I OSK 1390/20

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska Sędziowie sędzia NSA Maciej Dybowski sędzia del. WSA Ewa Kręcichwost-Durchowska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 17 grudnia 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Województwa [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 grudnia 2019 r., sygn. akt I SA/Wa 654/19 w sprawie ze skargi Województwa [...] na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2018 r., nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z 6 grudnia 2019 r., sygn. akt I SA/Wa 654/19, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu sprawy ze skargi Województwa [...] na decyzję Wojewody [...] z [...] lipca 2018 r., nr [...], w przedmiocie ustalenia odszkodowania, oddalił skargę. Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Starosta W., decyzją z [...] maja 2016 r., nr [...], zezwolił na realizację inwestycji drogowej polegającej na budowie drogi gminnej ul. [...] w Z. o długości 379 m wraz z infrastrukturą towarzyszącą, na odcinku od ul. [...] do Stacji Uzdatniania Wody. Decyzja stała się ostateczna [...] czerwca 2016 r. Pod ww. inwestycję przeznaczono m.in. nieruchomość położoną w miejscowości Z., oznaczoną jako działka ew. nr [...], powstałą z podziału działki ewidencyjnej nr [...], z obrębu [...]. Stosownie do art. 12 ust. 4 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych ("specustawa"), opisana nieruchomość stała się z mocy prawa własnością Gminy Miasta Z. z dniem, w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna (tj. [...] czerwca 2016 r.), za odszkodowaniem ustalonym w odrębnej decyzji, o której mowa w art. 18 ww. ustawy. W dniu [...] stycznia 2018 r. rzeczoznawca majątkowy T. J., legitymujący się uprawnieniami nr [...], sporządził operat szacunkowy dla działki ew. nr [...]. Biegły w sporządzonej opinii określił wartość nieruchomości na kwotę 132 773 zł. Starosta W. decyzją z [...] kwietnia 2018 r. ustalił odszkodowanie w wysokości 132 773 zł za wyżej opisaną nieruchomość, zobowiązując do jego wypłaty na rzecz Zarządu Województwa [...] – Gminę Miasto Z. w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna. Zarząd Województwa [...] złożył odwołanie od powyższej decyzji, wnosząc o jej uchylenie w całości oraz o przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Zdaniem odwołującego wartość działki ew. nr [...] o pow. 756 m², położonej w Z., obręb [...], została zaniżona. Wojewoda [...], rozpoznając sprawę, stwierdził, że decyzja organu pierwszej instancji jest prawidłowa. Organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z art. 128 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami wywłaszczenie własności nieruchomości, użytkowania wieczystego lub innego prawa rzeczowego następuje za odszkodowaniem na rzecz osoby wywłaszczonej odpowiadającym wartości tych praw. Określenie wartości nieruchomości, stanowiące podstawę ustalenia odszkodowania, następuje zgodnie z wymogami rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzenia operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109 ze zm.), zmienionego rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 14 lipca 2011 r. (Dz. U. Nr 165, poz. 985), wydanego w oparciu o delegację ustawową z art. 159 ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz standardami zawodowymi (art. 175 ust. 1 ustawy). Organ przytoczył treść art. 134 ust. 2 i art. 151 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz § 36 ust. 1 i ust. 4 zmienionego rozporządzenia z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego i podkreślił, że kluczową częścią materiału dowodowego w niniejszym postępowaniu jest operat szacunkowy, który tak jak każdy inny dowód w sprawie podlega ocenie organów administracji publicznej obu instancji. W rozpoznawanej sprawie, kwotę odszkodowania w wysokości 132 773 zł za grunt wydzielony na podstawie decyzji z [...] maja 2016 r., w wyniku której została wydzielona m.in. działka ew. nr [...], ustalono w oparciu o dane zawarte w operacie szacunkowym z [...] stycznia 2018 r. sporządzonym przez biegłego, rzeczoznawcę majątkowego, T. J. (uprawnienia nr [...]). Wojewoda [...] przytoczył stosowne