IV SA/Po 763/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Monika Świerczak Sędzia WSA Izabela Bąk-Marciniak Asesor sądowy WSA Katarzyna Witkowicz-Grochowska (spr.) Protokolant st. sekr. sąd. Agata Żebrowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 stycznia 2020 r. sprawy ze skargi Miasta Poznania na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Wielkopolskiego z dnia 4 lipca 2019 r. nr KN-I.4131.1.252.2019.16 w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały Nr XII/165/VIII/2019 Rady Miasta Poznania z dnia 28 maja 2019 r. w sprawie zgłaszania obywatelskich inicjatyw uchwałodawczych przez mieszkańców miasta Poznania 1. uchyla rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Wielkopolskiego z dnia 4 lipca 2019r. Nr KN-I.4131.1.252.2019.16 stwierdzające nieważność uchwały Rady Miasta Poznania z dnia 28 maja 2019r. Nr XII/165/VIII/2019 w części obejmującej: - § 1 z wyłączeniem słów "na dzień złożenia obywatelskiej inicjatywy uchwałodawczej"; - § 2 ust. 1, 2, 3, 4 i 6; - § 3 ust. 1; - § 4 ust. 1 z wyłączeniem słów "wraz z uzasadnieniem"; - § 4 ust. 2 z wyłączeniem słów "dokonuje weryfikacji projektu uchwały pod względem formalnym w zakresie określonym w § 3, a następnie" oraz z wyłączeniem słów "na dzień złożenia Inicjatywy przez podpisujących się pod Inicjatywą"; - § 4 ust. 5, 6, 7, 8, 9 i 10; - § 5 z wyłączeniem słów "Przewodniczącemu Rady Miasta Poznania i"; - Załącznik nr 1 do uchwały z wyłączeniem rubryki PESEL; - Załącznik nr 2 do uchwały; 2. oddala skargę w pozostałym zakresie; 3. zasądza od Wojewody Wielkopolskiego na rzecz skarżącego Miasta Poznania kwotę 480 zł (czterysta osiemdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. UZASADNENIE Wojewoda rozstrzygnięciem nadzorczym z [...] lipca 2019r. na podstawie art. 91 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2019 r. poz. 506, dalej "u.s.g.") stwierdził nieważność uchwały nr [...] Rada Miasta z dnia [...] maja 2019 r. w sprawie zgłaszania obywatelskich inicjatyw uchwałodawczych przez mieszkańców miasta [...] (dalej "Uchwała") - ze względu na istotne naruszenie prawa. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Wojewoda motywował, że Uchwała została podjęta na podstawie art. 41a ust. 5 u.s.g., zgodnie z którym rada gminy określi w drodze uchwały: szczegółowe zasady wnoszenia inicjatyw obywatelskich, zasady tworzenia komitetów inicjatyw uchwałodawczych, zasady promocji obywatelskich inicjatyw uchwałodawczych, formalne wymogi, jakim muszą odpowiadać składane projekty, z zastrzeżeniem przepisów niniejszej ustawy. W ocenie Wojewody zagadnienia wymienione w art. 41 a ust. 5 u.s.g stanowią obligatoryjne elementy uchwały, stanowiącej akt prawa miejscowego, które bezwzględnie powinny zostać w niej uregulowane, świadczy o tym użyty przez ustawodawcę zwrot: "Rada gminy określi". Wypełniając delegację z art. 41 a ust. 5 u.s.g., rada winna również mieć na względzie, że z idei obywatelskiej inicjatywy uchwałodawczej wynika, że wnoszenie uchwał przez wskazaną w ustawie grupę mieszkańców gminy powinno być realne i nieskomplikowane. W tej sytuacji rada, wykonując obowiązek zawarty w art. 41a ust. 5 u.s.g., powinna dążyć do maksymalnego odformalizowania czynności związanych z podejmowaniem przez mieszkańców gminy inicjatyw w tym zakresie. Na tle powyższego, dokonując kontroli zgodności z prawem Uchwały Wojewoda stwierdził, że została ona podjęta z istotnym naruszeniem prawa. Z treści § 1 Uchwały wynika, że "Z obywatelską inicjatywą uchwałodawczą, w sprawach, które nie zostały ustawowo zastrzeżone do wyłącznej kompetencji Rada Miasta lub Prezydenta Miasta [...] może wystąpić grupa co najmniej 300 mieszkańców miasta [...], posiadających czynne prawo wyborcze do Rady Miasta [...] na dzień złożenia obywatelskiej inicjatywy uchwałodawczej, zwanej w dalszej części uchwały Inicjatywą". W ocenie organu nadzoru przepis § 1 Uchwały w zakresie zwrotu "w sprawach, które nie zostały ustawowo zastrzeżone do wyłącznej kompetencji Rady Miasta [...] lub Prezydenta Miasta [...]" narusza obowiązujący porządek prawny, bowiem przedmiotowa regulacja jest zbędna, albowiem wyłączność inicjatywy uchwałodawczej innego podmiotu ma oparcie w konkretnym przepisie prawa. Co więcej, kwestionowana regulacja wskazuje zakres przedmiotowy projektu uchwały składanej w ramach obywatelskiej inicjatywy uchwałodawczej, co stanowi wykroczenie poza delegację z art. 41 a u.s.g. Z określonej w art. 2 ustawy z dnia 2 kwietnia 1997 r. - Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. Nr 78, poz. 483) zasady demokratycznego państwa prawnego wynika dla organów władzy publicznej nakaz, by przestrzegały one zasad poprawnej legislacji. Organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego wydając akt prawa miejscowego zobowiązany jest do przestrzegania zakresu upoważnienia ustawowego, na którym opiera swoje działania, przy czym nie może on regulować spraw uregulowanych już wcześniej przepisami aktów prawnych usytuowanych wyżej w hierarchii źródeł prawa. Zdaniem organu nadzoru także za naruszający prawo uznać należy przepis § 1 Uchwały w zakresie zwrotu "posiadających czynne prawo wyborcze do Rady Miasta [...] na dzień złożenia obywatelskiej inicjatywy uchwałodawczej". Analizując treść art. 41 a ust. 1 i 2 u.s.g., należy wywieść, że prawo wnoszenia obywatelskiej inicjatywy uchwałodawczej posiadają mieszkańcy posiadający czynne prawo wyborcze w wyborach rady gminy, którzy w dniu udzielenia swojego poparcia ukończyli 18 lat. Tymczasem zwrot "na dzień złożenia obywatelskiej inicjatywy uchwałodawczej" nie jest jasny i może budzić wątpliwości interpretacyjne, np. czy za taki dzień powinno się przyjąć dzień udzielenia poparcia dla Inicjatywy, czy może dzień przedłożenia przez Komitet Radzie Miasta [...] Inicjatywy. W tym miejscu podkreślić należy, że zgodnie z ustalonymi poglądami doktryny oraz utrwaloną linią orzeczniczą sądów administracyjnych, każdy przepis prawny winien być skonstruowany poprawnie z punktu widzenia językowego i logicznego. Zatem normy formułowane w akcie prawa miejscowego muszą być precyzyjne i jednoznaczne, tak żeby nie budziły jakichkolwiek wątpliwości interpretacyjnych. Rada gminy powinna tworzyć akt prawa miejscowego tak, aby był on kompletny treściowo, czytelny i zrozumiały (por. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 22 stycznia 2019 r., sygn. akt III SA/G1 1267/18). W § 2 ust. 4 pkt 1 Uchwały postanowiono, że Komitet przedkłada Radzie Miasta [...], zwanej dalej "Radą" Inicjatywę obejmującą "informację o utworzeniu Komitetu z listą członków Komitetu zawierającą imiona, nazwiska i adresy kontaktowe członków Komitetu, a w przypadku wskazania osoby do reprezentowania Komitetu informację o utworzeniu Komitetu wraz z danymi tej osoby, które obejmują jej imię, nazwisko i adres kontaktowy". W ocenie organu nadzoru cytowany przepis uchwały w zakresie, w jakim odnosi się do wskazania osoby do reprezentowania Komitetu i danych tej osoby narusza art. 41a ust. 4 u.s.g., który stanowi, że "Komitet inicjatywy uchwałodawczej ma prawo wskazywać osoby uprawnione do reprezentowania komitetu podczas prac rady gminy". Zatem przepis ustawy jednoznacznie uprawnia do wskazania osób do reprezentowania komitetu, a nie - jak wynika z uchwały - tylko jednej osoby. Ponadto § 2 ust. 4 pkt 3 Uchwały zawiera przepis, zgodnie z którym Komitet przedkłada Radzie Miasta [...], zwanej dalej "Radą" Inicjatywę obejmującą "listę podpisów grupy mieszkańców Miasta [...] występujących z Inicjatywą, wg wzoru, stanowiącego załącznik nr [...] do Uchwały". W załączniku tym, w tabeli w części obejmującej dane osób udzielających poparcia projektowi uchwały, postanowiono o konieczności wpisania numeru PESEL tych osób. Zdaniem organu nadzoru obowiązek wskazywania numeru PESEL nie znajduje uzasadnienia prawnego, a tym samym regulacja taka jest sprzeczna z art. 41a ust. 5 w związku z art. 41a ust. 1 u.s.g. Powołując się na orzecznictwo sadów administracyjnych Wojewoda wywodził, że wprowadzenie takiego zapisu jest nieuprawnionym tworzeniem przez organ dodatkowych, nieprzewidzianych ustawą kryteriów niesłużących w istocie określeniu »mieszkańca gminy«, lecz stanowi ograniczenie kręgu »mieszkańców gminy« do osób legitymujących się numerem PESEL, bowiem pomija przypadki, w których mieszkaniec gminy takim kodem nie dysponuje. Ponadto numer PESEL nie jest niezbędnym elementem pozwalającym na weryfikację mieszkańca gminy, w żaden sposób nie wskazuje bowiem na miejsce zamieszkania danej osoby. Tymczasem ta właśnie okoliczność (mieszkaniec gminy) ma znaczenie przy ustalaniu prawa do wystąpienia z obywatelską inicjatywą uchwałodawczą. W § 2 ust. 5 Uchwały postanowiono, że "Wycofanie poparcia udzielonego Inicjatywie jest nieskuteczne". Zapis ten wykracza poza zakres upoważnienia udzielonego radzie w art. 41a ust. 5 u.s.g. Ustawodawca ograniczył kompetencje, rady wyłącznie do zagadnień wskazanych w tym przepisie, które nie obejmują kwestii skutków wycofania poparcia udzielonego projektowi uchwały. W § 3 ust. 2 Uchwały zawarto przepisy, zgodnie z którymi "Do projektu uchwały dołącza się: 1) uzasadnienie merytoryczne i prawne, 2) opinię prawną