I OSK 1142/20

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Maciej Dybowski Sędziowie Sędzia NSA Elżbieta Kremer Sędzia NSA Mirosław Wincenciak (spr.) po rozpoznaniu w dniu 15 grudnia 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J.W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 5 marca 2020 r., sygn. akt II SAB/Wr 68/19 w sprawie ze skargi J.W. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę [...] w przedmiocie wywłaszczenia i ustalenia odszkodowania oddala skargę kasacyjną Zaskarżonym wyrokiem z 5 marca 2020 r., sygn. akt II SAB/Wr 68/19, Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, dalej jako "WSA", po rozpoznaniu sprawy ze skargi J.W. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę [...], dalej jako "Wojewoda", w przedmiocie wywłaszczenia i ustalenia odszkodowania: (I) odrzucił skargę w zakresie przewlekłości postępowania do dnia 3 lipca 2018 r. oraz (II) oddalił skargę w pozostałym zakresie. Skarżący wniósł od powyższego wyroku skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego, zaskarżając go w całości. W skardze kasacyjnej zarzucił naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik postępowania. Skarżący wskazał w tej mierze, że wyrok WSA z 5 marca 2020 r., "jest błędny, ponieważ sąd I instancji naruszył art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 134 p.p.s.a, gdyż nie dostrzegł i nie dokonał prawidłowej oceny faktów, które organ administracji ustalił z naruszeniem art. 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 (Dz.U. z 2000r. nr 98 poz. 1071 ze zm., dalej k.p.a.), art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a., przez co zaakceptował postępowanie Wojewody, który od 14 lat i 4 miesięcy przewleka postępowanie w sprawie wywłaszczenia i ustalenia odszkodowania. Ponadto Sąd I instancji naruszył art. 151 p.p.s.a., gdyż okoliczności sprawy dawały podstawę do stwierdzenia przewlekłości postępowania tj. do zastosowania art. 149 § 1 i 1a p.p.s.a. w związku z naruszeniem art. 21 ust. 2, art. 45 ust. 1 i art. 77 ust. 1 Konstytucji R.P. oraz w związku z art. 6 ust. 1 i art. 13 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności oraz art. 1 Protokołu Numer 1 do Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności". W konsekwencji, w ocenie skarżącego kasacyjnie WSA: 1) źle ustalił stan faktyczny sprawy w zakresie prawidłowości, celowości i efektywności czynności, jakie prowadził Wojewoda w sprawie wywłaszczenia i odszkodowania spornej nieruchomości, 2) uchylił się od oceny całego postępowania administracyjnego Wojewody, od dnia jego wszczęcia, czyli 8 listopada 2005 r. do czasu wydania skarżonego wyroku dotyczącego przewlekłości postępowania w sprawie wywłaszczenia i ustalenia odszkodowania za sporną nieruchomość, 3) nieprawidłowo uznał, iż Wojewodzie nie można zarzucić prowadzenia postępowania w przedmiocie wywłaszczenia i ustalenia odszkodowania za sporną nieruchomość w sposób przewlekły. W oparciu o powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie wniósł o: (1) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości, (2) stwierdzenie, że przewlekłość postępowania w sprawie wywłaszczenia i ustalenia odszkodowania za sporną nieruchomość trwa 14 lat i 4 miesiące i ma miejsce z rażącym naruszeniem prawa, (3) przyznanie na rzecz skarżącego od Wojewody kwoty 20.000 zł za przewlekłe prowadzenie postępowania, (4) wymierzenie Wojewodzie grzywny w wysokości nie mniejszej niż 10 % dopuszczalnej jej wysokości, (5) zasądzenie na podstawie art. 203 p.p.s.a. zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych oraz (6) rozpoznanie sprawy na rozprawie. W uzasadnieniu skarżący kasacyjnie wskazał, że WSA w zaskarżonym wyroku "nie uwzględnił przewlekłości postępowania Wojewody w okresie od 8 listopada 2005 r. do dnia 3 lipca 2018 r., co miało zasadniczy wpływ na