II SA/Gl 637/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Beata Kalaga-Gajewska (spr.), Sędziowie Asesor WSA Tomasz Dziuk,, Sędzia WSA Stanisław Nitecki, Protokolant starszy referent Barbara Urban, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 sierpnia 2019 r. sprawy ze skargi B. C. i P. C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bielsku-Białej z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za usunięcie drzew bez zezwolenia oddala skargę. Prezydent Miasta B. decyzją z dnia [...] r., nr [...], wymierzył B. i P. C. (dalej w skrócie: "skarżący") karę pieniężną w wysokości 28 645,- zł. za usunięcie bez wymaganego zezwolenia na terenie działki nr 1 w B., stanowiącej ich własność, dwóch drzew, tj. sosny zwyczajnej (1 975 zł.) i żywotnika zachodniego (26 670 zł.). Podstawę materialno-prawną decyzji stanowił art. 85 ust. 1, 2, 4b, art. 88 ust. 1 pkt 6, ust 2, 3, 8 i art. 89 ust. 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2018 r. poz. 1614 z późn. zm.) oraz rozporządzenie Ministra Środowiska z dnia 3 lipca 2017r. w sprawie wysokości stawek opłat za usunięcie drzew i krzewów (Dz. U. z 2017 r. poz. 1330). W odwołaniu skarżący poinformowali, że dopiero od miesiąca czerwca 2018 r. są właścicielami nieruchomości i to nie oni zasadzili na rurze gazowej wycięte w miesiącu sierpniu 2018 r. drzewa. Umiejscowienie drzew w konsekwencji doprowadziło do uszkodzenia muru, pęknięć budynku, zniszczenia płytek tarasowych oraz rynny, jak też mogło być przyczyną uszkodzenia instalacji gazowej. Zdaniem skarżących, zaistniałą sytuację wyjaśnili już w dniu [...] r. w Wydziale Ochrony Środowiska Urzędu Miasta B. i wówczas spisano protokół oraz wyznaczono termin wizji lokalnej, po której złożyli dodatkowe oświadczenia. Uznali, że bezpieczeństwo ich jako właścicieli i mieszkańców domu stanowi dobro bardziej chronione, dlatego konieczna była wycinka drzew. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Bielsku-Białej decyzją z dnia [...] r., nr [...], utrzymało w mocy decyzję organu I instancji z dnia [...] r. Odnosząc się do zarzutów odwołania zauważyło, że do skarżących należał obowiązek zgłoszenia zamiaru wycinki drzew. Z powodu jego niewykonania naruszony został art. 88 ust. 1 pkt 6, ust 2, 3, 8 i art. 89 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody i prawidłowo wymierzono skarżącym karę pieniężną, w oparciu o rozporządzenie Ministra Środowiska w sprawie wysokości stawek opłat za usunięcie drzew i krzewów, przyjmując najmniejsze średnice pni, czyli 28 cm w stosunku do sosny zwyczajnej i 45 cm w stosunku do żywotnika. Ustalony obwód drzew pomniejszono o 10 %, zgodnie z art. 89 ust. 1 i 4 ustawy o ochronie przyrody, a następnie pomnożono przez stawkę opłaty zwyczajnej ustalonej za 1 cm sosny w wysokości 25,- zł., a za żywotnika zachodniego 210,- zł. Stąd też administracyjna kara pieniężna wyniosła odpowiednio w stosunku do sosny zwyczajnej 1 975 zł (79 cm x 25,- zł.) oraz 26 670,- zł. w stosunku do żywotnika zachodniego (131 cm x 210 zł). Kolegium wskazało, iż argumenty skarżących zawarte w odwołaniu stanowić mogły podstawę do uzyskania zezwolenia na usunięcie drzew, jednakże w sprawie nie zaistniała sytuacja stanu wyższej konieczności. W skardze z dnia 4 kwietnia 2019 r., wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach, skarżący reprezentowani przez pełnomocnika, zarzucili organowi pierwszej i drugiej instancji naruszenie przepisów postępowania administracyjnego mających istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7-9, art. 11, art. 75, art. 77, art. 80, art. 81a w związku z art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2018 r. poz. 1629 z późn. zm., w skrócie: "k.p.a."), poprzez brak zebrania, rozpatrzenia i dokonania oceny całości materiału dowodowego, a także naruszenie przepisów prawa materialnego, w tym art. 