o projekcie uchwały sporządzoną przez radcę prawnego, adwokata lub prawnika zagranicznego prowadzącego stałą praktykę w Rzeczypospolitej Polskiej lub sporządzoną przez radcę prawnego zapewniającego obsługę prawną Rady na wniosek Komitetu złożony do Przewodniczącego Rady Miasta [...], 3) informacje o skutkach finansowych jej realizacji, jeśli projekt uchwały powoduje obciążenie budżetu Miasta [...], 4) opinię instytucji lub organu oraz oświadczenie o przeprowadzeniu konsultacji jeżeli przepis szczególny tego wymaga". Zdaniem organu nadzoru delegacja z art. 41 a ust. 5 u.s.g. nie upoważnia rady do zobowiązania do wypełnienia ww. warunków w zakresie zgłoszonego projektu uchwały. Z kolei w § 4 Uchwały postanowiono: "W terminie 14 dni od przedłożenia Inicjatywy wraz z projektem uchwały Radzie przez Komitet, Przewodniczący Rady Miasta [...], zwany dalej Przewodniczącym dokonuje weryfikacji projektu uchwały pod względem formalnym w zakresie określonym w § 3 (...)" (ust. 2). W przypadku stwierdzenia braków formalnych projektu uchwały, o których mowa w ust. 2 Przewodniczący wzywa Komitet do ich uzupełnienia, w terminie 14 dni od dnia doręczenia wezwania (ust. 3). W razie nieuzupełnienia braków formalnych we wskazanym terminie, a także w przypadku gdy przedmiot Inicjatywy wykracza poza zakres określony w § 1 Uchwały, Przewodniczący przygotowuje projekt uchwały Rady Miasta o pozostawieniu Inicjatywy bez rozpoznania (ust. 4). W przypadku, gdy liczba podpisów grupy mieszkańców Miasta [...] występujących z Inicjatywą jest niższa niż określona w § 1 Uchwały, Przewodniczący przygotowuje projekt uchwały Rady o pozostawieniu Inicjatywy bez rozpoznania (ust. 6). Jeśli projekt uchwały spełnia warunki określone w niniejszej uchwale i złożono pod nim wymaganą liczbę podpisów Przewodniczący przekazuje projekt uchwały do zaopiniowania właściwej komisji Rady (ust. 7). Powyższe przepisy w sposób istotny naruszają art. 41a ust. 3 u.s.g., zgodnie z którym, projekt uchwały zgłoszony w ramach obywatelskiej inicjatywy uchwałodawczej staje się przedmiotem obrad rady gminy na najbliższej sesji po złożeniu projektu, jednak nie później niż po upływie 3 miesięcy od dnia złożenia projektu. Zatem w świetle wskazanego przepisu zgłoszony projekt uchwały w ramach obywatelskiej inicjatywy uchwałodawczej staje się przedmiotem obrad rady gminy na najbliższą sesji. Ustawodawca nie przewidział zatem możliwości nieprzedłożenia złożonego projektu pod obrady rady. Organem upoważnionym do decydowania co do losów przedłożonego projektu uchwały w ramach obywatelskiej inicjatywy uchwałodawczej jest wyłącznie rada. W tym miejscu należy podkreślić, że ustawodawca nie przewidział możliwości upoważniania przez organy stanowiące jednostek samorządu terytorialnego swych przewodniczących do podejmowania władczych, jednoosobowych decyzji w przedmiocie czy składany projekt uchwały spełnia określone wymogi i w związku z tym czy powinien być przedmiotem obrad rady. Przyznanie tak daleko idących kompetencji przewodniczącemu organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego oznacza, że to on jednoosobowo podejmuje decyzję czy poddać pod obrady organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego projekt uchwały zgłoszony w ramach obywatelskiej inicjatywy uchwałodawczej. Kwestię uprawnień przewodniczącego rady regulują przepisy art. 19 ust. 2 u.s.g., którego zadaniem jest wyłącznie organizowanie pracy rady oraz prowadzenie obrad rady. Konsekwencją uznania przepisów § 4 ust. 2 - 4, 6 i 7 Uchwały za niezgodne z prawem powoduje, że za naruszające prawo uznać należy także zwrot § 4 ust. 10 Uchwały "Po uzyskaniu opinii, o których mowa w ust. 7". W § 4 ust. 2 Uchwały postanowiono również, że "W terminie 14 dni od przedłożenia Inicjatywy wraz z projektem uchwały Radzie przez Komitet, Przewodniczący Rady Miasta [...] (...) przekazuje projekt uchwały i listę podpisów grupy mieszkańców Miasta [...] występujących z Inicjatywą Prezydentowi Miasta [...] celem weryfikacji czynnego prawa wyborczego do Rady Miasta [...] na dzień złożenia Inicjatywy przez podpisujących się pod Inicjatywą i sporządzenia opinii do projektu uchwały", a w § 4 ust. 5 Uchwały, że "Prezydent Miasta [...] zwany dalej Prezydentem w terminie 14 dni dokonuje weryfikacji listy podpisów grupy mieszkańców Miasta [...] występujących z Inicjatywą, w zakresie określonym w ust. 2 oraz sporządza opinię do projektu uchwały, które przekazuje Przewodniczącemu". Zdaniem organu nadzoru powyższe zapisy wykraczają poza materię podlegającą regulacji w uchwale w sprawie obywatelskiej inicjatywy uchwałodawczej. Uregulowanie więc w przedmiotowej Uchwale kwestii dotyczących wewnętrznego obiegu dokumentów pomiędzy Prezydentem Miasta [...], a Przewodniczącym Rady Miasta [...] nie mieści się w granicach upoważnienia ustawowego wynikającego z ustawy. W § 4 ust. 8 pkt 2 Uchwały postanowiono, że Przewodniczący Rady informuje Komitet o miejscu i terminie "sesji Rady Miasta, na której będzie rozpatrywany projekt uchwały w sprawie Inicjatywy lub w sprawie pozostawienia Inicjatywy bez rozpoznania", a w ust. 9 tego przepisu, że "Komitet ma prawo uczestniczyć z prawem zabierania głosu, w tym przedstawienia projektu uchwały, na komisji, o której mowa w ust. 7 oraz sesji Rady, których przedmiotem obrad jest zgłoszony projekt uchwały lub projekt w sprawie pozostawienia Inicjatyw bez rozpoznania". Zdaniem organu nadzoru postanowienia § 4 ust. 8 pkt i ust. 9 Uchwały w zakresie zwrotów "w sprawie pozostawienia Inicjatywy bez rozpoznania" są sprzeczne z art. 41 a ust. 3 u.s.g. Przepis tego artykułu stanowi, że projekt uchwały zgłoszony w ramach obywatelskiej inicjatywy uchwałodawczej staje się przedmiotem obrad rady gminy na najbliższej sesji po złożeniu projektu, jednak nie później niż po upływie 3 miesięcy od dnia złożenia projektu. Z brzmienia przepisu ustawy jednoznacznie wynika, że przedmiotem obrad jest "projekt uchwały zgłoszony w ramach obywatelskiej inicjatywy uchwałodawczej", a nie "projekt w sprawie pozostawienia Inicjatywy bez rozpoznania". Powyższe uwagi dotyczą również § 4 ust. 4 Uchwały w zakresie w jakim jest mowa "o pozostawieniu Inicjatywy bez rozpoznania". W § 4 ust. 11 Uchwały Rada postanowiła, że "Wydatki związane z wykonywaniem Inicjatywy pokrywa Komitet". W ocenie organu nadzoru przyjęcie takiego zapisu wykracza poza upoważnienie zawarte w art. 41 a ust. 5 u.s.g. Przepis ten precyzuje zakres spraw podlegających unormowaniu przez radę i nie obejmuje regulacji dotyczących kosztów inicjatywy uchwałodawczej. Unormowanie to nie ma oparcia w normie kompetencyjnej skierowanej do rady gminy. Ponadto w § 5 uchwały zawarto zapis, w świetle którego "Wykonanie uchwały powierza się Przewodniczącemu Rady Miasta [...] i Prezydentowi Miasta [...]". Powyższy zapis w zakresie zwrotu "Przewodniczącemu Rady Miasta [...]" narusza prawo, gdyż nałożenie na Przewodniczącego Rady Miasta [...] obowiązku wykonania uchwały nie ma umocowania ustawowego. W myśl art. 30 ust. 1 u.s.g., wójt wykonuje uchwały rady gminy i zadania gminy określone przepisami prawa. Skargę na powyższe rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody z [...] lipca 2019r. wniosło Miasto zaskarżając je w całości i wnosząc o jego uchylenie z powodu niezgodności z prawem oraz rozstrzygnięcie o kosztach postępowania. Miasto zarzuciło naruszenie przepisów prawa: 1) art. 1, art. 165 ust. 2 w zw. z art. 2 i art. 8, oraz art. 171 ust. 1 Konstytucji RP przepisów Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. z 1997 poz. 483, ze zm.), 2) art. 8 ustawy z dnia 16 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2018 r. poz. 2096, ze. zm.) w zw. z art. 91 ust. 5 ustawy o samorządzie gminnym (tj. Dz.U. z 2019 r. poz. 506), poprzez jego niezastosowanie, 3) art. 41a ustawy z dnia 8 marca 1998 r. o samorządzie gminnym (tj. Dz.U. z 2019 r. poz. 506), poprzez błędną wykładnię, 4) art. 91 ust. 3 ustawy z dnia 8 marca 1998 r. o samorządzie gminnym (tj. Dz.U. z 2019 r. poz. 506), poprzez jego niezastosowanie, tj. uzasadnienie nie zawiera uzasadnienia prawnego i faktycznego w zakresie wszystkich sformułowanych zarzutów. 5) art. 91 ustawy z dnia 8 marca 1998 r. o samorządzie gminnym (tj. Dz.U. z 2019 r. poz. 506) poprzez niewłaściwe zastosowanie, tj. nieuprawnione twierdzenie że ww. uchwała Rady Miasta [...] została uchwalona z istotnym naruszeniem prawa. W uzasadnieniu skargi Miasto podkreślało, że działania organu nadzoru sprowadza się do nadinterpretacji obowiązujących przepisów prawa i w konsekwencji do wybiórczego oraz bezprawnego zastosowania aktu nadzoru w stosunku do podjętej przez Radę Miasta [...] Uchwały Nr [...] z dnia [...] maja 2019 r w sprawie zgłaszania obywatelskich inicjatyw uchwałodawczych przez mieszkańców miasta [...]