II OZ 324/20

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz po rozpoznaniu w dniu 21 maja 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia I.L. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 18 września 2019 r. sygn. akt II SA/Go 475/19 odrzucające skargę I.L. na decyzję Lubuskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2019 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki budynku postanawia: oddalić zażalenie Postanowieniem z dnia 18 września 2019 r. sygn. akt II SA/Go 475/19 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim odrzucił skargę I.L. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2019 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki budynku. Podstawę odrzucenia skargi stanowił art. 58 § 1 pkt 3 i art. 220 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.". W uzasadnieniu Sąd wskazał, iż wniesiona przez skarżącą skarga była obarczona brakami: formalnymi – brak numeru PESEL skarżącej i trzynastu odpisów skargi oraz fiskalnym – nie został uiszczony wymagany wpis od skargi. W związku z tym skarżąca została wezwana do usunięcia ww. braków, w terminie 7 dni od dnia odebrania przesyłki, pod rygorem odrzucenia skargi. W ocenie Sądu przesyłka zawierająca wezwania została doręczona skarżącej skutecznie w trybie art. 73 p.p.s.a. z dniem [...] sierpnia 2019 r. Zaś w związku z tym, że siedmiodniowy termin na uzupełnienie braków skargi upłynął bezskutecznie, to Sąd skargę odrzucił. Zażalenie na powyższe postanowienie wniosła skarżąca, zarzucając temu orzeczeniu naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy tj.: 1/ art. 58 § 1 pkt 3 w zw. z art. 49 § 1, art. 46 § 2 pkt 1 lit. b, art. 47 § 1, art. 65 § 1-2 i art. 73 § 1-4 p.p.s.a. oraz art. 220 § 3 w zw. z art. 65 § 1-2 i art. 73 § 1-4 p.p.s.a. poprzez ich nieprawidłowe zastosowanie w sytuacji, w której: a) skarżącej nie zawiadomiono w trybie art. 73 § 2 i 3 p.p.s.a. o złożeniu pisma wraz z informacją o możliwości jego odbioru w placówce pocztowej (awizo), co nakazuje przypuszczać także, że operator pocztowy nie dopełnił wszystkich wymogów pozwalających Sądowi na uznanie doręczenia zastępczego za dokonane, a ponadto nie poinformowano jej w bezpośredniej rozmowie w placówce pocztowej o możliwości odbioru przesyłki listowej poleconej zawierającej zarządzenia Przewodniczącego z dnia [...] lipca 2019 r., co uniemożliwiło jej uiszczenie wpisu i usunięcie braków formalnych skargi, pomimo dochowania przez skarżącą należytej staranności w niniejszej sprawie, mającej dla niej istotne znaczenie, poprzez udawanie się osobiście do placówki pocztowej w celu uzyskiwania informacji o możliwości odebrania przez nią przesyłek co najmniej raz w tygodniu; 2/ według treści uzasadnienia zaskarżonego postanowienia – przesyłka listowa polecona, zawierająca wezwanie do uiszczenia wpisu i uzupełnienia braków formalnych skargi, mogła zostać opatrzona nieprawidłowym oznaczeniem adresata na skutek pomylenia nazwiska skarżącej i wskazania jako odbiorcy przesyłki I. L., zamiast skarżącej – I.L., chociaż w postępowaniu sądowym stronie będącej osobą fizyczną doręczeń dokonuje się jej osobiście przez operatora pocztowego, stosując tryb doręczania pism sądowych w postępowaniu cywilnym, a więc poprzez nadanie pisma przesyłką poleconą opatrzoną prawidłowym imieniem i nazwiskiem strony; - co oznacza, że brak było podstaw do uznania doręczenia zastępczego pism za skutecznie doręczone, wobec czego Sąd nie wezwał skarżącej do uiszczenia wpisu oraz uzupełnienia braków formalnych skargi, termin do dokonania przez skarżącą tych czynności nie