IV SA/Po 864/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Józef Maleszewski Sędzia WSA Izabela Bąk-Marciniak Asesor sądowy WSA Maria Grzymisławska-Cybulska (spr.) Protokolant st. sekr. sąd. Monika Zaporowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 grudnia 2019 r. sprawy ze skargi Wojewody [...] na uchwałę Rady Miejskiej [...] z dnia [...] lutego 2019 r. nr [...] w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu budownictwa usługowego i mieszkaniowego jednorodzinnego dla działek nr geod. [...] we wsi [...] gm. [...] 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w części obejmującej jej § 13; 2. zasądza od Gminy [...] na rzecz skarżącego Wojewody [...] kwotę [...]zł ([...] złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Wojewoda wniósł do sądu administracyjnego skargę na uchwałę nr [...] Rady Miejskiej z dnia [...] lutego 2019 r. w sprawie: uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu budownictwa usługowego i mieszkaniowego jednorodzinnego dla działek nr geod. [...] we wsi [...] gm. [...]. Uchwałę zaskarżono w części tj. w zakresie jej § 13. Żądaniem skargi objęto stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały nr [...] Rady Miejskiej z dnia [...] lutego 2019 r. we wskazanej części ze względu na istotne naruszenie prawa oraz zasądzenie od strony przeciwnej na rzecz Skarżącego kosztów postępowania sądowego w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Zaskarżonej uchwale zarzucono istotnie naruszenie art. 15 ust. 2 pkt 8 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z § 4 pkt 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, poprzez brak określenia kąta położenia granic działek w stosunku do pasa drogowego oraz brak określenia minimalnych lub maksymalnych szerokości frontów działek. Uzasadniając złożoną skargę Wojewoda wskazał, że w dniu [...] lutego 2019 r. Rada Miejska podjęła uchwałę nr [...] w sprawie: uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu budownictwa usługowego i mieszkaniowego jednorodzinnego dla działek nr geod. [...] we wsi [...] gm. [...]. Dokonując oceny legalności przedłożonej uchwały Wojewoda stwierdził, iż została ona podjęta z istotnym naruszeniem prawa. Wskazano, że zgodnie z art. 15 ust. 2 pkt 8 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w planie miejscowym obowiązkowo określa się szczegółowe zasady i warunki scalania podziału nieruchomości objętych planem miejscowym. Konkretne wymogi w tym zakresie zawiera § 4 pkt 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. z 2003 r. Nr 164, poz. 1587 - zwanego dalej "rozporządzeniem"), w myśl którego przy zapisywaniu projektu tekstu planu miejscowego, ustalenia dotyczące szczegółowych zasad i warunków scalania i podziału nieruchomości powinny zawierać określenie parametrów działek uzyskiwanych w wyniku scalania i podziału nieruchomości w szczególności minimalnych lub maksymalnych szerokości frontów działek, ich powierzchni oraz określenie kąta położenia granic działek w stosunku do pasa drogowego. Tymczasem, jak podniósł Wojewoda, w § 13 przedmiotowej uchwały dopuszczono przeprowadzenie scaleń i podziałów nieruchomości w rozumieniu przepisów o gospodarce nieruchomościami, ustalając szczegółowe zasady i warunki scalania i podziału nieruchomości zgodnie z liniami rozgraniczającymi określonymi w planie i minimalnymi powierzchniami działek budowlanych, nie określając przy tym kąta położenia granic działek w stosunku do pasa drogowego i minimalnych lub maksymalnych szerokości frontów działek (w § 10 pkt 16 i § 11 pkt 14 uchwały dla poszczególnych terenów ustalono tylko minimalną powierzchnię działek). Wojewoda wskazał, że zgodnie z uzyskanymi wyjaśnieniami Burmistrza [...] w § 13 Uchwały błędnie przewidziano możliwość przeprowadzenia procedury scalenia i podziału nieruchomości w rozumieniu przepisów o gospodarce nieruchomościami bez określania minimalnych i maksymalnych szerokości frontów działek oraz kątów położenia granic działek w stosunku do pasa drogowego. Wskazano bowiem, że wszystkie nieruchomości w granicach planu należą do jednego właściciela w związku, z czym nie będzie konieczności przeprowadzenia procedury scalenia i podziału nieruchomości w rozumieniu przepisów o gospodarce nieruchomościami. Wyjaśniono, że intencją organu planistycznego nie było faktyczne wprowadzenie szczegółowych zasad warunków scalania i podziału nieruchomości. W odpowiedzi na skargę Burmistrz [...] reprezentowany przez pełnomocnika profesjonalnego oświadczył, że rozpoznanie skargi pozostawia Sądowi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. 