II OSK 1328/20

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Leszek Kiermaszek Sędziowie: sędzia NSA Marzenna Linska- Wawrzon sędzia del. WSA Grzegorz Antas (spr.) po rozpoznaniu w dniu 20 kwietnia 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] Sp. z o.o. z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 5 lutego 2020 r. sygn. akt II SA/Gd 538/19 w sprawie ze skargi [...] Sp. z o.o. z siedzibą w W. na postanowienie Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 5 lipca 2019 r., nr WOP.7722.63.2019.AM w przedmiocie nałożenia obowiązku sporządzenia ekspertyzy technicznej obiektu budowlanego oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z 5 lutego 2020 r., II SA/Gd 538/19 oddalił skargę [...] Sp. z o.o. z siedzibą w W. na postanowienie Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej: PWINB) z 5 lipca 2019 r. nr WOP.7722.63.2019.AM, którym organ ten w wyniku rozpatrzenia zażalenia [...] Sp. z o.o. utrzymał w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta na prawach powiatu w Sopocie (dalej: PINB) z 21 lutego 2019 r. znak: PINB.7141.61.2018 nakładające na ww. spółkę na podstawie art. 81c ust. 2 w zw. z art. 51 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2018 r. poz. 1202 ze zm.), dalej: p.b., oraz art. 123 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 ze zm.), dalej: k.p.a., obowiązek dostarczenia ekspertyzy technicznej (zawierającej stanowisko Konserwatora Zabytków Miasta [...]) określającej zgodność wykonanych robót budowlanych polegających na wykonaniu tarasu na dachu budynku usługowego przy ul. [...] w [...] z przepisami warunków technicznych, sztuką budowlaną oraz ich wpływ na stan techniczny całego budynku oraz bezpieczeństwo jego użytkowników, uchylając w myśl art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 144 k.p.a. zaskarżone postanowienie w części określającej termin wykonania ww. obowiązku i wyznaczając go na nowo (do 31 października 2019 r.). [...] Sp. z o.o. złożyła skargę kasacyjną, którą zaskarżyła powyższy wyrok w całości, zarzucając mu naruszenie: I. przepisów prawa materialnego, tj.: 1) art. 81c ust. 2 p.b. przez niewłaściwe jego zastosowanie do stanu faktycznego, który nie odpowiadał hipotezie normy prawnej zawartej w tym przepisie; 2) art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 144 k.p.a. poprzez błędną jego wykładnię polegającą na przyjęciu, że uchylając zaskarżone rozstrzygnięcie w części i orzekając co do istoty, organ wyższego stopnia powinien także utrzymać w mocy pozostałą część rozstrzygnięcia; II. przepisów postępowania, tj.: 1) art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), dalej: p.p.s.a., w zw. z art. 77 § 1 i art. 7 k.p.a. przez przyjęcie, że roboty budowlane wykonano nielegalnie skoro organy administracji publicznej nie dysponują pozwoleniem na budowę, podczas gdy strona nigdy o takie pozwolenie nie występowała; 2) art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 77 § 1 i art. 7 k.p.a. przez wadliwe ustalenie stanu faktycznego sprawy, polegające na ustaleniu, że roboty budowlane wykonano nielegalnie, gdyż strona po pewnym czasie wystąpiła ze zgłoszeniem innych robót budowlanych dotyczących obiektu położonego przy ul. [...] w [...]; 3) art. 151 p.p.s.a. polegające na oddaleniu skargi na postanowienie utrzymujące w mocy wadliwe postanowienie organu I instancji, podczas gdy skarga na to postanowienie powinna zostać uwzględniona; 4) art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 2107 ze zm.), dalej: p.u.s.a., polegające na oddaleniu skargi, mimo że postanowienie organu administracji publicznej było niezgodne z prawem. Z uwagi na powyższe zarzuty skargi kasacyjnej skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania, oświadczając, że