II SA/Lu 173/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Grażyna Pawlos-Janusz, Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Grymuza, Asesor sądowy Jerzy Parchomiuk (sprawozdawca), Protokolant Referent stażysta Natalia Kopiś, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 30 maja 2019 r. sprawy ze skargi G. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] stycznia 2019 r. nr [...] w przedmiocie świadczenia wychowawczego oddala skargę. Zaskarżoną do sądu decyzją z 22 stycznia 2019 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Lublinie, po rozpatrzeniu odwołania G. P. (dalej jako: skarżący) utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy Wólka z 31 października 2018 r. w przedmiocie świadczenia wychowawczego. Decyzja została wydana w następującym stanie sprawy: W dniu 27 sierpnia 2018 r. skarżący zwrócił się o ustalenie prawa do świadczenia wychowawczego na okres od 1 października 2018 r. do 30 września 2019 r. na drugie i kolejne dziecko – A. P. oraz L. P.. Jako członków rodziny wskazał córki: J. , A. i L. oraz żonę A. P.. Decyzją z 31 października 2018 r. organ I instancji odmówił skarżącemu prawa do świadczenia wychowawczego. W uzasadnieniu organ wskazał, że wobec braku orzeczenia sądu o opiece naprzemiennej oraz braku zgodnego porozumienia rodziców w kwestii opieki naprzemiennej, nie jest możliwe zaliczenie do składu osobowego rodziny skarżącego córek A. i J.. W konsekwencji pierwszym i jedynym dzieckiem w rodzinie w rozumieniu ustawy jest córka L. . Z uwagi na to, że skarżący nie wnioskował o ustalenie prawa do świadczenia na pierwsze dziecko, organ nie podjął czynności mających na celu weryfikację dochodów członków rodziny skarżącego. Od powyższej decyzji skarżący wniósł odwołanie, zarzucając wadliwe ustalenia faktyczne i brak wszechstronnej oceny okoliczności sprawy, co doprowadziło do błędnego uznania, że córka skarżącego – A. nie może być uznana za członka rodziny skarżącego. W szczególności organ nie wziął pod uwagę faktu, że skarżący sprawuje opiekę nad córkami w sposób zgodny z ustnym porozumieniem z była żoną, a faktyczny wymiar czasowy tej opieki sprawia, że jest ona porównywalna z opieką naprzemienną. Po rozpatrzeniu odwołania, decyzją z 22 stycznia 2019 r., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Lublinie utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Uzasadniając rozstrzygnięcie Kolegium wskazało, że skarżący przedstawił wyrok Sądu Okręgowego w Lublinie z 21 grudnia 2011 r., rozwiązujący przez rozwód małżeństwo G. P. i I. P.. Na mocy tego wyroku Sąd powierzył obojgu rodzicom wykonywanie władzy rodzicielskiej nad małoletnimi córkami J. i A. P. oraz ustalił miejsce zamieszkania córek przy matce. Kosztami utrzymania i wychowania małoletnich dzieci obciążył oboje rodziców i z tego tytułu zasądził od skarżącego na rzecz każdego z dzieci alimenty w kwocie po 500 zł miesięcznie. Z przedłożonego wyroku wynika, że Sąd nie orzekł o kontaktach ojca z dziećmi i nie rozstrzygnął o opiece naprzemiennej, czy też sposobie wykonywaniu władzy rodzicielskiej nad córkami. Zdaniem Kolegium na gruncie przepisów ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci (Dz. U. z 2018 r., poz. 2134, ze zm.; dalej jako: u.p.p.w.d.), co do zasady dziecko należy do rodziny rodzica, z którym wspólnie zamieszkuje i który sprawuje nad tym dzieckiem faktyczną opiekę. Wyjątkiem od tej zasady jest sytuacja, w