orzecznictwo sądowoadministracyjne i zaznaczył, że fakt, że rzeczoznawca majątkowy z zakresu wyceny nieruchomości jest ekspertem w swojej dziedzinie i dysponuje odpowiednią wiedzą specjalistyczną, nie zwalnia organów administracji od obowiązku samodzielnej oceny wartości dowodowej operatu szacunkowego. Ponieważ to organ ostatecznie rozstrzyga sprawę, dlatego też ocena wartości dowodowej opinii, jej wiarygodności i przydatności dla rozstrzygnięcia sprawy należy do obowiązków organu. Zdaniem organ odwoławczego Starosta W. prawidłowo uznał, że operat szacunkowy z [...] stycznia 2018 r., w którym ustalono wartość nieruchomości stanowiącej działkę ew. nr [...], został sporządzony w sposób zgodny z obowiązującymi przepisami prawa i uznany za wiarygodny dowód w sprawie. Rzeczoznawca majątkowy, dokonując analizy danych w operacie szacunkowym, zastosował się do dyspozycji § 36 znowelizowanego rozporządzenia z dnia 21 września 2004 r. przyjmując podejście porównawcze – metodę korygowania ceny średniej, bazując na cenach i cechach rynkowych nieruchomości drogowych wyselekcjonowanych z analizowanego rynku. Szczegółowo opisano przedmiotową nieruchomość, według stanu na właściwą datę, tj. [...] sierpnia 2015 r. Wojewoda [...] podkreślił, że o doborze transakcji oraz o wyborze metody wyceny (przy uwzględnieniu obowiązujących przepisów) decyduje rzeczoznawca majątkowy. Zgodnie z obowiązującymi w tej materii przepisami prawa, to rzeczoznawcy majątkowi dokonują oceny wartości rynkowej nieruchomości (art. 150 ust. 1 pkt 1 i ust. 5 ustawy o gospodarce nieruchomościami), to oni mają prawo wstępu na nieruchomość (art. 155 ust. 4 ustawy) i to oni dokonują analizy danych o nieruchomościach (art. 155 ust. 1). Biegły, szacując nieruchomość, dokonuje wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stan nieruchomości oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości (art. 154 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami). Rzeczoznawca majątkowy przeprowadza również czynności związane z określeniem wartości nieruchomości (art. 4 pkt 8 ustawy) i wycenia nieruchomość, kierując się nie tylko zasadami wynikającymi z przepisów prawa (tak jak organ), ale i standardami zawodowymi ustalanymi przez organizacje zawodowe rzeczoznawców majątkowych (art. 175 ust. 1 ustawy). Oceniając przydatność operatu szacunkowego do ustalenia odszkodowania w sprawie, organy orzekające powinny ustalić w pierwszej kolejności, czy wycena nieruchomości dokonana przez rzeczoznawcę zachowała aktualność na dzień wydawania decyzji. Wojewoda wskazał, że z urzędu zbadał kwestię aktualności sporządzonego operatu szacunkowego, uznając, że nie stracił on ważności i może być uznany za dowód w sprawie w rozumieniu art. 75 i nast. k.p.a. Wojewoda [...] podkreślił, że zgodnie z zapisami planu miejscowego Miasta Z. wyceniana działka w dniu wydania decyzji ZRID posiadała przeznaczenie drogowe, tj. "położenie w przeważającej części na terenie drogi wewnętrznej o symbolu planu [...], w niewielkiej części teren zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej na działkach z gruntem leśnym oznaczonym w planie symbolem [...]". W operacie szacunkowym z [...] stycznia 2018 r. autor zastosował metodę korygowania ceny średniej, a wycenę sporządził w oparciu o transakcje nieruchomości drogowych, wyselekcjonowanych z przyjętego obszarowo rynku wskazanego w pkt 4 operatu, tj. z terenów miast M. i Z. (miast sąsiadujących obok siebie, porównywalnych). W zestawieniu transakcji porównawczych znajdują się ceny gruntów drogowych z terenów ww. miast. Według rzeczoznawcy majątkowego "do porównań przyjęto transakcje drogowe z terenów przeznaczonych pod budownictwo mieszkaniowe lub zurbanizowanych terenów niezabudowanych nieruchomości z dostępem do drogi publicznej i z dostępem do mediów lub uzbrojone w media". Analiza operatu nie wykazała ponadto błędów obliczeniowych, braków formalnych ani wewnętrznych niespójności sporządzonej wyceny. W tej sytuacji organ odwoławczy stwierdził, że ww. operat może służyć za przydatny i wiarygodny dowód o wartości opisanej wyżej nieruchomości. Operat szacunkowy zawiera konsekwencję w przyjęciu metodologii ustalania wysokości