zrzeka się rozpoznania sprawy na rozprawie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Rozpoznając wniesioną skargę kasacyjną, przypomnieć należy, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Oceniając w tak zakreślonych granicach skargę kasacyjną wniesioną w niniejszej sprawie, należy stwierdzić, że nie została ona oparta przez skarżącego na uzasadnionych podstawach. Stanowiący podstawę materialnoprawną wydania przez PWINB zaskarżonego postanowienia art. 81c ust. 2 p.b. stanowi, że organy administracji architektoniczno-budowlanej i nadzoru budowlanego, w razie powstania uzasadnionych wątpliwości co do jakości wyrobów budowlanych lub robót budowlanych, a także stanu technicznego obiektu budowlanego, mogą nałożyć, w drodze postanowienia, na osoby, o których mowa w ust. 1 (uczestnika procesu budowlanego, właściciela lub zarządcę obiektu budowlanego), obowiązek dostarczenia w określonym terminie odpowiednich ocen technicznych lub ekspertyz. Charakter postanowienia, o którym mowa w art. 81c ust. 2 p.b., nakazuje uznać, że nie jest ono aktem merytorycznie rozstrzygającym sprawę, ma bowiem jedynie charakter dowodowy, stanowiąc regulację szczególną w stosunku do art. 84 § 1 k.p.a. (por. wyrok NSA z 6 grudnia 2022 r., II OSK 3819/19; wyrok NSA z 15 września 2022 r., II OSK 2851/19). Postanowienie to, nie kończąc postępowania głównego, służy wyłącznie wyjaśnieniu szczegółowych kwestii technicznych i ustaleniu stanu faktycznego przy pomocy informacji sporządzonej przez osobę posiadającą wiedzę specjalistyczną (specjalną). Przepis art. 81c ust. 2 p.b. powinien być stosowany wówczas, gdy wiedza pracowników organu nadzoru budowlanego nie jest wystarczająca do samodzielnego poczynienia ustaleń faktycznych niezbędnych do wydania rozstrzygnięcia. Taką sytuację w dotychczasowym orzecznictwie sądowoadministracyjnym odnosi się zasadniczo do przypadku, gdy pomimo czynności podejmowanych w toku postępowania (oględzin, pomiarów oraz analizy dokumentacji), nie jest możliwe poczynienie ustaleń przez pracowników organu prowadzącego postępowanie z uwagi m.in. na stopień skomplikowania kwestii, które się w sprawie pojawiają, konieczność użycia specjalistycznych przyrządów, narzędzi pomiarowych, wykonania badań i porównań wymagających oceny zjawisk technicznych dotyczących obiektu budowlanego jako całości lub jego części (por. wyrok NSA z 23 kwietnia 2020 r., II OSK 1754/19). Charakter postanowienia wydanego na podstawie art. 81c ust. 2 p.b. determinuje przedmiot postępowania incydentalnego, który może zainicjować adresat tego postanowienia w związku ze skorzystaniem z prawa do zaskarżenia ww. aktu w toku instancji. Postępowanie rozpoznawcze prowadzone przez organ zażaleniowy, jak się przyjmuje w piśmiennictwie, obejmuje czynności zmierzające do merytorycznego rozpoznania i rozstrzygnięcia określonej kwestii procesowej w znaczeniu przyjętym w art. 123 § 2 k.p.a. (por. G. Łaszczyca, Postanowienie administracyjne w ogólnym postępowaniu administracyjnym, Warszawa 2011, s. 466 i n.). W tym zakresie w kontrolowanej sprawie na PWINB ciążył obowiązek rozpatrzenia zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego pod kątem określenia, czy zaistniałe wątpliwości odnośnie do jakości robót budowlanych wykonanych przez skarżącego w związku z przebudową dachu budynku przy ul. [...] w [...] w celu zrealizowania na nim tarasu wykorzystywanego do działalności restauracyjnej wymagały dokonania stosownej analizy, której organ nadzoru budowlanego nie jest w stanie przeprowadzić samodzielnie, zobowiązanie zostało określone w sposób pozwalający na jego wykonanie, a także pozostaje w bezpośrednim związku z kwestiami prawnymi wymagającymi przesądzenia przez