rozpoczął biegu, a wydanie zaskarżonego postanowienia było bezpodstawne; 2/ art. 58 § 1 pkt 3 w zw. z art. 49 § 1, art. 46 § 2 pkt 1 lit. b i art. 47 § 1 p.p.s.a. poprzez ich nieprawidłowe zastosowanie i uznanie, że niewywiązanie się przez skarżącą z nałożonych na nią obowiązków uniemożliwiało nadanie skardze dalszego biegu, chociaż niepodanie w skardze numeru PESEL skarżącej jako osoby fizycznej wnoszącej pierwsze pismo w sprawie oraz niedołączenie do skargi jej odpisów nie stanowią istotnych braków formalnych tego pisma uniemożliwiających otrzymanie przez nie prawidłowego biegu. Mając na uwadze powyższe, skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia i odstąpienie od obciążania jej kosztami postępowania zażaleniowego. W uzasadnieniu skarżąca zawarła argumenty podważające jej zdaniem prawidłowość doręczenia korespondencji zawierającej wezwania do uzupełnienia braków skargi. Podniosła, że w jej skrzynce nie pozostawiono ani pierwszego ani drugiego "awizo" o tej przesyłce. Wskazała także na zainicjowane postępowania skargowe u operatora pocztowego, w związku z nieprawidłowym wykonywaniem przez tego operatora doręczeń przesyłek. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zażalenie nie zasługiwało na uwzględnienie. Stosownie do treści art. 58 § 1 pkt 3 p.p.s.a sąd skargę odrzuca gdy nie uzupełniono w wyznaczonym terminie braków formalnych skargi. Elementy składowe pisma strony (w tym skargi – art. 57 § 1 p.p.s.a.) wymienia art. 46 p.p.s.a. Zgodnie z jego § 2 pkt 1 lit. b pismo strony powinno zawierać w przypadku gdy jest pierwszym pismem w sprawie numer PESEL strony wnoszącej pismo, będącej osobą fizyczną, jeżeli jest obowiązana do jego posiadania albo posiada go, nie mając takiego obowiązku. Natomiast, stosownie do treści art. 47 § 1 p.p.s.a., do pisma należy dołączyć jego odpisy i odpisy załączników dla doręczenia ich stronom Wskazane wyżej dane stanowiące wymogi formalne pisma podlegają uzupełnieniu w trybie art. 49 § 1 p.p.s.a. Jednakże ich nieuzupełnienie w terminie, jak już wyżej wskazano, musi skutkować odrzuceniem skargi. Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela stanowiska skarżącej, że nieuzupełnienie braku w postaci numeru PESEL oraz odpisów skargi jako braków nieistotnych nie uzasadniania odrzucenia skargi. Rozbieżność stanowisk w orzecznictwie co do tego, czy nieuzupełnienie braków skargi w postaci jej odpisów stanowi podstawę do odrzucenia skargi czy też takiej przyczyny nie stanowi, miała miejsce przed datą podjęcia przez skład 7 sędziów NSA uchwały z dnia 18 grudnia 2013 r. sygn. akt I OPS 13/13. Od tego czasu kwestia ta jest postrzegana w orzecznictwie jednolicie. Przyjmuje się, że niedołączenie przez skarżącego wymaganej liczby odpisów skargi i odpisów załączników, zgodnie z art. 47 § 1 p.p.s.a., jest brakiem formalnym skargi, o którym mowa w art. 49 § 1 w związku z art. 57 § 1 p.p.s.a., uniemożliwiającym nadanie skardze prawidłowego biegu, który nie może być usunięty przez sporządzenie odpisów skargi przez sąd (zob. ww. uchwała NSA sygn. akt I OPS 13/13). Nadto dodać należy, że przedmiotowa skarga została także odrzucona wobec zaistnienia przyczyny z art. 220 § 3 p.p.s.a. - Sąd pierwszej instancji wskazał, że wpis od skargi, mimo wezwania, nie został uiszczony w terminie. Okoliczności tej co do zasady skarżąca nie kwestionuje. Poza sporem jest, że wpis od skargi nie został uiszczony ani przy jej wniesieniu, ani we wskazanym przez Sąd pierwszej instancji terminie. W niniejszej sprawie przesyłka zawierająca wezwania skarżącej do uzupełnienia braków formalnych i fiskalnych