. Wspominane działanie organu nadzoru sprowadza się do przyjęcia błędnej tezy o tym, iż podjęta Uchwała cyt. "w istocie ogranicza, a przynajmniej utrudnia mieszkańcom realizację obywatelskiej inicjatywy uchwałodawczej", i formułowaniu niezrozumiałego i bezpodstawnego nakazu cyt. "Rada, wykonując obowiązek zawarty w tym przepisie powinna dążyć do maksymalnego odformalizowania czynności związanych z podejmowaniem przez mieszkańców miasta inicjatywy w tym zakresie". Miasto zarzuciło, że nie sposób jednak się dowiedzieć z samej treści rozstrzygnięcia nadzorczego, co kierowało organem nadzoru przy formułowaniu przedmiotowego zastrzeżenia, a co ważniejsze na podstawie jakich norm prawnych i przy zastosowaniu jakich reguł interpretacyjnych doszedł do ww. wniosków. Przedmiotowy przekaz nie wynika z pewnością z dyspozycji normy art. 41a u.s.g., w tym przede wszystkim art. 41a ust. 5. Posługując się retoryką zastosowaną przez organ nadzoru w rzeczywistości nie powinno być żadnej procedury w zakresie obywatelskiej inicjatywy uchwałodawczej, albowiem każda, która jest oparta na jakichkolwiek regułach, będzie w ocenie organu nadzoru niewłaściwa. Przeczy to z istoty rzeczy samej dyspozycji art. 41 ust. 5 u.s.g., gdzie ustawodawca, kreując obowiązek organu stanowiącego gminy odwołał się słowa "zasady", czyli zbioru reguł, które mają towarzyszyć danemu procesowi, w tym kontekście procesowi legislacyjnemu, nie określając w tej mierze bliższych oczekiwań. To Wojewoda, nadinterpretowując przedmiotową normę prawną wprowadza nieuzasadnione i swoje własne, niesprecyzowane bliżej kryterium "odformalizowania czynności", którego próżno szukać w dyspozycji art. 41a ust. 5 u.s.g. Miasto podkreślało, że spośród blisko 80 przeanalizowanych przez skarżącego uchwał w tej materii, które opublikowano w Dzienniku Urzędowym Województwa [...] - Wojewoda nie dostrzegał w tychże uchwałach zbytniego formalizmu i przejawów ograniczania lub utrudniania mieszkańcom innych gmin możliwości wnoszenia obywatelskich inicjatyw uchwałodawczych oraz nie stwierdzał nieważności tych uchwał, mimo iż oparte były one na identycznym założeniu proceduralnym, co kwestionowana przez organ nadzoru Uchwała. W tym aspekcie przedmiotowe rozstrzygnięcie nadzorcze w sposób oczywisty narusza art. 8 kpa. w zw. z art. 91 ust. 5 u.s.g. Nie ma żadnych powodów by w tej materii Wojewoda nie kierował się w stosunku do Rady Miasta zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania i odstępował od utrwalonej praktyki jednakowego rozstrzygania spraw w takim samym stanie faktycznym i prawnym. Stanowisko zaprezentowane przez organ nadzoru prowadzi do wniosku, iż nie są dla niego ważne konsekwencje związane z procedowaniem niedopracowanych i nieujętych w pewne ramy prawne pomysłów uchwałodawczych mieszkańców. Nie jest też istotne, iż tak wnoszone projekty inicjatywy uchwałodawczej z reguły nie będą podejmowane przez racjonalny organ stanowiący, tj. nieprzegłosowywane choćby z uwagi na brak czasu na zapoznanie się z ich treścią, ich przeanalizowanie, czy wyrobienie sobie poglądu co do materii uchwałodawczej i jej skutków. Lektura rozstrzygnięcia nadzorczego dowodzi jeszcze jednego, a mianowicie, iż niczym nieuargumentowane stanowisko organu nadzoru ma być przeciwstawione wprowadzonym przez Radę zapisom określającym reguły prawidłowej i rzetelnej legislacji. Najistotniejsze jednak w ocenie Wojewody jest "maksymalne odformalizowanie czynności związanych z podejmowaniem przez mieszkańców miasta inicjatywy w tym zakresie" niezależnie od tego co miałoby być ewentualnym przedmiotem takiej inicjatywy uchwałodawczej i jak miałby wyglądać tak zainicjowany proces legislacyjny, a w zasadzie w oczekiwaniach organu nadzoru jego brak. Z tych też względów kwestionowany przez organ nadzoru § 3 ust. 2 Uchwały należy uznać za prawidłowy i wypełniający delegację art. 45 a ust. 5 u.s.g. Dodatkowo tak sformułowany przez organu nadzoru zarzut stanowi przejaw naruszenia art. 91 ust. 3 u.s.g., w zakresie określonym w petitum skargi. Odnosząc się do poszczególnych zarzutów Wojewody skarżący argumentował: Ad. 1 Przepis § 1 Uchwały w zakresie zwrotu "w sprawach, które nie zostały ustawowo zastrzeżone do wyłącznej kompetencji Rady Miasta [...] lub Prezydenta Miasta [...]" narusza obowiązujący porządek prawny" W ocenie skarżącego kwestionowane postanowienie nie jest zbędne, gdyż intencją było zwrócenie uwagi potencjalnego odbiorcy na to, iż istnieją obszary, gdzie wyłączność kompetencyjna danego organu jednostki samorządu terytorialnego jest zastrzeżona ustawowo, co mieści się także w delegacji art. 41a ust. 5 u.s.g. w aspekcie określania przez radę zasad wnoszenia inicjatywy uchwałodawczej. Nie jest także sprzeczne z § 149 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (tj. Dz. U. z 2016 r. poz. 283 ). Również w doktrynie dostrzega się, iż mimo powszechności instytucja ta (obywatelska inicjatywa uchwałodawcza) ma pewne ograniczenia. Ad. 2 Zdaniem organu nadzoru także za naruszający prawo uznać należy przepis § 1 Uchwały w zakresie zwrotu "posiadających czynne prawo wyborcze do Rady Miasta [...] na dzień złożenia obywatelskiej inicjatywy uchwałodawczej". Odmiennie od tego co sugeruje organ nadzoru regulacja zawarta w § 1 jest wynikiem wykładni art. 41a ust. 5 u.s.g. w zakresie możliwości ustalania przez radę szczegółowych zasady wnoszenia obywatelskich inicjatyw uchwałodawczych i temu celowi przyświeca. Użycie sformułowania na "dzień złożenia" ma też praktyczny walor, a mianowicie pozwala usnąć wszelkie wątpliwości mogą pojawić się na etapie weryfikacji "listy podpisów grupy mieszkańców Miasta [...]", która jest poza projektem uchwały elementem niezbędnym do uznania danej aktywności legislacyjnej mieszkańców za obywatelską inicjatywę uchwałodawczą, a tym samym do stwierdzenia legitymacji do jej wniesienia. Można sobie łatwo wyobrazić, sytuację w której od momentu uzyskania przez inicjatorów pierwszego podpisu pod projektem uchwały do momentu złożenia [...] podpisów upływa dłuższy okres czasu, w ramach którego, osoby podpisujące się pod projektem mogą z wielu względów utrać czynne prawo wyborcze do Rady Miasta [...]. Tym samym bez przyjęcia, jako jednej z zasad wnoszenia obywatelskiej inicjatywy uchwałodawczej w postaci sformułowania "na dzień złożenia" nie będzie możliwa prawidłowa weryfikacja list podpisów pod projektem uchwały, jako jednego z kluczowych elementów, które mogą przesądzić o zakwalifikowaniu danej aktywności, jako obywatelskiej inicjatywy uchwałodawczej. Tym samym z jednej strony przedmiotowa zasada pozwoli do maksimum wyeliminować wątpliwości i błędy przy weryfikacji list podpisów, z drugiej strony jest czytelnym sygnałem dla inicjatorów, iż w tej materii określone są jasne reguły, które na etapie wnoszenia inicjatywy nie będą dowolnie interpretowane. Za każdym razem jednak, odmiennie od stanowiska organu nadzoru, należy uznać, iż przyjęcie przedmiotowej zasady mieści się w delegacji ustawowej, wynikającej z art. 41a ust. 5 u.s.g. Ad. 3 Odnośnie postanowienia § 2 ust. 4 pkt 1 Uchwały Wbrew założeniu Wojewody użytego w uchwale kwantyfikatora "osoba" nie można utożsamiać, z użytym w ustawie sformułowaniem "wskazywać osoby uprawnione". Przedmiotowy zapis w żaden sposób nie uniemożliwia wskazanie Komitetowi w razie takiej potrzeby nie tylko "osoby" ale również "osób", albowiem ujęcie to odnosi wyłącznie do wymogów formalnych, jakie winny zostać spełnione w takim przypadku, a nie liczby potencjalnych osób. Z przedmiotowej regulacji wynika tylko tyle, że w przypadku zarówno zgłoszenia jednej lub większej liczby osób Komitet ma wskazać dane obejmujące: (imię, nazwisko, adres zamieszkania) niezależnie od liczby zgłaszanych osób. Ad. 4 Odnośnie § 2 ust. 4 pkt 3 Uchwały. W zakresie kwestionowanego przez organu nadzoru zapisu dotyczącego umieszczania na liście poparcia (załącznik nr [...] do uchwały) numeru PESEL, Rada uznała, iż przy zakreślonym przez ustawodawcę kryterium ustalenia czynnego prawa wyborczego osób popierających daną inicjatywę uchwałodawczą oraz przy różnych stanach faktycznych, o czym szerzej niżej, oczekiwanie wpisania przez popierających inicjatywę uchwałodawczej numeru PESEL jest konieczne i uzasadnione. Organ nadzoru nie zauważył lub uznał to za nieistotne, że podpisanie się pod listą popierającą daną obywatelską inicjatywą uchwałodawczą to kluczowy aspekt przesądzający w ogóle o tym, czy dany projekt uchwały będzie można zakwalifikować do obywatelskiej inicjatywy uchwałodawczej, czy też takiego waloru należy mu odmówić. Także ustawodawca nadał temu elementowi, poprzez użycie sformułowania "czynne prawo wyborcze do organu stanowiącego", odpowiednią rangę. Nie jest to bowiem zwykła lista podpisów, ale jest to lista podpisów osób posiadających czynne prawo wyborcze do RM[...], i która w znaczeniu nadanym przez ustawodawcę wymaga właściwej weryfikacji. Kryterium identyfikującym powinien być nr PESEL, a nie np. tylko imię i nazwisko itp. kwantyfikatory. Bez tego identyfikatora w łatwy sposób można wpaść w pułapkę niejasności np. dwóch identycznie brzmiącym imion i nazwisk, tj. dwóch J. N.. Przy założeniu, iż na liście mogą pojawić się, nawet czysto hipotetycznie, takie sytuacje to bez tego kwantyfikatora (nr PESEL) nie będzie można prawidło ustalić, czy pod listą podpisało się [...] mieszkańców czy np. [...] mieszkańców, a ta wątpliwość może przesądzić o tym czy dany projekt będzie można uznać za obywatelską inicjatywę uchwałodawczą, gdyż jak literalnie wynika z brzmienia art. 41a ust. 1 u.s.g. - to grupie co najmniej 300 osób przysługuje