86 i art. 89 ust. 1 ust. ustawy o ochronie przyrody poprzez ich błędną wykładnię i naliczenie zawyżonej kary administracyjnej. Wycięte drzewa stanowiły zdecydowanie mniejszą wartość niż mienie skarżących, które chronili. Natomiast organy administracji w sposób niewystarczający uzasadniły decyzje, bowiem powinny oszacować wartość zarówno mienia skarżących, jak i wartość wyciętych drzew. Nie ustaliły również stanu faktycznego sprawy, bowiem w razie usunięcia albo zniszczenia drzewa lub krzewu, albo jego uszkodzenia w okolicznościach uzasadnionych stanem wyższej konieczności, nie wymierza się administracyjnej kary pieniężnej. Z tego powodu organy powinny powołać biegłego z zakresu dendrologii i budownictwa. Sami skarżący zapobiegli wystąpieniu katastrofy budowlanej, zatem postąpili zgodnie z przepisami prawa budowlanego wykonując czynności zmierzające do zachowania substancji budynku we właściwym stanie technicznym i estetycznym, czyli zastosowali art. 61 i art. 70 prawa budowlanego w związku z art. 86 ust. 1 pkt 4 prawa o ochronie przyrody. W sprawie naruszono także przepisy prawa karnego w zakresie oceny stanu wyższej konieczności, w którym skarżący się znaleźli, tj. art. 26 § 3 Kodeksu karnego. Domagali się uchylenia obu wydanych decyzji ewentualnie przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji oraz zasądzenia kosztów postępowania, w tym zastępstwa procesowego. W odpowiedzi na skargę, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Bielsku- Białej podtrzymało stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i w związku z tym wniosło o jej oddalenie. Uznało, iż twierdzenia skarżących nie są zasadne, bowiem usunęli dwa drzewa bez wcześniejszego zgłoszenia. Stan drzew, czy też zagrożenie, jakie mogły spowodować nie zwalniało skarżących od zgłoszenia zamiaru ich usunięcia. Nietrafionym jest także argument skarżących dotyczący powołania się na stan wyższej konieczności, gdyż należy go odnieść wyłącznie w stosunku do czynników, których w normalnym stanie rzeczy nie można przewidzieć. Chybione są także wnioski dotyczące opinii biegłego z zakresu dentrologii czy budownictwa, albowiem stan drzew, niszczenie fundamentów budynku przez korzenie, czy też obawa zniszczenia tarasu mogły być podane w zgłoszeniu do ich usunięcia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 z późn.zm, dalej: "p.p.s.a.") wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem nie słuszności, czy celowości. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły prawa materialnego i innych przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Uchylenie decyzji administracyjnej, względnie stwierdzenie jej nieważności bądź wydanie z naruszeniem prawa może nastąpić jedynie w przypadkach określonych w art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c) oraz pkt 2 i 3 p.p.s.a. W przeciwnym razie skarga podlega oddaleniu w oparciu o przepis art. 151 p.p.s.a. Przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bielsku-Białej z dnia [...] r., utrzymująca w mocy decyzję Burmistrza Miasta B. z dnia [...] r. o wymierzeniu skarżącym administracyjnej kary pieniężnej za usunięcie bez wymaganego zezwolenia dwóch drzew. Kontrolując zaskarżoną decyzję Sąd nie dopatrzył się uchybień, które obligowałyby do wyeliminowania zaskarżonej decyzji z obrotu prawnego. Materialnoprawną jej podstawą są przepisy ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1614) oraz rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 3 lipca 2017 r. w sprawie wysokości stawek opłat za usunięcie drzewa i krzewów (Dz. U. z 2017 r. poz. 1330). W pierwszej kolejności wskazać należy, że zgodnie z brzmieniem art. 83 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody usunięcie drzew lub krzewu z terenu nieruchomości mogło nastąpić po uzyskaniu zezwolenia wydanego na stosowny wniosek. Niespornym w