rozstrzygnięcie, ponieważ spod kontroli "wymknął" się okres 12 lat i 7 miesięcy". Ponadto w ocenie skarżącego WSA "nie dostrzegł istotnych faktów i nie dokonał prawidłowej oceny faktów". Skarżący podniósł, że dokonana przez WSA ocena postępowania była fragmentaryczna, gdyż nie obejmowała całego postępowania administracyjnego, które toczy się od 8 listopada 2007 r., (zatem trwa 14 lat i 4 miesiace), a jedynie 21 miesięczny okres postępowania od 3 lipca 2018 r., do 5 marca 2020 r. Zdaniem skarżącego nie jest prawidłowe przyjęcie, że skoro w pierwszej skardze stwierdzono brak przewlekłości, to pojawia się res iudicata - powaga rzeczy osądzonej, wyłączająca możliwość brania pod uwagę okresu ocenionego przy rozpatrywaniu pierwszej skargi. Na potwierdzenie powyższego skarżący kasacyjnie powołał się na orzecznictwo ETPC. Skarżący zaakcentował także, że kilkukrotnie korzystał z przysługującego mu prawa do złożenia skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania, jednak żadna ze skarg złożonych na przewlekłość postępowania nie odniosła skutku, ponieważ za każdym razem sądy administracyjne ograniczały się do fragmentarycznej oceny postępowania administracyjnego. WSA nie dostrzegł też, że Wojewoda wykonał w niniejszej sprawie szereg czynności, które w istocie były błędne, zbyteczne i w konsekwencji doprowadziły do trwającej aż 14 lat i 4 miesiące przewlekłości postępowania. Co więcej, ponownie powołując się na orzecznictwo ETPC wskazał, że organ ponosi także odpowiedzialność za opieszałość działań biegłego, który wykonuje swoje obowiązki pod kontrolą organu. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej. Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Zgodnie z art. 193 zdanie drugie p.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Zatem Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy i Sąd I instancji. W rozpoznawanej sprawie nie ulega wątpliwości, że prawomocnym wyrokiem z dnia 3 lipca 2018 r., sygn. akt II SAB/Wr 28/18 WSA we Wrocławiu ocenił przewlekłość Wojewody [...] w przedmiocie wywłaszczenia nieruchomości oznaczonej jako działka nr 15/9 i oddalił skargę. Skarżący odwołując się do orzecznictwa ETPC (Swat przeciwko Polsce, nr 13545/03) podniósł, że czas trwania postępowania powinien być badany całościowo również z uwzględnieniem okresów prawomocnie osądzonych. Odnosząc się do tego argumentu zauważyć przede wszystkim należy, że inny jest przedmiot kognicji ETPC w sprawach rozpoznanych przez ten Trybunał, a inny zakres i przedmiot postępowania przed polskim sądem administracyjnym w sprawie o przewlekłość postępowania. Przepis art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. stanowi, że kognicji sądów administracyjnych podlega bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub w pkt 4a. ETPC dokonuje oceny regulacji krajowej i działania organów państwa, w tym sądów. Natomiast sąd administracyjny bada sprawę w węższym zakresie: przewlekłości lub bezczynności organów administracji publicznej. Niezależnie od tego zauważyć należy, że dokonana przez sąd administracyjny ocena działania organu w sprawach dotyczący przewlekłości lub bezczynności powinna uwzględniać również okres, który był już weryfikowany przez ten sąd. Chodzi o ustalenie, czy organ na przykład nie ponawiał bezzasadnie działań lub czynności, które już wykonano w okresie prawomocnie zweryfikowanym przez sąd administracyjny. Taka sytuacja miała miejsce w rozpoznawanej sprawie, bo wprawdzie WSA skupił się na okresie po wyroku z dnia 3 lipca 2018 r., sygn. akt II SAB/Wr 27/18, co zostało zaakcentowane w uzasadnieniu wyroku, to jednak ocena przewlekłości postępowania została dokonana również z uwzględnieniem okresu już prawomocnie ocenionego. Świadczy o tym uzasadnienie kwestionowanego wyroku, z którego wynika, że WSA przedmiotem analizy uczynił także przebieg postępowania