legitymacja do wystąpienia z obywatelską inicjatywą uchwałodawczą. Skarżący wskazał, że celem danej obywatelskiej inicjatywy uchwałodawczej jest zebranie pod nią wymaganej liczby podpisów. Zasadą powinno być udzielanie poparcia projektowi uchwały poprzez złożenie własnoręcznego podpisu. Rada gminy powinna określić wzór wykazu, na którym mieszkańcy będą składać swoje podpisy. Zasadne będzie skorzystanie w tym zakresie z modelowego wykazu stanowiącego załącznik do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z 28.9.1999 r. w sprawie ustalenia wzoru wykazu obywateli, którzy udzielają poparcia projektowi ustawy stanowiącej przedmiot inicjatywy ustawodawczej (Dz.U. Nr 79, poz. 893). Ad. 5 Odnośnie § 2 ust. 5 Uchwały. Wbrew twierdzeniom organu nadzoru, przedmiotowa regulacja odnosi się wprost do dyspozycji art. 41a ust. 5 u.s.g., gdyż jest jedną z reguł, która swoje źródło znajduje w delegacji odnoszącej się do stanowienia zasad wnoszenia obywatelskiej inicjatywy uchwałodawczej. Zasada ta z praktycznego punktu widzenia zabezpiecza trwałość procesu legislacyjnego związanego z procedowaniem obywatelskiej inicjatywy uchwałodawczej. Trudno bowiem racjonalnie wyobrazić sobie, iż np. przed samym aktem głosowania nad danym projektem zgłaszanym w trybie obywatelskiej inicjatywy uchwałodawczej, jedna (ale zarazem trzechsetna) podpisana pod tym projektem osoba wycofuje swoje poparcie, niwecząc całe przedsięwzięcie. Ustawodawca uzależnił bowiem legitymację do wystąpienia z obywatelską inicjatywą uchwałodawczą między innymi od zebrania określonej, precyzyjnie wskazanej (minimalnej) liczby osób, nakładając tym samym na organ stanowiący obowiązek weryfikacji powyższego wymogu. Stanowisko organu nadzoru jest tym bardziej niezrozumiałe i niekonsekwentne, że przedmiotowa regulacja nie była kwestionowana przez tenże organ we wcześniej publikowanych przezeń i obowiązujących uchwałach, które podejmowały organy stanowiące na terenie Województwa. Ad. 6. Odnośnie § 4 Uchwały. Konstrukcja procedury dotyczącej obywatelskiej inicjatywy uchwałodawczej opiera się, wbrew "odformalizującym" postulatom Wojewody, na szczegółowych zasadach mających swoje źródło w art. 41a ust. 5 u.s.g. Zgodnie z przedmiotową normą prawną to rada gminy (to jej kompetencja i obowiązek) ma ustalić w uchwale: szczegółowe zasady wnoszenia inicjatyw obywatelskich, formalne wymogi, jakim muszą odpowiadać składane projekty. Dyspozycja normy art. 41a ust. 5 u.s.g. nie precyzuje, czym mają być te zasady, i jak mają być ukształtowane. Norma ta nie odnosi się też do stopnia ich "sformalizowania". Ustawodawca wskazuje jedynie że mają one być "szczegółowe", zatem mają one dokładnie wskazywać adresatowi sposób działania. Przedmiotowej delegacji naprzeciw wychodzą i mieszczą się w jej zakresie zapisy § 4 ww. Uchwały. Korespondują one bowiem z innym wymogiem ustawowym, przewidzianym w art. 41 a ust. 5 u.s.g., który sprowadza się do ustalenia przez radę gminy także formalnych wymogów, jakim muszą odpowiadać składane projekty uchwał, tworząc spójną całość. Jednocześnie nie występuje w tym zakresie podnoszony przez organ nadzoru zarzut naruszenia art. 41a ust. 3a u.s.g. tzn. sytuacja, w której projekt uchwały zgłoszony w ramach obywatelskiej inicjatywy uchwałodawczej nie stałby się przedmiotem najbliższej sesji po złożeniu projektu, nie później jednakże niż po upływie 3 miesięcy od dnia złożenia projektu. Podkreślono, że reguły określone w § 4 w żaden sposób nie przeczą i nie wykluczają ww. normy prawnej, wskazują jedynie, iż równolegle zgłaszane, w ramach obywatelskiej inicjatywy uchwałodawczej, projekty będą przechodzić określoną ścieżkę legislacyjną. Konkludując nie ma żadnych wiarygodnych przesłanek poza spekulacjami organu nadzoru, iż może kiedykolwiek wystąpić sytuacja, w której obywatelska inicjatywa uchwałodawcza nie zostanie skierowana pod obrady Rady w ustawowych terminach. Poza tym, jak słusznie dostrzega się w doktrynie, że wykładania normy art. 41a ust. 3 dowodzi, że projekt uchwały ma być przedmiotem obrad najbliższej sesji, jednak nie może to nastąpić później niż w terminie 3 miesięcy od daty jego złożenia. Dodatkowo wykładnia językowa art. 41a u.s.g. uzupełniona o systemową i funkcjonalną wskazuje, iż w ustalanych przez radę gminy zasadach wnoszenia obywatelskiej inicjatywy uchwałodawczej mieszczą się również sytuacje, w których danej legislacyjne aktywności obywatelskiej nie sposób uznać a priori za obywatelską inicjatywę uchwałodawczą już z momentem złożenia. Przykładowo może się okazać, że zostanie złożony sam projekt uchwały bez wymaganej liczby podpisów, ten projekt może mieć określone wady formalne, albo też zostanie złożona np. sama lista podpisów. Z kolei w ocenie organu nadzoru każdy, nawet najbardziej niedookreślony przejaw aktywności obywatelskiej należy za każdym razem uznać za obywatelską inicjatywę uchwałodawczą i bezwzględnie kierować pod obrady najbliższej sesji Rady. W ocenie skarżącego regulacje określone w § 4 mieszczą się w delegacji ustawowej określonej w art. 41a ust. 5 usg., tzn. tworzą w całości zbiór zasad i wymogów formalnych uchwalonych w celu wnoszenia obywatelskich inicjatyw uchwałodawczych. Nie powinno się ich zatem czytać, co czyni organ nadzoru, wybiórczo i w oderwaniu od wykładni powszechnie obowiązujących przepisów prawa. Zdziwienie budzi towarzyszący przedmiotowej ocenie zarzut Wojewody rzekomego upoważnienia przewodniczącego Rady. Przeczy tej tezie już samo literalne brzmienie Uchwały. W żadnym miejscu tej regulacji Przewodniczący Rady nie decyduje o losie obywatelskiej inicjatywy uchwałodawczej. Rzetelna analiza przedmiotowego zapisu pozwala zauważyć, że jest wręcz odwrotnie, o tym losie zawsze przesądza Rada w formie uchwały, nigdy Przewodniczący Rady, który jedynie w aspekcie organizacyjnym i wymiarze czynności technicznych przekazuje wszystko co może dotyczyć danej legislacyjnej aktywności obywatelskiej pod obrady Rady. W analogiczny sposób skarżący uzasadnia i kwestionuje inne zarzuty wymienione w rozstrzygnięciu nadzorczym, które organ nadzoru prezentuje w odniesieniu do pozostałych zapisów § 4 uchwały, w tym także do ujętej w ramach uchwały roli organu wykonawczego. Ad. 7 Odnośnie § 4 ust. 11 Uchwały. Wbrew twierdzeniom organu nadzoru, przedmiotowa regulacja odnosi się wprost do dyspozycji art. 41a ust. 5 u.s.g., iż jest jedną reguł, która swoje źródło znajdują w delegacji odnoszącej się do zasad wnoszenia obywatelskiej inicjatywy uchwałodawczej. Jedną z zasad w tym obszarze dotyczy aspektów ekonomicznych i wskazuje, iż wydatki związane obywatelską inicjatywą uchwałodawczą będą po stronie inicjatorów. Zastrzeżenie organu nadzoru w omawianym zakresie jest tym bardziej niezrozumiałe, że przedmiotowa regulacja nie była przezeń kwestionowana we wcześniej publikowanych przez organ nadzoru i obowiązujących uchwałach, które podejmowały organy stanowiące na terenie Województwa. W ocenie Rady ta regulacja jest zapisem koniecznym. Eliminuje ona bowiem element niepewności w jednej z podstawowych kwestii związanych z (nie tylko obywatelską) inicjatywą uchwałodawczą. Regulacja tej materii wynika także z postulatu zgłaszanego przez mieszkańców [...], zainteresowanych zgłaszaniem obywatelskiej inicjatywy uchwałodawczej, a uzależniających zakres działań Komitetu m. in. promocyjnych od ustalenia źródła finansowania obywatelskiej inicjatywy uchwałodawczej. Ad. 8 Odnośnie § 5 Uchwały W ocenie skarżącego przedmiotowa regulacja dotyczy jedynie aspektów czysto technicznych i czynności faktycznych związanych z wykonaniem Uchwały, które mieszczą się w zakresie opisanym w art. 19 u.s.g., co zresztą jest wyraźnie zaakcentowane w samej Uchwały. Powołując się na orzeczenia sądów administracyjnych skarżący wskazał, że Przewodniczącemu rady gminy jako organowi wewnętrznemu rady przysługuje w sprawach o charakterze publicznoprawnym uprawnienie do reprezentowania rady na zewnątrz w stosunkach z innymi jednostkami organizacyjnymi gminy. W związku do przewodniczącego rady "mogą być kierowane pisma, które dotyczą działalności rady, bowiem to przewodniczący jest organem, który przede wszystkim decyduje o tym, co będzie przedmiotem obrad rady". Zauważyć należy, że chodzi tu o stosunki zarówno z tymi jednostkami organizacyjnymi gminy, które nie mają osobowości prawnej, jak i tymi, które ją posiadają (z gminnymi osobami prawnymi), uprawnienie to obejmuje także stosunki z osobami fizycznymi (i to nie tylko z mieszkańcami), jak również z jednostkami organizacyjnymi, które nie są jednostkami organizacyjnymi gminy. W zakresie tych stosunków wyraźnie uznane jest też prawo (a nawet obowiązek) przewodniczącego rady "do dopilnowania, w jaki sposób uchwały rady są wykonywane". Wreszcie przewodniczący w ramach kompetencji związanych z prowadzeniem obrad reprezentuje radę wobec gości zaproszonych do udziału w posiedzeniu oraz publiczności obecnej na sesji. Również w doktrynie przyjmuje się, iż w uchwale można wskazać przewodniczącego rady, jako tego któremu komitet obywatelski powinien przekazać projekt uchwały wraz z wykazem (listą) osób go popierających. Jeśli właściwy w tych sprawach będzie przewodniczący rady, to w ślad z poglądami doktryny dopuszczalna jest regulacja, w myśl której będzie on zobowiązany do przekazana projektu uchwały wraz z wykazem osób go popierających organowi wykonawczemu gminy w celu: 1) przeprowadzenia weryfikacji załączonego wykazu, 2) poddania projektu uchwały wewnętrznej analizie prawnej. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie w całości. Następnie ustosunkował się do zarzutów skargi podtrzymując swoją argumentację zawartą w uzasadnieniu rozstrzygnięcia nadzorczego z [...] lipca 2019r. Na rozprawie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Poznaniu pełnomocnik skarżącego wnosił i wywodził, jak w skardze. Podkreślał, że z treści przepisu art. 41a ust. 5 ustawy o samorządzie gminnym wynika, że rada określa zasady szczegółowo, należy dokładnie opisać reguły podejmowania uchwał; zdaniem skarżącego musi być też formalizm w zakresie podejmowania tych uchwał. Nadto wskazuje, że w Dz. Urz. Woj. Wlkp. opublikowano szereg uchwał rad gmin, które zawierają podobne regulacje, jak kwestionowana uchwała Rada Miasta i co do nich Wojewoda się nie wypowiedział. Pełnomocnik organu wnosiła i wywodziła, jak w odpowiedzi na skargę. Dodała, że niezgodne z prawem jest postanowienie § 2 ust. 2 uchwały, może bowiem dojść do sytuacji, że co do danej inicjatywy mogą być utworzone różnie komitety, a z zaskarżonej uchwał wynika, że może być tylko jeden komitet. Takie postanowienie uchwały w sposób nieuzasadniony ogranicza sposób wnoszenia inicjatyw uchwałodawczych. Pełnomocnik Wojewody kwestionowała sformalizowane zasady udzielania poparcia dla inicjatywy opisane w zał. nr [...] do uchwały oraz wzór uchwały opisany w zał. nr [...] do uchwały wskazując, że są zbyt formalistyczne. Jednocześnie pełnomocnik nie kwestionowała możliwości wskazywania wzorów, które mogą ułatwić identyfikację podpisujących się osób popierających tę inicjatywę. Pełnomocnik precyzowała, że osoby popierające inicjatywę mogą złożyć swoje poparcie w dowolnej formie. Załącznik nr [...] dotyczący projektu uchwały powinien mieć charakter niewiążącego wzoru. Projekt uchwały może być wnoszony w dowolnej formie. Pełnomocnik podnosiła, że niezgodny z przepisami prawa jest także odnośnik nr [...] zawarty w załączniku nr [...] zaskarżanej uchwały dotyczący organu upoważnionego do wykonania uchwały, gdyż organem tym może być tylko organ wykonawczy gminy, czyli Prezydent. Zatem odnośnik nr [...] załącznika wprowadza w błąd wskazując, że może być jeszcze jakiś inny organ właściwy do wykonania uchwały. Pełnomocnik Wojewody podnosiła, że wnoszenie uchwał powinno być odformalizowane co zdaniem pełnomocnika oznacza, że taki projekt uchwały powinien podlegać trybowi jej podejmowania wynikającemu ze Statutu Miasta. Zdaniem pełnomocnika uchwała wprowadza podwójny tryb procedowania uchwały inicjatywy obywatelskiej, co może dyskryminować obywateli. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r. poz. 2167 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę legalności zaskarżonego aktu, czyli oceniają jego zgodność z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa, według stanu prawnego i faktycznego sprawy z daty jego podjęcia, nie będąc przy tym związanymi zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Stosownie do art. 3 § 2 pkt 7 z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, dalej "p.p.s.a.") kontrola sądu administracyjnego obejmuje także akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego. Natomiast zgodnie z art. 148 p.p.s.a. Sąd uwzględniając skargę jednostki samorządu terytorialnego na akt nadzoru uchyla ten akt. Kontrola sądowa aktów nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego, sprawowana jest również wyłącznie na zasadzie kryterium legalności rozumianej jako zgodność z prawem. Stanowi o tym także art. 171 ust. 1 Konstytucji RP z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. nr 78, poz. 483, dalej Konstytucja), według którego działalność samorządu terytorialnego podlega nadzorowi z punktu widzenia legalności. Podobnie przewiduje to art. 85 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2019r., poz. 506, przywoływanej jako "u.s.g."), wedle którego nadzór nad działalnością gminną sprawowany jest na podstawie kryterium zgodności z prawem. Z kolei w odniesieniu do zaskarżonego aktu nadzoru zarówno przepis art. 148 p.p.s.a., jak również przepisy ustawy o samorządzie gminnym, nie określają podstaw jego uchylenia przez sąd administracyjny. W literaturze przedmiotu przyjmuje się, że podstawą do uchylenia tego aktu powinno być każde naruszenie prawa, bez względu na jego materialno-prawny lub procesowy charakter. Przez "sprzeczność uchwały z prawem" należy rozumieć niezgodność z aktami prawa powszechnie obowiązującego, a więc Konstytucją, ustawami, aktami wykonawczymi oraz powszechnie obowiązującymi aktami prawa miejscowego (por. wyrok NSA z 29 listopada 2006 r., I OSK 1287/06, LEX nr 320891). Sprzeczność z prawem uchwały (zarządzenia) organu samorządu terytorialnego zachodzi w sytuacji, gdy doszło do wydania aktu z naruszeniem przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał (zarządzeń), podstawy prawnej podejmowania uchwał (zarządzeń), przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego - przez wadliwą ich wykładnię - oraz naruszenia przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał (zarządzeń) - por. m.in. wyrok NSA z 11 lutego 1998 r., II SA/Wr 1459/97 (LEX nr 33805). Sprzeczność uchwały (zarządzenia) z prawem musi być oczywista i bezpośrednia (tak: wyrok WSA w Warszawie z 21.03.2007, IV SA/Wa 2296/06, LEX nr 320813). Uwzględniając powyższe stwierdzić należy, że zaskarżonemu rozstrzygnięciu nadzorczemu będzie można postawić zarzut niezgodności z prawem tylko wtedy, kiedy rozstrzygnięciem tym organ nadzoru stwierdził nieważność uchwały Rady Miasta [...] z [...] maja 2019r. w sytuacji, w której uchwała ta nie pozostawała w sprzeczności z prawem Przedmiotem sądowej kontroli w niniejszej sprawie jest rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody z dnia [...] lipca 2019r. stwierdzające nieważność uchwały Rady Miasta [...] Nr [...] z [...] maja 2019r. w całości ze względu na istotne naruszenie prawa. W pierwszej kolejności należy poczynić kilka uwag natury ogólnej jakimi Sąd kierował się dokonując kontroli zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody z [...] lipca 2019r. i które także doprowadziły do częściowego uchylenia zaskarżonego rozstrzygnięcia organu nadzoru. Organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa (art. 7 Konstytucji), a (w zakresie istotnym dla rozstrzygnięcia spawy), organy samorządu terytorialnego, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego, obowiązujące na obszarze działania tych organów. Zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego określa ustawa (art. 94 Konstytucji). Zwrócić zatem należy uwagę na odróżnienie norm prawnych dekododowanych z art. 92 ust. 1 od norm prawnych dekododowanych z art. 94 Konstytucji. Przepisy art. 92 i art. 94 Konstytucji mają zbliżony cel - służą realizacji prymatu ustawy i zachowaniu spójności systemu prawa. W tym miejscu Sąd uznał za zasadne przytoczenie stanowiska Naczelnego Sądu Administracyjnego zawartego w wyroku z 22 listopada 2019r. (sygn. akt I OSK 1410/19, niepublikowane), w którym Sąd ten stwierdził, że odnosząc się do treści art. 94 Konstytucji, w doktrynie wskazuje się, że określa względnie luźny związek między upoważnieniem (tym samym ustawą) a aktem prawa miejscowego, wydanym na jego podstawie. Luźniejszym w każdym razie niż ten, jaki wynika z formuły art. 92 ust. 1 Konstytucji, nakazującej wydawanie rozporządzeń w celu wykonania ustaw. Wyklucza on co do zasady wymóg wykonawczego charakteru aktów prawa miejscowego jako warunek ich legalności (K. Działocha - op. cit., uw. 4 s. 5 do art. 94). Upoważnienie do wydania aktu prawa miejscowego różni się od upoważnienia do wydania rozporządzenia określonego w art. 92 Konstytucji (B. Banaszak, Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, C. H. Beck 2012 s. 547 nb 3). Skoro związek między upoważnieniem zawartym w ustawie a aktem prawa miejscowego, wydanym na jego podstawie, w świetle art. 94 Konstytucji RP może być luźniejszy niż związek między upoważnieniem ustawowym a aktem podustawowym, w świetle art. 92 ust. 1 Konstytucji, to należy przyjąć, że swoboda organu samorządu terytorialnego w przyjętej regulacji aktem prawa miejscowego jest większa, niż organu administracji publicznej przy stanowieniu aktu podustawowego. W doktrynie trafnie wskazuje się, że upoważnienia zawarte w ustawie mogą mieć charakter: 1) upoważnień szczególnych - określających organ właściwy do wydania aktu, zakres spraw przekazanych do uregulowania i wytyczne dotyczące treści aktu; 2) upoważnień generalnych - określających właściwy organ oraz przesłanki wydania aktu (B. Banaszak - op. cit. s. 547 nb 3). W ocenie Sądu, na gruncie zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego dostrzec, zatem należy istotną różnicę między upoważnieniem zawartym w ustawie a aktem prawa miejscowego, wydanym na jego podstawie, w świetle art. 94 Konstytucji (ze swej istoty luźniejszym) a między