przedmiotowej sprawie jest, że skarżący są właścicielami nieruchomości, na której dokonali wycinki drzew bez zezwolenia przewidzianego w przywołanym wyżej przepisie. Zgodnie z art. 89 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody administracyjną karę pieniężną, o której mowa wart. 88 ust. 1 pkt 1-3, 5 i 6, ustala się w wysokości dwukrotnej opłaty za usunięcie drzewa lub krzewu, o której mowa wart. 84 ust. 1, a w przypadku, w którym usunięcie drzewa lub krzewu jest zwolnione z obowiązku uiszczenia opłaty, administracyjną karę pieniężną ustala się w wysokości takiej opłaty, która byłaby ponoszona, gdyby takiego zwolnienia nie było. Ponadto, wójt, burmistrz albo prezydent miasta wymierza administracyjną karę pieniężną za usunięcie drzewa bez dokonania zgłoszenia, o którym mowa w art. 83 f ust. 4, lub przed upływem terminu, o którym mowa w art. 83f ust. 8 (art. 88 ust. 1 pkt 6 ustawy o ochronie przyrody). Kara jest nakładana na posiadacza nieruchomości, albo właściciela urządzeń, o których mowa w art. 49 § 1 Kodeksu cywilnego, albo na inny podmiot, jeżeli działał bez zgody posiadacza nieruchomości (art. 88 ust. 2). Samo uiszczenie kary następuje w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja w sprawie wymierzenia kary stała się ostateczna (art. 88 ust. 3). Z dyspozycji art. 88 ust. 1 pkt 6 ustawy o ochronie przyrody wynika, że usunięcie drzewa wymaga wcześniejszego dokonania zgłoszenia do organu a dokonanie tego bez zgłoszenia stanowi delikt administracyjny. Wówczas nie bada się stopnia zawinienia ani nieokreślonych ustawowo okoliczności, które mogłyby wyłączyć odpowiedzialność, bowiem odpowiedzialność ponosi osoba, która się go dopuściła (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 30 maja 2019 r. sygn. akt II SA/Ke 258/19, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, dalej: "CBOS"). Zobiektywizowana odpowiedzialność administracyjna, o której mowa w art. 88 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody oznacza, że wystarczy tylko wystąpienie tzw. bezprawia administracyjnego, a więc wykazanie związku przyczynowego między działaniem danego podmiotu a wycięciem drzew i krzewów. W orzecznictwie sądów administracyjnych przeważa pogląd, który Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę podziela, według którego kładzie się nacisk na obiektywny charakter odpowiedzialności administracyjnej za usunięcie drzew bez zezwolenia, gdzie wyłączną i wystarczającą podstawą nałożenia kary jest działanie bezprawne, sprzeczne z wymogiem uprzedniego uzyskania pozwolenia/zezwolenia na usunięcie drzew (por. wyrok NSA z dnia 9 lutego 2012 r. sygn. akt II OSK 2262/10; wyrok WSA w Lublinie z dnia 15 listopada 2011 r. sygn. akt II SA/Lu 268/11, CBOS), ani nieokreślonych ustawowo okoliczności, które mogłyby wyłączyć odpowiedzialność w tym zakresie (por. wyrok NSA z dnia: 5 marca 2009 r. sygn. akt II OSK 291/08 i 15 lutego 2011 r. sygn. akt II OSK 299/10, CBOS). Jak wynika z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wysokość opłaty wynikającej z art. 84 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody wyliczono na podstawie wysokości stawek opłat za usunięcie drzew i krzewów określonych w rozporządzeniu Ministra Środowiska z dnia 3 lipca 2017r. w sprawie wysokości stawek opłat za usunięcie drzew i krzewów (Dz. U z 2017 r. poz. 1330). Co do zasady, nie jest możliwe prowadzenie postępowania dowodowego przed sądem administracyjnym, który na podstawie art. 133 § 1 p.p.s.a., kontrolę legalności opiera na materiale dowodowym zgromadzonym w postępowaniu przed organem administracji wydającym zaskarżony akt administracyjny. Od tej zasady istnieje wyjątek, o którym mowa w art. 106 § 3 p.p.s.a., z którego wynika, że w postępowaniu przed wojewódzkim sądem administracyjnym dopuszczalne jest przeprowadzenie uzupełniającego dowodu jedynie z