządzonym na podstawie ustawy z dnia 10 lipca 2015 r. o Agencji Mienia Wojskowego. Prezes Agencji Mienia Wojskowego właściwie zinterpretował normę zawartą w art. 23 ust. 1 pkt 1 lit. a ustawy, bowiem o charakterze konkretnego lokalu mieszkalnego nie decyduje treść decyzji o jego przydziale do zamieszkiwania, lecz aktualne przeznaczenie. W związku z powyższym decyzję Nr [...] z dnia 29 grudnia 2000 r. należy odczytywać jako tytuł prawny, uprawniający do zajmowania tego mieszkania. W omawianej sytuacji przepis art. 23 ust. 1 lit. b) ustawy o zakwaterowaniu nie może znaleźć zastosowania, ponieważ zwrot "nie otrzymał decyzji o przydziale" nie stanowi o aktualnym przydziale, tylko o samym fakcie nie wydania takiej, czyli żadnej decyzji o przydziale, do dnia zwolnienia ze służby. Dla oceny możliwości zastosowania tego przepisu nie ma również znaczenia fakt zmiany przepisów wprowadzających definicję kwatery i lokalu mieszkalnego oraz niewydanie po dniu 2004 r. decyzji o prawie zamieszkiwania w lokalu mieszkalnym, ponieważ z żadnego przepisu obowiązek wydania takiej decyzji nie wynika. Nie ma również znaczenia fakt "pozornego’ zdania lokalu mieszkalnego protokołem z dnia 28 grudnia 2015 r. W tej sytuacji znajduje bowiem zastosowanie art. 23 ust. 2 ustawy o zakwaterowaniu, który stanowi, że żołnierzowi służby stałej zwalnianemu z zawodowej służby wojskowej, zamieszkałemu w lokalu mieszkalnym niebędącym kwaterą, przysługuje prawo do zajmowania tego lokalu. Dyrektor oddziału regionalnego zawiera umowę najmu tego lokalu mieszkalnego. R. W. do dnia zwolnienia ze służby, zajmowanego lokalu nie opróżnił. Bez znaczenia w tej sytuacji pozostaje kwestia osobistej sytuacji rodzinnej zainteresowanego, na którą powołuje się w swoich pismach. Sama informacja o opuszczeniu przez żołnierza zawodowego lokalu nie powoduje wypełnienia dyspozycji art. 41 ustawy o zakwaterowaniu, ponieważ w lokalu tym nadal pozostawała jego rodzina, czyli fizycznie lokal nie był opróżniony. Zgodnie bowiem z brzmieniem art. 41 ust. 1 ustawy o zakwaterowaniu to żołnierz zawodowy wraz z osobami wspólnie z nim zamieszkującymi jest obowiązany opróżnić lokal mieszkalny. Konkludując organ wskazał, że żołnierz służby stałej zwalniany ze służby otrzymuje odprawę mieszkaniową wówczas, gdy w dacie zwolnienia ze służby zajmuje kwaterę i z racji przeznaczenia tego lokalu tylko na zakwaterowanie żołnierzy zawodowych w tej kwaterze nie może dalej pozostać. W przypadku zajmowania lokalu mieszkalnego (nie będącego kwaterą) żołnierz służby stałej zawodowej zachowuje prawo do zamieszkiwania w tym lokalu po rozwiązaniu stosunku służbowego. R. W. lokalu mieszkalnego nie utracił, miał bowiem prawo dalej w nim zamieszkiwać po podpisaniu, stosownie do art. 23 ust. 2 ustawy o zakwaterowaniu , umowy najmu. W kwestii podnoszonych przez stronę twierdzeń dotyczących zamieszkiwania w dniu 9 grudnia 2015 r. w lokalu mieszkalnym nr [...] przy ul. S. i złożonego w tym kontekście oświadczenia służącego do wyliczenia na podstawie art. 47 ustawy o zakwaterowaniu wysokości odprawy mieszkaniowej, organ wskazał, że wobec stwierdzenia naruszenia art. 23 ust. 1 pkt 1 lit. b) ustawy o zakwaterowaniu jest to kwestia wtórna. Podniósł, iż organ I instancji naruszył ww. przepis art. 47 ustawy o zakwaterowaniu przez uznanie faktu wspólnego zamieszkiwania zainteresowanego z dziećmi, wbrew posiadanemu w sprawie materiałowi dowodowemu. Wobec faktu, że małżonkowie są w konflikcie, żona z dziećmi zamieszkuje w W., natomiast wnioskujący od 2009 r. pełnił służbę i mieszkał w S., należało jednoznacznie ustalić, czy została spełniona przesłanka wspólnego zamieszkiwania żołnierza z dziećmi w dniu 9 grudnia 2015 r. W art. 26 ust. 3 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP chodzi bowiem o wspólne zamieszkiwanie dzieci z żołnierzem na stałe, wiążące się z trwałym zabezpieczeniem potrzeb mieszkaniowych takiej osoby. Powyższe zbieżne jest ze stanowiskiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wyrażonym w wyroku z dnia 25.02.2011 r. sygn. akt II SA/Wa 2010/10. Natomiast w pismach z dnia 12.01.2015 r. żona R. W. – A. W. informowała Dyrektora Oddziału Regionalnego AMW w S., że mąż nie mieszkał z rodziną, nie spędzał z nimi świąt, nie partycypował w kosztach utrzymania mieszkania w W. W czasie, gdy wyjechała z dziećmi na Święta Bożego Narodzenia do rodziców bez ich wiedzy opróżnił z wszystkich rzeczy mieszkanie w W. Pomimo tej wiedzy Dyrektor Oddziału Regionalnego AMW w S. nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego w tej kwestii i wydał decyzję o wypłacie odprawy z uwzględnieniem w jej wysokości żony i dzieci. Skarżący w odwołaniu sam wskazał że cyt.: "pojęcie zamieszkiwania jest zdefiniowane w prawie polskim jako składające się z dwóch związanych ze sobą pojęć, a więc przebywania w danym lokalu z zamiarem pobytu w nim na stałe. Ponadto posiłkowo należy odnieść się także do pojęcia miejsca zamieszkiwania znanego z Kodeksu Cywilnego. Mianowicie, jest to miejscowość, w której dana osoba przebywa z zamiarem pobytu stałego, co dodatkowo wyjaśnia się tym, iż chodzi po prostu o koncentrację istotnych spraw życiowych i zamiarem stałej jej tam koncentracji, nie zaś jedynie czasowym, przemijającym". W niniejszej sprawie R. W. w dniu [...] września 2012 r. nabył nieruchomość w S., stanowiącą jego odrębny majątek. Do dnia 31 marca 2016 r. pełnił zawodową służbę wojskową w Stargardzie, gdzie zamieszkiwał w internacie. W oświadczeniu składanym z wnioskiem o wypłatę odprawy mieszkaniowej podał, że we wskazanym okresie tj. 9 grudnia 2015 r. wspólnie zamieszkiwał z żoną i dziećmi w lokalu mieszkalnym nr [...] przy ul. S. 1w W. Natomiast następnego dnia, tj. 10 grudnia 2015 r. wystąpił do Dyrektora Oddziału Regionalnego AMW w W. w sprawie zwolnienia tego lokalu, wskazując, że obecnie zamieszkuje w S. Zestawiając podaną przez stronę definicję zamieszkiwania ze wskazanym stanem faktycznym trudno uznać, że zamiarem R. W. było zamieszkiwanie a więc przebywanie na stałe w lokalu mieszkalnym w W. Organ, odnosząc się do zarzutu nie uwzględnienia w decyzji oświadczeń świadków o zamieszkiwaniu we wskazanej dacie w lokalu mieszkalnym w W., należy wskazać, że fakt nie przywołania w decyzji tych konkretnych oświadczeń nie świadczy o tym, że organ nie uwzględnił tych dowodów przy wydaniu rozstrzygnięcia. Istotą prowadzonego postępowania jest bowiem okoliczność nieposiadania prawa do odprawy mieszkaniowej, a ustalanie wysokości tej odprawy jest, jak już wskazano, sprawą wtórną do posiadania do niej prawa. W pierwszej kolejności należy ustalić czy strona nabyła prawo do odprawy mieszkaniowej i dopiero w sytuacji potwierdzenia jego istnienia można ustalić jej wysokość. Przywołany z kolei przez stronę w piśmie z dnia 24 listopada 2016 r. wniosek z dnia 24 marca 1998 r. dotyczył wypłaty ekwiwalentu pieniężnego w zamian za rezygnację z kwatery. Było to uprawnienie, o które osoba uprawniona mogła wystąpić od 1996 r. do 30 czerwca 2004 r. W tym okresie realizacja prawa do kwatery następowała przez przydział osobnej kwatery stałej lub wypłatę ekwiwalentu pieniężnego w zamian za rezygnację z kwatery. Regulował to obowiązujący wówczas przepis art. 24 ust. 1 ustawy o zakwaterowaniu. W świetle tego przepisu osoba uprawniona dokonywała wyboru, którą z tych dwóch form jest zainteresowana. Nie było możliwości korzystania z dwóch uprawnień jednocześnie. Wypłata tego ekwiwalentu w myśl obowiązującego wówczas art. 47 ustawy o zakwaterowaniu następowała na podstawie zawartej z dyrektorem oddziału rejonowego Agencji umowy. R. W. w dniu 24 marca 1998 r. złożył wniosek o wypłatę ekwiwalentu pieniężnego w zamian za rezygnację z kwatery. W dacie tej nie posiadał osobnej kwatery stałej. Natomiast w dniu 29 grudnia 2000 r. prawo do kwatery R. W. zostało zrealizowane na podstawie decyzji przydziału osobnej kwatery stałej nr [...]