upoważnieniem ustawowym a aktem podustawowym, w świetle art. 92 ust. 1 Konstytucji. Zbyt daleko idący jest wniosek, że przy realizacji normy kompetencyjnej ściśle uwzględniać należy wytyczne zawarte w tym upoważnieniu, że jakiekolwiek odstąpienie od tych zasad narusza związek formalny i materialny pomiędzy aktem a ustawą, co w konsekwencji prowadziłoby do istotnego naruszenia prawa. Ustawodawca formułując określoną delegację do wydania aktu wykonawczego, przekazuje upoważnienie do uregulowania wyłącznie kwestii nie objętych dotąd żadną normą o charakterze powszechnie obowiązującym w celu ukształtowania stanu prawnego, do którego właściwy akt wykonawczy jest skierowany. Tak ściśle rozumiany związek zachodzi między ustawą a rozporządzeniem, nie zaś między ustawą a aktem prawa miejscowego. Zakwestionowana przez Wojewodę Uchwała wydana została na podstawie upoważnienia zawartego w treści art. 41a ust. 5 u.s.g. i stanowi akt prawa miejscowego. Z normatywnego charakteru przedmiotowej uchwały wynika konieczność formułowania zawartych w niej postanowień na podstawie i w granicach upoważnienia ustawowego, którego nie należy wykładać w sposób tak ścisły i precyzyjny, jak przy wydaniu aktu wykonawczego. Uchwałodawca przy powoływaniu aktu prawa miejscowego winien, więc dysponować większą swobodą w zakresie kształtowania aktu mając przy tym na uwadze osiągnięcie celów wynikających ze sformułowanej przez ustawodawcę delegacji ustawowej. Przyjąć zatem należy, że zagadnienia wymienione w art. 41a ust. 5 u.s.g. stanowią elementy kształtujące treść uchwały, które powinny zostać w niej uregulowane, co wynika z użytej przez ustawodawcę w upoważnieniu formuły imperatywnej "określi". Oznacza to, z jednej strony, obowiązek realizacji upoważnienia wynikającego z ustawy o samorządzie gminnym, podejmowana uchwała obligatoryjnie powinna obejmować wszystkie kwestie wymienione w art. 41a ust. 5 u.s.g., z drugiej zaś strony to, że w treści uchwały nie mogą znaleźć się regulacje nieznajdujące uzasadnienia w normie zawierającej delegację ustawową do jej podjęcia. W tym miejscu podkreślić należy, że przepis art. 41 a u.s.g. dodany został na mocy ustawy z dnia 11 stycznia 2018 r. o zmianie niektórych ustaw w celu zwiększenia udziału obywateli w procesie wybierania, funkcjonowania i kontrolowania niektórych organów publicznych (Dz.U. z 2018r., poz. 130) i obowiązuje od 31 stycznia 2018r. (art. 1 powyższej ustawy). W uzasadnieniu projektu powyższej ustawy projektodawcy wskazali, że "W zakresie zmian w ustawach samorządowych wnioskodawcy proponują zmiany, które realnie przyczynią się do zapewnienia społeczności lokalnej większego udziału w funkcjonowaniu organów danej jednostki samorządu terytorialnego, pochodzącej z aktu wyboru oraz zagwarantują obywatelom właściwą kontrolę nad władzą samorządową, a tym samym przyczynią się do zwiększenia więzi oraz odpowiedzialności za wspólnotę samorządową, w której zamieszkują... Projekt wprowadza instytucję obywatelskiej inicjatywy ustawodawczej. Będzie ona przysługiwała odpowiednio grupie mieszkańców gminy, powiatu, województwa. Ustawa określa liczbę osób, mających prawo wystąpić z powyższą inicjatywą. Projekty ustaw zgłoszone w ramach obywatelskiej inicjatywy uchwałodawczej będą musiały stać się przedmiotem obrad najbliższej sesji organu stanowiącego odbywającej się nie później niż po upływie 3 miesięcy od daty złożenia projektu. Komitet inicjatywy uchwałodawczej będzie miał prawo wskazać osoby, które będą uprawnione do reprezentowania komitetu podczas prac nad projektem uchwały. Rodzaje spraw, których może dotyczyć projekt uchwały, zasady wnoszenia inicjatyw obywatelskich, w szczególności liczbę wymaganych podpisów, zasady tworzenia komitetów inicjatyw uchwałodawczych, zasady promocji obywatelskich inicjatyw uchwałodawczych, formalne wymogi, jakim muszą odpowiadać składane projekty będzie określał w drodze uchwały organ stanowiący danej jednostki samorządu terytorialnego" (druk sejmowy [...], Lex). Z uzasadnienia projektu ustawy wynika, zatem że ustawodawca w ustawie z 11 stycznia 2018 r. skonstruował szerokie upoważnienie. Za taką oceną przemawia cel ustawy (zwiększenie udziału obywateli w procesie wybierania, funkcjonowania i kontrolowania organów stanowiących samorządu terytorialnego); pozostawienie organom uchwałodawczym określenie: szczegółowych zasad wnoszenia inicjatyw obywatelskich, zasad tworzenia komitetów inicjatyw uchwałodawczych, zasad promocji obywatelskich inicjatyw uchwałodawczych, formalnych wymogów, jakim muszą odpowiadać składane projekty, z zastrzeżeniem przepisów niniejszej ustawy. Mając na uwadze powyższe uchwała rady gminy winna z jednej strony jak to słusznie podnosi organ mieć na względzie, że z idei obywatelskiej inicjatywy uchwałodawczej wynika, że wnoszenie uchwał przez wskazaną grupę mieszkańców powinno być realne, nieskomplikowane i maksymalnie odformalizowane, a z drugiej strony, jak to podnosi skarżący, realizować obowiązek sformułowania szczegółowych zasad wnoszenia inicjatywy obywatelskiej, a także formalnych wymogów, jakim powinny odpowiadać składane projekty, jak to wynika z art. 41a u.s.g. Podzielić w tym zakresie należy stanowisko skarżącego, że uchwałodawca ustalając pewne zasady postępowania z inicjatywą obywatelską racjonalizuje przebieg procesu legislacyjnego, tworząc dla mieszkańców jasne reguły postępowania, a w tle gwarancję, iż Rada otrzyma projekt uchwały, który będzie mógł być procedowany w tempie zagwarantowanym przez ustawodawcę, a radni z obiektywnych powodów nie zostaną zmuszeni do "odrzucenia" niedopracowanych obywatelskich inicjatyw uchwałodawczych. W ocenie Sądu istotą prawidłowo sformułowanej uchwały w sprawie zgłaszania obywatelskich inicjatyw uchwałodawczych przez mieszkańców gminy jest realizacja normy kompetencyjnej wynikającej z treści art. 41a u.s.g. której istotą jest umożliwienie realnego i rzeczywistego zgłaszania inicjatyw obywatelskich i zachowanie szczególnych zasad ich wnoszenia, zasad tworzenia komitetów, zasad promocji obywatelskich inicjatyw, a także formalnych wymogów, jakim muszą odpowiadać składane projekty. Mając na uwadze powyższe Sąd przyjął, że nie stanowi naruszenia prawa sformułowanie § 1 Uchwały z pominięciem słów "na dzień złożenia obywatelskiej inicjatywy uchwałodawczej". Z treści art. 41a ust. 1 u.s.g. wynika wprost, że grupa mieszkańców gminy, posiadających czynne prawo wyborcze do organu stanowiącego, może wystąpić z obywatelską inicjatywą uchwałodawczą. Wprowadzenie zatem do Uchwały zakwestionowanego sformułowania, że czynne prawo wyborcze muszą posiadać na dzień złożenia inicjatywy, w sposób pozbawiony podstawy prawnej i niewynikający z powyższego przepisu, wprowadza dodatkowe uszczegółowienie cech mieszkańców posiadających prawo wyborcze do wystąpienia z inicjatywą uchwałodawczą. Słusznie wskazuje Wojewoda, że prawo wnoszenia obywatelskiej inicjatywy uchwałodawczej posiadają mieszkańcy posiadający czynne prawo wyborcze w wyborach rady gminy, którzy w dniu udzielenia swojego poparcia ukończyli 18 lat ( art. 10 § 1 pkt 3 lit. a ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. Kodeks wyborczy (Dz. U. z 2019 r. poz. 684). Powyższe uwagi odnieść należy do postanowienia zawartego w §4 ust. 2 Uchwały w zakresie słów "na dzień złożenia Inicjatywy przez podpisujących się pod Inicjatywą". W ocenie Sądu, wbrew temu co podnosi organ nadzoru nie jest niezgodne z prawem sformułowanie § 1 Uchwały w zakresie w jakim postanowienie to odnosi się do spraw, które nie zostały ustawowo zastrzeżone do wyłącznej kompetencji Rady Miasta [...] lub Prezydenta Miasta [...], a tylko taka niezgodność stanowi podstawę do stwierdzenia nieważności Uchwały w tej części. Inicjatywa uchwałodawcza skierowana jest do obywateli, zatem także do osób, które nie wiedzą i nie muszą wiedzieć, że pewne kategorie spraw w zakresie inicjatywy uchwałodawczej zastrzeżone są dla określonych organów gminy, jak rada, czy prezydent, co jak twierdzi Wojewoda wynika z konkretnych przepisów prawa, mimo, że tych przepisów sam nie wskazuje. Uszczegółowienie i sprecyzowanie tej kwestii dla potencjalnych obywateli planujących wnieść daną inicjatywę stanowi informację, że nie każdą sprawę mogą zgłosić w trybie art. 41a u.s.g. Zakwestionowane postanowienie można zatem także potraktować jako jedno z katalogu szczegółowych zasad wnoszenia inicjatyw o jakim mowa w art. 41a ust. 5 u.s.g., co przeczy twierdzeniu Wojewody, że postanowienie to narusza porządek prawny. Słusznie wskazuje skarżący, że przepis § 149 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (tj. Dz. U. z 2016 r. poz. 283 ), nie wprowadza zawsze i w każdym przypadku zakazu powoływania w akcie normatywnym niższej rangi określeń ustawowych, nawet jeżeli prowadziłoby to do powtórzenia w całości lub w części przepisu ustawowego. W ocenie Sądu nie jest niezgodny z prawem § 2 ust. 2 Uchwały, co dodatkowo zarzucał Wojewoda na rozprawie przed Sądem. Z art. 41a ust. 5 u.s.g. wynika dla uchwałodawczy dyspozycja szczegółowego określania zasad tworzenia komitetów inicjatyw obywatelskich i w tym zakresie Rada przyjęła, że dla danej inicjatywy może zostać utworzony tylko jeden