III OSK 2952/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Teresa Zyglewska Sędziowie Sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk (spr.) Sędzia del. WSA Mariusz Kotulski po rozpoznaniu w dniu 6 kwietnia 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej D. C. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 26 lutego 2020 r. sygn. akt II SAB/Po 89/19 w sprawie ze skargi D. C. na bezczynność Dyrektora Zakładu Karnego we Wronkach w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z 26 lutego 2020 r. sygn. akt II SAB/Po 89/19, na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.) dalej "p.p.s.a." oddalił skargę D. C. na bezczynność Dyrektora Zakładu Karnego we Wronkach w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej. W uzasadnieniu wyroku Sąd pierwszej instancji wskazał, że wnioskiem z 17 czerwca 2019 r. skarżący zwrócił się do organu o udostępnienie informacji publicznej dotyczącej grafiku dyżurów pielęgniarskich w Zakładzie Karnym we Wronkach. W ocenie Sądu organ nie pozostawał w bezczynności, ponieważ udzielił skarżącemu odpowiedzi na wniosek pismem z 3 lipca 2019 roku, odsyłającym do odpowiedzi przy piśmie z 28 czerwca 2019 r. nr D/SZ.452.157.2019.EB i wyjaśnił, że zostały w nim zawarte żądane przez skarżącego informacje. Stosownie do art. 13 ust. 1 ustawy z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U z. 2019 r. poz.1429) zwanej dalej "u.d.i.p." udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, co do zasady, nie później niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku. Z akt sprawy wynika, że organ dochował ww. terminu, albowiem wniosek skarżącego z 17 czerwca 2019 r. został do organu przekazany przez Wiceprezesa Sądu Okręgowego w Zielonej Górze 1 lipca 2019 r. W takim stanie rzeczy odpowiedź udzielona 3 lipca 2019 r. została wystosowana z zachowaniem terminu. Ponadto, jakkolwiek odpowiedź udzielona przez organ administracji miała charakter odesłania, to dotyczyła ona informacji publicznej, która została już wcześniej skarżącemu udzielona. Skargę kasacyjną złożył D. C., zaskarżając powyższy wyrok w całości. Zarzucił naruszenie prawa materialnego, tj. art. 1 ust. 1 u.d.i.p. przez błędną jego wykładnię przez uznanie, że informacją publiczną w rozumieniu powyższej ustawy jest informacja "na temat systemu i planu pielęgniarek", podczas, gdy przedmiotem wniosków skarżącego złożonych w czerwcu 2019 r., a zatem informacją publiczną w rozumieniu ww. ustawy, była "informacja o dyżurach pielęgniarskich za okres wcześniejszy i ówcześnie obecny, tj. kwiecień 2019 r. i czerwiec 2019 r." W oparciu o tak sformułowane zarzuty skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Poznaniu. Pełnomocnik skarżącego z urzędu wniósł także o przyznanie wynagrodzenia w wysokości równej opłacie maksymalnej za pomoc prawną udzieloną skarżącemu w ramach prawa pomocy, oświadczając że wynagrodzenie to nie zostało pokryte nawet w części. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że skarżący we wniosku o udostępnienie informacji publicznej zwracał się o podanie "dyżurów pielęgniarskich za miesiąc kwiecień 2019", natomiast organ w odpowiedzi na wniosek w ogólności wskazał terminy dyżurów pielęgniarskich. W ocenie autora skargi kasacyjnej jest to podstawowa okoliczność mająca znaczenie w niniejszej sprawie. odkreślił, iż wnioski skarżącego były niezmiernie ogólne a pomimo to ani organ, ani Sąd pierwszej instancji nie wezwali skarżącego do sprecyzowania wniosku bądź wyjaśnienia, czy dotyczy on informacji o rzeczywistych zdarzeniach przeszłych (tj. rzeczywiście odbytych dyżurów), czy też ogólnego harmonogramu czy planu dyżurów. Zarządzeniem z 137 stycznia 2023 r. Przewodnicząca Wydziału lii Izby Ogólnoadministracyjnej na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 w zw. z ust. 