1. Skargę na przedmiotową uchwałę nr [...] Rady Miejskiej z dnia [...] lutego 2019 r. w sprawie: uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu budownictwa usługowego i mieszkaniowego jednorodzinnego dla działek nr geod. [...] we wsi [...] gm. [...] (Dz.Urz.Woj.[...] 2019, poz. [...] – dalej również jako: Uchwała) wywiódł w niniejszej sprawie Wojewoda jako organ nadzoru w rozumieniu przepisów Rozdziału 10 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2019 r. poz. 506, z późn. zm.; w skrócie "u.s.g."). 2. W świetle art. 91 ust. 1 u.s.g. uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne, przy czym o nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia. Po upływie tego terminu organ nadzoru nie może już we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały (zarządzenia) organu gminy, a jedynie może zaskarżyć taki wadliwy, jego zdaniem, akt do sądu administracyjnego, zgodnie z art. 93 ust. 1 u.s.g. Realizując tę kompetencję, organ nadzoru nie jest skrępowany jakimkolwiek terminem do wniesienia skargi (zob. np.: wyrok NSA z 15.07.2005 r., II OSK 320/05, ONSAiWSA 2006, nr 1, poz. 7; postanowienie NSA z 29.11.2005 r., I OSK 572/05 – dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej w skrócie "CBOSA"). 3. W rozpoznawanej sprawie Wojewoda w ustawowym terminie 30 dni od dnia otrzymania Uchwały ([...] marca 2019 r.) nie orzekł o jej nieważności, wobec czego władny był zaskarżyć Uchwałę później, w trybie art. 93 u.s.g 4. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r. poz. 2188, z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – odpowiednio: ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego obowiązującego w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, z późn. zm.; w skrócie "p.p.s.a.") kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze, w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim określonym w skardze przedmiotem zaskarżenia – który może obejmować całość albo tylko część określonego aktu (zob.: J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2011, uw. 1 do art. 134; a także wyroki NSA: z 05.03.2008 r., I OSK 1799/07; z 09.04.2008 r., II GSK 22/08; z 27.10.2010 r., I OSK 73/10 – CBOSA), przy czym reguła ta odnosi się również do zaskarżania planów miejscowych (por. wyrok NSA z 05.06.2014 r., II OSK 117/13, CBOSA) – oraz rodzajem i treścią zaskarżonego aktu. 5. Przedmiotem tak rozumianej kontroli Sądu jest w niniejszej sprawie uchwała nr [...] Rady Miejskiej z dnia [...] lutego 2019 r. w sprawie: uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu budownictwa usługowego i mieszkaniowego jednorodzinnego dla działek nr geod. [...] we wsi [...] gm. [...], która przez Wojewodę została zaskarżona w części dotyczącej jej § 13. Przedmiotowa Uchwała została zaskarżona przez Wojewodę jedynie w części obejmującej jej § 13 – i w tym też zakresie została ona poddana kontroli Sądu, z uwagi na istniejące co do zasady związanie sądu administracyjnego przedmiotem i zakresem zaskarżenia. 6. Jak wynika z części wstępnej Uchwały, jej podstawę prawną stanowiły przepisy art. 18 ust. 2 pkt 5 u.s.g. oraz art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2018 r. poz. 1945, z późn. zm.; w skrócie "u.p.z.p."). Uchwała została ogłoszona w Dzienniku Urzędowym Województwa [...] z dnia [...] marca 2019 r. (poz. [...] ) i weszła w życie po upływie 14 dni od dnia jej ogłoszenia (§ 20 Uchwały). 7. Nie ulega wątpliwości, że zaskarżona Uchwała, jako podjęta w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jest aktem prawa miejscowego – zostało to expressis verbis przesądzone przez ustawodawcę w art. 14 ust. 8 u.p.z.p. Tym samym bez wątpienia należy ona do kategorii aktów, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a., zaskarżalnych do sądu administracyjnego. 