I OSK 1208/20

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Maciej Dybowski Sędziowie sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska sędzia del. WSA Ewa Kręcichwost-Durchowska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 23 października 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej małoletnich M. P. i I. P. reprezentowanych przez przedstawiciela ustawowego M. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 3 marca 2020 r., sygn. akt II SA/Wa 2095/19 w sprawie ze skargi małoletnich M. P. i I. P. reprezentowanych przez przedstawiciela ustawowego M. P. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] lipca 2019 r., nr [...] w przedmiocie przyznania świadczenia w drodze wyjątku oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z 3 marca 2020 r., sygn. akt II SA/Wa 2095/19, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu sprawy ze skargi małoletnich M. P. i I. P. reprezentowanych przez przedstawiciela ustawowego, M. P. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z [...] lipca 2019 r., nr [...] w przedmiocie przyznania świadczenia w drodze wyjątku, oddalił skargę. Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Decyzją z [...] lipca 2019 r. Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych utrzymał w mocy własną decyzję z [...] maja 2019 r. o odmowie przyznania małoletnim M. i I. P. świadczenia w drodze wyjątku po zmarłym ojcu. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ przywołał treść art. 83 ust. 1 ustawy o Emeryturach i Rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, wskazując, ze szczególne okoliczności, o jakich mowa w ww. przepisie to zdarzenia wykluczające aktywność zawodową strony z powodu niemożliwości przezwyciężenia ich skutków. Organ ustalił, że na 56 lat życia, tj. na dzień powstania całkowitej niezdolności do pracy, strona miała udokumentowane jedynie 12 lat 2 miesiące i 22 dni okresów składkowych i nieskładkowych, a w dziesięcioleciu poprzedzającym powstanie niezdolności do pracy tylko 6 miesięcy i 26 dni zamiast wymaganych pięciu lat. Powyższe okresy zatrudnienia strony były, w ocenie organu, nieadekwatne do jej długości wieku. Brak wykazania przez stronę występowania szczególnych okoliczności, uniemożliwiających wypracowanie okresów składkowych w długości stosownej do wieku, uniemożliwiał przyznanie dochodzonego świadczenia. W uzasadnieniu podkreślono także, że okres pozostawania bez pracy, nawet potwierdzony formalną rejestracją w urzędzie pracy, nie stanowi ani okresu składkowego, ani nieskładkowego. Od powyższej decyzji skargę wnieśli małoletni M. P. i I. P. reprezentowani przez przedstawiciela ustawowego, M. P. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zaprezentowaną w skarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, oddalając skargę, stwierdził, że istota sprawy w niniejszym postępowaniu sprowadzała się do oceny stanu faktycznego przedstawionego przez wnioskodawcę przez pryzmat art. 83 ust. 1 ustawy o Emeryturach i Rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, formułującego trzy przesłanki, których łączne spełnienie determinuje możliwość otrzymania świadczenia w drodze wyjątku. Przesłankami tymi są brak uprawnień do uzyskania emerytury lub renty, niemożliwość podjęcia pracy lub działalności objętej ubezpieczeniem społecznym spowodowana całkowitą niezdolnością do pracy lub wiekiem oraz brak niezbędnych środków utrzymania. Powyższe okoliczności muszą występować łącznie, aby możliwe było przyznanie świadczenia wyjątkowego. Brak występowania którejkolwiek z powyższych przesłanek uniemożliwia zaś pozytywne rozpatrzenie wniosku o przyznanie omawianego świadczenia. Sąd pierwszej instancji wskazał, że kwestią sporną było istnienie po stronie uprawnionego okoliczności