skargi została uznana za doręczoną, w trybie art. 73 p.p.s.a., z dniem [...] sierpnia 2019 r. W ocenie skarżącej Sąd pierwszej instancji wadliwie uznał, że przedmiotowa przesyłka została jej doręczona skutecznie, albowiem – jak twierdzi – na skutek wadliwego działania operatora pocztowego nie otrzymała ani pierwszego ani drugiego "awizo". W konsekwencji nie podjęła przesyłki i nie uzupełniła braków skargi. Odnosząc się do powyższego, wskazać należy, że stosownie do treści art. 65 § 1 p.p.s.a., sąd dokonuje doręczeń przez operatora pocztowego w rozumieniu ustawy z dnia 23 listopada 2012 r. - Prawo pocztowe (tj. Dz.U. z 2016 r., poz. 1113 ze zm.) przez swoich pracowników lub przez inne upoważnione przez sąd osoby lub organy. Z kolei art. 65 § 2 p.p.s.a. stanowi, że do doręczania pism w postępowaniu sądowym przez operatora pocztowego, stosuje się tryb doręczania pism sądowych w postępowaniu cywilnym, jeżeli przepisy niniejszego działu nie stanowią inaczej. Oznacza to, że aby w sposób prawidłowy (zgodny z art. 65 § 2 p.p.s.a.) doręczyć pismo sądowe należy zastosować tryb, o jakim mowa w przepisach rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 12 października 2010 r. w sprawie szczegółowego trybu i sposobu doręczania pism sądowych w postępowaniu cywilnym (tj. Dz.U. z 2015 r., poz. 1222, ze zm.). Zgodnie z art. 73 § 1 p.p.s.a. w razie niemożności doręczenia pisma w sposób określony w art. 65 - 72, pismo składa się na okres czternastu dni w placówce pocztowej w rozumieniu ustawy Prawo pocztowe albo w urzędzie gminy, dokonując jednocześnie zawiadomienia określonego w § 2. Zawiadomienie o złożeniu pisma wraz z informacją o możliwości jego odbioru w placówce pocztowej albo w urzędzie gminy w terminie siedmiu dni od dnia pozostawienia zawiadomienia, umieszcza się w oddawczej skrzynce pocztowej, a gdy to nie jest możliwe, na drzwiach mieszkania adresata lub w miejscu wskazanym jako adres do doręczeń, na drzwiach biura lub innego pomieszczenia, w którym adresat wykonuje swoje czynności zawodowe (§ 2). W przypadku niepodjęcia pisma w terminie, o którym mowa w § 2, pozostawia się powtórne zawiadomienie o możliwości odbioru pisma w terminie nie dłuższym niż czternaście dni od dnia pierwszego zawiadomienia o złożeniu pisma w placówce pocztowej albo urzędzie gminy (§ 3). Doręczenie uważa się za dokonane z upływem ostatniego dnia okresu o którym mowa w § 1 (§ 4). W myśl natomiast § 7 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia po pozostawieniu zawiadomienia o możliwości odbioru przesyłki we właściwej placówce pocztowej operatora lub właściwym urzędzie gminy doręczający dokonuje adnotacji o niedoręczeniu przesyłki na formularzu potwierdzenia odbioru oraz adnotacji "awizowano dnia" na stronie adresowej niedoręczonej przesyłki i składa swój podpis. Placówka pocztowa operatora lub urząd gminy potwierdzają przyjęcie od doręczającego awizowanej przesyłki przez umieszczenie na przesyłce odcisku datownika i podpisu przyjmującego (§ 7 ust. 2 rozporządzenia). W przypadku powtórnego zawiadomienia na adresowej stronie niedoręczonej przesyłki doręczający zaznacza dokonanie powtórnego zawiadomienia adnotacją "awizowano powtórnie dnia" i podpisem (§ 8 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia). Należy w tym miejscu zaznaczyć, iż w orzecznictwie sądów administracyjnych (jak też wypracowanym na gruncie analogicznych rozwiązań prawnych w prawie procesowym cywilnym orzecznictwie Sądu Najwyższego oraz Trybunału Konstytucyjnego) istotne znaczenie przypisuje się temu, iż przyjęcie fikcji prawnej doręczenia może mieć miejsce