I OSK 3061/19

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Elżbieta Kremer Sędziowie: sędzia NSA Zygmunt Zgierski sędzia del. WSA Maria Grzymisławska-Cybulska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 7 grudnia 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej P. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 czerwca 2019 r., sygn. akt I SA/Wa 179/19 w sprawie ze skargi P. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] grudnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 13 czerwca 2019 r. sygn. I SA/Wa 179/19 oddalił skargę P. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] grudnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji. Wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych. Decyzją z [...] października 2012 r. Kolegium utrzymało w mocy decyzję Prezydenta m.st. Warszawy z dnia [...] lipca 2012 r. odmawiającą przyznania P. K. jednorazowej zapomogi z tytułu urodzenia się dziecka. Następnie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 8 maja 2013 r. sygn. akt I SA/Wa 2417/12 oddalił skargę P. K. na wskazaną decyzję Kolegium z dnia [...] października 2012 r., a Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 26 lutego 2015 r. sygn. akt I OSK 1876/13 oddalił skargę kasacyjną tego wyroku. Po rozpatrzeniu skargi konstytucyjnej P. K. Trybunał Konstytucyjny wyrokiem z dnia 22 listopada 2016 r. sygn. akt SK 2/16 orzekł, że art. 15b ust. 5 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1518 i 1579) rozumiany w ten sposób, że jednorazowa zapomoga z tytułu urodzenia się żywego dziecka przysługuje także wówczas, gdy kobieta pozostawała pod opieką medyczną później niż od 10 tygodnia ciąży, a opóźnienie to wynikało z przyczyn od niej niezależnych, jest zgodny z art. 71 ust. 1 zdanie drugie w związku z art. 32 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Powołując się na powyższy wyrok Trybunału Konstytucyjnego P. K. zwrócił się do Prezydenta m.st. Warszawy o wznowienie postępowania zakończonego ostateczną decyzją Kolegium z dnia [...] października 2012 r. na podstawie art. 145a § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego – dalej jako: "k.p.a.". Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie decyzją z dnia [...] grudnia 2018 r. na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a, odmówiło uchylenia ostatecznej decyzji Kolegium z dnia [...] października 2012 r. wskazując na brak podstaw z art. 145a § 1 k.p.a. Wyjaśniono, że wskazana we wniosku wada postępowania nie miała miejsca, co skutkowało wydaniem decyzji na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a., tj. decyzji odmawiającej uchylenia decyzji dotychczasowej. Kolegium wyjaśniło, iż wznowienia postępowania na podstawie art. 145a § 1 k.p.a można żądać jedynie w przypadku, gdy Trybunał Konstytucyjny orzekł o niezgodności aktu normatywnego z Konstytucją, umową międzynarodową lub z ustawą, na podstawie którego została wydana decyzja, a to nie miało miejsca w przedmiotowej sprawie. Na tę decyzje P. K. złożył skargę do sądu administracyjnego, a Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 13 czerwca 2019 r. sygn. I SA/Wa 179/19 skargę tę oddalił. Skargę kasacyjną od tego wyroku wywiódł P. K. , wpisany na listę Okręgowej Rady Adwokackiej w Warszawie, w imieniu własnym zaskarżając powyższy wyrok w całości. W oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - dalej "p.p.s.a." zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy tj. art 15b ust. 5 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych w brzmieniu obowiązującym w dniu złożenia wniosku z dnia 11 lutego 2012 r. o przyznanie świadczeń rodzinnych w formie jednorazowej zapomogi z tytułu urodzenia dziecka. Ponadto zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. w związku z art. 151 p.p.s.a. poprzez nieprawidłowe oddalenie skargi z dnia 28 grudnia 2018 r. będące skutkiem błędnego przyjęcia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wadliwie ustalonego przez ten Sąd stanu prawnego w sprawie tj. przyjęcia treści art. 15b ust. 5 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych – dalej również jako: "u.