odszkodowania szacowanego gruntu oraz zastosowano w nim właściwe podejście do wyceny nieruchomości, prawidłową metodę i technikę wyceny. Jest on spójny, właściwie uzasadniony, a przyjęte w nim daty, założenia, liczba i rodzaj nieruchomości podobnych są prawidłowe. Przedstawiona w nim analiza i charakterystyka rynku nieruchomości podobnych odzwierciedla istniejące na nim ceny rynkowe, w związku z czym określona w tym dokumencie wartość nieruchomości mogła być podstawą do ustalenia odszkodowania w przedmiotowej sprawie. Wojewoda podkreślił też, że ocena operatu szacunkowego przez organ administracji nie jest możliwa w takim zakresie, w jakim miałaby dotyczyć wiadomości specjalnych. Organ może jedynie dokonać oceny operatu szacunkowego pod względem formalnym. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyło Województwo [...], zarzucając jej naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. 1) art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 k.p.a., polegające w szczególności na niedostatecznym wyjaśnieniu podstaw i przesłanek utrzymania w mocy decyzji Starosty W. z [...] kwietnia 2018 r. w sytuacji przedstawionych przez Województwo [...] różnic w wartościach gruntów ustalonych w niniejszym postępowaniu oraz w innych postępowaniach, których stroną jest Województwo [...], prowadzonych w tym samym czasie i dotyczących nieruchomości podobnych, położonych w tej samej miejscowości, a także innych postępowań związanych z gospodarowaniem nieruchomościami, które prowadzone są przez Województwo [...]; 2) art. 75 § 1 w zw. z art. 78 § 1 w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. poprzez nierozpoznanie wniosku dowodowego skarżącego o przeprowadzenie dowodu z opinii biegłego, mającego istotny wpływ na wynik sprawy i brak wskazania w uzasadnieniu do decyzji przyczyn takiego działania przez organ. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny, oddalając skargę, stwierdził, że zgodnie z art. 12 ust. 4a i 5 specustawy, do ustalenia wysokości odszkodowania stosuje się odpowiednio przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami, z zastrzeżeniem art. 18. Przepis ten w ust. 1 stanowi, że wysokość odszkodowania, o którym mowa w art. 12 ust. 4a, ustala się według stanu nieruchomości w dniu wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej przez organ pierwszej instancji oraz według jej wartości z dnia, w którym następuje ustalenie wysokości odszkodowania. W niniejszej sprawie podstawę do ustalenia odszkodowania za sporną nieruchomość stanowił operat szacunkowy z [...] stycznia 2018 r., sporządzony przez uprawnionego rzeczoznawcę majątkowego. Oceniając ten operat, organy uznały, że zawarta w nim wartość nieruchomości stanowiącej działkę nr [...] w Z. została ustalona w sposób wymagany przez prawo, opiera się na prawidłowych danych dotyczących szacowanej nieruchomości, właściwym doborze nieruchomości podobnych i właściwym ustaleniu współczynników korygujących. Sąd pierwszej instancji podzielił zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji stanowisko organu odwoławczego co do jego prawidłowości i wiarygodności jako podstawy ustalenia odszkodowania. Ustalenia faktyczne dokonane przez organ oraz ich ocenę prawną sąd w pełni zaakceptował, uznając je za własne. Sąd podkreślił, że zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa, to rzeczoznawcy majątkowi dokonują oceny wartości rynkowej nieruchomości (art. 150 ust. 1 pkt 1 i ust. 5 u.g.n.), mają prawo wstępu na nieruchomość (art. 155 ust. 4 u.g.n.) oraz dokonują analizy danych o nieruchomościach (art. 155 ust. 1 u.g.n.). Biegły, szacując nieruchomość, dokonuje wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stan nieruchomości oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości (art. 154 ust. 1 u.g.n.). Rzeczoznawca majątkowy przeprowadza również czynności związane z określeniem wartości nieruchomości (art. 4 pkt 8 u.g.n.) i wycenia nieruchomość, kierując się nie tylko zasadami wynikającymi z przepisów prawa (tak jak organ), ale i standardami zawodowymi ustalanymi przez organizacje zawodowe rzeczoznawców majątkowych (art. 175 ust. 1 u.g.n.). Zgodnie z orzecznictwem sądowym organ administracji