III OSK 2574/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Pocztarek (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Teresa Zyglewska Sędzia del. WSA Sławomir Pauter Protokolant: starszy asystent sędziego Marcin Rączka po rozpoznaniu w dniu 5 października 2023 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej K. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 grudnia 2019 r. sygn. akt II SA/Wa 2075/19 w sprawie ze skargi K. M. na decyzję Prezesa Agencji Mienia Wojskowego z dnia 23 lipca 2019 r. nr BP-DZ.4300.32.2019/2 w przedmiocie odmowy przydziału kwatery albo innego lokalu mieszkalnego 1. uchyla zaskarżony wyrok, zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Mienia Wojskowego w [...] z dnia 21 czerwca 2019 r. nr OG-DZ.4300.210.2019/12; 2. zasądza od Prezesa Agencji Mienia Wojskowego na rzecz K. M. kwotę 377 (trzysta siedemdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 5 grudnia 2019 r., sygn. akt II SA/Wa 2075/19, oddalił skargę K. M.(dalej: skarżący) na decyzję Prezesa Agencji Mienia Wojskowego z dnia 23 lipca 2019 r. nr BP-DZ.4300.32.2019/2 w przedmiocie odmowy przydziału kwatery albo innego lokalu mieszkalnego. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że skarżący wystąpił do Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Mienia Wojskowego w G. (dalej także: Dyrektor) o przydział kwatery albo innego lokalu mieszkalnego. Dyrektor w toku rozpoznawania wniosku ustalił, że skarżący, służąc uprzednio w Policji, otrzymał pomoc finansową na uzyskanie lokalu mieszkalnego, dlatego decyzją z dnia 21 czerwca 2019 r. odmówił skarżącemu przydziału kwatery albo innego lokalu mieszkalnego. Po rozpoznaniu odwołania, Prezes Agencji Mienia Wojskowego decyzją z dnia 23 lipca 2019 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Dyrektora. W uzasadnieniu swojej decyzji organ wskazał, że zgodnie z art. 21 ust. 1 ustawy o zakwaterowaniu, żołnierzowi zawodowemu przysługuje prawo do zakwaterowania od dnia wyznaczenia na pierwsze stanowisko służbowe do dnia zwolnienia z czynnej służby wojskowej, na czas pełnienia służby wojskowej w miejscowości, w której żołnierz pełni służbę, albo w miejscowości pobliskiej, albo za jego zgodą w innej miejscowości. Prawo do zakwaterowania jest więc samoistnym prawem żołnierza zawodowego, wynikającym z łączącego go stosunku służbowego. W myśl art. 21 ust. 2 prawo do zakwaterowania żołnierza zawodowego jest realizowane w jednej z form zakwaterowania wymienionych w tym przepisie. Przy czym, jak stanowi art. 21 ust. 4 żołnierzowi służby kontraktowej w pierwszej kolejności prawo do zakwaterowania realizowane jest w formie przydziału kwatery albo innego lokalu mieszkalnego, a dopiero w przypadku nieprzydzielenia przez Agencję kwatery albo lokalu mieszkalnego, żołnierz służby kontraktowej wybiera na swój wniosek jedną z dwóch pozostałych form zakwaterowania, tj. przydział miejsca w internacie lub kwaterze internatowej albo wypłatę świadczenia mieszkaniowego. Natomiast art. 21 ust. 6 pkt 1-5 ustawy o zakwaterowaniu zawiera katalog przesłanek negatywnych, które wyłączają dopuszczalność realizacji prawa do zakwaterowania (w tym do przydziału kwatery albo innego lokalu mieszkalnego). Organ zauważył, że skarżący przed powołaniem do zawodowej służby wojskowej był funkcjonariuszem Policji i otrzymał pomoc finansową na zakup lokalu mieszkalnego w G. przy ul. [...] (decyzja nr [...] z dnia [...] października 2012 r.). Skoro prawo skarżącego do lokalu mieszkalnego zostało już docelowo zrealizowane przy udziale pomocy Państwa, to – zdaniem organu - ponowne ubieganie się o realizację takiego prawa z racji wstąpienia do zawodowej służby wojskowej nie jest uprawnione. Organ podkreślił, że ustawy pragmatyczne traktują pełnienie służby przez funkcjonariuszy i żołnierzy zawodowych jako równorzędne i gwarantują osobom zmieniającym rodzaj wykonywanej służby, ciągłość należnych