ś.r" w sposób jaki rozumiały go: Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 8 maja 2013 r., sygn. akt: I SA/Wa 2417/12, a następnie Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 26 lutego 2015 r. w sprawie sygn. akt I OSK 1876/13 a zatem z pominięciem wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 22 listopada 2016 r., sygn. akt: SK 2/16 określającego sposób rozumienia tego przepisu. Na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi zarzucono mające istotny wpływ na wynik sprawy naruszenie przepisu postępowania tj.: - art. 145 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 16 § 1 i 3 k.p.a, poprzez wadliwe uznanie, że decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] października 2012 nie podlega uchyleniu albo zmianie; - mające istotny wpływ na wynik sprawy naruszenie przepisu postępowania tj. art. 145 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z art. 65 § 1 k.p.a. i w związku z art. 275 zdanie drugie p.p.s.a. przez jego wadliwe niezastosowanie pomimo, że zachodziły podstawy uchylania zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] grudnia 2018 r. a następnie przekazania wniosku skarżącego z dnia [...] grudnia 2016 r. złożonego do Prezydenta m.st. Warszawy do właściwego do rozpoznania tego wniosku Naczelnego Sądu Administracyjnego, którego właściwość można było nadto z łatwością ustalić na podstawie treści wniosku; - mające istotny wpływ na wynik sprawy naruszenie przepisu postępowania tj. art. 145 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 272 § 1 p.p.s.a. poprzez błędne przyjęcie, że w sprawie, w której wydana została decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] października 2012 r. nie zachodzą przesłanki wznowienia postępowania. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono nieuwzględnienie nieważności postępowania zainicjowanego wnioskiem z dnia [...] grudnia 2016 r., toczącego się przed Samorządowym Kolegium Odwoławczym w Warszawie z uwagi na rozpoznanie sprawy przez organ niewłaściwy. Żądaniem skargi kasacyjnej objęto uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i zaskarżonej decyzji oraz o zasadzenie zwrotu kosztów postępowania. Na podstawie art. 176 § 2 p.p.s.a., wniesiono o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie. Przewodniczący Wydziału I Izby Ogólnoadministracyjnej zarządzeniem z dnia [...] czerwca 2022 r. poinformował strony, że Naczelny Sąd Administracyjny przeprowadza rozprawę wyłącznie zdalnie przy użyciu urządzeń technicznych umożliwiających przeprowadzenie jej na odległość, jeżeli wszystkie strony wyrażą na to zgodę. Jeżeli którakolwiek z wezwanych stron oświadczy, że nie ma możliwości technicznych uczestniczenia w rozprawie zdalnej, sprawa zostanie skierowana na posiedzenie niejawne. Wobec powyższego, strony zostały wezwane do zajęcia stanowiska w przedmiocie rozpoznania sprawy na posiedzeniu niejawnym. Pismem z dnia [...] lipca 2022 r. P. K. oświadczył, że wyraża zgodę na rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym, jednocześnie zastrzegając, że zamierza złożyć pismo przygotowawcze obejmujące wyjaśnienia skarżącego. W dniu [...] lipca 2022 r. wpłynęło pismo przygotowawcze skarżącego kasacyjnie sporządzone [...] lipca 2022 r. Zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału I Izby Ogólnoadministracyjnej z dnia 05 października 2022 r. sprawa została skierowana do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym stosownie do art. 15zzs⁴ ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2021 r., poz. 2095 ze zm.). Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej. 1.Niezasadnie Sądowi I instancji zarzucono naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a w zw. z art. 15b ust. 5 u.ś.r. Odnosząc się do zarzutu naruszenia w niniejszej sprawie art. 15b ust. 5 u.