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2021 r., poz. 2095 ze zm.) skierowała sprawę na posiedzenie niejawne, informując strony o możliwości uzupełnienia argumentacji uzasadnienia skargi kasacyjnej albo żądania jej oddalenia. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Sprawa została skierowana do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym zarządzeniem Przewodniczącej Wydziału III Izby Ogólnoadministracyjnej, w oparciu o art. 15zzs4 ust. 3 w zw. z ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych. Strony w niniejszej sprawie zostały powiadomione o skierowaniu sprawy na posiedzenie niejawne i miały możliwość zajęcia stanowiska, co oznacza, że standardy ochrony praw stron i uczestników zostały zachowane. Powyższe zaś przesądziło o przyjęciu przez Naczelny Sąd Administracyjny, że rozpoznanie niniejszej sprawy na posiedzeniu niejawnym jest dopuszczalne. Sposób sporządzenia skargi kasacyjnej powoduje konieczność przytoczenia uwag związanych z wymogami dla skargi kasacyjnej przewidzianymi w ustawie Prawo o postępowaniu przed Sądami administracyjnymi. Godzi się bowiem przypomnieć, że rozpoznając skargę kasacyjną - po myśli art. 183 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 329), - Naczelny Sąd Administracyjny czyni to w granicach zakreślonych przez ramy tego środka odwoławczego, gdyż jest nimi związany, biorąc pod rozwagę z urzędu tylko nieważność postępowania. Przy braku przesłanek nieważnościowych w sprawie, rozpoznaniu podlegał wyłącznie zarzut podniesiony w skardze kasacyjnej na uzasadnienie przytoczonej podstawy kasacyjnej. W myśl art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Związanie NSA podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym - zdaniem skarżącego – uchybił sąd, określenia, jaką postać miało to naruszenie, uzasadnienia zarzutu ich naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia przepisów postępowania - wykazania dodatkowo, że to wytknięte uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zarzut naruszenia prawa materialnego, może przejawiać się w dwóch postaciach: jako błędna wykładnia albo jako niewłaściwe zastosowanie określonego przepisu prawa. Podnosząc zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię wykazać należy, że sąd mylnie zrozumiał stosowany przepis prawa, natomiast uzasadniając zarzut niewłaściwego zastosowania przepisu prawa materialnego wykazać należy, że sąd stosując przepis popełnił błąd subsumcji, czyli że niewłaściwie uznał, iż stan faktyczny przyjęty w sprawie nie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w przepisie prawa. W obu tych przypadkach autor skargi kasacyjnej wykazać musi, jak w jego ocenie powinien być rozumiany stosowany przepis prawa, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia. Jednocześnie należy podkreślić, że ocena zasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie ustalonego w sprawie stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za prawidłowy (por. wyrok NSA z 13 sierpnia 2013 r., sygn. akt II GSK 717/12, LEX nr 1408530; wyrok NSA z 4 lipca 2013 r., sygn. akt I GSK 934/12, LEX nr 1372091). Ze względu na ograniczenia wynikające z regulacji prawnych, Naczelny Sąd Administracyjny nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich, ani w inny sposób korygować (zob. wyrok NSA z 8 grudnia 2015 r., II OSK 909/14). Naczelny Sąd Administracyjny nie jest władny badać, czy zaskarżony wyrok nie