im uprawnień i świadczeń. Zaznaczył, że z zasady przyjętej w art. 17a ustawy z 11 września 2003 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych (Dz. U. z 2019 r. poz. 330 ze zm.) wynika prawo uznania stopnia uzyskanego w innej służbie tj. Policji, Straży Granicznej, Biurze Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służbie Wywiadu Wojskowego, Służbie Kontrwywiadu Wojskowego, Służbie Więziennej lub Urzędzie Ochrony Państwa na gruncie zawodowej służby wojskowej. Na zasadzie wzajemności, okresy służby uwzględniane przy ustalaniu prawa do wojskowego zaopatrzenia emerytalnego żołnierzy zawodowych i funkcjonariuszy są traktowane jako okresy równorzędne zaliczane do wysługi pełnionej służby (art. 12 i art. 13 ust. 1 pkt 2 ustawy z 10 grudnia 1993 r. o zaopatrzeniu emerytalnym żołnierzy zawodowych (Dz. U. z 2019 r. poz. 289 ze zm.) oraz art. 12 i 13 ustawy z 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Służby Ochrony Państwa, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Celno-Skarbowej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz. U. z 2019 r. poz. 288 ze zm.)). Skoro więc w rozpatrywanej sprawie droga służbowa skarżącego rozpoczęła się w Policji i pomimo przejścia do rezerwy jest kontynuowana w Siłach Zbrojnych RP, okoliczności te mają wpływ na ustalenie prawa do zakwaterowania. Organ dodał, że uprawnienia dedykowane funkcjonariuszom i żołnierzom zawodowym oparte są na wspólnych założeniach systemowych, ich charakter jest zbliżony ze względu na cel jakiemu służą, tj. umożliwiają zaspokojenie potrzeb mieszkaniowych, zapewniając tym samym należyte wykonywanie obowiązków służbowych z zakresu obrony bezpieczeństwa i porządku publicznego kraju. Dlatego też odmienne traktowanie pomocy finansowej określonej w art. 21 ust. 6 pkt 4 ustawy o zakwaterowaniu i łączenie jej tylko ze świadczeniem, wypłacanym żołnierzowi zawodowemu, doprowadziłoby do sytuacji, w której funkcjonariusz zmieniając rodzaj służby, dwukrotnie otrzymywałby wsparcie Państwa na ten sam cel, jakim jest zabezpieczenie potrzeb mieszkaniowych, a zatem byłby w pozycji uprzywilejowanej w stosunku nie tylko do innych żołnierzy zawodowych, ale także innych funkcjonariuszy, co stoi w sprzeczności z zasadami równości wobec prawa i sprawiedliwości społecznej, o których mowa w art. 2 i art. 32 ust. 1 Konstytucji RP. Organ zaznaczył, że również warunki ekonomiczno - gospodarcze nie uzasadniają dwukrotnego uprzywilejowania żołnierza tj. raz przez otrzymanie pomocy finansowej jako funkcjonariusz Policji, i drugi raz przez otrzymanie lokalu mieszkalnego od organów wojskowych, gdyż naruszałoby to zasadę dbałości o majątek publiczny. Dlatego też organ przyjął, że kategoryczny sposób sformułowania w art. 21 ust. 6 ustawy o zakwaterowaniu "nie przysługuje prawo do zakwaterowania" oraz ogólne określenie negatywnych przesłanek realizacji prawa do zakwaterowania, z uwzględnieniem celowościowej i systemowej interpretacji ww. przepisów pozwala wyprowadzić wniosek, że tak wyjątkowe prawo, jak prawo do zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych żołnierza (rodziny żołnierza), można wykorzystać tylko jeden raz. Skarżący wniósł skargę na powyższą decyzję Prezesa Agencji Mienia Wojskowego, zaskarżając ją w całości wniósł o uchylenie tej decyzji jak również utrzymanej nią w mocy decyzji Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Mienia Wojskowego w G. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, iż skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Wskazał, że skoro prawo skarżącego do lokalu mieszkalnego zostało już docelowo zrealizowane przy udziale pomocy Państwa, nie może skutecznie, ponownie, ubiegać się o realizację tego prawa po wstąpieniu do zawodowej służby wojskowej. Wypłacając skarżącemu ekwiwalent pieniężny na zakup opisanego wyżej mieszkania, Państwo udzieliło mu pomocy w zamian za realizację prawa do kwatery. Okoliczność ta ma zasadniczy wpływ na ocenę kontrolowanej decyzji, czyniąc ją prawidłową. Skoro bowiem, zgodnie z treścią art. 21 ust. 6 pkt 1 ustawy o zakwaterowaniu, skarżący otrzymał ekwiwalent pieniężny na zakup mieszkania, organ nie mógł pozytywnie rozpatrzyć jego wniosku o (w istocie ponowny) przydział kwatery albo innego lokalu mieszkalnego. Tym samym organy obu instancji prawidłowo uznały, że w niniejszej sprawie została spełniona przesłanka negatywna, określona w art. 21 ust. 6 pkt 1 ustawy o zakwaterowaniu, ponieważ przepis ten znajduje zastosowanie w każdej sytuacji, w której z pomocą Państwa zrealizowane zostało prawo do kwatery. Sąd I instancji podkreślił, że kategoryczny sposób sformułowania w art. 21 ust. 6 ustawy poprzez użycie zwrotu "nie przysługuje prawo do zakwaterowania" oraz ogólne określenie negatywnych przesłanek realizacji prawa do zakwaterowania, z uwzględnieniem celowościowej i systemowej interpretacji przepisów, dotyczących prawa do zakwaterowania żołnierzy zawodowych, pozwala na wniosek, że takie wyjątkowe prawo, jak prawo do zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych, może zostać wykorzystane tylko jeden raz. Zamierzeniem ustawodawcy, wyrażonym w art. 21 ust. 6 ww. ustawy, było bowiem wyłączenie z powyższego uprawnienia osób, które już skorzystały z pomocy Państwa (ze środków publicznych) na cele mieszkalne niezależnie od tego, podczas której ze służb prawo to zrealizowały. Sąd nie zaakceptował stanowiska skarżącego, że w przypadku powołania do zawodowej służby wojskowej, możliwe jest otrzymanie pomocy Państwa w celu zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych w formie przydziału kwatery, niezależnie od wcześniej już uzyskanej pomocy w formie ekwiwalentu pieniężnego, wypłaconego w zamian za rezygnację z kwatery podczas pełnienia służby w Policji. Taka interpretacja przepisu art. 21 ust. 6 ustawy stoi w sprzeczności z ich treścią oraz funkcją, jaką miały pełnić, czyli wykluczenia możliwości wielokrotnego korzystania z pomocy Państwa.. Z tych względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 P.p.s.a., oddalił skargę. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł skarżący, zaskarżając go w całości, na podstawie art. 174 pkt 1 P.p.s.a. zarzucił Sądowi I instancji naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.: 1) art. 21 ust. 6 pkt 1 ustawy z dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej poprzez jego zastosowanie w stanie faktycznym niniejszej sprawy, podczas gdy organy I i II instancji wyłączyły prawo skarżącego do zakwaterowania na innej podstawie prawnej (przepis art. 21 ust. 6 pkt 4 ustawy o zakwaterowaniu), i w efekcie uznanie, że skarżącemu nie przysługuje prawo do zakwaterowania ze względu na otrzymanie ekwiwalentu pieniężnego na zakup mieszkania, podczas gdy skarżący nigdy nie otrzymał takiego ekwiwalentu w ramach służby w Policji, a tym samym przedmiotowy stan faktyczny nie powinien być rozpatrywany na gruncie przepisu art. 21 ust. 6 pkt 1 ww. ustawy; 2) art. 21 ust. 6 pkt 4 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej poprzez jego niezastosowanie i niedokonanie jego wykładni, która prawidłowo dokonana polega na przyjęciu, że przepis ten nie wyłącza prawa żołnierza do zakwaterowania, w przypadku, gdy otrzymał on pomoc finansową na zakup lokalu na podstawie ustawy o Policji, ponieważ przepis ten wprost wyłącza prawo do zakwaterowania żołnierza, który otrzymał pomoc finansową wypłaconą w formie zaliczkowej lub bezzwrotnej, wypłaconą tylko i wyłącznie do dnia 31 grudnia 1995 r. na podstawie przepisów ustawy z dnia 20 maja 1976 r. o zakwaterowaniu sił zbrojnych (Dz.U. z 1992 r. poz. 19 oraz z 1994 r. poz. 36), co w niniejszym stanie faktycznym nie miało miejsca. Ponadto skarżący, na podstawie art. 174 pkt 2 P.p.s.a. zarzucił Sądowi I instancji naruszenie przepisów prawa procesowego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1) art. 