której zgodnie z orzeczeniem sądu opiekuńczego dziecko pozostaje pod opieką naprzemienną rodziców rozwiedzionych, żyjących w separacji lub żyjących w rozłączeniu. Powołując się na poglądy wyrażane w orzecznictwie Kolegium wywiodło, że zgodnie z treścią art. 2 pkt 16 u.p.w.d. fakt ustanowienia opieki naprzemiennej obojga rodziców rozwiedzionych lub żyjących w separacji lub żyjących w rozłączeniu musi wynikać z orzeczenia sądu, aby wywołać określony w tym przepisie skutek prawny. Analizowany przepis ma charakter szczególny i jako taki powinien być interpretowany ściśle, zawężająco. Brak orzeczenia sądu powszechnego wprost ustalającego opiekę naprzemienną stanowi przeszkodę w możliwości uznania, że opieka jest sprawowana przez oboje rodziców. Kolegium podniosło również, że analogiczny pogląd wyraził Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w wyroku z 2 października 2018 r. (II SA/Lu 598/18) w sprawie o tożsamym stanie faktycznym i prawnym, oddalając skargę G. P. na decyzję Kolegium utrzymującą w mocy decyzję Wójta Gminy Wólka odmawiającą przyznania stronie świadczenia wychowawczego na dzieci: A. P. i L. P. na okres świadczeniowy 2017/2018. W skardze do sądu administracyjnego na decyzję Kolegium G. P. zarzucił naruszenie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu pierwszej instancji, w sytuacji gdy była ona obarczona wadami w postaci naruszenia art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a. poprzez brak wszechstronnego i wyczerpującego ustalenia stanu faktycznego, brak oceny okoliczności sprawy na podstawie całokształtu materiału dowodowego oraz naruszenia art. 2 ust. 16 u.p.p.w.d. W wyniku tych błędów organy wadliwie uznały, że małoletnie A. i L. P. nie mogą zostać uznane za członków rodziny skarżącego w rozumieniu art. 2 ust. 16 u.p.w.d., pomimo, że z całokształtu okoliczności i materiału dowodowego w sprawie wynika, że zostały spełnione przesłanki do przyznania skarżącemu świadczenia wychowawczego. Uzasadniając podniesione zarzuty skarżący podniósł, że brak rozstrzygnięcia w wyroku rozwodowym o kontaktach rodzica z dziećmi oznacza pozostawienie rodzicowi, prawa do nieograniczonych kontaktów w dzieckiem, nawet w szerszym zakresie niż opieka naprzemienna, wynikająca z treści orzeczenia sądowego. To od rodzica tym samym zależy, jak często i w jakim zakresie będzie on wykonywał prawo do kontaktów z dzieckiem. Nie ulega wątpliwości, że skarżący realizuje kontakty i opiekę nad córkami w sposób zgodny z ustnym porozumieniem z matką dzieci. Kontakty te mają miejsce w każdy czwartek i piątek, ponadto w co drugą sobotę i niedzielę, tydzień ferii i 3 tygodnie wakacji i polegają na zamieszkiwaniu w tym czasie małoletnich u ojca. W tym czasie, ojciec pełni nad córkami wyłączną opiekę, bierze aktywny udział w ich wychowaniu. Skarżący ma również zachowaną pełnię praw rodzicielskich. Z tego względu trzeba uznać, że sprawowana przez skarżącego opieka nad dziećmi jest w istocie porównywalna do opieki naprzemiennej. Ograniczając się jedynie do analizy dokumentu w postaci wyroku rozwodowego, organy nie wypełniły obowiązku należytego ustalenia stanu faktycznego w sprawie. Traktowanie w sposób literalny brzmienia przepisu wskazującego na orzeczenie o opiece naprzemiennej bez zbadania stanu faktycznego i ustalenia czy opieka taka jest faktycznie sprawowana, jest dla strony krzywdzące i zmierza do zaniechania ustalenia rzeczywistego stanu faktycznego. Zdaniem skarżącego jego zarzuty znajdują potwierdzenie w ugruntowanym orzecznictwie sądowym na tle art. 2 pkt 16 u.p.p.w.d. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem. Na gruncie przepisów ustawy o pomocy państwa w wychowaniu dzieci na potrzeby ustalania prawa do świadczenia wychowawczego przyjęto zasadę, że dziecko jest uznawane za członka jednej rodziny, a konsekwencji świadczenie wychowawcze przysługuje matce, ojcu, opiekunowi faktycznemu dziecka albo opiekunowi prawnemu dziecka, z którym dziecko faktycznie zamieszkuje i który sprawuje nad dzieckiem faktyczną opiekę (art. 2 pkt 16, art. 4 ust. 2, art. 5 ust. 1 u.p.p.w.d.). Wyjątkiem jest sytuacja, w którym dziecko zalicza się jednocześnie do członków rodzin dwojga rodziców a kwota świadczenia przysługuje dwóm osobom jednocześnie, tj. matce i ojcu. Ma to miejsce w przypadku, gdy dziecko, zgodnie z orzeczeniem sądu, jest pod opieką naprzemienną obydwojga rodziców rozwiedzionych, żyjących w separacji lub żyjących w rozłączeniu sprawowaną w porównywalnych i powtarzających się okresach. Wówczas kwotę świadczenia wychowawczego ustala się każdemu z rodziców w wysokości połowy kwoty przysługującego za dany miesiąc świadczenia wychowawczego (art. 2 pkt 16 i art. 5 ust. 2a u.p.p.w.d.). Istota sporu w rozpoznawanej sprawie dotyczy interpretacji pojęcia opieki naprzemiennej, a w konsekwencji tego, czy małoletnie córki skarżącego – J. i A. P. mogą być zaliczone do członków rodziny skarżącego w rozumieniu przepisów ustawy o pomocy państwa w wychowaniu dzieci. W ocenie skarżącego organy błędnie odwołują się wyłącznie do wykładni literalnej art. 2 pkt 16 u.p.w.d. i w konsekwencji bazują wyłącznie na treści wyroku rozwodowego z 21 grudnia 2011 r., w którym nie zawarto rozstrzygnięcia o kontaktach skarżącego z dziećmi i ewentualnej opiece naprzemiennej. Zdaniem skarżącego, skoro wykonuje on opiekę nad dziećmi nie na zasadach określonych w wyroku rozwodowym, ale na zasadzie ustnego porozumienia z matką, to biorąc pod uwagę wymiar tej opieki, sytuację tą należy traktować jako tożsamą z wykonywaniem przez skarżącego i jego byłej żony opieki naprzemiennej nad dziećmi. Sąd nie podziela argumentacji skarżącego, mimo, że skarżący powołuje szereg orzeczeń sądów administracyjnych, które mają wspierać jego argumenty. Rzeczywiście, pojęcie opieki naprzemiennej użyte w art. 2 pkt 16 i art. 5 ust. 2a u.p.p.w.d. stało się źródłem rozbieżności w orzecznictwie sądów administracyjnych. U źródeł tych rozbieżności leży fakt, że pojęcie to zostało wprowadzone do systemu prawnego dopiero właśnie ustawą o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci. Z kolei możliwość "podziału" świadczenia pomiędzy rodziców sprawujących opiekę naprzemienną, czyli obecny art. 5 ust. 2a u.p.p.w.d. wprowadzono jeszcze później (ustawą z dnia 7 lipca 2017 r. o zmianie niektórych ustaw związanych z systemami wsparcia rodzin; Dz. U. z 2017 r., poz. 1428). Do tej pory pojęcie opieki naprzemiennej nie jest znane Kodeksowi rodzinnemu i opiekuńczemu, ani Kodeksowi postępowania cywilnego (zbliżoną regulacją jest jedynie art. 5821 § 4 k.p.c., zgodnie z którym sąd może określić, że dziecko będzie mieszkać z każdym z rodziców w powtarzających się okresach). W efekcie, większość osób, w stosunku do których rozwód orzeczono przed wejściem w życie ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci (1 kwietnia 2016 r.) nie dysponuje orzeczeniem