narusza innych przepisów niż wskazane w podstawach, na których środek oparto (zob. wyrok NSA z 25 listopada 2014 r., II GSK 1253/13). Nie ma on kompetencji do konkretyzowania czy uzupełniania zarzutów kasacyjnych, bądź ich uzasadnienia, a brak konkretnego i popartego stosowną argumentacją zakwestionowania stanowiska wyrażonego w danej kwestii przez wojewódzki sąd administracyjny powoduje związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego poglądem sądu pierwszej instancji w danym zakresie i niemożność zbadania jego zasadności (zob. wyrok NSA z 21 stycznia 2015 r., II FSK 3171/12; por. też wyrok NSA z 6 grudnia 2012 r., II OSK 1426/11). Zatem Naczelny Sąd Administracyjny upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej (por. wyrok NSA z dnia 11 grudnia 2012 r., II OSK 2724/12). Kasacja nieodpowiadająca tym wymaganiom, pozbawiona konstytuujących ją elementów treściowych uniemożliwia sądowi ocenę jej zasadności. Ze względu na wymagania stawiane skardze kasacyjnej, usprawiedliwione zasadą związania Naczelnego Sądu Administracyjnego jej podstawami, sporządzenie skargi kasacyjnej jest obwarowane przymusem adwokacko - radcowskim (art. 175 § 1 - 3 p.p.s.a). Opiera się on na założeniu, że powierzenie czynności sporządzenia skargi kasacyjnej wykwalifikowanym prawnikom zapewni jej odpowiedni poziom merytoryczny i formalny, umożliwiający Sądowi kasacyjnemu dokonanie kontroli zaskarżonego orzeczenia. Wskazuje się, że Naczelny Sąd Administracyjny nie może uchylić zaskarżonego orzeczenia nawet wówczas, jeżeli dostrzega naruszenie przepisów prawa, które jednak nie zostało podniesione w zarzutach skargi kasacyjnej ani nie powoduje nieważności postępowania. Oddalenie skargi kasacyjnej nie oznacza zatem zawsze podzielenia wywodów Sądu pierwszej instancji, lecz świadczy o nieusprawiedliwionym charakterze zarzutów skargi kasacyjnej (zob. wyrok NSA z 28 listopada 2017 r., I OSK 1567/17). Mając powyższe na uwadze stwierdzić należy, że sposób, w jakim została sporządzona skarga kasacyjna w niniejszej sprawie bezpośrednio determinuje ocenę podniesionego zarzutu jako zarzutu nieskutecznego. Jedynym zarzutem podniesionym, w skardze kasacyjnej jest naruszenie art. 1 ust.1 u.d.i.p. Autor skargi kasacyjnej upatruje go w błędnej jego wykładni "poprzez uznanie, że informacją publiczną w rozumieniu powyższej ustawy jest informacja "na temat systemu i planu pielęgniarek", podczas, gdy przedmiotem wniosków skarżącego złożonych w czerwcu 2019 r., a zatem informacją publiczną w rozumieniu ww. ustawy, była informacja o dyżurach pielęgniarskich za okres wcześniejszy i ówcześnie obecny tj. kwiecień i czerwiec 2019 r.". Zarzut powyższy nie mógł odnieść skutku, bowiem w istocie dotyczy ocen i ustaleń w zakresie istotnego elementu stanu faktycznego, jakim jest treść konkretnego wniosku o udostępnienie informacji publicznej i ma służyć zakwestionowaniu prawidłowości kwalifikacji i oceny przez Sąd I instancji treści wniosku z punktu widzenia jej podpadania pod zakres pojęcia informacji publicznej. Uzasadnienie podniesionego zarzutu wskazuje, że nie polega on na kwestionowaniu wykładni art. 1 ust. 1 u.d.i.p. ani na twierdzeniu, że przepis ten został niewłaściwie zastosowany. Autor skargi kasacyjnej twierdzi natomiast, że przedmiot wniosku był inny niż przyjął Sąd I instancji. W związku z taką konstrukcją zarzutu należy przypomnieć, że próba zwalczenia ustaleń faktycznych poczynionych przez Sąd I instancji nie może skutecznie następować przez zarzut naruszenia prawa materialnego (zob. wyrok NSA z 29 stycznia 2013 r., I OSK 2747/12, LEX nr 1269660; wyrok NSA z 6 marca 2013 r., II