134 § 1 P.p.s.a. poprzez nierozpoznanie istoty sprawy i pominięcie zarzutu skarżącego dotyczącego nieprawidłowego zastosowania art. 21 ust. 6 pkt 4 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej (pkt I i II skargi), i nie odniesienie się do tego zarzutu w swoim wyroku, co uniemożliwia kontrolę instancyjną niniejszego postępowania. W konkluzji skargi kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądzenie na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Ponadto pełnomocnik skarżącego kasacyjnie oświadczył, że wnosi o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie. W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 P.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 P.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. Wobec tego Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do zbadania zarzutów kasacyjnych. W świetle art. 174 P.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W przypadku podniesienia jednocześnie zarzutów naruszenia przepisów prawa materialnego i prawa procesowego należy w pierwszej kolejności rozpatrzyć te ostatnie, ponieważ pozwoli to następnie ocenić właściwe zastosowanie lub wykładnię powołanych przepisów prawa materialnego w prawidłowo ustalonym stanie faktycznym sprawy. Rozpoznana w tych granicach skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie. W pierwszej kolejności wskazać należy, że zasadny okazał się zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 134 § 1 P.p.s.a. Zgodnie z jego treścią, sąd administracyjny I instancji rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Jakkolwiek z przywołanego przepisu wynika, że sąd administracyjny I instancji nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, to jednak związany jest granicami danej sprawy. Oznacza to, że sąd administracyjny nie może uczynić przedmiotem kontroli zgodności z prawem innej sprawy administracyjnej niż ta, w której wniesiono skargę. Sąd operuje bowiem w granicach sprawy, którą jest sprawa rozstrzygnięta zaskarżonym aktem, co prowadzi do wniosku, że tym samym wyznacza on przedmiot postępowania sądowoadministracyjnego oraz jego ramy. Granice kontroli sądowoadministracyjnej wyznaczone więc zostają przez granice sprawy administracyjnej, na którą składają się elementy podmiotowe i przedmiotowe, co powoduje, że przy ustalaniu tożsamości sprawy należy uwzględniać te elementy, których tożsamość, w odniesieniu do elementów podmiotowych wyraża się w tożsamości podmiotu będącego adresatem praw lub obowiązków, w odniesieniu zaś do tożsamości przedmiotowej, do treści tych praw i obowiązków oraz - co należy podkreślić w kontekście omawianego zarzutu kasacyjnego - ich podstawy prawnej i faktycznej. Zakres sądowej kontroli wyznacza więc przedmiot danej sprawy administracyjnej zdeterminowany faktycznymi i prawnymi podstawami wydanego w niej rozstrzygnięcia. Granice orzekania sądu administracyjnego I instancji wyznacza sprawa administracyjna w znaczeniu materialnym, a skoro skarżący przedmiotem skargi czyni określony akt, to tak określony w skardze przedmiot zaskarżenia wyznacza jednocześnie wiążące granice sprawy rozpoznawanej przez sąd (por. wyroki NSA z: 27 października 2010r., sygn. akt I OSK 73/10; 18 maja 2010r., sygn. akt II OSK 854/09; 28 września 2010r., sygn. akt I GSK 1158/09; 8 grudnia 2010r., sygn. akt I GSK 618/09; 23 listopada 2010r., sygn. akt II OSK 1739/09; 5 listopada 2010r., sygn. akt I FSK 1904/09; 23 lutego 2012r., sygn. akt II GSK 12/11). Innymi słowy, granice rozpoznania Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego określa sprawa administracyjna będąca przedmiotem zaskarżenia. Treść i zakres sprawy administracyjnej, czyli tożsamość sprawy, wyznaczają normy prawa materialnego, które determinują treść rozstrzygnięcia zawartego w zaskarżonych aktach i precyzują czynności pozwalające zidentyfikować skonkretyzowany w nich stosunek