nie może wkraczać w merytoryczną zasadność opinii rzeczoznawcy, ponieważ nie dysponuje wiadomościami specjalnymi. Organ ma natomiast obowiązek dokonania oceny operatu szacunkowego pod względem formalnym, a więc czy został sporządzony i podpisany przez uprawnioną osobę, czy zawiera wymagane przepisami prawa elementy treści, nie zawiera niejasności, pomyłek, braków, które powinny być sprostowane lub uzupełnione, aby dokument ten miał wartość dowodową. Sąd wojewódzki podzielił ocenę organu odwoławczego, że operat szacunkowy z [...] stycznia 2018 r. oparty jest na prawidłowej metodologii ustalania wysokości odszkodowania szacowanego gruntu oraz zastosowano w nim właściwe podejście do wyceny nieruchomości, prawidłową metodę i technikę wyceny. Przedstawiona w nim analiza i charakterystyka rynku nieruchomości podobnych odzwierciedla istniejące na nim ceny rynkowe, w związku z czym określona w tym dokumencie wartość nieruchomości mogła być podstawą do ustalenia odszkodowania w przedmiotowej sprawie. Przedmiotowy operat stanowił tym samym podstawowy dowód w sprawie, który jednocześnie poddany został prawidłowej ocenie organu w kontekście przepisów postępowania dowodowego, tj. art. 7 w zw. z art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. Sąd wojewódzki przypomniał, że operat szacunkowy jest dokumentem zawierającym oceny i informacje oparte na wiedzy specjalistycznej. Zakwestionowanie operatu szacunkowego przez organ administracji publicznej lub sąd administracyjny jest dopuszczalne w przypadku, jeżeli zostanie wykazane, że przy sporządzaniu operatu doszło do naruszenia prawa albo operat zawiera ewidentne błędy, które dyskwalifikują jego walory dowodowe. Natomiast szczegółowe kwestie dotyczące merytorycznej prawidłowości operatu w aspekcie metodologicznym i dokonywania oceny w świetle wiedzy specjalistycznej, zwłaszcza standardów wyceny nieruchomości, jakimi posługują się rzeczoznawcy, nie podlegają bezpośredniej kontroli organów czy sądów administracyjnych. Podważenie takiego dowodu jest zatem możliwe poprzez sformułowanie racjonalnych, uzasadnionych zasadami wiedzy merytorycznych argumentów, bądź poprzez przedłożenie innej opinii, dotyczącej tej samej nieruchomości, sporządzonej przez osobę dysponującą stosownymi kwalifikacjami. Samo przekonanie strony, że wycena jest błędna, nie świadczy o wadliwości operatu szacunkowego. W zakresie wymagającym wiadomości specjalnych ocena prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego może być dokonana wyłącznie przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych zgodnie z art. 157 ust. 1 u.g.n. O taką zaś ocenę może wystąpić każdy, gdyż przepis art. 157 u.g.n. nie ogranicza strony postępowania w możliwości zwrócenia się do organizacji zawodowej rzeczoznawców z wnioskiem o dokonanie oceny kwestionowanego operatu. Brak jest podstaw do uznania, że obowiązek taki spoczywa wyłącznie na organie administracji publicznej, zwłaszcza w sytuacji gdy strona kwestionuje operat, nie przedkładając przy tym żadnego opracowania konkurencyjnego, ograniczając się do własnych zarzutów i argumentów. W ocenie sądu wojewódzkiego, taka sytuacja nie miała miejsca w kontrolowanej obecnie sprawie. Z akt sprawy wynika, że [...] stycznia 2018 r. Zarząd Województwa [...] skierował do organu pismo zawierające uwagi do sporządzonej przez biegłego wyceny. W odpowiedzi na nie, w piśmie z [...] stycznia 2018 r., T. J. ustosunkował się do zarzutów oraz dokonał korekty operatu. W piśmie tym rzeczoznawca zaznaczył jednocześnie, że nie może odnieść się do ceny, jaka została określona przez innego rzeczoznawcę dla innej sąsiedniej nieruchomości na poziomie 266,22 zł, ponieważ na rynku lokalnym miasta Z. odnotowano w badanym okresie tylko trzy transakcje sprzedaży nieruchomości pod drogi publiczne o cenach jednostkowych znacząco niższych. W konsekwencji podtrzymania dotychczasowych uwag przez skarżącego w piśmie z [...] lutego 2018 r., Starosta W. udzielił odpowiedzi w piśmie z [...] marca 2018 r., do której strona się nie ustosunkowała. Wskazane uwagi uzupełniły materiał dowodowy sprawy, potwierdzając zasadność stanowiska organu co do oceny operatu sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego dla potrzeb niniejszej sprawy. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosło Województwo [...], zaskarżając go w całości. Na podstawie art. 176 § 1 pkt. 2 oraz art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów postępowania, w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, a mianowicie: art. 145 § 1 pkt 1 lit. c. p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a. oraz art. 134 § 1 p.p.s.a., polegające na tym, że sąd pierwszej instancji w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działania organów administracji publicznej nie stwierdził naruszeń prawa, w związku z czym nie uchylił zaskarżonej decyzji, pomimo że została ona wydana z naruszeniem przepisów postępowania mającym wpływ na wynik sprawy, tj. naruszeniem art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 7, 77 § 1, 80, oraz 84 k.p.a. przez brak podjęcia wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, w sytuacji przedstawionych przez Województwo [...] różnic w wartościach gruntów ustalonych w niniejszym postępowaniu oraz w innych postępowaniach, których stroną jest Województwo [...], prowadzonych w tym samym czasie i dotyczących nieruchomości podobnych, położonych w tej samej miejscowości oraz w związku z art. 75 § 1 oraz 78 k.p.a. przez nierozpoznanie przez organ drugiej instancji wniosku dowodowego skarżącego o przeprowadzenie dowodu z opinii biegłego i brak wskazania w uzasadnieniu do decyzji przyczyn takiego działania przez organ. W oparciu o tak sformułowane zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 – dalej jako "p.p.s.a".), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 p.p.s.a.). Granice skargi kasacyjnej wyznaczają wskazane w niej podstawy. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd drugiej instancji, który w odróżnieniu od sądu pierwszej instancji, nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej. Na wstępie wskazać należy, że niezasadny był zarzut naruszenia 145 § 1 pkt 1 lit. c. p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a. oraz art. 134 § 1 p.p.s.a. Zgodnie z art. 3 § 1 p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola ta obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne (art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a.). Naruszenie tego przepisu ma miejsce, gdy sąd rozpoznający sprawę uchyli się od obowiązku wykonania kontroli zaskarżonej decyzji. Taka sytuacja nie miała miejsca w niniejszej sprawie – sąd wojewódzki rozpoznał skargę na decyzję z [...] lipca 2018 r., nr [...], a więc akt podlegający jego kontroli, kierując się kryterium zgodności z prawem. Sam fakt, że skarżący kasacyjnie uznaje sposób przeprowadzenia tej kontroli jako "niewłaściwy" oraz nie zgadza się z jej wynikiem, nie może świadczyć o naruszeniu art. 3 § 1 p.p.s.a. Z kolei na podstawie art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Rozstrzygając "w granicach danej sprawy" sąd ocenia jedynie tę sprawę, w której wniesiono skargę, ale jako niezwiązany jej granicami ma prawo, a jednocześnie obowiązek, dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego nawet wtedy, gdy dany zarzut nie został podniesiony w skardze. Naruszenie art. 134 § 1 p.p.s.a. mogłoby mieć zatem miejsce wtedy, gdyby sąd wyszedł poza granice rozpoznawanej sprawy, lub gdyby nie dokonał kontroli decyzji w pełnym zakresie (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 16 lipca 2020 r., sygn. akt II OSK 598/20, LEX nr 3 062 183). Bez wątpienia, w niniejszej sprawie sąd wojewódzki, swoim rozstrzygnięciem rozpoznał sprawę zakończoną zaskarżoną decyzję, a jednocześnie nie objął nim innej sprawy (w znaczeniu podmiotowym i przedmiotowym), gdyż takiej konieczności nie było. Podobnie, w sprawie nie został naruszony art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. Na podstawie przywołanych przepisów organy administracji stoją na straży praworządności i podejmują kroki niezbędne do dokładnego ustalenia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 k.p.a.). Organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 k.p.a.) i dopiero na podstawie całokształtu materiału dowodowego ocenia, czy dana okoliczność została