wyłącznie wówczas, gdy nie budzi jakichkolwiek wątpliwości fakt zawiadomienia adresata o oczekiwaniu przesyłki na odbiór. Instytucja doręczenia zastępczego stanowi bowiem próbę pogodzenia, z jednej strony – konieczności zapewnienia sprawności postępowania, z drugiej zaś strony – zapewnienia praw stronom postępowania, w tym także prawa do otrzymania decyzji (pism, wezwań) wydanych w tym postępowaniu. Ponieważ instytucja doręczenia zastępczego wywiera tak istotne skutki dla praw uczestników postępowania, to powinna być stosowana z zachowaniem reguł ustawowych, a każde odstępstwo winno skutkować przyjęciem, że w istocie nie doszło do zastępczego doręczenia pisma (por. postanowienie NSA z 13.03.2019 r. I FZ 102/19). W kwestii tej (na gruncie procedury cywilnej) wypowiedział się również Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 17 września 2002 r. sygn. SK 35/01, podnosząc m.in. że adresat pisma musi być w sposób niebudzący wątpliwości powiadomiony o nadejściu pisma sądowego i o miejscu, gdzie może je odebrać. Zaś brak zawiadomienia bądź wątpliwość czy zostało ono dokonane czyni doręczenie zastępcze bezskutecznym. Natomiast w orzecznictwie sądowoadministracyjnym wskazuje się, że jeżeli istnieją wątpliwości co do prawidłowości doręczenia zarządzeń nakładających na stronę określone obowiązki i to pod rygorem formalnego zakończenia sprawy poprzez odrzucenie skargi, to uwzględniając okoliczności sprawy, należy kierować się potrzebą doprowadzenia do merytorycznego jej zbadania (por. postanowienia NSA: z 24.01.2020 r. I GZ 5/20; z 1.09.2011 r. I OSK 1448/11; z 26.09.2012 r. I OSK 2161/12; z 3.06.2015 r. I OSK 1388/15). Odnosząc powyższe uwagi do stanu rozpoznawanej sprawy Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że opisany powyżej tryb doręczania przesyłek sądowych został w tej sprawie zastosowany prawidłowo. Do takiego wniosku prowadzi bowiem analiza znajdującej się w aktach sprawy, zwróconej przez operatora pocztowego, przesyłki zawierającej kierowane do skarżącej przez sąd pierwszej instancji wezwania. Przesyłka zawierająca wezwania do uzupełnienia braków fiskalnych i formalnych skargi została zaadresowana prawidłowo. Wbrew obawom skarżącej, również i jej imię i nazwisko zostało na kopercie wpisane prawidłowo. Jak wynika z treści znajdującej się w aktach sprawy koperty zawierającej wezwania do uzupełnienia braków skargi przesyłka ta została dwukrotnie awizowana: w dniu [...] sierpnia 2019 r. i w dniu [...] sierpnia 2019 r. Pomimo ich podwójnego awizowania, przesyłka nie została odebrana w terminie wynikającym ze wskazanych przepisów prawa. Na potwierdzeniu odbioru zaznaczono, że przesyłki nie doręczono w sposób określony w pkt 1 (tj. adresatowi lub innym zrównanym z nim podmiotom - wyjaśnienie sądu), przesyłkę pozostawiono w placówce pocztowej (wskazując w tym miejscu placówkę pocztową i datę umieszczenia zawiadomienia – [...].08.2019 r.), o czym poinformowano adresata, umieszczając zawiadomienie w oddawczej skrzynce pocztowej. Jednocześnie na stronie adresowej niedoręczonej przesyłki zamieszczono adnotację "awizowano [...].08.2019 r.", opatrując ją odręcznym nieczytelnym podpisem i odciskiem pieczęci - datownika placówki pocztowej. Odnotowano również fakt powtórnego zawiadomienia skarżącej o możliwości odbioru ww. przesyłki w placówce pocztowej (odcisk pieczęci o treści "Awizo powtórne dnia" z odręcznie wpisaną datą "[...].08.2019 r.", opatrzoną podpisem oraz odciskiem pieczęci - datownika placówki pocztowej), jak też informację o zwrocie przesyłki z uwagi na jej niepodjęcie przez adresata. W świetle