prawny (por. wyrok NSA z 15 stycznia 2005 r., sygn. akt II GSK 321/07). Zauważyć należy, że w niniejszej sprawie organ odmawiając skarżącemu przydziału kwatery albo innego lokalu mieszkalnego oparł swoje rozstrzygnięcie o art. 21 ust. 6 pkt 4 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej i na tej też podstawie procedował Prezes Agencji Mienia Wojskowego. Uwzględniając powyższe, a także odwołując się do uzasadnienia zaskarżonego wyroku należy stwierdzić, że Sąd I instancji wadliwie zrekonstruował granice sprawy, w której orzekał. Sąd I instancji nie mógł dokonać oceny zasadności odmowy przydziału skarżącemu kwatery albo innego lokalu mieszkalnego na innej podstawie prawnej, gdyż wyszedłby poza granice sprawy poddanej jego kontroli. Niezwiązanie zarzutami skargi, o którym mowa w art. 134 § 1 P.p.s.a nie pozwala Sądowi I instancji na formułowanie ocen co do zasadności zastosowania innej niż przyjęta przez organ podstawy rozstrzygnięcia. Sąd nie może zastępować organu w doborze podstawy rozstrzygnięcia i może jedynie oceniać prawidłowość zastosowanej podstawy prawnej. Zatem rozstrzygnięcie przez Sąd sprawy co do istoty w zakresie innej podstawy prawnej niż ta zastosowana przez organy w sprawie, co skutkowało zbadaniem w sprawie przesłanek dotyczących innej podstawy prawnej, świadczy o naruszeniu art. 134 § 1 P.p.s.a. Zasadne okazały się również zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego. Istota sporu w niniejszej sprawie dotyczy wykładni i zastosowania art. 21 ust. 6 pkt 4 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP i sprowadza się do wyjaśnienia, czy skarżącemu będącemu żołnierzem zawodowym służby kontraktowej przysługuje prawo do przydziału kwatery lub innego lokalu mieszkalnego, jeżeli wcześniej jako funkcjonariusz Policji skorzystał z pomocy państwa na cele mieszkaniowe. Należy wskazać, że tak określony problem prawny był już przedmiotem rozważań Naczelnego Sądu Administracyjnego w szeregu sprawach m.in. w wyrokach z: 9 lutego 2021 r., III OSK 3338/21, 1 czerwca 2021 r., III OSK 3501/21, 7 października 2021 r., III OSK 4247/21, 17 grudnia 2021 r., III OSK 4678/21, III OSK 4631/21, 10 listopada 2022 r., III OSK 6040/21 i argumentację w tych orzeczeniach przedstawioną Sąd w tym składzie w pełni podziela. Po pierwsze, w art. 21 ust. 6 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP enumeratywnie wyliczono, kiedy żołnierzowi zawodowemu nie przysługuje prawo do zakwaterowania. W pkt 4 tego ustępu wskazano, że prawo do zakwaterowania nie przysługuje, jeżeli żołnierz lub jego małżonek, otrzymał pomoc finansową wypłaconą w formie zaliczkowej lub bezzwrotnej do dnia 31 grudnia 1995 r. na podstawie przepisów ustawy z dnia 20 maja 1976 r. o zakwaterowaniu sił zbrojnych. Niewątpliwie chodzi tu wyłącznie o pomoc finansową udzieloną żołnierzowi lub jego małżonkowi na podstawie wskazanej ustawy, a nie o jakąkolwiek inną pomoc finansową na zaspokojenie potrzeb mieszkaniowych, z jakiegokolwiek innego tytułu prawnego udzieloną na podstawie innych ustaw. W konsekwencji stwierdzić należy, że żołnierzowi w czasie pełnienia służby przysługuje jednokrotnie pomoc państwa w zaspokojeniu jego potrzeb mieszkaniowych. Ogólnie rzecz ujmując, żołnierz nie może ponownie skorzystać z prawa do zakwaterowania, jeżeli z tego prawa już skorzystał (lub jego małżonek) czy to na podstawie poprzednio obowiązujących, czy też aktualnie obowiązujących przepisów dotyczących zakwaterowania Sił Zbrojnych RP. Po drugie, w demokratycznym państwie prawa organy administracji publicznej - rozstrzygając o prawach obywatela - zobowiązane są podejmować decyzje na podstawie wyraźnej podstawy prawnej przewidzianej w powszechnie obowiązujących przepisach prawa. Zastosowany przez organ przepis art. 21 ust. 6 pkt 4 ustawy o zakwaterowaniu jest jednoznaczny i brak jest podstaw do przyjęcia, że ta jasna wypowiedź racjonalnego prawodawcy nie