udowodniona (art. 80 k.p.a.). Po przeprowadzonym postępowaniu, jeśli sprawa jest dostatecznie wyjaśniona oraz taką formę rozstrzygnięcia przewidują odpowiednie przepisy, organ wydaje decyzję, przedstawiając m.in. przyjęty w sprawie stan faktyczny (art. 107 § 3 k.p.a.). W niniejszej sprawie organy ustaliły, że Starosta W., decyzją z [...] maja 2016 r., zezwolił na realizację inwestycji drogowej polegającej na "Budowie drogi gminnej ul. [...] w Z. o długości 379 m wraz z infrastrukturą towarzyszącą, na odcinku od ul. [...] do Stacji Uzdatniania Wody". Pod ww. inwestycję przeznaczono m.in. nieruchomość położoną w miejscowości Z., oznaczoną jako działka ew. nr [...], powstałą z podziału działki ewidencyjnej nr [...], z obrębu [...]. Na podstawie art. 12 ust. 4 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych ww. nieruchomość stała się z mocy prawa własnością Gminy Miasta Z. z dniem, w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna (tj. [...] czerwca 2016 r.), za odszkodowaniem ustalonym w odrębnej decyzji, o której mowa w art. 18 ww. ustawy. Jak wynika z akt administracyjnych sprawy, na podstawie operatu szacunkowego z [...] maja 2017 r., przygotowanego przez rzeczoznawcę majątkowego, T. J., wartość ww. nieruchomości została oszacowana na kwotę 105 348 zł. O sporządzeniu tej wyceny Starosta W. poinformował strony postępowania pismem z [...] grudnia 2017 r. Pismem z [...] stycznia 2018 r. Województwo [...] zgłosiło uwagi co do kwoty odszkodowania m.in. za działkę nr [...], podnosząc, że jest ona rażąco niska. Skarżący kasacyjnie podkreślił, że z operatów szacunkowych z 2017 r., wykonanych na jego zlecenie, dotyczących działek sąsiednich do przedmiotowej działki, wynika, że wyliczona kwota za 1m2 jest niemal dwukrotnie niższa od ustalonej wtedy stawki (266,22 zł). W dniu [...] stycznia 2018 r. rzeczoznawca majątkowy T. J. sporządził drugi operat szacunkowy dla działki o nr [...] i w przygotowanej opinii określił wartość nieruchomości na kwotę 132 773 zł. W piśmie z [...] stycznia 2018 r., dołączonym do ww. operatu, rzeczoznawca podniósł, że "po ponownym przeanalizowaniu rynku obrotu nieruchomościami [...] dokonał wyceny nieruchomości, określając jej wartość na podstawie i z uwzględnieniem dodatkowych danych transakcyjnych nieruchomości przeznaczonych pod drogi publiczne z terenu miast powiatu w..". Stwierdził też, że "nie może się odnieść do oceny, jaka została określona przez innego rzeczoznawcę dla innej, sąsiedniej, nieruchomości, na poziomie 266,22 zł, ponieważ na rynku lokalnym miasta Z. odnotowano w badanym okresie tylko trzy transakcje sprzedaży nieruchomości pod drogi publiczne o cenach jednostkowych znacząco niższych.". Pismem z [...] lutego 2018 r. Starosta W. poinformował, że rzeczoznawca majątkowy T. J. udzielił odpowiedzi na pismo Województwa [...] z [...] stycznia 2018 r. i złożył operat zamienny. W odpowiedzi na pismo z [...] lutego 2018 r., Województwo [...] w piśmie z [...] lutego 2018 r. podtrzymało zgłoszone we wcześniejszej korespondencji uwagi co do wysokości wyliczonej kwoty odszkodowania, ponownie wskazując na wyższą wartość rynkową powierzchni gruntu, szacowaną w innych postępowaniach, których stroną jest Województwo [...]. Następnie Starosta W., decyzją z [...] kwietnia 2018 r., ustalił odszkodowanie w wysokości 132 773 zł za ww. nieruchomość, zobowiązując do jego wypłaty na rzecz Zarządu Województwa [...] – Gminę Miasto Z. w terminie 14 dni od dnia w którym decyzja stanie się ostateczna. Jak słusznie wskazał sąd wojewódzki, przedmiotowy operat stanowił podstawowy dowód w sprawie, który jednocześnie poddany został prawidłowej ocenie organu w kontekście przepisów postępowania dowodowego, tj. art. 7 w zw. z art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. Jak wskazano wcześniej, strona mogła wypowiedzieć się w sprawie zebranego materiału dowodowego (i z prawa tego skorzystała), a na podstawie uzasadnień kontrolowanych decyzji można stwierdzić, że organy poddały ww. operat wnikliwej ocenie pod względem formalnym. Rację miał też Sąd pierwszej instancji, podkreślając, że przeprowadzenie dowodu na wniosek strony może mieć miejsce w sytuacji stwierdzenia przez