faktycznych potwierdzających istnienie pierwszej z ww. przesłanek. Brak uprawnień do uzyskania emerytury lub renty należy bowiem badać w nawiązaniu do okresu zatrudnienia uprawnionego do świadczenia, a więc w odniesieniu do wypracowanej przez niego emerytury czy renty. Należności wypłacane przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych nie są bowiem zapomogą państwową, a stanowią odpowiednik składek, które uprawniony odprowadzał w trakcie życia zawodowego. Świadczenie emerytalne czy rentowe stanowi więc wypadkową okresu, przez który uprawniony budował kapitał początkowy, odprowadzając składki na ubezpieczenie. Istotne znaczenie ma to, czy czas, przez jaki strona podlegała ubezpieczeniu, jest adekwatny do wieku uprawnionego. Świadczenie w drodze wyjątku jest bowiem świadczeniem pochodnym w stosunku do okresu ubezpieczenia. Sąd wojewódzki podkreślił, że wnioskodawca, na 56 lat życia, wypracował jedynie 12 lat 2 miesiące i 22 dni okresów składkowych i nieskładkowych. Okolicznością nie wymagającą dowodu jest więc to, że okres pozostawania przez ojca dzieci w zatrudnieniu był nieadekwatnie krótki w stosunku do jego wieku. W świetle powyższego należało wyjaśnić, czy strona wykazała istnienie szczególnych okoliczności, które uniemożliwiły uprawnionemu wypracowania stażu pracy stosownego do wieku. Ciężar dowodowy w tym zakresie obciążał stronę dochodzącą przedmiotowego świadczenia. Tylko bowiem strona mogła dysponować wiedzą na temat tego, czy w życiu bliskiej jej osoby istniały szczególne przeszkody, które uniemożliwiały podejmowanie zatrudnienia. Sąd pierwszej instancji wskazał, że strona upatrywała istnienia powyższych szczególnych okoliczności m.in. w bezrobociu panującym w kraju. Odnosząc się do ww. materii, sąd wojewódzki podzielił argumenty organu, że sytuacja na rynku pracy nie stanowi okoliczności szczególnej, która mogłaby sama w sobie uzasadniać przyznanie świadczenia w drodze wyjątku. Gospodarka rynkowa charakteryzuje się bowiem tym, że popyt nie zawsze idzie w parze z podażą. Reguła ta dotyczy zaś nie tylko towarów, czy usług, ale odnosi się również do sfery zatrudnienia, gdzie liczba miejsc pracy nie musi pokrywać się z zapotrzebowaniem na pracę. Tym samym niemożność zaspokojenia potrzeb wszystkich obywateli na zapewnienie ich dostępu do zatrudnienia, nie może być skutecznie postrzegana jako okoliczność wyjątkowa, uzasadniająca rentę w drodze wyjątku. Sąd wskazał, że nawet uwzględniając twierdzenie skargi, że po orzeczeniu wobec ojca dzieci częściowej niezdolności do pracy utracił on realną możliwość znalezienia zatrudnienia, to nie sposób pominąć tego, że z dokumentów zgromadzonych w aktach administracyjnych wynika, że częściowa niezdolność do pracy istniała od listopada 2013 r. W tym czasie zmarły był 52-letnim mężczyzną. Zestawienie jego wieku z wypracowanym okresem składkowym i nieskładkowym w wymiarze nieco ponad 12 lat także jednak prowadzi do wniosku, że okres, w jakim zmarły odprowadzał składki na ubezpieczenie społeczne, był nieadekwatnie krótki w porównaniu z jego wiekiem. Skoro więc wobec strony, przed listopadem 2013 r., nie był orzeczony żaden rodzaj niezdolności do pracy, to świadczy to tym, że formalnie brak było przeszkód, uniemożliwiających mu wypracowania stażu pracy stosownego do wieku. Brak natomiast wypracowania takiego stażu nie może obecnie obciążać pozostałych uczestników programu ubezpieczenia społecznego, którzy rzetelnie przez wiele lat odprowadzali swoje składki na ZUS. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wnieśli małoletni M. P. i I. P. reprezentowani przez przedstawiciela ustawowego, M. P., zaskarżając go w całości. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów postępowania, mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. 