sądu, w którym wskazano, że dziecko jest pod opieką naprzemienną obydwojga rodziców rozwiedzionych, żyjących w separacji lub żyjących w rozłączeniu. Część sądów przyjęła interpretację korzystną dla takich osób, uznając, że ustalenie opieki naprzemiennej, w braku takiego rozstrzygnięcia w wyroku sądowym, jest dopuszczalne w postępowaniu administracyjnym w sprawie przyznania świadczenia wychowawczego, zwłaszcza w sytuacjach, gdy rodzice sami zgodnie ustalali między sobą w ramach ugody lub porozumienia jak naprzemiennie zajmować się swoimi dziećmi. Do tego nurtu należą orzeczenia wojewódzkich sądów administracyjnych przywoływane przez skarżącego. Należy jednak odnotować, że inne składy orzekające w sądach administracyjnych przyjęły przeciwny pogląd – że jedynie wyrok sądu powszechnego może rozstrzygać o tym czy dziecko znajduje się pod opieką naprzemienną rodziców. Wbrew argumentom skarżącego, w orzecznictwie, zwłaszcza Naczelnego Sądu Administracyjnego, zwyciężyła ostatecznie ta druga linia, przyjmująca, że jedyną uprawnioną wykładnią art. 2 pkt 16 in fine u.p.p.w.d. jest wykładnia literalna. Jak wskazuje się w aktualnym orzecznictwie, na gruncie przepisów ustawy o pomocy państwa w wychowaniu dzieci zasadą jest uznawanie danego dziecka za członka jednej rodziny a jednoczesne zaliczanie go do odrębnych rodzin obojga rodziców może nastąpić tylko wyjątkowo. W związku z tym, skoro ustawodawca zawarł definicję legalną pojęcia rodziny, a językowa wykładnia tego przepisu nie budzi żadnych wątpliwości, to należy uznać, że ustawodawca - na gruncie tej ustawy - instytucję rodziny rozumiał tak, jak wyraził to w ww. definicji. Powyższy przepis jest przepisem szczególnym i musi być wykładany ściśle. Jakakolwiek zatem jego wykładnia rozszerzająca nie jest uzasadniona. Organy administracji publicznej, realizujące zadania w zakresie świadczenia wychowawczego nie są uprawnione do badania, w jaki sposób w danym przypadku jest faktycznie sprawowana opieka nad dzieckiem przez jego rodziców. Zagadnienia związane ze sprawowaniem opieki nad małoletnimi dziećmi i uregulowaniem kontaktów pomiędzy rodzicami i dziećmi są bowiem sprawami cywilnymi, rozpatrywanymi w oparciu o przepisy prawa rodzinnego i opiekuńczego. Rozpatrywanie tego rodzaju spraw należy zatem do właściwości sądu powszechnego. Powyższe oznacza zatem, że - na zasadzie art. 2 § 1 k.p.c. - ustanowienie opieki naprzemiennej obojga rozwiedzionych rodziców nad dzieckiem należy do kompetencji sądu powszechnego, a w braku takiego orzeczenia sądowego, istnienia tego rodzaju opieki nie można domniemywać w toku postępowania o przyznanie prawa do świadczenia wychowawczego (por. przykładowo wyroki NSA: z 22 sierpnia 2017 r., I OSK 947/17; z 4 października 2017 r., I OSK 778/17; z 17 listopada 2017 r., I OSK 1046/17, z 11 grudnia 2017 r., I OSK 1506/17; z 24 maja 2018 r., I OSK 2997/17; z 16 maja 2018 r., I OSK 2640/17). Analogiczny pogląd wyraził NSA w powoływanym przez skarżącego wyroku z 17 stycznia 2018 r. (I OSK 1669/17). Skarżący nietrafnie zatem przytacza to orzeczenie na poparcie swoich racji, gdyż dowodzi ono tezy zgoła przeciwnej. Sąd orzekający w rozpoznawanej sprawie w pełni podziela powyższy pogląd. Należy również podkreślić, znany obydwu stronom fakt, że tożsamy pogląd został wyrażony we wcześniejszym wyroku tutejszego sądu – z 2 października 2018 r. (II SA/Lu 598/18) w sprawie dotyczącej świadczenia za poprzedni okres – od 1 października 2017 r. do 30 września 2018 r. Uzupełniając powyższą argumentację można dodać, że odwołanie się do ścisłej, językowej wykładni art. 2 pkt 16 u.p.p.w.d. ma dodatkowe uzasadnienie w motywach płynących z wykładni celowościowej. Zgodnie z art. 4 ust. 1 u.p.p.w.d., celem świadczenia wychowawczego jest częściowe pokrycie wydatków związanych z wychowywaniem dziecka, w tym z opieką nad nim i zaspokojeniem jego potrzeb życiowych. Charakter wsparcia publicznego, jakim jest świadczenie wychowawcze wskazuje na wolę ustawodawcy dążenia do uproszczenia procedur tak, aby wsparcie w możliwie krótkim terminie trafiało do rodzin i służyło zaspokojeniu aktualnych potrzeb związanych z wychowaniem dzieci, zgodnie z autonomicznymi decyzjami rodziców. Stąd oparcie się na dość sztywnym, ale zarazem prostym i jednoznacznym rozwiązaniu, w którym o istnieniu opieki naprzemiennej przesądza wyłącznie treść orzeczenia sądu. Przyjęcie innego rozwiązania, w którym ustalenie ewentualnej opieki naprzemiennej sprawowanej przez rozwiedzionych rodziców leży w gestii organu prowadzącego postępowanie w sprawie przyznania prawa do świadczenia, prowadziłoby do długotrwałych sporów prawnych, trudnych do jednoznacznego rozstrzygnięcia, ze względu na brak jednoznacznych kryteriów ustalenia faktycznie sprawowanej opieki naprzemiennej. Rozciągnięte w czasie postępowania administracyjne niweczyłyby cel i sens rozwiązań przyjętych w ustawie. Wobec powyższego okolicznością przesądzającą o rozstrzygnięciu rozpoznawanej sprawy jest fakt, że w wyroku rozwodowym z 21 grudnia 2011 r. nie zawarto rozstrzygnięcia o kontaktach skarżącego z dziećmi i ewentualnej opiece naprzemiennej. Skoro tak, na gruncie ustawy o pomocy państwa w wychowaniu dzieci nie było możliwości zaliczenia małoletnich córek skarżącego – J. i A. do członków jego rodziny, zatem zarzut wadliwego zastosowania art. 2 pkt 16 u.p.p.w.d. jest nieuzasadniony, a organy wydały prawidłowe rozstrzygnięcia. Niezasadne wobec powyższego są zarzuty naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, poprzez wadliwe ustalenia faktyczne i brak wszechstronnego wyjaśnienia sprawy. Skoro okolicznością przesądzającą o wyniku sprawy była treść wyroku rozwodowego, organy nie miały żadnych podstaw do prowadzenia postępowania wyjaśniającego w celu ustalenia, jaki jest rzeczywisty wymiar opieki sprawowanej nad dziećmi przez skarżącego. Na marginesie jedynie można zauważyć, że wobec powyższego zupełnie zbędne były dywagacje organu I instancji dotyczące tego, ile dni w miesięcy córki z pierwszego małżeństwa przebywają pod opieką skarżącego. Okoliczność ta nie ma żadnego znaczenia w sprawie, wobec jednoznacznej interpretacji art. 2 pkt 16 u.p.p.w.d. w aktualnym orzecznictwie sądów administracyjnych. Z uwagi na to, że wniosek skarżącego w sposób nie budzący żadnych wątpliwości dotyczył przyznania świadczenia wychowawczego na drugie i kolejne dziecko, zasadnie organ I instancji odstąpił od podjęcia czynności wyjaśniających w zakresie dochodów rodziny skarżącego. Byłoby to celowe wyłącznie w przypadku złożenia wniosku o świadczenie na pierwsze dziecko, gdyż jedynie w tym przypadku ustawodawca powiązał prawo do świadczenia z wysokością dochodu na członka rodziny (art. 5 ust. 3 u.p.p.w.d.). Nie znajdując podstaw do zakwestionowania legalności zaskarżonej decyzji, Sąd zobowiązany był oddalić skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302).