jest adekwatna do jego zamierzeń normatywnych. Nie sposób przyjąć, że ustawodawcy chodziło w tym przepisie o pomoc finansową wypłaconą obecnemu żołnierzowi w formie zaliczkowej lub bezzwrotnej do dnia 31 grudnia 1995 r. (a tym bardziej później) także na podstawie innych ustaw, które przewidują taką lub podobną pomoc np. funkcjonariuszom Policji, a nie tylko na podstawie przepisów ustawy z dnia 20 maja 1976 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych (skoro w tym przepisie explicite wskazał tyko tę ustawę). Nie jest zadaniem Sądu dokonywanie oceny przyczyn i zasadności przyjętych przez ustawodawcę regulacji normatywnych. Podkreślić jednak należy, że ustawa o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP była już wielokrotnie nowelizowana. Jednak racjonalny ustawodawca, który niewątpliwie ma na względzie takie kreowanie prawa, aby realizowało ono zasadę racjonalnego wydatkowania funduszy publicznych, do chwili obecnej nie zmienił brzmienia art. 21 ust. 6 pkt 4 ustawy o zakwaterowaniu, ani też nie wprowadził innych regulacji dopełniających tę kwestię. Zatem zawarty w art. 21 ust. 6 cyt. ustawy katalog przesłanek negatywnych przyznania prawa do zakwaterowania żołnierza zawodowego do chwili obecnej nie został poszerzony lub zmieniony poprzez wyeliminowanie tego uprawnienia w stosunku do żołnierza zawodowego, który pełnił służbę w innej formacji mundurowej i uzyskał tam pomoc finansową. To przede wszystkim na ustawodawcy spoczywa obowiązek zapewnienia normatywnej spójności systemu prawnego, także w zakresie korzystania z uprawnienia do zakwaterowania w różnych służbach. Stanowisko Prezesa Agencji Mienia Wojskowego, że zastosowanie w niniejszej sprawie art. 21 ust. 6 pkt 4 ustawy wedle jego brzmienia w stosunku do osoby, która wcześniej otrzymała pomoc finansową na cele mieszkaniowe na innej podstawie prawnej niż wymieniona w tym przepisie, narusza wartości konstytucyjne równości i sprawiedliwości społecznej - jest nieprawidłowe. Organ odwoławczy naruszenie zasady konstytucyjnej, określonych w art. 32 ust. 1 Konstytucji RP, upatruje w ewentualnym dwukrotnym przyznaniu wsparcia Państwa na zaspokojenie potrzeb mieszkaniowych funkcjonariuszowi dobrowolnie zmieniającemu rodzaj służby. Stawiałoby go to bowiem w pozycji uprzywilejowanej nie tylko w stosunku do innych żołnierzy zawodowych, ale także innych funkcjonariuszy. Z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP wynika, że wszyscy są wobec prawa równi, wszyscy mają prawo do równego traktowania przez władze publiczne. Zasada równości sprowadza się do jednakowego traktowania wszystkich adresatów norm prawnych charakteryzujących się w takim samym stopniu tą samą, relewantną cechą i jednocześnie dopuszcza odmienne traktowanie podmiotów, które takiej cechy nie posiadają (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 18 lutego 2014 r., sygn. akt U 2/12, OTK-A 2014/2/12, cz. III pkt 4.2; M. Ziółkowski, Zasada równości w prawie, PiP 2015/5/s. 96, 99). Zróżnicowanie sytuacji określonych podmiotów może mieć konstytucyjne umocowanie (np. art. 19 i 69 Konstytucji RP), ale może też wynikać z posiadania przez nie odmiennych cech relewantnych. W doktrynie i orzecznictwie podkreśla się związek zasady równości z zasadami sprawiedliwości społecznej (L. Garlicki w: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, Wyd. Sejmowe 2003, t. III, s. 22-23, uw. 22 do art. 32 Konstytucji RP; M. Masternak-Kubiak, Prawo do równego traktowania, w: red. B. Banaszak, A. Preisner, Prawa i wolności obywatelskie w Konstytucji RP, Warszawa 2002, s. 123). Równość jest pochodną, konkretyzacją sprawiedliwości, a więc równe traktowanie jest niejako z definicji sprawiedliwe. Zasady równego traktowania nie naruszają też pewne uprzywilejowania jednych w stosunku do drugich, jeżeli są uzasadnione jakimiś obiektywnie uzasadnionymi celami, a więc nie są dyskryminujące, lecz jedynie