1. art. 83 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych przez błędne przyjęcie i w konsekwencji odmowę przyznania świadczenia w drodze wyjątku w sytuacji, gdy wobec zmarłego M. P. zachodzą szczególnie uzasadnione okoliczności usprawiedliwiające brak spełnienia w trybie zwykłym przesłanek do otrzymania świadczenia, co uzasadniało przyznanie dzieciom M. P. świadczenia w drodze wyjątku, 2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, 8, 77 § 1 , 80, 107 § 3, 136 k.p.a. przez błędne odmówienie przyznania świadczenia, pomimo że zaskarżony wyrok został oparty na całkowicie błędnej ocenie materiału dowodowego, w szczególności w zakresie ustaleń odnośnie do tego, czy M. P. spełnił przesłanki wskazane w art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, 3. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 k.p.a., polegające na nierozpatrzeniu przez organ oraz WSA w Warszawie w sposób wyczerpujący całości materiału dowodowego sprawy, w szczególności niedokonaniu ustaleń w zakresie obiektywnych możliwości podjęcia przez M. P. pracy i opłacania składek, przy uwzględnieniu stopy bezrobocia panującej w regionie zamieszkania M. P., wieku, znacznego stopnia niepełnosprawności, stwierdzonej niezdolności do pracy, które to uchybienia miały istotne znaczenie dla ustalenia wszystkich okoliczności dotyczących sytuacji M. P., których uwzględnienie powinno skutkować przyznaniem świadczenia w drodze wyjątku, 4. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77, 80 k.p.a. mające istotny wpływ na wynik sprawy, polegające na niepodjęciu wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz niezebraniu i nierozpatrzeniu w sposób wyczerpujący materiału dowodowego oraz błędnej jego ocenie, w szczególności w zakresie pełnej niezdolności do pracy M. P. oraz nieustaleniu, czy M. P. spełnia przesłanki przyznania mu renty w drodze wyjątku poprzez zaniechanie przeprowadzenia analizy stanu zdrowia M. P. w okresie 5 lat przed jego śmiercią, nieprzeanalizowaniu orzeczenia o stopniu niepełnosprawności i niezdolności do pracy oraz niewyciągnięcie z nich właściwych wniosków, które powinny zmierzać do ustalenia, że wobec M. P. zaszły szczególne okoliczności warunkujące przyznanie świadczenia w drodze wyjątku, 5. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 10 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie i niepoinformowanie M. P. o możliwości wypowiedzenia się przed wydaniem decyzji co do zebranych dowodów, materiałów oraz zgłoszonych żądań oraz złożenia własnych wniosków dowodowych, za pomocą których mógłby wykazać chociażby okoliczność, że zaszły szczególne okoliczności warunkujące przyznanie świadczenia w drodze wyjątku. Na podstawie ww. zarzutów, skarżący kasacyjnie wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie sprawy do ponownego rozpoznania. Pismem z [...] czerwca 2020 r., stanowiącym odpowiedź na skargę kasacyjną, Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych wniósł o jej oddalenie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm. - dalej jako "p.p.s.a".), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Skarga kasacyjna została w niniejszym przypadku oparta na obu podstawach kasacyjnych, wymienionych w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. i obie te podstawy były ze sobą ściśle powiązane, co też uzasadnia ich łączne rozpoznanie. Zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej były niezasadne. W odniesieniu do redakcji zarzutu nr 1 należy jednak przypomnieć, że przytoczenie podstaw kasacyjnych oraz ich uzasadnienie musi być precyzyjne. Przywołany w nim przepis art. 83 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych składają się z trzech ustępów. Obowiązkiem profesjonalnego pełnomocnika jest precyzyjne wskazanie