I GSK 558/20

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Grzelak Sędzia NSA Piotr Pietrasz Sędzia del. WSA Jacek Czaja (spr.) po rozpoznaniu w dniu 19 stycznia 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej S. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 17 września 2019 r., sygn. akt I SA/Gl 560/19 w sprawie ze skargi S. K. na postanowienie Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Katowicach z dnia 4 marca 2019 r. nr [...] w przedmiocie zarzutów w postępowaniu egzekucyjnym 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od S. K. na rzecz Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Katowicach 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z 17 września 2019 r., sygn. akt I SA/Gl 560/19 oddalił skargę S. K. (dalej: skarżący) na postanowienie Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Katowicach z 4 marca 2019 r. nr [...] w przedmiocie zarzutów w postępowaniu egzekucyjnym. WSA wskazał między innymi, że organ egzekucyjny prowadził postępowanie egzekucyjne na podstawie tytułu wykonawczego Prezydenta Miasta Opole nr [...] z 18 kwietnia 2018 r., obejmującego opłatę dodatkową za nieuiszczenie opłaty za parkowanie pojazdu samochodowego w strefie płatnego parkowania. Zarzuty zobowiązanego (wniesione 30 czerwca 2018 r.) oparte zostały na art. 33 § 1 pkt 1, 4, 6 i 10 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2020 r. poz. 1427; dalej "u.p.e.a."), a w skardze podtrzymano zarzut niedopuszczalności egzekucji administracyjnej, oparty na art. 33 § 1 pkt 6 tej ustawy. Skarżący wskazał, że skoro wysokość opłaty dodatkowej, którą należy traktować jako karę administracyjną, nie została określona w formie decyzji, to brak jest podstaw do jej przymusowego dochodzenia. WSA podniósł, że za nieuiszczenie opłaty za parkowanie pojazdu samochodowego w strefie płatnego parkowania pobiera się opłatę dodatkową, której wysokość oraz sposób jej pobierania określa rada gminy (art. 13f ust. 1 i 2 ustawy). WSA wskazał, że obowiązek uiszczenia opłaty za parkowanie pojazdu samochodowego w strefie płatnego parkowania jest obowiązkiem wynikającym z mocy samego prawa - przepisów ustawy o drogach publicznych i wydanej z jej upoważnienia uchwały rady miejskiej, stanowiącej w myśl art. 87 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej akt prawa miejscowego, obowiązujący każdego, na obszarze działania organu, który je ustanowił. Obowiązek ten winien być wykonany niezwłocznie po zaistnieniu określonego stanu faktycznego, z wystąpieniem którego ustawa wiąże ten obowiązek (zaparkowania w strefie płatnego parkowania, a w odniesieniu do opłaty dodatkowej – nieuiszczenia opłaty parkingowej). Sąd pierwszej instancji podkreślił, że dla realizacji obowiązku uiszczenia takich opłat (opłaty parkingowej, opłaty dodatkowej) nie jest konieczna (ani wręcz dopuszczalna) jego konkretyzacja w drodze indywidualnego aktu administracyjnego, np. decyzji, bowiem ustawodawca nie upoważnił organów administracji do wydawania takich aktów. Z powyższych względów zarzuty skarżącego w zakresie konieczności ustalenia w drodze decyzji wysokości dochodzonego obowiązku WSA uznał za bezzasadne. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył skarżący, wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania sądowi pierwszej instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania. Na podstawie w art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2294; dalej: p.p.s.a.), zaskarżonemu orzeczeniu zarzucił: 1) naruszenie prawa materialnego tj. art. 3 § 1 i art. 3a § 1 u.p.e.a., poprzez uznanie, że egzekwowany obowiązek zapłaty opłaty dodatkowej za parkowanie powstaje z mocy prawa bez konieczności wydawania decyzji w przedmiocie ustalenia wysokości i obowiązku zapłaty, 2) naruszenie prawa materialnego tj. art. 33 § 1 pkt 6 u.p.e.a., poprzez uznanie, że zgłoszony zarzut egzekucyjny jest niesłuszny