8. Mając wszystko to na uwadze Sąd uznał skargę Wojewoda za dopuszczalną i przystąpił do jej merytorycznego rozpoznania, w granicach zaskarżenia oraz własnej kognicji. 9. Oceny, czy zaskarżony plan miejscowy jest obarczony wadą skutkującą stwierdzeniem jego nieważności przez sąd administracyjny na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., dokonuje się przez pryzmat przesłanek wynikających z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. W myśl tego przepisu istotne naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. 10. Pojęcie "trybu sporządzania planu miejscowego" (zwanego też potocznie "procedurą planistyczną") – którego zachowanie stanowi przesłankę formalną zgodności miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (dalej również jako: "m.p.z.p.") z przepisami prawa – odnosi się do sekwencji czynności, jakie podejmuje organ w celu doprowadzenia do uchwalenia planu miejscowego, począwszy od uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu, a na jego uchwaleniu skończywszy. 11. Pojęcie "zasad sporządzania planu miejscowego" – których przestrzeganie stanowi przesłankę materialną zgodności m.p.z.p. z przepisami prawa – należy wiązać zaś z samym sporządzeniem (opracowaniem) aktu planistycznego, a więc z merytoryczną zawartością tego aktu (część tekstowa, graficzna, załączniki), zawartych w nim ustaleń, a także standardów dokumentacji planistycznej (por. wyroki NSA: z 25.05.2009 r., II OSK 1778/08; z 11.09.2008 r., II OSK 215/08 – CBOSA). 12. Ponieważ rozpatrywana skarga jest pierwszą wniesioną na przedmiotową Uchwałę, to Sąd był zobligowany z urzędu zbadać prawidłowość całej procedury planistycznej (por. np. wyroki WSA: z 06.10.2011 r., II SA/Kr 38/11; z 24.04.2013 r., IV SA/Po 1153/12; z 18.07.2013 r., II SA/Wr 835/12 – CBOSA). W wyniku tego badania Sąd stwierdził, że zaskarżona Uchwała została uchwalona z zachowaniem procedury określonej w art. 17 u.p.z.p. 13. W okolicznościach badanej sprawy Wojewoda zażądał stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały - w części. Odnosząc się zatem do sformułowanego w skardze zarzutu należy wskazać, że zasadnie w ocenie Sądu organ nadzoru zażądał stwierdzenia nieważności § 13 Uchwały. Wojewoda podniósł w skardze zarzut naruszenia art. 15 ust. 2 pkt 8 u.p.z.p. w zw. z § 4 pkt 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. z 2003 r. Nr 164, poz. 1587 - zwanego dalej "rozporządzeniem") zgodnie z którym przy zapisywaniu projektu tekstu planu miejscowego, ustalenia dotyczące szczegółowych zasad i warunków scalania i podziału nieruchomości powinny zawierać określenie parametrów działek uzyskiwanych w wyniku scalania i podziału nieruchomości, w szczególności minimalnych lub maksymalnych szerokości frontów działek, ich powierzchni oraz określenie kąta położenia granic działek w stosunku do pasa drogowego. Ustosunkowując się do tej kwestii Burmistrz [...] w piśmie z dnia [...] maja 2019r. (nr [...]) wyjaśnił, że w § 13 Uchwały błędnie przewidziano możliwość przeprowadzenia procedury scalenia i podziału nieruchomości w rozumieniu przepisów o gospodarce nieruchomościami bez określania minimalnych i maksymalnych szerokości frontów działek oraz kątów położenia granic działek w stosunku do pasa drogowego. Wskazano, że wszystkie nieruchomości w granicach planu należą do jednego właściciela w związku, z czym w ogóle nie będzie konieczności przeprowadzenia procedury scalenia i podziału nieruchomości w rozumieniu przepisów o gospodarce nieruchomościami. Wskazano jednocześnie, że intencją organu planistycznego nie było faktyczne wprowadzenie szczegółowych zasad warunków scalania i podziału nieruchomości. W tak przedstawiających się okolicznościach sprawy stanowisko Wojewoda, co do nieważności § 13 Uchwały uznać należało za zasadne. Podkreślić trzeba, że przepis art. 15 ust. 1 u.p.z.p. określa zagadnienia obligatoryjnie zamieszczane w planie miejscowym. Dokonując kontroli legalności zaskarżonej uchwały Sąd miał jednak na uwadze, że nawet obowiązek uwzględnienia w planie miejscowym