ś.r. należy wskazać, że przedmiotem kontroli przeprowadzonej przez Sąd I instancji była decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] grudnia 2018 r. Decyzja ta została wydana na skutek wniosku o wznowienie postępowania, opartego na art. 145 a § 1 k.p.a. Postanowieniem z dnia 27 czerwca 2018 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie na podstawie art. 149 § 1 k.p.a. w zw. z art. 145a § 1 k.p.a. wznowiło postępowanie w sprawie. Przedmiotem skargi do Sądu I instancji była decyzja wydana na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 w zw. z art. 145a § 1 k.p.a., a zatem decyzja wydana w trybie wznowienia postępowania administracyjnego. Wznowienie postępowania administracyjnego nie jest tożsame z koniecznością jego przeprowadzenia od nowa. Nie jest również kontynuacją dotychczas prowadzonej sprawy. Są to dwie odrębne płaszczyzny, rządzące się swoimi prawami i ukierunkowane na osiągnięcie zupełnie odmiennych celów. O ile bowiem w przypadku postępowania administracyjnego prowadzonego w trybie zwykłym, organy administracji publicznej zobligowane są do rozstrzygnięcia istoty sprawy, o tyle w ramach wznowionego postępowania ich uwaga winna być skoncentrowana wyłącznie na analizie spełnienia przesłanek określonych w art. 145 § 1, art. 145a § 1 i art. 145b § 1 k.p.a.(por. wyrok NSA z dnia 02 grudnia 2020 r. sygn. I OSK 2026/19). Na podstawie art. 145a § 1 k.p.a. można żądać wznowienia postępowania również w przypadku, gdy Trybunał Konstytucyjny orzekł o niezgodności aktu normatywnego z Konstytucją, umową międzynarodową lub z ustawą, na podstawie którego została wydana decyzja. Dlatego też zarzut naruszenia w niniejszej sprawie art. 15b ust. 5 u.ś.r. nie mógł odnieść oczekiwanego skutku. 2. Nie zasługiwał też na uwzględnienie zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. Odnosząc się do tych zarzutów należy wskazać, że na podstawie art. 141 § 4 p.p.s.a. uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Uchwałą NSA z dnia 15 lutego 2010 r., sygn. akt II FPS 8/09, przesądzono, że przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.), jeżeli uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia. Taki stan rzeczy w sprawie nie miał jednak miejsca w niniejszej sprawie. Zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. - będącego przepisem procesowym - w myśl art. 174 pkt 2 p.p.s.a. może być skuteczną podstawą kasacyjną tylko wówczas, gdy uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Tego typu wpływ ewentualnego naruszenia wymogów uzasadnienia, skargą kasacyjną wykazany nie został. Uzasadnienie wyroku nie musi zawierać kazuistycznego odniesienia się do wszelkich tez i zarzutów strony (tak: wyrok NSA z dnia 7 listopada 2019 r., sygn. akt II FSK 3919/17). Uzasadnienie wyroku zaskarżonego w niniejszej sprawie odpowiada wymogom przewidzianym w art. 141 § 4 p.p.s.a. W niniejszej sprawie Sąd I instancji nie dopuścił się naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, albowiem wskazując jako podstawę prawną wyroku przepis art. 151 p.p.s.a. wyjaśnił w dostateczny sposób przyczyny podjętego rozstrzygnięcia. Na uwzględnienie nie zasługiwał też zarzut naruszenia art. 151 p.p.s.a. Konstrukcja normy prawnej zawartej w tym przepisie składa się z hipotezy, zgodnie z którą "... w razie nieuwzględnienia skargi..." oraz dyspozycji głoszącej, że "... Sąd skargę oddala". Zatem warunkiem zastosowania dyspozycji tej normy prawnej jest spełnienie hipotezy w postaci nieuwzględnienia skargi. Do naruszenia tego przepisu mogłoby więc dojść wówczas, gdyby Sąd I instancji uznał skargę za zasadną, a pomimo to skargę oddalił albo skargi nie uwzględnił, a mimo to uchylił zaskarżoną decyzję (por. wyrok NSA z dnia 30 września 2016 r. sygn. I OSK 1162/15, wyrok NSA z dnia 26 stycznia 2018 r. sygn. II FSK 113/16). Taka sytuacja jednak nie miała miejsca w niniejszej sprawie. 