zarzutu według najmniejszej jednostki redakcyjnej, a więc wskazanie, które przepisy prawa materialnego, i w jaki sposób, zostały naruszone, oraz które przepisy prawa procesowego zostały naruszone i jaki wpływ na wynik sprawy miało to naruszenie. Oczywiste jest bowiem, że Naczelny Sąd Administracyjny, związany granicami skargi kasacyjnej, nie jest powołany do jej samodzielnej konkretyzacji i uzupełniania o brakujące, istotne elementy. Sąd kasacyjny nie powinien też domyślać się intencji skarżącego kasacyjnie i zastępować go, formułując za niego zarzuty pod adresem skarżonego wyroku (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 6 grudnia 2012 r., sygn. akt II OSK 1426/11 i z 12 marca 2019 r., sygn. akt II OSK 1011/17, wyroki dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem internetowym: orzeczenia.nsa.gov.pl – dalej jako "CBOSA"). Biorąc pod uwagę treść uzasadnienia ww. zarzutu, należy przyjąć, że został on ograniczony do art. 83 ust. 1 ustawy. Zgodnie z treścią art. 83 ust 1 cyt. wyżej ustawy, ubezpieczonym oraz pozostałym po nich członkom rodziny, którzy wskutek szczególnych okoliczności nie spełniają warunków wymaganych w ustawie do uzyskania prawa do emerytury lub renty, nie mogą - ze względu na całkowitą niezdolność do pracy lub wiek - podjąć pracy lub działalności objętej ubezpieczeniem społecznym i nie mają niezbędnych środków utrzymania, Prezes Zakładu może przyznać w drodze wyjątku świadczenia w wysokości nieprzekraczającej odpowiednich świadczeń przewidzianych w ustawie. Zarówno Prezes ZUS, jak i Sąd pierwszej instancji wszechstronnie omówili przesłanki, wymienione w art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, odnosząc je do sytuacji skarżącej. W skardze kasacyjnej nie podważono skutecznie ustalenia faktycznego, według którego, brak warunków wymaganych w ustawie do uzyskania prawa do emerytury lub renty nie był skutkiem szczególnych okoliczności. Zamierzonego w tym względzie skutku nie mógł odnieść zarzut naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 10 k.p.a. i zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77, 80, 136 k.p.a. W orzecznictwie sądowo-administracyjnym obecnie jednolity i utrwalony jest pogląd, że naruszenie zasady zawartej w art. 10 § 1 k.p.a. nie stanowi automatycznie w każdym przypadku podstawy do uchylenia decyzji (por. wyroki NSA z 18 maja 2006 r., sygn. akt II OSK 831/05; z 16 października 2007 r., sygn. akt I OSK 1192/06; z 21 lipca 2010 r., sygn. akt II OSK 881/10 - CBOSA - jak też stosowana odpowiednio uchwała 7 sędziów NSA z 25 kwietnia 2005 r. sygn. akt FPS 6/04 publ. ONSAiWSA 2005/4/66). Również skuteczne wniesienie takiego zarzutu w skardze kasacyjnej wymaga uprawdopodobnienia istnienia związku przyczynowego między naruszeniem przepisów postępowania a treścią rozstrzygnięcia, polegającego na tym, że gdyby do tego uchybienia nie doszło, to treść rozstrzygnięcia podjętego wyrokiem byłaby inna. Nakłada to na skarżącą obowiązek uzasadnienia, że następstwa stwierdzonych uchybień były na tyle istotne, że kształtowały lub współkształtowały treść kwestionowanego orzeczenia (por. wyrok NSA z 10 kwietnia 2008 r., sygn. akt I FSK 232/07, Lex nr 480247 oraz B. Dauter, Metodyka pracy sędziego sądu administracyjnego, Warszawa 2009, s. 508; J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wyd. 3, Warszawa 2008, s. 426). Na naruszenie tego przepisu może powoływać się strona, która wykaże, że organ nie zawiadomił jej przed wydaniem decyzji o możliwości zapoznania się z aktami sprawy i wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów i wskaże konkretnie jakie okoliczności i dowody zamierzała powołać, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W sprawach z zakresu świadczeń w drodze wyjątku inicjatywa dowodowa