dokumentów i to wyłącznie wówczas, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania sądowego. Orzekanie "na podstawie akt sprawy" oznacza, że sąd przy ocenie legalności zaskarżonej decyzji bierze pod uwagę okoliczności, które z tych akt wynikają i które legły u jej podstaw, w tym materiał dowodowy zgromadzony przez organ administracji publicznej w toku postępowania (por. wyrok NSA z dnia 11 grudnia 2012 r. sygn. akt II OSK 1445/11, CBOS). Nie ma podstaw do twierdzenia, że z art. 106 § 3 p.p.s.a. wynika możliwość żądania przeprowadzenia przed sądem administracyjnym postępowania dowodowego wskazującego na istnienie nowych okoliczności faktycznych, których strona nie podniosła w toku postępowania przed organem administracji i które były wcześniej nieznane. Przywołać należy utrwalony w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego pogląd o niedopuszczalności przeprowadzenia przed sądem administracyjnym dowodu z opinii biegłego (por. wyroki NSA z dnia: 12 grudnia 2017r. sygn. akt I OSK 412/16 i 15 grudnia 2017 r. sygn. akt II OSK 698/16, CBOS). Opinia biegłego jest bowiem innym środkiem dowodowym, niż "dowód z dokumentu" w rozumieniu art. 106 § 3 p.p.s.a. Zgodnie z art. 106 § 3 i 5 p.p.s.a. sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania. Wskazany przepis stwarza możliwość dopuszczenia z urzędu dowodu z dokumentu (odpisu dokumentu), warunkując jednak skorzystanie przez sąd z tego uprawnienia od niezbędności wyjaśnienia istotnych wątpliwości występujących w sprawie, przy jednoczesnym nieprzedłużaniu nadmiernie postępowania sądowego. Uprawnienie to nawiązuje do zasady szybkości postępowania sądowego w powiązaniu z zasadą ekonomii procesowej, obejmującej nie tylko postępowanie sądowoadministracyjne, ale i postępowanie administracyjne (postanowienie NSA z 8.11.2016 r. sygn. akt I OZ 1161/16, CBOS). Obowiązek wydania wyroku na podstawie akt administracyjnych sprawy oznacza zakaz wyjścia poza materiał znajdujący się w aktach sprawy (art. 133 § 1 p.p.s.a.). Osią sporu jest zasadniczo wykładnia pojęcia "stanu wyższej konieczności", którym posłużył się ustawodawca jako przesłanki, której wystąpienie, skutkuje brakiem prawnej możliwości wymierzenia przez organ administracyjnej kary pieniężnej za usunięcie/zniszczenie/uszkodzenie drzewa bez wymaganego zezwolenia. Pojęcie stanu wyższej konieczności nie posiada definicji legalnej. Dla ustalenia zakresu znaczeniowego tego pojęcia, trzeba posłużyć się wykładnią międzysystemową. Pojęciem siły wyższej ustawodawca posługuje się zarówno w przepisach art. 26 § 1 i 2 Kodeksu karnego, art. 16 § 1 Kodeksu wykroczeń, jak i art. 424 Kodeksu cywilnego. Cechą wspólną wspomnianych regulacji kodeksowych jest to, że podmiot działający w obliczu niebezpieczeństwa grożącego jakiemukolwiek dobru chronionemu prawem, uchyla to niebezpieczeństwo, poświęcając inne dobro, które przedstawia wartość niższą lub oczywiście niższą, bądź też dobro ratowane jest oczywiście ważniejsze niż dobro naruszone. Wyłączenie odpowiedzialności następuje, jeżeli została zachowana zasada subsydiarności, która oznacza, że nie było innej możliwości uniknięcia niebezpieczeństwa niż poświęcenie jakiegoś innego dobra. Według organu, przez "stan wyższej konieczności" znoszący odpowiedzialność w postaci kary za wycięcie drzewa bez zezwolenia, należy rozumieć zaistnienie nagłej, niespodziewanej i nie dającej się przewidzieć sytuacji, w której jego usunięcie, zniszczenie albo uszkodzenie jest jedyną możliwością usunięcia bezpośredniego niebezpieczeństwa grożącego zdrowiu lub życiu, czy też mieniu. Prawidłowa więc będzie taka wykładnia stanu wyższej konieczności, o którym mowa w art. 89 ust. 7 ustawy o ochronie przyrody, która odwołuje się do tego pojęcia zdefiniowanego na gruncie prawa karnego i prawa cywilnego. Odstąpienie od wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej za usunięcie drzewa, jest wobec tego dopuszczalne tylko w razie wykazania, że zagrożenia pochodzącego od drzewa nie można było inaczej uniknąć niż przez ich usunięcie bez wymaganego zezwolenia. W rozpatrywanej sprawie okoliczność taka nie została wykazana. W tym miejscu podkreślić należy, że postępowanie sądowoadministracyjne nie stanowi kolejnej (trzeciej) instancji administracyjnej i w jej toku nie następuje weryfikacja materiału dowodowego zmierzającego do konkretyzacji stosunku administracyjnoprawnego, lecz ocena - kontrola pod względem zgodności z prawem postępowania administracyjnego i aktu wydanego przez organ administracyjny. Stąd też możliwości prowadzenia postępowania dowodowego przed sądem administracyjnym są bardzo ograniczone tylko do dowodów uzupełniających z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. W świetle art. 84 § 1 k.p.a. powołanie przez organ biegłego należy uznać za uzasadnione, jeśli w sprawie wymagane są wiadomości specjalne. Oceny w tym zakresie dokonuje jednak organ administracji uwzględniając okoliczności danej sprawy, wymagany zakres ustaleń, stopień ich skomplikowania a także kwalifikacje własnego zasobu kadrowego. Również w orzecznictwie zwracano uwagę, że samo ustalenie gatunku drzewa i obliczenie jego obwodu nie jest zabiegiem skomplikowanym (por. wyrok NSA z dnia 9 stycznia 2009 r. sygn. akt II OSK 1766/07, CBOS). Prawodawca w pewnych okolicznościach oczekuje dokonywania tego rodzaju czynności nawet od strony postępowania administracyjnego (np. w ramach wniosku o zezwolenie na usunięcie drzewa z art. 83b ust. 1 pkt 4 i 5, czy zgłoszenia z art. 83f ust. 4 ustawy o ochronie przyrody). Nie zastrzega przy tym, że ustaleń w tym przedmiocie strona powinna dokonać przy udziale specjalisty. Nie można w takich uwarunkowaniach prawnych uznać, że ustalanie gatunku i obwodu drzewa wymaga bezwarunkowo udziału biegłego. W tym miejscu przyjdzie zaznaczyć, że informacja podana na rozprawie w dniu 21 sierpnia 2019 r., iż jedno z wyciętych drzew to był świerk a nie żywotnik zachodni, jak w sprawie przyjęły organy administracji, została wyjaśniona w toku postępowania administracyjnego. Wskazać tu przyjdzie protokół z dnia [...] r. (podpisany przez jednego skarżącego) oraz drugi protokół z dnia [...] r. (podpisany przez oboje skarżących), w których znajduje się stwierdzenie, że bezpośrednio przy budynku mieszkalnym rósł żywotnik. Przeprowadzona w niniejszej sprawie kontrola zaskarżonej decyzji w zakresie podniesionych w skardze zarzutów i przesłanek wziętych pod uwagę z urzędu wykazała, że jest ona zgodna z prawem, nie narusza ani przepisów prawa materialnego, ani też przepisów postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. Postępowanie było prowadzone w sposób rzetelny i dokładny, co znalazło potwierdzenie w dokumentach dołączonych do akt administracyjnych. Za prawidłowy uznać należało również wywód zawarty w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji w zakresie dotyczącym określenia wysokości należności i przepisów rozporządzenia jakie w sprawie winno mieć zastosowanie. Podsumowując, zdaniem składu orzekającego, ustalenia i wnioski organów co do istotnych dla rozstrzygnięcia okoliczności są prawidłowe. Przeprowadzono szczegółowe postępowanie wyjaśniające, przeprowadzając niezbędne dowody zmierzające do wyjaśnienia stanu faktycznego, nie uchybiając przepisom art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 81 k.p.a., jak też innym wymienionym w skardze. Argumentacji organu odwoławczego, szeroko przedstawionej w motywach zaskarżonej decyzji nie można odmówić słuszności zarówno co do oceny przeprowadzonych dowodów, jak i zakresu postępowania. Z tych wszystkich względów, wobec braku podstaw do uwzględnienia skargi, Sąd, działając na podstawie art. 151 p.p.s.a., ją oddalił, o czym orzeczono w sentencji.