organ istotnych wątpliwości i uznania, że dowód taki może mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W niniejszej sprawie takich wątpliwości nie było, a więc organ nie był zobowiązany do uwzględnienia wniosku o przeprowadzenie dowodu z opinii biegłego rzeczoznawcy majątkowego, złożonego przez skarżącego kasacyjnie w odwołaniu. Natomiast w odniesieniu do zarzutu naruszenia art. 75 § 1, 78 i 84 k.p.a., również nieuzasadnionego, należy wskazać, co następuje. Do ustalenia wysokości odszkodowania za nieruchomość w sprawie, w której rozstrzygnięcie zostało oparte o przepisy ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, stosuje się odpowiednio przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami, z zastrzeżeniem art. 18 ww. ustawy, dotyczącym momentu, na który ocenia się wartość nieruchomości. Słusznie sąd wojewódzki zauważył, że to rzeczoznawcy majątkowi dokonują oceny wartości rynkowej nieruchomości (art. 150 ust. 1 pkt 1 i ust. 5 u.g.n.), mają prawo wstępu na nieruchomość (art. 155 ust. 4 u.g.n.) oraz dokonują analizy danych o nieruchomościach (art. 155 ust. 1 u.g.n.). Biegły, szacując nieruchomość, dokonuje wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym stan nieruchomości oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości (art. 154 ust. 1 u.g.n.). Rzeczoznawca majątkowy przeprowadza również czynności związane z określeniem wartości nieruchomości (art. 4 pkt 8 u.g.n.) i wycenia nieruchomość, kierując się nie tylko zasadami wynikającymi z przepisów prawa (tak jak organ), ale i standardami zawodowymi ustalanymi przez organizacje zawodowe rzeczoznawców majątkowych (art. 175 ust. 1 u.g.n.). Opinia biegłego, zgodnie z art. 75 § 1 k.p.a., jest dowodem w postępowaniu administracyjnym, który może być przeprowadzony gdy w sprawie wymagane są wiadomości specjalne. Biegły nie ustala faktów mających znaczenie dla sprawy, ale udziela organowi informacji specjalnych (opartych o posiadaną specjalistyczną wiedzę) dotyczących tych okoliczności faktycznych i udziela wyjaśnień koniecznych do rozstrzygnięcia sprawy (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 13 października 2020 r., sygn. akt I OSK 2858/18, LEX nr 3 066 838, por. także wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 18 kwietnia 2018 r., sygn. akt II OSK 1448/16, LEX nr 2 494 059). Skoro operat rzeczoznawcy majątkowego ma moc prawną opinii biegłego (art. 84 § 1 k.p.a.), to jak każdy dowód podlega swobodnej ocenie jako element materiału dowodowego (art. 80 k.p.a.). Jednak dokonywana przez organ administracji ocena na podstawie art. 80 k.p.a. wartości dowodowej operatu szacunkowego nie może dotyczyć zakresu wyznaczonego wiadomościami specjalnymi rzeczoznawcy majątkowego. Konieczne jest odróżnienie oceny wiarygodności dowodowej operatu szacunkowego od oceny prawidłowości tego operatu. Ocena prawidłowości sporządzenia operatu, zgodnie z art. 157 ust. 1 u.g.n., należy do organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych, a nie do organu (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 10 lipca 2020 r., sygn. akt I OSK 2659/19, LEX nr 3 058 554). Natomiast negatywna ocena wartości dowodowej opinii (tu: operatu szacunkowego), przez organ lub sąd, możliwa jest wtedy, gdy jej treść powoduje wątpliwości w zakresie logiczności, zupełności czy spójności jej elementów (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 lutego 2020 r., sygn. akt II OSK 949/18, LEX nr 3 009 915). Bez wątpienia zatem organ administracji nie jest zwolniony od zweryfikowania podejścia rzeczoznawcy majątkowego do wyceny oraz metody i techniki szacowania przyjętych przez rzeczoznawcę. Choć ich wybór należy do rzeczoznawcy, nie oznacza to, że może on działać dowolnie. Na organie spoczywa obowiązek dokonania oceny podobieństwa nieruchomości przyjętych w operacie do nieruchomości podlegającej wycenie. Operat powinien więc zawierać precyzyjne informacje na temat powodów, dla których do porównania przyjęto te, a nie inne nieruchomości, będące w obrocie na określonym obszarze. Podobieństwo nie może budzić wątpliwości, ponieważ strona musi mieć możliwość ustalenia, czy analizowane przez rzeczoznawcę nieruchomości są