Komitet. Przyjęta przez Radę w § 2 ust. 2 Uchwały zasada wynika także z treści art. 41a ust. 1, 3 i 4 u.s.g., gdzie ustawodawca odnosi się do jednej konkretnej inicjatywy i popierającego ją komitetu, zatem można przyjąć, że dla porządku procedowania inicjatyw zasadnie dla danej inicjatywy tworzy się jeden komitet. W ocenie Sądu z postanowienia § 2 ust. 2 Uchwały nie wynika, że nie można tworzyć kolejnych komitetów dla kolejnych inicjatyw, nawet jeżeli przedmiotowo dotyczą podobnych, czy nawet tych samych zagadnień objętych sferą zainteresowania obywateli. W zakwestionowanym postanowieniu § 2 ust. 4 pkt 1 Uchwały Rada przewidziała możliwość wskazania jednej tylko osoby do reprezentowania Komitetu, gdy tymczasem zdaniem Wojewody z treści art. 41a ust. 4 u.s.g. wynika, że komitet inicjatywy uchwałodawczej ma prawo wskazywać osoby (w liczbie mnogiej) uprawnione do reprezentowania komitetu podczas prac rady gminy. We wskazaniu w Uchwale jednej osoby reprezentanta komitetu Wojewoda upatruje niezgodność z prawem tego postanowienia Uchwały. W ocenie Sądu postanowienie § 2 ust. 2 pkt 1 Uchwały w zakwestionowanej części odnosi się do wynikającego z art. 41a ust. 4 u.s.g. prawa do wskazania pełnomocnika, czy precyzyjniej pełnomocników, jak tego wymaga Wojewoda. Nie sposób bowiem domagać się od Komitetu inicjatywy, by musiał wskazać nie jednego, a kilku pełnomocników, skoro to tylko wynika z literalnego brzmienia przepisu ustawy. Przepis art. 41a ust. 4 u.s.g. wykładać należy funkcjonalnie i celowościowo, mając na uwadze istotę wnoszenia inicjatyw obywatelskich w duchu odformalizowania procedury ich wnoszenia, jak tego domagał się organ nadzoru. Taki wymóg wskazywania więcej niż jednego pełnomocnika, jak tego domaga się Wojewoda, może prowadzić do niezgodnego z prawem ograniczania wystąpienia z inicjatywą obywatelską. Wbrew stanowisku Wojewody, nie doszło do nieuprawnionego przyjęcia przez Radę, że w imieniu i na rzecz komitetu inicjatywy występuje pełnomocnik . Potrzeba ustanowienia pełnomocnika komitetu inicjatywy uchwałodawczej mieści się w granicach zasad tworzenia komitetów inicjatyw uchwałodawczych, o których mowa w art. 41a ust. 5 u.s.g. i nie przekracza granic upoważnień zawartych w ustawie (art. 94 Konstytucji). Takie też stanowisko wyraził NSA w powołanym wyroku z 22 listopada 2019. (sygn. akt I OSK 1410/19). Zasadne natomiast było stwierdzenie nieważności Uchwały w zakresie obowiązku wskazania numeru PESEL w załączniku nr [...] dotyczącym listy podpisów obywatelskiej inicjatywy uchwałodawczej. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym powszechne jest stanowisko, że zakwestionowany obowiązek wskazania numeru PESEL przekracza zakres upoważnienia przyznanego w art. 41a ust. 1 u.s.g. Numer ten, jak trafnie zwrócił uwagę organ nadzoru, nie obejmuje danych dotyczących miejsca zamieszkania, a tylko ta okoliczność ma znaczenie przy ustalaniu, czy osoba figurująca na liście jest mieszkańcem gminy. Stosownie do art. 15 ust. 2 ustawy z 24 września 2010 r. o ewidencji ludności (Dz. U. 2016, poz. 722) numer PESEL, czyli Numer Powszechnego Elektronicznego Systemu Ewidencji Ludności, jest to jedenastocyfrowy symbol numeryczny, jednoznacznie identyfikujący osobę fizyczną, zawierający datę urodzenia, numer porządkowy, oznaczenie płci oraz liczbę kontrolną. Numer ten nie obejmuje danych dotyczących miejsca zamieszkania (wyr. NSA z 13 września 2019r., sygn. akt I GSK 1324/18, wyr. WSA w Rzeszowie z 5 lutddgo2019r., sygn. akt II SA/Rz 1192/18, dostępne www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Wskazać ponadto należy, na co trafnie zwrócił uwagę organ nadzoru przez odwołanie się do stanowiska, że informacje objęte numerem PESEL należą do kategorii danych osobowych, co oznacza, że podlegają one ochronie przewidzianej w ustawie z dnia 29 sierpnia 1997 r. o ochronie danych osobowych, która w art. 23 ust. 1 pkt 2 i 4 stanowi, że przetwarzanie danych jest dopuszczalne tylko wtedy, gdy jest to niezbędne dla zrealizowania uprawnienia lub spełnienia obowiązku wynikającego z przepisu prawa lub do wykonania określonych zadań realizowanych dla dobra publicznego. Zakresem podmiotowym tej ustawy objęto organy państwowe, organy samorządu terytorialnego oraz państwowe i komunalne jednostki organizacyjne (art. 3 ust. 1 ww. ustawy). Z art. 41a ust. 1 i ust. 2 u.s.g. nie wynika natomiast, by do określenia liczby mieszkańców występujących z inicjatywą obywatelską oraz ustalania formalnych wymogów, jakim muszą odpowiadać składane projekty i do legitymowania, czy osoba ujęta na liście jest mieszkańcem gminy, nie jest niezbędne podanie numeru PESEL oraz przetwarzanie danych objętych tym kodem, który nie służy określeniu miejsca zamieszkania. Dodatkowo można również wskazać, że wprowadzenie takiego wymogu stanowi także ograniczenie kręgu "mieszkańców gminy" do osób legitymujących się numerem PESEL, a więc pomija przypadki, w których mieszkaniec gminy nie dysponuje takim kodem (wyr. WSA we Wrocławiu z 10 maja 2013 r., sygn. akt III SA/Wr 140/13, www.orzeczenia.nsa.gov.pl). W tym miejscu wskazać należy odnośnie zarzutu organu nadzoru dotyczącego niezgodnego z prawem określenia samego załącznika nr [...] dotyczącego listy podpisów obywatelskich w zakresie jego odformalizowania, że w § 2 ust. 4 pkt 3 Uchwały Rada wskazała, że załącznik ten stanowi właśnie wzór takiej listy, jak tego domagał się Wojewoda. Tak samo odnieść należy się do wzoru projektu uchwały o którym mowa w § 2 ust. 4 pkt 2 Uchwały, skoro Rada także wskazuje na wzór projektu takiej uchwały określony w załączniku nr [...] do uchwały (§ 3 ust. 1 Uchwały). Zasadne było stwierdzenie nieważności § 2 ust. 5 Uchwały stanowiącego, że wycofanie poparcia udzielonego Inicjatywie jest nieskuteczne. Postanowienie Uchwały wykracza poza zakres upoważnienia udzielonego Radzie w art. 41a ust. 5 u.s.g. Słusznie wskazuje Wojewoda, że ustawodawca ograniczył kompetencje Rady wyłącznie do zagadnień wskazanych w tym przepisie, które nie obejmują kwestii wycofania poparcia udzielonego projektowi uchwały i jego skutków. Wyłącznie ustawodawca (art. 31 ust. 3 Konstytucji) mógłby wprowadzić przepis "Wycofanie poparcia udzielonego Inicjatywnie jest nieskuteczne." Przepis art. 41a u.s.g. takiego ograniczenia nie zawiera, ani też nie upoważnia Rady do wprowadzenia takiego ograniczenia. Zasadne było także stwierdzenie nieważności § 3 ust. 2 pkt 1 – 4 Uchwały. Mając na uwadze wskazaną powyżej kwestię dotyczącą zapewnienia realnego i jak najmniej skomplikowanego procedowania w zakresie wnoszenia inicjatyw obywatelskich, słusznie wskazuje Wojewoda, że Rada przekroczyła swoje uprawnienia stanowiąc o obowiązku dołączenia do projektu uchwały uzasadnienia merytorycznego i prawnego, opinii prawnej o projekcie uchwały sporządzonej przez radcę prawnego, adwokata lub prawnika zagranicznego, informacji o skutkach finansowych jej realizacji oraz opinie instytucji lub organu oraz oświadczenie o przeprowadzeniu konsultacji, jeżeli przepis szczególny tego wymaga. Wymogi takie nie wynikają z treści art. 41a ust. 5 u.s.g. i w istocie prowadzą do nadmiernego formalizmu w zakresie wnoszenia inicjatyw obywatelskich, które powinno być realne i nieskomplikowane. Zgodzić należy się z Wojewodą, że wprowadzając regulacje zawarte w § 3 ust. 2 Uchwały, Rada w istocie ogranicza, a przynajmniej utrudnia mieszkańcom realizację obywatelskiej inicjatywy uchwałodawczej w sposób nieuzasadniony wymogiem szczegółowego określenia zasad wnoszenia inicjatyw, czy formalnych wymogów, jakim muszą odpowiadać składane projekty. Przechodząc do zaskarżonego § 4 ust. 1 Uchwały wskazać należy, że niezgodne z prawem jest zawarte w tym postanowieniu wyrażanie "wraz z uzasadnieniem" w odniesieniu do obowiązku przygotowania projektu uchwały inicjatywy. Z Zasad techniki prawodawczej (§ 131 ust. 1 w zw. z § 141) wynika, że do projektu uchwały dołącza się uzasadnienie, zatem powtórzenie w tym zakresie obowiązku dołączenia uzasadnienia do projektu uchwały w zakresie inicjatywy obywatelskiej zaliczyć należy do niezgodnego z prawem postanowienia Uchwały skutkującego stwierdzeniem jego nieważności. Dalsze zarzuty Wojewody odnoszące się do § 4 Uchwały okazały się zasadne tylko częściowo. W ocenie Sądu mamy w tym miejscu do czynienia z określeniem szczegółowych zasad dotyczących tworzenia komitetów inicjatyw, weryfikacji formalnych wymogów projektów i nadania biegu obywatelskiemu projektowi uchwały przez Przewodniczącego Rady. Na tym etapie osoby pragnące skorzystać z obywatelskiej inicjatywy uchwałodawczej, jak i organy administracji publicznej, podejmują szereg czynności. W zakresie istotnym dla rozstrzygnięcia kontrolowanej sprawy, należy wyróżnić czynności: utworzenie Komitetu, który podejmuje czynności związane z przygotowaniem projektu uchwały, kampanią promocyjną i organizacją zbierania podpisów mieszkańców Miasta posiadających czynne prawa wyborcze do organu stanowiącego, weryfikacji projektu uchwały pod względem formalnym, w szczególności w zakresie wymaganej liczby poparcia. Słuszny w tym zakresie jest zarzut Wojewody, że postanowienia Uchwały § 4 ust. 2 w części oraz ust. 3 i 4 w całości naruszają w sposób