organ nadzoru budowlanego w świetle znajdujących zastosowanie przepisów p.b. Na takim założeniu oparł się w niniejszej sprawie organ w postanowieniu z 5 lipca 2019 r., jak też Sąd I instancji w zaskarżonym wyroku i stanowisko to, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, odpowiada prawu. Jakkolwiek nadzór budowlany pozostaje fachowym pionem administracji publicznej, a zatem co do zasady ewentualne wątpliwości w ramach swoich kompetencji organ nadzoru budowlanego powinien rozstrzygać we własnym zakresie, tym niemniej samodzielne wyjaśnianie wątpliwości, w tym ustalanie faktów mających znaczenie z punktu widzenia stosowanych przepisów, powinno być wyłączone, jak przyjął Sąd, gdy powoduje trudności techniczno-procesowe wymagające posłużenia się wiadomościami specjalnymi. W rozpoznawanej przez PWINB sprawie, wbrew odmiennej ocenie sformułowanej w skardze kasacyjnej, przypadek tego rodzaju zachodzi, zważywszy, że tylko stosowna ekspertyza techniczna sporządzona przez osobę posiadającą odpowiednie uprawnienia budowlane w oparciu o dokonanie stosownych oględzin, pomiarów (wyliczeń) oraz sprawdzeń może rozstrzygnąć o tym, czy konieczne jest nakazanie przeprowadzenia czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem przebudowanej części budynku. Niewątpliwie dachy (stropodachy) powinny odpowiadać wymaganiom konstrukcyjnym, jak i przeciwpożarowym. Roboty obejmujące przebudowę stropodachu nie powinny mieć negatywnego wpływu na zabezpieczenie obiektu budowlanego przed szkodliwymi wpływami atmosferycznymi, jak też skutkować odkształceniami w innych elementach konstrukcyjnych budynku. Organ zobowiązany był w rozpoznawanej sprawie zwrócić również uwagę na to, że przebudowa stropodachu prowadząca do uczynienia z niego przestrzeni użytkowej powinna podlegać ścisłej kontroli oceniającej wpływ przyjętych rozwiązań konstrukcyjno-materiałowych na bezpieczeństwo dla ludzi i mienia, stąd nieposiadającego dokumentacji projektowej tarasu restauracyjnego nie można było sprowadzić w rozpatrywanym przypadku do rezultatu podjęcia prostych czynności wykonawczych polegających na, jak ujmuje to skarga kasacyjna, przymocowaniu drewnianych desek do konstrukcji stalowej położonej na dachu i wykonania dookoła niego metalowych barierek. Analiza zebranego w sprawie materiału dowodowego, w tym protokołu oględzin oraz obszernej dokumentacji fotograficznej ujawniającej sposób zaadaptowania na taras dachu budynku przy ul. [...] w [...] pozwala w całości zgodzić się z oceną Sądu I instancji zaprezentowaną w zaskarżonym wyroku, że ustalony przez organy obu instancji stan faktyczny sprawy uzasadniał wydanie zaskarżonego postanowienia. Dowolnością z punktu widzenia stawianego Sądowi I instancji zarzutu (art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.) nie cechuje się nie tylko ustalenie dostrzegające w rodzaju zrealizowanych robót budowlanych zmianę parametrów użytkowych i technicznych obiektu budowlanego, ale także przypisujące działaniu inwestora kwalifikację wykonania robót budowlanych w sposób samowolny. Poddając kontroli stanowisko przyjęte przez PWINB dotyczące braku uzyskania zgody budowlanej na wykonanie tarasu na poziomie dachu budynku, Sąd I instancji musiał mieć na uwadze nieprzedstawienie w toku postępowania przez skarżącego dokumentacji mogącej służyć potwierdzeniu legalności ww. robót, z czym korespondowała treść pisma Wydziału Urbanistyki i Architektury Urzędu Miasta [...] z [...] października 2018 r. znak [...] (k. 38 akt adm.) informującego o niewydaniu przez organ pozwolenia na powyższe przedsięwzięcie (obejmującego również montaż stelażu podłogowego zainstalowanego na stropodachu). Rozważenie treści włączonej do akt kopii decyzji Prezydenta Miasta [...] z [...] marca 1994 r. znak [...] (k. 58 akt adm.) dotyczącej wydania [...] z o.o. z siedzibą w [...] pozwolenia na przebudowę kondygnacji poddaszowej i elementów zwieńczenia dachu oraz na roboty elewacyjne przy budynku przy ul. [...] w [...] nie pozwalało zatwierdzonego przedsięwzięcia wiązać z robotami budowlanymi stanowiącymi przedmiot postępowania prowadzonego przez organy w niniejszej sprawie. Za nieuzasadniony uznać trzeba zarzut naruszenia art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 144 k.p.a. wiązany z niedostrzeżeniem przez Sąd I instancji, że kontrolowane postanowienie obarczone było wadliwością dotyczącą formy nadanej podjętemu rozstrzygnięciu w związku ze skorzystaniem przez organ przy rozpatrywaniu zażalenia z kompetencji merytoryczno-reformatoryjnej. Zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną, organ zażaleniowy, uchylając postanowienie PINB w części i orzekając w tym zakresie co do istoty, nie powinien był orzec o utrzymaniu w mocy pozostałej części rozstrzygnięcia. Naczelny Sąd Administracyjny tak sformułowanego poglądu jednakże nie podziela, albowiem nie dostrzega w opisanym działaniu PWINB jakiejkolwiek wadliwości z punktu widzenia treści normatywnej ujętej w art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 144 k.p.a. W odniesieniu do poruszonego przez skarżącego kasacyjnie problemu formy rozstrzygnięcia, jaka powinna być nadana decyzji częściowo reformatoryjnej, brak jest faktycznie w orzecznictwie sądowoadministracyjnym pełnej jednolitości. Ma rację skarżący, wskazując, że w orzecznictwie tym jest prezentowane zapatrywanie, zgodnie z którym w sytuacji uchylenia przez organ wyższego stopnia rozstrzygnięcia w części i orzeczenia odnośnie do tej części, organ ten nie wypowiada się co do rozstrzygnięcia w pozostałym zakresie (por. wyrok NSA z 16 czerwca 2020 r., II OSK 161/20; wyrok NSA z 13 grudnia 2019 r., II OSK 328/18; wyrok NSA z 29 stycznia 2019 r., II OSK 670/18; wyrok NSA z 4 grudnia 2018 r., II OSK 530/17; wyrok NSA z 12 grudnia 2017 r., II OSK 450/17; wyrok NSA z 6 września 2016 r., I OSK 1260/16; wyrok NSA z 8 kwietnia 2016 r., I OSK 1651/14; wyrok NSA z 25 marca 2014 r., I OSK 399/13). Powyższy pogląd interpretacyjny trudno jednakże przenieść na grunt rozpatrywanej sprawy i wykorzystać jako podstawę wykazania wadliwości zaskarżonego postanowienia PWINB. Opiera się on bowiem na uznawaniu, że wydanie decyzji w części reformatoryjnej nie obliguje organu do zawarcia rozstrzygnięcia mieszczącego się w art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., tego rodzaju rozstrzygnięcie nie jest zatem "niezbędne", przez co jego brak nie może być traktowany jako równoważny naruszeniu przez organ I instancji art. 138 § 1 k.p.a. Okoliczność, że PWINB w niniejszej sprawie, orzekając reformatoryjnie odnośnie do nowego terminu wykonana obowiązku, zdecydował, iż dla jednoznaczności określenia sytuacji prawnej skarżącego wymagane jest wskazanie, iż utrzymaniu w mocy podlega postanowienie z 21 lutego 2019 r. w jego pozostałej (nieuchylonej) części trudno w tych warunkach kwalifikować jako błąd, a tym bardziej poddawać go rozważeniu na płaszczyźnie wpływu, jaki miałby on wywierać na wynik sprawy. Powołany w podstawie kasacyjnej art. 1 § 2 p.u.s.a. jest przepisem ustrojowym określającym kryterium kontroli działalności administracji publicznej, toteż brak jest wystarczających podstaw do wskazywania ww. przepisu jako naruszonego przez sąd administracyjny, gdy na skutek wniesienia skargi doszło do przeprowadzenia kontroli aktu administracyjnego nią objętego, której wynik kształtowała zgodność z prawem (legalność) tego aktu. Z przedstawionych powodów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji wyroku.