należy bowiem do strony, jeśli jej zdaniem istnieją dowody potwierdzające okoliczności przez nią wskazywane, a nie wynikają one z dokumentów zgromadzonych z urzędu przez organ. W skardze kasacyjnej takiego wywodu zabrakło. Należy zauważyć, że kategoria "szczególnych okoliczności" jest klauzulą generalną, której stosowanie ma charakter oceny i indywidualny. Nie chodzi tu o każdy przypadek nieotrzymania świadczenia w trybie zwykłym, lecz o taki, który na gruncie ustawy emerytalnej ogranicza, utrudnia czy wręcz udaremnia możliwość wypracowania wymaganego okresu ubezpieczenia, uprawniającego do otrzymania świadczenia na zasadach ogólnych. Zaistnienie tego rodzaju zdarzeń winno usprawiedliwiać brakujący do wymaganego staż ubezpieczeniowy. Za taką okoliczność nie może być uznany stan bezrobocia bez wykazanej aktywności zmierzającej do zmiany sytuacji (por. wyroki NSA z 26 listopada 2014 r., sygn. akt I OSK 1540/14 oraz z 5 lutego 2015 r., sygn. akt I OSK 1897/14, CBOSA). Nie jest zatem okolicznością szczególną w rozumieniu art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych sam fakt bezrobocia, jeżeli ubezpieczony nie podejmuje żadnych działań w celu znalezienia pracy, choćby działania te zakończyły się niepowodzeniem (por. wyrok NSA z 21stycznia 2011 r., sygn. akt I OSK 1694/10 i 16 listopada 2018 r. sygn. akt I OSK2082/18, CBOSA). Słusznie Sąd pierwszej instancji wskazał, i co jest istotne w sprawie, że ojciec małoletnich na 56 lat życia, tj. na dzień powstania całkowitej niezdolności do pracy, miał udokumentowane jedynie 12 lat 2 miesiące i 22 dni okresów składkowych i nieskładkowych, a w dziesięcioleciu poprzedzającym powstanie niezdolności do pracy tylko 6 miesięcy i 26 dni zamiast wymaganych pięciu lat. Ponadto zasadnie zauważył, że częściowa niezdolność do pracy istniała dopiero od listopada 2013 r. W tym czasie zmarły był 52-letnim mężczyzną. Zestawienie jego wieku z wypracowanym okresem składkowym i nieskładkowym w wymiarze nieco ponad 12 lat prowadzi do wniosku, że okres, w jakim zmarły odprowadzał składki na ubezpieczenie społeczne, był nieadekwatnie krótki w porównaniu z jego wiekiem. Wprawdzie był on zarejestrowany jako bezrobotny, jednakże ani we wniosku, ani nawet w skardze kasacyjnej nie zostało wykazane, że rzeczywiście dochował należytej staranności, aby być objętym ubezpieczeniem społecznym. Nie przedłożono, ani nawet nie wskazano dowodów potwierdzających aktywność w poszukiwaniu pracy przez ojca małoletnich, odmowy pracodawców przyjęcia do pracy lub brak ofert pracy, w tym dowodów wskazujących chociażby na podnoszenie własnych kwalifikacji i dostosowania ich do aktualnych potrzeb rynku pracy, które mogłyby usprawiedliwiać krótszy niż wymagany do uzyskania świadczenia w zwykłym trybie okres składkowy. Zresztą samo występowanie okoliczności powodujących trudności w znalezieniu zatrudnienia nie stanowi usprawiedliwienia dla braku okresu składkowego u ubezpieczonego. Jak wskazuje się bowiem w orzecznictwie, za usprawiedliwione należy uznać bezrobocie występujące w powiązaniu z innymi zdarzeniami, np. koniecznością sprawowania opieki nad dzieckiem niepełnosprawnym, bądź obłożnie chorym członkiem rodziny, postępującą chorobą potwierdzoną orzeczeniem o stopniu niepełnosprawności, wiekiem osoby bezrobotnej zbliżającym się do ustawowego wieku emerytalnego, itp. Z powyższych względów także zarzut naruszenia art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych jest niezasadny. Mając powyższe na względzie stwierdzić należy zaskarżony wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie odpowiada prawu, a skarga kasacyjna pozbawiona jest usprawiedliwionych podstaw. Z tego powodu, Naczelny Sąd Administracyjny działając w oparciu o art. 184 p.p.s.a., orzekł o jej oddaleniu.