bo egzekucja opłaty dodatkowej za parkowanie jest dopuszczalna w oparciu o tytuł wykonawczy, który nie musi być oparty na decyzji administracyjnej, 3) naruszenie prawa materialnego tj. art. 2 § 2 w związku z art. 21 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2019 r., poz. 900, ze zm., dalej: O.p.), poprzez uznanie, że obowiązek zapłaty opłaty dodatkowej za parkowanie powstaje z mocy prawa bez konieczności wydawania decyzji w przedmiocie jej ustalenia, 4) naruszenie prawa materialnego tj. art. 67 ust. 1 w związku z art. 60 pkt 7 ustawy z 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz.U. z 2019 r. poz. 869, ze zm.; dalej: u.f.p.) poprzez uznanie, że obowiązek zapłaty opłaty dodatkowej za parkowanie nie musi być skonkretyzowany w drodze decyzji administracyjnej, 5) naruszenie prawa materialnego tj. art. 189b ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r., poz. 256 ze zm.; dalej: k.p.a.), w związku z art. 67 ust. 2 u.f.p. poprzez uznanie, że opłata dodatkowa nie jest administracyjną karą pieniężną w rozumieniu art. 189b k.p.a. i nie stosuje do nie przepisów k.p.a., 6) obrazę przepisów postępowania tj. art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez niewskazanie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku podstawowego zarzutu skargi oraz zaniechanie odniesienia się w uzasadnieniu do zarzutów skargi dotyczących art. 189b k.p.a. oraz art. 67 i art. 61 u.f.p., 7) naruszenie przepisów postępowania tj. art. 6 ust. 1 Europejskiej Karty Praw Człowieka poprzez oddalenie skargi bez zbadania zarzutów skargi i bez odniesienia do zarzutów skargi dotyczących art. 189b k.p.a. oraz art. 67 i art. 61 u.f.p. Ponadto zaskarżonemu wyrokowi zarzucono - na podstawie art. 183 § 2 pkt 5 p.p.s.a. - nieważność postępowania na skutek pozbawienia strony możliwości obrony swych prawa, poprzez wydanie wyroku oddalającego skargę przy pominięciu zarzutów zaprezentowanych w skardze. Argumentację na poparcie powyższych zarzutów autor skargi kasacyjnej przedstawił w uzasadnieniu skargi kasacyjnej. W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ administracji publicznej wniósł o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania, której przesłanki określono w § 2 tego artykułu. W rozpoznawanej sprawie, wobec niestwierdzenia wystąpienia przesłanek wskazanych w art. 183 § 2 pkt 1-6 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny nie miał podstaw do uznania, że zachodzi nieważność postępowania. Z tego względu kontrola zaskarżonego wyroku przeprowadzona została w granicach skargi kasacyjnej, przy uwzględnieniu zarzutów sformułowanych przez autora skargi kasacyjnej w odniesieniu do tego rozstrzygnięcia. Przechodząc do oceny tych zarzutów, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw i z tego względu podlega oddaleniu. W pierwszej kolejności należy zauważać, że występujące w niniejszej sprawie zagadnienie powstania obowiązku uiszczenia opłaty za parkowanie i opłaty dodatkowej, w związku z postojem pojazdów samochodowych na drogach publicznych w strefie płatnego parkowania lub w śródmiejskiej strefie płatnego parkowania (art. 13 ust. 1 pkt 1 a i b ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych; t.j.: Dz.U. z 2020 r., poz. 470; dalej: u.d.p.), było już wielokrotnie przedmiotem rozważań sądów administracyjnych. Co więcej, jak wynika z rozstrzygnięć sądów w tych sprawach, za ugruntowany należy uznać pogląd, że obowiązek uiszczenia opłaty - zarówno za postój w strefie płatnego parkowania, jak i opłaty dodatkowej - jest obowiązkiem wynikającym z mocy prawa, co powoduje, że dla powstania tego obowiązku nie jest wymagane rozstrzygnięcie w drodze indywidualnego aktu administracyjnego (zob. wyroki NSA: z 18 listopada 2020 r., sygn. akt I GSK 495/18; z 29 czerwca 2020 r., sygn. akt I GSK 2116/19; z 14 grudnia 2017 r., sygn. akt II GSK 4350/16; z 9 marca 2017 r., sygn. akt II GSK 