. Istniała możliwość rezygnacji z osobnej kwatery stałej i otrzymania ekwiwalentu pieniężnego w zamian za rezygnację z kwatery, niemniej warunkiem było wcześniejsze zwolnienie posiadanej osobnej kwatery stałej. Do dnia 30 czerwca 2010 r. R. W. nie zwolnił zajmowanego lokalu mieszkalnego. Z tych względów nie było podstaw do zawarcia z nim umowy o wypłatę ekwiwalentu pieniężnego w zamian za rezygnację z kwatery i jego wypłaty. Organ wskazał, iż z dniem 1 lipca 2010 r. wszedł w życie przepis art. 17 ustawy z dnia 22 stycznia 2010 r. o zmianie ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2010 r. Nr 28, poz. 143). W świetle tego przepisu osoby uprawnione do ekwiwalentu pieniężnego w zamian za rezygnację z prawa do osobnej kwatery stałej miały prawo do tego ekwiwalentu do 30 czerwca 2011 r., natomiast po tej dacie prawo do wypłaty ekwiwalentu stało się prawem do odprawy mieszkaniowej, o której mowa w art. 47 ustawy o zakwaterowaniu Przepis art. 47 ustawy o zakwaterowaniu reguluje wypłatę odprawy mieszkaniowej żołnierzowi zwalnianemu z zawodowej służby wojskowej. W konsekwencji przywołany wyżej przepis art. 17 ustawy o zmianie ustawy o zakwaterowaniu ma zastosowanie do osób, które na dzień 1 lipca 2010 r. były uprawnione do wypłaty ekwiwalentu i zostały zwolnione z zawodowej służby wojskowej. W ocenie organu, R. W. na dzień 1 lipca 2010 r., jak również na dzień 30 czerwca 2011 r. miał zrealizowane przysługujące mu prawo do zakwaterowania, stąd nie posiadał prawa do wypłaty ekwiwalentu pieniężnego w zamian za rezygnację z kwatery. Ponadto w tym okresie nadal pełnił zawodową służbę wojskową i korzystał, na podstawie obowiązujących od 1 lipca 2010 r. przepisów ustawy o zakwaterowaniu, z bezpłatnego zakwaterowania w internacie w S. Przepisy ustawy o zakwaterowaniu w brzmieniu od 1 lipca 2010 r. regulują zakwaterowanie żołnierza pełniącego zawodową służbę wojskową, nie zaś emeryta wojskowego, natomiast w sytuacji zwolnienia tego żołnierza z pełnienia zawodowej służby wojskowej, zastosowanie ma przepis art. 23 ustawy o zakwaterowaniu. Tak więc w sytuacji zajmowania lokalu mieszkalnego żołnierz po zakończeniu pełnienia służby wojskowej może nadal zamieszkiwać w tym lokalu, natomiast żołnierz, który nie otrzymał przydziału lokalu mieszkalnego lub zajmuje lokal będący kwaterą, który musi opuścić - ma prawo do wypłaty odprawy mieszkaniowej. Jak wskazano wcześniej rodzina R. W. nadal zamieszkuje w lokalu mieszkalnym w W. Z tych względów nie spełniona została przesłanka z przywołanego w decyzji Dyrektora Oddziału Regionalnego AMW w S. przepisu art. 23 ust. 1 lit b) ustawy o zakwaterowaniu (...), stanowiącego podstawę wydania takiej decyzji. W dniu 16 stycznia 2017 r. R. W. złożył skargę na powyższą decyzję. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał argumenty zawarte w zaskarżonej decyzji. Oddalając skargę R. W. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że z akt sprawy nie wynika, że w sprawie wystąpiły przesłanki pozwalające ze względów społeczno-gospodarczych na wypłatę żołnierzowi świadczenia, ponieważ w istocie nie została opróżniona przez niego kwatera. Opróżnienie przez skarżącego lokalu położonego przy ul. S. w W. w dniu 28 grudnia 2015 r. nie mogło dojść do skutku, ponieważ wskazany lokal jest nadal zajmowany przez jego małżonkę i dzieci. W takiej sytuacji organ słusznie stwierdził, iż brak jest podstaw do uznania, że zaistniała przesłanka pozwalająca na określenie i przyznanie świadczenia. Następnie Sąd pierwszej instancji wskazał, że z dołączonych do akt sprawy wykazu kwater zatwierdzonego przez Prezesa Agencji Mienia Wojskowego z dnia 6 lipca 2015 r. oraz z wykazu kwater zatwierdzonego przez Prezesa Agencji Mienia Wojskowego w dniu 18 stycznia 2016 r. wynika, że lokal mieszkalny położony przy ul. S. w W. nie znajdował się w wykazie kwater zatwierdzonym przez Prezesa Agencji Mienia Wojskowego, a zatem mimo jednoznacznie brzmiącego przepisu art. 23 ust. 1 pkt 1 lit a ustawy o zakwaterowaniu brak było podstaw do przyznania R. W. odprawy mieszkaniowej. Ponadto zdaniem Sądu pierwszej instancji analiza art. 47 oraz art. 26 ust. 1 ustawy o zakwaterowaniu nie pozostawia wątpliwości, że wysokość odprawy została wyliczona w sposób rażąco sprzeczny z prawem. W świetle przepisu art. 26 ust. 3 ww. ustawy, członkami rodziny żołnierza zawodowego, których uwzględnia się przy ustalaniu przysługującej powierzchni użytkowej podstawowej są: małżonek i wspólnie zamieszkałe dzieci. Jak wskazał Sąd I instancji, z akt administracyjnych sprawy wynika, że we wniosku o wypłatę świadczenia z dnia 9 grudnia 2015 r., skierowanym od Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Mienia Wojskowego w S., skarżący wymienił jako osoby wspólnie z nim zamieszkujące żonę i trójkę dzieci. Tymczasem z akt sprawy jasno wynika, że skarżący nie zamieszkiwał wspólnie z rodziną, a zgodnie z wyrokiem Sądu Rejonowego w L. III Wydział Rodzinny i Nieletnich z dnia [...] marca 2009 r., sygn. akt [...] orzeczono rozdzielność majątkową pomiędzy małżonkami, a postanowieniem tego samego sądu z dnia 22 stycznia 2015 r., sygn. akt [...], orzeczono, że miejscem pobytu małoletnich dzieci skarżącego jest miejsce pobytu ich matki. Nie było zatem można zaliczyć żony i dzieci R. W. do osób, które są uwzględniane przy obliczaniu wysokości odprawy mieszkaniowej. Celem świadczenia jest bowiem takie określenie wysokości odprawy, aby zabezpieczyła ona realne potrzeby żołnierza i jego rodziny związane z utratą dotychczasowego lokalu i koniecznością zmiany miejsca zamieszkania. W sytuacji, zatem gdy żołnierz nie mieszka z rodziną, nie można uwzględniać członków jego rodziny przy określaniu wysokości świadczenia. Dodatkowo Sąd pierwszej instancji stwierdził, że wbrew zarzutom skarżącego ustalenia organu są prawidłowe i nie wykraczają poza zasady postępowania dowodowego określone w art. 7, art. 77 i art. 80 K.p.a., tym bardziej, że sam skarżący w pismach z czerwca 2016 r., skierowanych od Prezesa Agencji Mienia Wojskowego, potwierdził fakt rozpadu pożycia małżeńskie, a w związku z tym faktycznego zamieszkiwania w S., gdzie znajdowało się jego centrum życiowe. W skardze kasacyjnej, zaskarżając powyższy wyrok w całości, R. W. zarzucił Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. i art. 23 ust. 1 pkt 1 a ustawy o zakwaterowaniu poprzez jego błędną wykładnię. Zarzucił również naruszenie 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 133 P.p.s.a. poprzez niewyjaśnianie wszystkich istotnych okoliczności sprawy mające wpływ wynik sprawy. Wskazując na powyższe podstawy kasacyjne skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i poprzedzających go decyzji, alternatywnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie celem ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm. - dalej jako "P.p.s.a".), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 P.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 P.p.s.a.). Granice skargi kasacyjnej wyznaczają wskazane w niej podstawy. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd drugiej instancji, który w odróżnieniu od sądu pierwszej instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej. W sytuacji, kiedy skarga kasacyjna zarzuca naruszenie prawa materialnego oraz naruszenie przepisów postępowania, co do zasady w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania, ponieważ dopiero po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został dostatecznie podważony, można przejść do skontrolowania procesu subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez sąd pierwszej instancji przepis prawa materialnego (por. wyrok NSA z dnia 27 czerwca 2012 r., sygn. akt II GSK 819/11, Lex nr 1217424; wyrok NSA z dnia 26 marca 2010 r., sygn. akt II FSK 1842/08, Lex nr 596025; wyrok NSA z dnia 4 czerwca 2014 r., sygn. akt II GSK 402/13, Lex nr 1488113). Niezasadny jest zarzut naruszenia art.145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. Można zarzucić Sądowi pierwszej instancji naruszenie wyżej wymienionego przepisu tylko wówczas, gdyby Sąd ten stwierdził naruszenie przepisów prawa, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a mimo to nie spełnił dyspozycji tej normy prawnej i nie uchylił zaskarżonej decyzji. Jeżeli jednak Sąd pierwszej instancji zasadnie nie dopatrzył się naruszenia przepisów prawa, to nie można mu skutecznie postawić zarzutu naruszenia wskazanego wyżej przepisu. Podstawą orzekania Sądu pierwszej instancji był art.151 P.p.s.a. gdyż to ten przepis wskazuje kiedy sąd nie uwzględnia skargi. Z kolei wskazany jako naruszony art. 133 § 1 P.p.s.a. stanowi, że: "Sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy (..)". Orzekanie "na podstawie akt sprawy" oznacza, że sąd w procesie kontroli sądowoadministracyjnej bierze pod uwagę okoliczności, które z akt tych wynikają. Podstawą orzekania przez sąd administracyjny jest zatem - co do zasady - materiał dowodowy zgromadzony przez organ administracji publicznej w toku postępowania przed tym organem. Wskazany wyżej przepis mógłby zostać naruszony, gdyby sąd wyszedł poza ten materiał. Obowiązek wydania wyroku na podstawie akt sprawy oznacza bowiem jedynie zakaz wyjścia poza materiał znajdujący się w aktach sprawy (por. wyrok NSA z dnia 7 marca 2013 r., sygn. akt II GSK 2374/11, Lex nr 1296049). Sytuacja tego rodzaju w rozpoznanej sprawie nie zachodziła. Przed odniesieniem się do kolejnego zarzutu należy wskazać, po pierwsze, że naruszenie prawa materialnego może przejawiać się w dwóch postaciach: jako błędna wykładnia albo jako niewłaściwe zastosowanie określonego przepisu prawa. W orzecznictwie sądów administracyjnych wielokrotnie wyjaśniano, że podnosząc zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię wykazać należy, że sąd mylnie zrozumiał stosowany przepis prawa, natomiast uzasadniając zarzut niewłaściwego zastosowania przepisu prawa materialnego wykazać należy, że sąd stosując przepis popełnił błąd subsumcji, czyli że niewłaściwie uznał, iż stan faktyczny przyjęty w sprawie nie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w przepisie prawa. W obu tych przypadkach autor skargi kasacyjnej wykazać musi, jak w jego ocenie powinien być rozumiany stosowany przepis prawa, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia. Jednocześnie należy podkreślić, że ocena zasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie ustalonego w sprawie stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za prawidłowy (por. wyrok NSA z dnia 13 sierpnia 2013 r., sygn. akt II GSK 717/12, Lex nr 1408530; wyrok NSA z dnia 4 lipca 2013 r., I GSK 934/12, Lex nr 1372091). Po drugie, kwestionowane w sprawie decyzje zostały wydane w ramach postępowania nieważnościowego, czyli jednego z trybów nadzwyczajnych postępowania administracyjnego. Przedmiotem postępowania nieważnościowego nie jest powtórne