różnicujące. Równe traktowanie nie oznacza równości bezwzględnej, absolutnej. W ramach prawnie relewantnej cechy - bycia żołnierzem - każdy z podmiotów jest równy wobec prawa. Każdy żołnierz w zakresie prawem przepisanym ma możliwość ubiegania się o prawo do zakwaterowania na takich samych zasadach. W rozpoznawanej sprawie skarżący zmieniał formację - przeszedł z Policji do Sił Zbrojnych. Nie zachodzi zatem przypadek żołnierza, który po raz drugi chce skorzystać z prawa do zakwaterowania w ramach tej samej formacji i na podstawie tych samych przepisów. Nie ma zatem mowy o jakimkolwiek uprzywilejowaniu (szczególnym traktowaniu) żołnierzy, którzy przeszli z innych formacji mundurowych w stosunku do innych żołnierzy (o ich dyskryminacji). Z tych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że zawarty w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia prawa materialnego, tj. art. 21 ust. 6 pkt 4 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP – jest zasadny, gdyż organ dokonując wykładni rozszerzającej tego przepisu, zastosował go wbrew jego jednoznacznemu brzmieniu. Organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Każde działanie organu musi mieć oparcie w obowiązującym prawie. Działanie na podstawie i w granicach prawa to takie działania organu, którego umocowanie wynika z właściwego przepisu prawa. Z przepisu art. 21 ust. 6 pkt 4 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP wynika wprost obowiązek ustalenia przez organ konkretnych przesłanek: czy funkcjonariusz otrzymał wypłaconą pomoc finansową w formie zaliczkowej lub bezzwrotnej, otrzymał ją do 31 grudnia 1995 r. i otrzymał ją na podstawie przepisów ustawy z dnia 20 maja 1976 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych, których zaistnienie oznacza, że funkcjonariuszowi nie przysługuje prawo do zakwaterowania. W rozpoznawanej sprawie organ, wbrew wynikającej z art. 7 Konstytucji zasadzie praworządności, stosując wykładnię rozszerzającą przepisu art. 21 ust. 6 pkt 4 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP, swoje rozstrzygnięcie oparł na przesłankach niewynikających z analizowanego przepisu. Przepis ten, przy uwzględnieniu przedstawianej wyżej jego wykładni, nie znajdował w przedmiotowej sprawie zastosowania. Ponownie rozpoznając sprawę organ powinien uwzględnić przedstawioną powyżej wykładnię art. 21 ust. 6 pkt 4 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP. Zgodnie z art. 188 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny, w razie uwzględnienia skargi kasacyjnej, uchylając zaskarżone orzeczenie rozpoznaje skargę, jeżeli uzna, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona. Sprawę należy przy tym uznać za dostatecznie wyjaśnioną, gdy jest ona wyjaśniona w stopniu, w jakim, uwzględniając charakter postępowania odwoławczego, sąd ten może prawomocnie zweryfikować dokonaną przez wojewódzki sąd administracyjny kontrolę legalności zaskarżonego aktu. Taki stan wyjaśnienia sprawy ma miejsce w niniejszym przypadku. Naczelny Sąd Administracyjny uznał bowiem, że stan prawny i faktyczny sprawy został dostatecznie wyjaśniony i nie pozostawia wątpliwości. Ze wskazanych powodów Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga jest zasadna. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188 P.p.s.a. i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) P.p.s.a., uchylił zaskarżony wyrok, zaskarżoną decyzję Prezesa Agencji Mienia Wojskowego oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Mienia Wojskowego w G. z dnia 21 czerwca 2019 r. nr OG-DZ.4300.210.2019/12. O kosztach postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 P.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. 2018, poz. 265). Na koszty postępowania poniesione przez skarżącego składają się koszty zastępstwa procesowego w II instancji (360 zł) oraz opłata skarbowa od pełnomocnictwa (17 zł) - łącznie 377 zł.