1683/15, z 12 marca 2013 r., sygn. akt II GSK 2152/11). Naczelny Sąd Administracyjny, w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę, w pełni podziela powyższy pogląd. W tym zakresie wskazać należy, że zgodnie z art. 13 ust. 1 pkt 1 u.d.p. – jak już wyżej wskazano – korzystający z drogi jest zobowiązany do uiszczenia opłaty za postój pojazdu w strefie płatnego parkowania, którą pobiera się z tytułu zajęcia miejsca parkingowego w celu postoju pojazdu samochodowego w strefie płatnego parkowania, w określone dni oraz godziny lub całodobowo (art. 13b ust. 1 u.d.p.). Z kolei art. 13f ust. 1 u.d.p. stanowi, że za nieuiszczenie opłat, o których mowa w art. 13 ust. 1 pkt 1, pobiera się opłatę dodatkową, a rada gminy (rada miasta) określa wysokość tej opłaty oraz sposób jej pobierania. Zastosowanie przez ustawodawcę w przytoczonych powyżej przepisach formuły "pobiera się" wskazuje jednoznacznie, że obowiązek uiszczenia opłaty za postój pojazdu w strefie płatnego parkowania i opłaty dodatkowej, powstaje z chwilą zajścia zdarzeń wskazanych w przepisach cyt. ustawy o drogach publicznych, wynika on wprost z tych przepisów, a więc powstaje z mocy samego prawa. Skoro więc wskazany obowiązek powstaje z mocy prawa, to w tym zakresie nie prowadzi się postępowania administracyjnego, jak i nie rozstrzyga się w drodze decyzji administracyjnej. Zgodnie bowiem z art. 104 § 1 i 2 k.p.a. organ administracji publicznej załatwia sprawę poprzez wydanie decyzji, gdy przysługuje mu w tym zakresie norma kompetencyjna do rozstrzygnięcia sprawy co do jej istoty. W analizowanym stanie prawnym ustawodawca normy takiej nie przewidział, co jest konsekwencją braku przedmiotu rozstrzygania w sprawie, skoro obowiązek uiszczenia opłaty powstaje z mocy samego prawa. Z tych względów zarzuty skargi kasacyjnej wskazane w punktach 1-4 petitum, w zakresie, w jakim autor skargi kasacyjnej zarzuca bezpodstawne niewydanie decyzji administracyjnej, na podstawie której – wyłącznie, jego zdaniem – postępowanie egzekucyjne wobec skarżącego mogło być prowadzone, uznać należy za niezasadne. Powyższa zasada nie oznacza jednak, że w przypadkach spornych, korzystający ze strefy płatnego parkowania pozbawiony jest środka ochrony jego interesu prawnego. Podmiot zobowiązany z mocy prawa do uiszczenia opłaty za postój pojazdu w strefie płatnego parkowania i opłaty dodatkowej może bowiem uzyskać właściwą ochronę prawną poprzez zgłoszenie zarzutu w postępowaniu egzekucyjnym, w tym zarzutu nieistnienia obowiązku, jak i błędu co do zobowiązanego (art. 33 § 1 pkt 1 i 4 u.p.e.a. w brzmieniu mającym zastosowanie w niniejszej sprawie; obecnie art. 33 § 2 pkt 1 i 3 u.p.e.a.). Nie mógł także zostać uwzględniony zarzut naruszenia prawa materialnego - art. 189b k.p.a. w związku z art. 67 ust. 2 u.f.p., co miało być skutkiem błędnego uznania przez WSA, że opłata dodatkowa nie jest administracyjną karą pieniężną w rozumieniu art. 189b k.p.a. i nie stosuje się do niej przepisów tego kodeksu. Podkreślić trzeba, że opłaty za postój pojazdów samochodowych w strefie płatnego parkowania (analogicznie opłaty dodatkowe) nie mają związku z naruszeniem zakazu lub niedostosowaniem się do nakazu określonego w przepisach prawa, z którymi ustawodawca wiąże nałożenie pieniężnych kar administracyjnych. Charakter tych opłat wynika z przesłanek ich powstania, które zostają zrealizowane w konkretnym, obiektywnie występującym stanie faktycznym, w którym realizuje się obowiązek świadczenia pieniężnego na rzecz uprawnionego podmiotu (gminy) z tytułu samego faktu postoju samochodu na miejscu wyznaczonym dla postoju pojazdów, znajdującym się w strefie płatnego parkowania. Strefą taką jest obszar, dla którego właściwa rada gminy wprowadziła odpłatność za zajęcie wyznaczonego w nim miejsca postoju. Ma to istotne znaczenie dla oceny charakteru prawnego powstającego z tego tytułu obowiązku, gdyż zachowanie