rozstrzygnięcie sprawy załatwionej decyzją merytoryczną. Zatem nie ma proceduralnej możliwości poszerzania materiału dowodowego sprawy. Tym samym nie wchodzi tu w grę poczynienie uzupełniających ustaleń faktycznych. W tym postępowaniu organ ogranicza się jedynie do poszukiwania uchybień i wadliwości zastosowania prawa. Przesłanką stwierdzenia nieważności decyzji w kontrolowanej sprawie była przesłanka z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., czyli wydania decyzji z rażącym naruszeniem prawa. Z brzmienia tego przepisu wynika, iż nie każde naruszenie prawa pociąga za sobą nieważność decyzji, ale tylko przypadki oczywistego i ciężkiego naruszenia prawa. Termin "rażący" winien być rozumiany w sposób powszechnie przyjęty. Zgodnie ze słownikiem języka polskiego "rażący", to "dający się łatwo stwierdzić, wyraźny, oczywisty, niewątpliwy, bezsporny, bardzo duży". Rażące naruszenie prawa oznacza wadliwość decyzji skutkiem naruszenia norm prawnych regulujących działania administracji publicznej w indywidualnych sprawach, w szczególności przepisów prawa procesowego oraz materialnego, o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym. Obowiązkiem organu w postępowaniu nieważnościowym jest dokonanie oceny, czy w świetle zaistniałego stanu faktycznego w sposób prawidłowy znalazły zastosowanie obowiązujące normy prawne, czy też wydanie decyzji nastąpiło z rażącym naruszeniem prawa. Uzasadniając zarzut naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. i art. 23 ust. 1 pkt 1 a ustawy o zakwaterowaniu poprzez jego wykładnię, w skardze kasacyjnej wskazano, że skarżący w skardze zarzucał naruszenie przepisu art. 156 § 1 pkt 1 K.p.a., ponieważ organ przyjął w zaskarżonej decyzji, że rażące naruszenie prawa polegało na naruszeniu art. 23 ustawy polegającym na przyznaniu odprawy mimo, że lokal zajmowany przez skarżącego nr [...] przy ul. S. w W. nie znajdował się w wykazie kwater. Skarżący podnosił w skardze, że wykaz kwater nie ma przymiotu źródła prawa w rozumieniu art. 87 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej, ponieważ nie został zgodnie z art. 88 Konstytucji RP ogłoszony w sposób przewidziany dla prawa powszechnie obowiązującego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie odniósł się do zarzutu braku przymiotu źródła prawa aktu, który jest publikowany jedynie na trudno dostępnej stronie internetowej i nie dokonał ustalenia kiedy te wykazy zostały umieszczone na stronie internetowej, w jakim okresie były dostępne i w jaki sposób. Wskazano, że zgodnie z art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych aktów prawnych, ogłoszenie aktu normatywnego w dzienniku urzędowym jest obowiązkowe. Skarżący kasacyjnie nie zakwestionował skutecznie stanu faktycznego. A skoro tak, to Naczelny Sąd Administracyjny jest zobligowany przyjąć, że stan faktyczny sprawy przedstawia się w taki sposób, jak wynika to z ustaleń zaakceptowanych przez Sąd pierwszej instancji. Należy podkreślić, że zgodnie z ugruntowanymi poglądami prezentowanymi w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego niedopuszczalne jest zastępowanie zarzutu naruszenia przepisów postępowania, zarzutem naruszenia prawa materialnego i za jego pomocą kwestionowanie ustaleń faktycznych. (zob. wyrok NSA z dnia 29 stycznia 2013 r., sygn. akt I OSK 2747/12, Lex nr 1269660; wyrok NSA z dnia 6 marca 2013 r., sygn. akt II GSK 2327/11, Lex nr 1340137). W skardze kasacyjnej ponadto nie wskazano jaka powinna być prawidłowa wykładnia art. 23 ust. 1 pkt 1 a ustawy o zakwaterowaniu i na czym polega wadliwość wykładni przyjętej przez Sąd pierwszej instancji. Przepisy dotyczące odprawy mieszkaniowej dotyczą sytuacji, gdy żołnierz, który zakończył służbę wojskową nie może