elementów obligatoryjnych nie jest bezwzględny, ale uzależniony od faktycznie istniejących uwarunkowań na terenie objętym planem (por. P. Kwaśniak, Plan miejscowy w systemie zagospodarowania przestrzennego, Warszawa 2011, s. 214, por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 kwietnia 2010 r., sygn. akt II OSK 311/10, z 13 października 2011 r., sygn. akt II OSK 1566/11; z 6 września 2012 r., sygn. akt II OSK 1343/12, orzeczenia.nsa.gov.pl; Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz, pod red. Z. Niewiadomskiego, Warszawa 2013, s. 161-162). Nie ulega wątpliwości, że każdy m.p.z.p. musi być dostosowany do faktycznie występujących uwarunkowań na terenie nim objętym. Należy zatem w pierwszej kolejności ocenić czy stan faktyczny daje podstawy do określenia obligatoryjnych zasad i warunków scalania i podziału nieruchomości objętych planem miejscowym. W okolicznościach badanej sprawy bezspornie stwierdzono, że stan faktyczny nie uzasadniał określenia obligatoryjnych zasad i warunków scalania i podziału nieruchomości objętych Uchwałą. Co więcej, Burmistrz [...] oświadczył, że intencją organu planistycznego w ogóle nie było faktyczne wprowadzenie szczegółowych zasad i warunków scalania i podziału nieruchomości objętych Uchwałą. Oświadczenie Burmistrza [...] z dnia [...] maja 2019 r., znajduje oparcie w dokumentacji planistycznej przekazanej Sądowi. Analiza dokumentacji planistycznej wskazuje, że już w Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta i Gminy [...] - Obszar Gminy [...] wskazano, że na terenie gminy nie wyznacza się obszarów wymagających przeprowadzania scaleń i podziału nieruchomości (pkt 14). Teren objęty Uchwałą stanowią działki nr [...] należące do jednego właściciela i obejmujące obszar około [...] ha (pkt 2 uzasadnienia Uchwały). W uzasadnieniu uchwały z dnia [...] lutego 2018 r. nr [...] Rady Miejskiej o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu budownictwa usługowego i mieszkaniowego jednorodzinnego dla działek nr [...] we wsi [...] Gm. [...] wskazano, że przystąpiono do sporządzania planu w celu umożliwienia realizacji zaplanowanej wcześniej inwestycji stacji demontażu pojazdów samochodowych. Na terenie objętym planem znajdują się budynki, które są już użytkowane oraz droga (k. 67 Prognozy oddziaływania na środowisko), a w związku z przewidywaną zabudową tego terenu w 30% w ciągu 10 lat przewidywany jest wzrost wpływów z podatku od nieruchomości (pkt. 7 Prognozy skutków finansowych). Reasumując, akta planistyczne potwierdzają stanowisko Burmistrza [...], co do tego, że stan faktyczny nie uzasadniał określenia obligatoryjnych zasad i warunków scalania i podziału nieruchomości objętych Uchwałą. Skoro zatem, pomimo faktycznie występujących uwarunkowań doszło do uchwalenia warunków scalenia i podziału nieruchomości, należało zgodzić się z Wojewodą [...], że w sprawie doszło do istotnego naruszenia art. 15 ust. 2 pkt 8 u.p.z.p., bowiem § 13 Uchwały jest nie tylko niezgodny z literalnym brzmieniem art. 15 ust. 2 pkt 8 u.p.z.p. w zw. § 4 pkt 8 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. , ale również nie odpowiada celom, którym służyć mają uchwalane przepisy prawa miejscowego. Co więcej, w ocenie Sądu w zakresie § 13 Uchwały doszło do arbitralnego działania organu gdyż podjęto działania nie tylko nie uzasadnione okolicznościami (co Burmistrz [...] przyznaje wprost), ale jednocześnie niezgodne z intencjami samego organu, bowiem jak wskazano "intencją organu planistycznego nie było wprowadzenie szczegółowych zasad i warunków scalania i podziału nieruchomości w kontekście istniejącej struktury własnościowej i podziałów geodezyjnych". W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w części, o czym orzekł w pkt. 1 sentencji wyroku. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 ww. ustawy zasądzając na rzecz Wojewody [...] od Gminy [...] zwrot kosztów postępowania w kwocie stanowiącej równowartość wynagrodzenia reprezentującego skarżącego pełnomocnika ([...] zł) ustalonego na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c. rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 265).