się użytkownika drogi publicznej, polegające na postoju pojazdu, którym ten użytkownik dysponuje, jest w sposób zgodne z obowiązującym porządkiem prawnym i z tej racji nie jest zagrożone sankcją o charakterze pieniężnym, nakładaną przez organ administracji publicznej, w drodze decyzji. Sankcja taka, o ile prawidłowo zostaje określona w ustawie, nakładana jest bowiem jedynie w następstwie naruszenia prawa polegającego na niedopełnieniu obowiązku albo naruszeniu zakazu (art. 189b k.p.a.). Sąd pierwszej instancji nie dopuścił się także naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Przypomnieć należy, że art. 141 § 4 p.p.s.a. zawiera określenie niezbędnych elementów uzasadnienia wyroku sądu, do których należą: zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, jak też podstawa prawna rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. Naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną w dwóch przypadkach – gdy uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia (por. uchwała składu siedmiu sędziów NSA z 15 lutego 2010 r. sygn. akt II FPS 8/09, opubl. ONSAiWSA z 2010 r. nr 3, poz. 39), bądź uzasadnienie zaskarżonego wyroku zostało sporządzone w sposób uniemożliwiający przeprowadzenie jego kontroli przez Naczelny Sąd Administracyjny. W rozpoznawanej sprawie wady te nie wystąpiły. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowiska strony przeciwnej, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Okoliczność, że autor skargi kasacyjnej nie podziela stanowiska sądu, nie stanowi bowiem skutecznej przesłanki uwzględnienia zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Ponadto, wbrew zarzutowi skargi kasacyjnej, sąd pierwszej instancji nie miał obowiązku odniesienia się do wszystkich zarzutów podniesionych w skardze, koncentrując się na kwestiach mających znaczenie w sprawie, właściwie przedstawiając podstawę prawną i jej wyjaśnienie. Powszechnie akceptowany jest pogląd, że wojewódzki sąd administracyjny w uzasadnieniu wyroku nie ma obowiązku odnosić się osobno do każdego z zarzutów skargi i do każdego z argumentów na ich poparcie - może je oceniać całościowo (zob. wyroki NSA z: 29 kwietnia 2015 r., sygn. II GSK 470/14; 18 listopada 2016 r., sygn. II GSK 702/15; 19 czerwca 2018 r., sygn. II GSK 2336/16; 18 kwietnia 2018 r., sygn. II GSK 2671/16; 4 października 2018 r., sygn. akt II GSK 2983/160). Z tego samego powodu za całkowicie chybione należało uznać zarzuty naruszenie art. 6 ust. 1 "Europejskiej Konwencji Praw Człowieka" oraz nieważności postępowania (art. 183 § 2 pkt 5 p.p.s.a.), co miało polegać na pozbawieniu strony możliwości obrony swych prawa, poprzez wydanie wyroku oddalającego skargę, przy pominięciu zarzutów zaprezentowanych w skardze. Podkreślić należy, że w świetle art. 6 ust. 1 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności (Dz. U. z 1993 r., Nr 61, poz. 284 ze zm.) istotne jest, aby strona postępowania miała zapewnione proceduralne gwarancje do skutecznego środka kontroli sądowej i w tych ramach konwencyjnych za prawidłowe należy uznać takie rozstrzygnięcie wojewódzkiego sądu administracyjnego, które odwołuje się do argumentów mających znaczenie w sprawie, wskazując z jakiego powodu inne argumenty nie wymagają pogłębionej oceny, gdyż dla rozstrzygnięcia sprawy nie są istotne, co miało miejsce w rozstrzyganej sprawie. Podobnie należy ocenić zarzut nieważności postępowania (art. 183 § 2 pkt 5 p.p.s.a.), który w istocie nie został uzasadniony. Autor skargi kasacyjnej odwołał się jedynie do niewłaściwego, jego zdaniem, odniesienie się do zarzutów skargi, pomijając argumentację dotyczącą rzeczywistego pozbawienia strony możności obrony swych praw – istotną w świetle art. 183 § 2 pkt 5 p.p.s.a. Z tych względów, na podstawie art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b i w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 265 ze zm.).