zajmować danego lokalu, gdyż jest on przeznaczony do zakwaterowania żołnierza zawodowego i jest ujęty w wykazie kwater, zaś żołnierz z chwilą zakończenia służby nie jest uprawniony do dalszego zajmowania tejże kwatery, bądź też jeśli żołnierz nie posiada tytułu prawnego do zamieszkiwania w lokalu mieszkalnym będącym w dyspozycji Wojskowej Agencji Mieszkaniowej. Zgodnie bowiem z treścią art. 23 ust. 1 pkt 1a ustawy, odprawa mieszkaniowa, o której mowa w art. 47, przysługuje żołnierzowi służby stałej zwalnianemu z zawodowej służby wojskowej, zamieszkałemu w kwaterze, o ile nabył on prawo do emerytury wojskowej lub wojskowej renty inwalidzkiej lub został zwolniony z zawodowej służby wojskowej przed upływem okresu wymaganego do nabycia uprawnień do emerytury wojskowej, w przypadku wypowiedzenia mu stosunku służbowego zawodowej służby wojskowej przez właściwy organ wojskowy. Decydujące znaczenie dla określenia zakresu uprawnień byłego żołnierza do odprawy pieniężnej ma stan faktyczny i prawny istniejący w chwili zwolnienia go ze służby wojskowej. Dlatego należy wskazać, że dniu 1 lipca 2010 r. weszła w życie ustawa z dnia 22 stycznia 2010 r. o zmianie ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 28, poz. 143). Ustawą tą zmieniono definicje kwatery. Obecnie kwaterą jest lokal mieszkalny przeznaczony do zakwaterowania żołnierza zawodowego i ujęty w wykazie kwater sporządzonym na podstawie ustawy z dnia 10 lipca 2015 r. o Agencji Mienia Wojskowego (art. 1a ust. 1 pkt 2 ustawy o zakwaterowaniu). Jak wynika z art. 66 ust. 1 ustawy z dnia 10 lipca 2015 r. o Agencji Mienia Wojskowego (Dz. U. z 2015 r. poz. 1322 ze zm.), Dyrektor oddziału regionalnego Agencji, uwzględniając faktyczne potrzeby żołnierzy zawodowych w garnizonie lub miejscowości, w których żołnierze zawodowi pełnią służbę, oraz miejscowościach pobliskich - do dnia 30 czerwca i dnia 31 grudnia - przygotowuje wykaz kwater. Wykaz kwater podlega zatwierdzeniu przez Prezesa Agencji (ust. 3). Z ustalonego przez Sąd pierwszej instancji stanu faktycznego wynika, że lokal mieszkalny położony przy ul. S. w W., w dniu zwolnienia ze służby skarżącego - w dniu 31 marca 2016 r. - nie znajdował się w wykazie kwater zatwierdzonym przez Prezesa Agencji Mienia Wojskowego (wykaz kwater zatwierdzony przez Prezesa Agencji Mienia Wojskowego z dnia 6 lipca 2015 r. oraz wykaz kwater zatwierdzony przez Prezesa Agencji Mienia Wojskowego w dniu 18 stycznia 2016 r.). W konsekwencji zasadnie organy uznały, że wobec jasnych i niebudzących wątpliwości treści powyższych przepisów, Dyrektor Oddziału Regionalnego AMW w S. wydając decyzję z dnia [...] marca 2016 r. rażąco naruszył prawo. Wyjaśnić także należy, że z art. 87 Konstytucji RP wynika, że źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej są: Konstytucja, ustawy, ratyfikowane umowy międzynarodowe oraz rozporządzenia (ust 1). Źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej są na obszarze działania organów, które je ustanowiły, akty prawa miejscowego (ust 2). Stosownie zaś do art. 88 Konstytucji RP warunkiem wejścia w życie ustaw, rozporządzeń oraz aktów prawa miejscowego jest ich ogłoszenie. Wykaz kwater nie jest wskazanym wyżej aktem normatywnym i nie podlega ogłoszeniu w trybie ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych ( Dz. U. z 2017 r., poz. 1523 ze zm.). Reasumując, stwierdzić należy, że nie zasługuje na uwzględnienie zarzut naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. i art. 23 ust. 1 pkt 1 a ustawy o zakwaterowaniu. Z tych wszystkich względów, na podstawie art. 184 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej skarżącego, jako pozbawionej usprawiedliwionych podstaw. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 P.p.s.a.