istotny art. 41a ust. 3 u.s.g., zgodnie z którym, projekt uchwały zgłoszony w ramach obywatelskiej inicjatywy uchwałodawczej staje się przedmiotem obrad rady gminy na najbliższej sesji po złożeniu projektu, jednak nie później niż po upływie 3 miesięcy od dnia złożenia projektu. Zgodzić należy się z Wojewodą, że ustawodawca nie przewidział możliwości nieprzedłożenia złożonego projektu pod obrady rady. Organem upoważnionym do decydowania co do losów przedłożonego projektu uchwały w ramach obywatelskiej inicjatywy uchwałodawczej jest wyłącznie rada gminy. Konsekwentnie, ustawodawca nie przewidział możliwości upoważniania przez organy stanowiące jednostek samorządu terytorialnego swych przewodniczących do podejmowania władczych, jednoosobowych decyzji w przedmiocie czy składany projekt uchwały spełnia określone wymogi i w związku z tym czy powinien być przedmiotem obrad rady. Przyznanie tak daleko idących kompetencji przewodniczącemu organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego oznaczałoby, że to on jednoosobowo podejmuje decyzję, czy poddać pod obrady organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego projekt uchwały zgłoszony w ramach obywatelskiej inicjatywy uchwałodawczej, a takie postępowanie Sąd uznaje za istotne naruszenie prawa. Kwestię uprawnień przewodniczącego rady regulują przepisy ustawy u.s.g.. Zgodnie bowiem z art. 19 ust. 2 u.s.g. zadaniem przewodniczącego jest wyłącznie organizowanie pracy rady oraz prowadzenie obrad rady. Przytoczony przepis kształtuje wyczerpująco charakter funkcji przewodniczącego rady gminy, ani przewodniczący rady, ani jego zastępcy nie są organami gminy. Ich wyłącznym zadaniem jest sprawne organizowanie i prowadzenie prac rady, w tym przewodniczenie obradom rady (por. wyrok NSA z 1 sierpnia 2018 r., sygn. akt. II OSK 1362/18). Należało zatem stwierdzić nieważność tych postanowień Uchwały, które przekazywały Przewodniczącemu Rady Miasta kompetencje weryfikacyjne projektu uchwały inicjatywy obywatelskiej. Z drugiej strony, zgodzić należy się ze skarżącym, że projekt inicjatywy winien podlegać ocenie formalnej i w przypadku braku wymaganej liczby poparcia mieszkańców dopuszczalne jest przygotowanie projektu uchwały o pozostawieniu Inicjatywy bez rozpoznania. Co istotne projekt takiej uchwały Przewodniczący Rady przedkłada Radzie i tylko ona jest władna do podjęcia uchwały w przedmiocie pozostawienia inicjatywy bez rozpoznania (§ 5, § 6 i § 8 pkt 2 Uchwały). Ubocznie Sąd podkreśla, że nie można bowiem wykluczyć, także i takiej sytuacji, że mimo niespełnienia wymogu formalnego wymaganej liczby poparcia dla inicjatywy, radni czy prezydent miasta, zainteresowani daną inicjatywą mogą zdecydować o własnej inicjatywie uchwałodawczej w przedmiocie danej Inicjatywy. Nie budzi wątpliwości Sądu, że niezgodne z prawem i to w sposób istotny jest przekazanie kompetencji organów gminy - Rady czy Prezydenta Miasta - w zakresie weryfikacji wymogów formalnych inicjatywy wraz z prawem do pozostawania jej bez rozpoznania Przewodniczącemu Rady, któremu przepisy u.s.g. takiego uprawnienia nie przyznają. Tak samo Przewodniczący nie ma uprawnień do wzywania Komitetu do uzupełnienia braków formalnych inicjatywy, jak to przewidywała Uchwała w § 4 ust. 3 i 4. W ocenie Sądu dalsze postanowienia Uchwały w zakresie procedowania nad inicjatywą, w tym sporządzenie opinii do projektu inicjatywy należą do szczególnych zasad o jakich mowa w art. 41a ust. 5 u.s.g., tym bardziej, że czynności te nie obciążają już obywateli wnoszących inicjatywę, czy Komitetu inicjatywy obywatelskiej. Czynności te opisane w § 4 ust. 2, 5, 6 i 7 Uchwały odnoszą się do procedury przygotowawczej projektu uchwały inicjatywy celem przedłożenia na sesji Rady Miasta. Słusznie wskazuje skarżący, że ustawodawca odnosząc się do "szczegółowych" zasad, nakazuje dokładnie określenie adresatowi sposobu działania, w tym wymogu ustawowego przewidzianego w art. 41 a ust. 5 u.s.g., który sprowadza się do ustalenia przez radę gminy także formalnych wymogów, jakim muszą odpowiadać składane projekty uchwał. Jednocześnie nie występuje w tym zakresie podnoszony przez organ nadzoru zarzut naruszenia art. 41a ust. 3a ustawy tzn. sytuacja, w której projekt uchwały zgłoszony w ramach obywatelskiej inicjatywy uchwałodawczej nie stałby się przedmiotem obrad na najbliższej sesji po złożeniu projektu, nie później jednakże niż po upływie 3 miesięcy od dnia złożenia projektu. Reguły określone w § 4 (po wskazanych w wyroku wyłączeniach poszczególnych wyrażeń i ust. 3 i 4) ostatecznie nie są sprzeczne z normą kompetencyjną wynikającą z dyspozycji ustawowej wskazanej w art. 41a ust. 5 u.s.g. Przyjęta w § 4 ust. 2 , 5 – 8 Uchwały procedura podejmowania uchwały w zakresie inicjatywy obywatelskiej wskazuje jedynie, iż zgłaszane projekty będą przechodzić określoną ścieżkę legislacyjną. Takie też stanowisko wyraził NSA w powołanym wyroku z 22 listopada 2019. (sygn. akt I OSK 1410/19). Jak wskazano powyżej, w uzasadnieniu do projektu ustawy w sprawie zgłaszania inicjatyw obywatelskich przewidziano, że zasady ich wnoszenia, w szczególności liczba wymaganych podpisów mieszkańców, formalne wymogi, jakim muszą odpowiadać składane projekty, będzie określał w drodze uchwały organ stanowiący danej jednostki samorządu terytorialnego. Nadto odnosząc się do stanowiska Wojewody, że wskazana procedura uchwalenia inicjatywy wprowadza dodatkową ścieżkę legislacyjną, gdy procedurę podejmowania uchwał reguluje Statut Miasta [...] i Regulamin Rady Miasta [...], wskazać należy, że za naruszenie prawa uznaje się odniesienie w uchwale w sprawie zgłaszania obywatelskich inicjatyw do statutu miasta, a umieszczenie stosownej regulacji co do procedowania w uchwale mogłoby także stanowić niedozwolone powtórzenie (wyr. WSA w Poznaniu z 07 marca 2019r., sygn. akt II SA/Po 1097/18, dostępne www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Co więcej, w ocenie Sądu, zawarta w § 4 Uchwały procedura podejmowania inicjatywy obywatelskiej nie stoi w sprzeczności z postanowieniami Regulaminu Rady Miasta, w zakresie procesowania nad uchwałami, w szczególności postanowieniami § 28 Regulaminu stanowiącego załącznik nr [...] do uchwały Nr [...] Rady Miasta [...] z [...] listopada 2010r. O obciążeniach finansowych obywateli i zakładanych przez nich komitetów może decydować wyłącznie ustawodawca. W art. 41a u.s.g. brak jest podstaw do uznania, że "Wydatki związane z wykonywaniem Inicjatywy pokrywa Komitet." (§ 4 ust. 11 Uchwały). Słusznie Wojewoda stwierdził nieważności powyższego postanowienia. Zasadne było także stwierdzenie nieważności Uchwały przez Wojewodę w zakresie § 5, po sprecyzowaniu przez Sąd co do słów "Przewodniczącemu Rady Miasta [...] i". Powyższe postanowienie dotyczące powierzenia wykonania uchwały Przewodniczącemu Rady narusza prawo, gdyż nałożenie na Przewodniczącego Rady obowiązku wykonania uchwały nie ma umocowania ustawowego. Zadania związane z pełnieniem funkcji przewodniczącego rady, o czym już była mowa wyżej, wynikają wprost z ustawy i mają charakter materialno-techniczny. Natomiast w myśl art. 30 ust. 1 u.s.g to wójt (burmistrz, prezydent miasta) wykonuje uchwały rady gminy i zadania gminy określone przepisami prawa. Przepis ten określa wyłączną kompetencję wójta (burmistrza, prezydenta miasta), jako organu wykonawczego gminy do wykonywania uchwał rady. WSA w Krakowie w wyroku z dnia 14 marca 2017 r., sygn. akt II SA/Kr 1515/16 stwierdził, że "Określenie sposobu wykonania uchwały jest pierwszym etapem jej wykonania. Ogólnie rzecz ujmując chodzi o wskazanie m.in. środków finansowych i rzeczowych koniecznych do wykonania uchwały, ustalenie sposobu i harmonogramu jej realizacji oraz wyznaczenie osób odpowiedzialnych za wykonanie całości lub części zadań wynikających z uchwały. W tym względzie oznacza to, że do zadań burmistrza należy zdecydowanie przez kogo, w jakich terminach i za pomocą jakich środków, w jakim trybie mają być zrealizowane zadania wynikające z uchwały". Podsumowując, Sąd w punkcie 1 wyroku uchylił na podstawie art. 148 p.p.s.a. zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze stwierdzające nieważność uchwały Rady Miasta [...] z dnia [...] maja 2019r. Nr [...] w części dotyczącej: - § 1 z wyłączeniem słów "na dzień złożenia obywatelskiej inicjatywy uchwałodawczej"; - § 2 ust. 1, 2, 3, 4 i 6; - § 3 ust. 1; - § 4 ust. 1 z wyłączeniem słów "wraz z uzasadnieniem"; - § 4 ust. 2 z wyłączeniem słów "dokonuje weryfikacji projektu uchwały pod względem formalnym w zakresie określonym w § 3, a następnie" oraz z wyłączeniem słów "na dzień złożenia Inicjatywy przez podpisujących się pod Inicjatywą"; - § 4 ust. 5, 6, 7, 8, 9 i 10; - § 5 z wyłączeniem słów "Przewodniczącemu Rady Miasta [...] i"; - Załącznik nr [...] do uchwały z wyłączeniem rubryki PESEL; - Załącznik nr [...] do uchwały. Na podstawie art. 151 p.p.s.a. Sąd oddalił skargę w pozostałym zakresie, jak Sąd orzekł w punkcie 2 wyroku. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a. i art. 205 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 265) zasądzając od organu na rzecz skarżącego kwotę [...]zł, jak Sąd orzekł w punkcie 3 wyroku.