przedstawionych okoliczności Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim zasadnie uznał, że w badanej sprawie doszło do doręczenia przesyłki w dniu [...] sierpnia 2019 r., tj. z ostatnim dniem czternastodniowego terminu, liczonego od daty pierwszego zawiadomienia o pozostawieniu pism w urzędzie pocztowym. Tym samym słusznie przyjęto, że siedmiodniowy termin liczony od ww. daty upłynął bezskutecznie. Domniemanie faktyczne wynikające z art. 73 p.p.s.a. może być obalone wówczas, gdy adresat pisma wykaże, iż dane wynikające z dowodu doręczenia nie są zgodne z rzeczywistością. W rozpoznawanej sprawie treść zażalenia nie obala domniemania zgodności doręczenia dokonanego w trybie art. 73 p.p.s.a. Odpowiednie adnotacje o pozostawieniu pism w placówce pocztowej zostały umieszczone na potwierdzeniu odbioru i kopercie. Jak przyjmuje się w orzecznictwie, obalenie fikcji doręczenia tylko na podstawie twierdzenia, że zawiadomień o złożeniu pisma wraz z informacją o możliwości jego odbioru nie pozostawiono, prowadziłoby do nieuzasadnionego podważenia instytucji z art. 73 p.p.s.a. W każdej bowiem sytuacji strona mogłaby obalić domniemanie doręczenia przesyłki w trybie tzw. "awizo" poprzez zwykłe oświadczenie, że powyższe zawiadomienie nie zostało umieszczone w skrzynce pocztowej (por. postanowienia NSA: z 23.10.2013 r. sygn. akt I OZ 971/13; z 11.12.2018 r. sygn. akt II GZ 436/18). W niniejszej sprawie wprawdzie skarżąca wszczęła procedurę skargową przed operatorem pocztowym, jednakże jej rezultat nie doprowadził do obalenia domniemania doręczenia przesyłki. W treści odpowiedzi na skargę Poczta Polska S.A. nie potwierdziła okoliczności nieumieszczenia awiz w skrzynce pocztowej. Zatem brak jest, w tych okolicznościach sprawy, uzasadnionych wątpliwości co do faktu braku dokonania przedmiotowego zawiadomienia, czy też wątpliwości że nie zostało ono dokonane, co ewentualnie czyniłoby tak uznane doręczenie zastępcze bezskutecznym. Odrzucenie skargi czy to z powodu nieuzupełnienia jej braków formalnych (art. 49 § 1 w zw. z art. 58 § 1 pkt 3 p.p.s.a.) czy fiskalnych (art. 220 § 1 i § 3 p.p.s.a.) musi być poprzedzone stosownym wezwaniem. W okolicznościach tej sprawy nie istnieją wątpliwości co do prawidłowości doręczenia wezwań nakładających na stronę określone obowiązki, które czyniłyby w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego takie doręczenie bezskutecznym. Skarżąca nie przedstawiła żadnych dowodów na okoliczność niedoręczenia jej zawiadomienia o przesyłce zawierającej wezwanie do uzupełnienia braków formalnych skargi oraz do uiszczenia wpisu. Niewystarczające jest zaś samo twierdzenie skarżącej w tym zakresie, przy jednoznacznym negatywnym stanowisku wynikającym z odpowiedzi operatora pocztowego Poczty Polskiej S.A., który przecież nie stwierdził nieprawidłowości doręczenia przesyłki. Przyjęcie tezy przeciwnej prowadziłoby do nieuzasadnionego podważenia instytucji doręczenia zastępczego, bowiem w każdej takiej sytuacji strona mogłaby obalić domniemanie doręczenia przesyłki w trybie awizowania poprzez zwykłe oświadczenie, że awizo nie zostało umieszczone w skrzynce pocztowej - podobnie w postanowieniu NSA z 17.04.2020 r. sygn. akt. II GZ 130/20. Skarżąca w całokształcie przedstawionych okoliczności nie wykazała, iż nie było skutecznego doręczenia wezwania w tym zakresie co powoduje, że odrzucenie skargi w niniejszej sprawie było prawidłowe. Mając na uwadze powyższe, żaden z zarzutów zażalenia nie został uznany za usprawiedliwiony. Stąd, na podstawie art. 184 w zw. z art. 197 § 2 p.p.s.a., orzeczono jak w sentencji.