3. Bezzasadnie Sądowi I instancji zarzucono też naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 16 § 1 i 3 k.p.a. Skarżący kasacyjnie zarzuca Sądowi I instancji wadliwe uznanie, że decyzja z [...] października 2012 r. nie podlegała uchyleniu. Tymczasem należy wskazać, że w badanej sprawie kontroli sądowoadministracyjnej podlega decyzja wydana na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a., co oznacza, że organ uznał, że w sprawie nie ziściła się przesłanka wznowieniowa. Decyzja o odmowie uchylenia decyzji dotychczasowej nie stanowi jednak rozstrzygnięcia co do istoty sprawy (art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a.). Jej wydanie jest bowiem następstwem ustalenia przez organ braku podstaw wznowieniowych, co wyłącza dopuszczalność rozstrzygania o istocie sprawy. Ustalenie to pozbawia organ możliwości przystąpienia do oceny decyzji dotychczasowej, a w szczególności oceny, czy zapadła ona z naruszeniem prawa (zob. wyrok NSA z 12 grudnia 2017 r., sygn. II OSK 766/17, wyrok NSA z dnia 21 kwietnia 2020 r. sygn. II OSK 954/19). Skoro zatem w badanej sprawie kontroli sądowoadministracyjnej podlegała decyzja Kolegium wydana na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a., to oznacza, że stwierdziwszy brak przesłanek wznowieniowych, organ nie przystępował nawet do oceny decyzji z dnia [...] października 2012 r. 4. Za pozbawione uzasadnionych argumentów należało uznać też zarzuty naruszenia art. 145 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 65 § 1 k.p.a w zw. z art. 275 zdanie drugie p.p.s.a. oraz art. 272 § 1 p.p.s.a. 4.1. Podnoszone w skardze zarzuty wobec Sądu Wojewódzkiego i przytaczana na ich poparcie argumentacja dotycząca obowiązku badania przez Sąd I instancji czy intencją skarżącego kasacyjnie nie było zainicjowanie postępowania w trybie art. 270 p.p.s.a. nie przystają do okoliczności badanej sprawy. Przede wszystkim, skarżący kasacyjnie, będący adwokatem, we wniosku z dnia [...] grudnia 2016 r. skierowanym do Prezydenta Miasta Stołecznego Warszawy - literalnie - wskazał, że "na podstawie art. 145a § 1 kpa wnosi o wznowienie postpowania". Wniosek zakończono stwierdzeniem, że "wobec treści zapadłego wyroku Trybunału Konstytucyjnego uzasadnionym jest wznowienie postępowania administracyjnego". Zgodnie zatem z żądaniem tego wniosku finalnie doszło do wznowienia postępowania. Nie bez znaczenia w kontekście stanu faktycznego - tej sprawy - pozostaje fakt, że pierwotnie skarżącemu kasacyjnie odmówiono wznowienia postępowania (postanowienie Prezydenta Miasta Stołecznego Warszawy z dnia 22 lutego 2017 r.) i w złożonym od tego postanowienia zażaleniu skarżący kasacyjnie domagał się uchylenia zaskarżonego postanowienia i przekazania sprawy zainicjowanej wnioskiem z dnia [...] grudnia 2016 r. do ponownego rozpoznania. Prawidłowo zatem Sąd I instancji nie powziął wątpliwości, co do istoty żądania wniosku skarżącego kasacyjnie z dnia [...] grudnia 2016 r. 4.2. Niezależnie od powyższego, błędnie skarżący kasacyjnie przyjmuje, że pod pojęciem "prawomocnego orzeczenia" w przepisie art. 270 p.p.s.a należy rozumieć również decyzję wydaną w sprawie w której orzekały sądy administracyjne. W istocie nie ma sporu, co do tego, że przez prawomocne orzeczenie w rozumieniu art. 270 p.p.s.a. należy rozumieć prawomocny wyrok albo prawomocne postanowienie sądu (por. B. Dauter, A.Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, wyd. II, Wyd/el 2021; T. Woś (red.), Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, wyd. VI, J.P. Tarno Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, wyd. V). Przepis art. 270 p.p.s.a. stanowi o dopuszczalności wznowienia postępowania sądowoadministracyjnego. Przedmiotem skargi (nie wniosku) o wznowienie postępowania jest orzeczenie sądu (por. A. Skoczylas, P. Szutakiewicz, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, wyd/el 2023). Instytucja wznowienia została oparta na zasadzie skargowości. Jakkolwiek, co do zasady kwestią złożoną pozostaje sytuacja, w której podstawy wznowienia odnoszą się zarówno do postępowania administracyjnego, jak i sądowoadministracyjnego, to w badanej sprawie nie ulega wątpliwości, że skarżący kasacyjnie będąc dysponentem pisma z dnia [...] czerwca 2016 r. zadecydował, o wystosowaniu tylko jednego żądania (wniosku), opartego na literalnie podanym przepisie art. 145a § 1 k.p.a. i skierował je do Prezydenta Miasta Stołecznego Warszawy. Z tych wszystkich względów skarga kasacyjna, jako pozbawiona usprawiedliwionych podstaw, podlegała oddaleniu zgodnie z art. 184 p.p.s.a.