rzeczywiście podobne do siebie, i ustalenia, dlaczego biegły przyjął takie, a nie inne nieruchomości do porównania (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 1 grudnia 2017 r., sygn. akt I OSK 346/16, LEX nr 2 481 470). Jak słusznie stwierdził sąd wojewódzki, w niniejszej sprawie przedłożony przez rzeczoznawcę majątkowego operat dotyczący przedmiotowej nieruchomości oparty jest na prawidłowej metodologii ustalania wysokości odszkodowania szacowanego gruntu oraz zastosowano w nim właściwe podejście do wyceny nieruchomości, prawidłową metodę i technikę wyceny. Przedstawiona w nim analiza i charakterystyka rynku nieruchomości podobnych odzwierciedla istniejące tam ceny rynkowe, w związku z czym określona w tym dokumencie wartość nieruchomości mogła być podstawą do ustalenia odszkodowania w przedmiotowej sprawie. Operat ten, jako podstawowy dowód w sprawie, został poddany prawidłowej ocenie organu w kontekście przepisów postępowania dowodowego, uregulowanych w k.p.a. Przypomnieć jednocześnie należy, że skarżący kasacyjnie zarówno w postępowaniu administracyjnym, jak i sądowym, kwestionował złożone w sprawie operaty szacunkowe (pierwotny i zamienny) tylko pod kątem oszacowanej w nich wartości nieruchomości. Bez wątpienia, strona jest uprawniona do kwestionowania sporządzonego w sprawie operatu szacunkowego, ale prawidłowość sporządzenia operatu w zakresie samej wyceny może być podważana wyłącznie w ramach procedury zakreślonej w art. 157 ust. 1 i 1a u.g.n. (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 7 grudnia 2017 r., sygn. akt I OSK 401/16, LEX nr 2 444 402). Pamiętać trzeba, że o potrzebie zewnętrznej weryfikacji operatu, o jakiej mowa w art. 157 ust. 1 u.g.n., decyduje nie żądanie strony, lecz powstanie po stronie organu uzasadnionych wątpliwości, co do prawidłowości jego sporządzenia. Jeśli organ nie poweźmie wątpliwości w tym zakresie, to z wnioskiem o weryfikację operatu przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych może wystąpić sama strona (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 21 maja 2020 r., sygn. akt I OSK 1420/19, LEX nr 3 020 897). W niniejszej sprawie organ pierwszej instancji dwukrotnie (w pismach z [...] grudnia 2017 r. i z [...] lutego 2018 r.) informował strony, a więc również skarżącego kasacyjnie, że mogą one, na podstawie art. 157 u.g.n., wystąpić do wskazanej w nim organizacji z wnioskiem o ocenę prawidłowości sporządzonego w sprawie operatu. Jak wynika z akt administracyjnych, skarżący kasacyjnie takiego wniosku nie złożył, ograniczając swoją negatywną ocenę do wskazywania na operaty szacunkowe dotyczące nieruchomości w innych podobnych postępowaniach administracyjnych, których był stroną, a które wyceniały 1m2 powierzchni gruntu na wyższą kwotę niż ma to miejsce w niniejszej sprawie. Nie można zgodzić się ze skarżącym kasacyjnie, że powyższa okoliczność powinna stanowić podstawę do podważenia przedmiotowego operatu szacunkowego. O bardzo ograniczonej i subiektywnej ocenie ww. operatu świadczy też fakt, że skarżący kasacyjnie nie kwestionował ani wiedzy rzeczoznawcy, ani przyjętej przez niego metody wyceny czy samej formy tego dokumentu i sposobu przedstawienia w nim informacji. Jeszcze raz należy podkreślić, że subiektywne przekonanie strony o wadliwej (zaniżonej) wycenie wysokości odszkodowania za przedmiotową nieruchomość, nawet jeśli jest poparte przykładami podobnych, w jej ocenie, wycen nieruchomości położonych w tym samym mieście i przeznaczonych na ten sam cel, nie może świadczyć, samo w sobie, o wadliwości operatu szacunkowego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 18 czerwca 2019 r., sygn. akt II OSK 2046/17, LEX nr 2 728 336). W sytuacji, gdy organ administracji, dokonując rzetelnej oceny przedłożonego operatu, nie znajdzie powodu, by odmówić mu wiarygodności (tak, jak to miało miejsce w niniejszej sprawie), strona może skorzystać z uprawnienia wynikającego z art. 157 u.g.n. Jeżeli więc tego nie zrobi, nie może doprowadzić do skutecznego podważenia takiego operatu. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że skarga kasacyjna jest niezasadna i dlatego na podstawie art. 184 p.p.s.a została oddalona.