GSK 2327/11, LEX nr 1340137). Ocena zarzutu prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie konkretnego stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za prawidłowy (zob. wyrok NSA z 6 marca 2013 r., II GSK 2328/11, LEX nr 1340138; wyrok NSA z 14 lutego 2013 r., II GSK 2173/11, LEX nr 1358369). Jeżeli strona skarżąca kasacyjnie uważa, że ustalenia faktyczne są błędne, ponieważ wadliwie oceniono treść złożonego wniosku, to zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego błędne zastosowanie w konsekwencji wadliwej wykładni należy ocenić jako co najmniej przedwczesny, a przez to nieskuteczny. Zarzut naruszenia prawa materialnego nie może opierać się na wadliwym (kwestionowanym przez stronę) ustaleniu faktu (zob. wyrok NSA z 13 marca 2013 r., II GSK 2391/11, LEX nr 1296051), a wniosek inicjujący postępowanie o udostępnienie informacji publicznej i podlegający ocenie w tym postępowaniu, wchodzi właśnie w zakres stanu faktycznego sprawy. Błędne zastosowanie (bądź niezastosowanie) przepisów materialnoprawnych, również jako następstwo ich błędnej wykładni, zasadniczo każdorazowo pozostaje w ścisłym związku z ustaleniami stanu faktycznego sprawy i może być wykazane pod warunkiem wcześniejszego obalenia tych ustaleń czy też szerzej - dowiedzenia ich wadliwości. Jak wyżej wskazano, zarzut niewłaściwego zastosowania prawa materialnego również jako następstwo ich błędnej wykładni, może być konsekwencją wcześniejszych błędnych ustaleń w zakresie stanu faktycznego, jednakże dla skuteczności tak skonstruowanego zarzutu naruszenia prawa materialnego konieczne jest wcześniejsze skuteczne zakwestionowanie ocen i ustaleń w zakresie stanu faktycznego, tj. przez podniesienie skutecznego zarzutu w ramach drugiej podstawy kasacyjnej (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.) W rozpatrywanej sprawie nie zakwestionowano poprawności oceny wniosku z 17 czerwca 2019 r. w ramach skutecznie postawionego zarzutu naruszenia przepisów postępowania. Brak zarzutów naruszenia przepisów postępowania powodowała, że Naczelny Sąd Administracyjny w procesie kontroli instancyjnej przyjął, jako niezakwestionowany punkt odniesienia, stan faktyczny i jego ocenę przyjęte przez Sąd I instancji. Sąd ten ustalił, że skarżący wnioskami z 17 i 18 czerwca 2019 r. zwrócił się o udzielenie informacji na temat grafiku planów dyżurów pielęgniarskich za miesiąc kwiecień 2019 roku w Zakładzie Karnym we Wronkach. Sąd przyjął, że wniosek dotyczy systemu oraz planu pracy pielęgniarek, zatem stwierdził, że organ udzielił wystarczającej odpowiedzi na pytanie w jaki sposób zostały zorganizowane i odbywały się dyżury pielęgniarskie w Zakładzie Karnym we Wronkach we wspomnianym okresie. Sąd I instancji dokonał wykładni art. 1 ust. 1 u.d.i.p. spójnej z tą, którą przedstawił autor skargi kasacyjnej. Sąd nie kwestionował też, że wnioski skarżącego z 17 i 18 czerwca 2019 r. dotyczą informacji publicznych w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. Mając na uwadze powyższe wywody. Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, dlatego na mocy art. 184 p.p.s.a. ją oddalił. Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł w wyroku o przyznaniu pełnomocnikowi skarżącego wynagrodzenia za pomoc prawną udzieloną na zasadzie prawa pomocy, gdyż przepisy art. 209 i 210 p.p.s.a. mają zastosowanie tylko do kosztów postępowania między stronami. Natomiast wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za wykonaną pomoc prawną, należne od Skarbu Państwa (art. 250 p.p.s.a.) przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w art. 254 § 1 i art. 258-261 p.p.s.a.