administracyjnego, które toczyło się przed wydaniem wyroku z dnia 3 lipca 2018 r., sygn. akt II SAB/Wr 27/18. Nieusprawiedliwione również były zarzuty odnoszące się do art. 21 ust. 2, art. 45 ust. 1, art. 77 ust. 1 Konstytucji R.P. oraz art. 6 ust. 1 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności w zw. z art. 13 Konwencji. Przepis art. 21 ust. 2 Konstytucji RP, stanowiący, że wywłaszczenie jest dopuszczalne jedynie wówczas, gdy dokonywane jest na cele publiczne i za słusznym odszkodowaniem, nie mógł być bowiem żaden sposób naruszony w postępowaniu dotyczącym przewlekłości postępowania. Z kolei, odnosząc się do art. 45 ust. 1 Konstytucji RP również nie można było uznać by WSA przepis ten naruszył. Zgodnie z brzmieniem powyższego przepisu, każdy ma prawo do sprawiedliwego i jawnego rozpatrzenia sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki przez właściwy, niezależny, bezstronny i niezawisły sąd. Z przepisem tym koresponduje art. 6 ust. 1 Europejskiej Konwencji Praw Człowieka i Podstawowych Wolności, podpisanej w Rzymie w dniu 4 listopada 1950 r., w którym mowa o prawie do rozpoznania sprawy w terminie rozsądnym. Jak zaś wyżej zostało to wyjaśnione, w przedmiotowej sprawie nie stwierdzono, że działania organu były nacechowane przewlekłością. Sprawa ta bowiem była skomplikowana, wymagała przeprowadzenia szeroko zakrojonego i długotrwałego postępowania dowodowego. Jak stanowi art. 149 § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Podkreślić trzeba, że zgodnie z art. 12 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej mają obowiązek działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Na organie prowadzącym postępowanie spoczywa obowiązek podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do załatwienia sprawy (art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.). Według art. 35 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (art. 35 § 3 k.p.a.). Zgodnie zaś z art. 36 § 1 k.p.a. o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub w przepisach szczególnych organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy. Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 § 2 k.p.a.). Tak więc z przewlekłością postępowania mamy do czynienia wówczas, gdy organ wprawdzie nie pozostaje w bezczynności, tj. nie przekroczył ustawowych lub ustalonych terminów jego zakończenia, ale postępowanie prowadzone jest zbyt długo bez uzasadnionych względów, na przykład z powodu podejmowania czynności w znacznych odstępach czasu lub bezzasadnego korzystania przez organ z możliwości wyznaczenia nowego terminu załatwienia sprawy, bądź wyznaczenia zbyt długiego terminu zakończenia postępowania, niewynikającego z toku postępowania i konieczności dokonywania potrzebnych do zakończenia sprawy czynności procesowych. Zgodnie z art. 149 § 2 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6. W niniejszej sprawie skarżący zawnioskował o przyznanie na jego rzecz od organu sumę pieniężną w wysokości 20.000 zł. W orzecznictwie wyraża się pogląd, że tego rodzaju orzeczenie ma charakter represyjny (grzywna) oraz kompensacyjny (suma pieniężna) i powinno być zastosowane w szczególnie drastycznych przypadkach zwłoki organu w załatwieniu sprawy (tak NSA w wyroku z 18 X 2017 r., II OSK 1769/17, publ. CBOSA). Przyznanie sumy pieniężnej ma charakter przede wszystkim prewencyjny i kompensacyjny służąc zadośćuczynieniu za krzywdę, jaką strona poniosła wskutek wadliwe działającej administracji publicznej (tak NSA w wyroku z 23 V 2017 r., I OSK 1662/16, publ. CBOSA). W konsekwencji suma pieniężna może być przyznana w przypadku dopuszczenia się przez organ przewlekłości lub bezczynności o szczególnym charakterze, uzasadniającym zastosowanie wobec strony środka kompensacyjnego. Skomplikowany charakter sprawy, mający wpływ na długość postępowania administracyjnego, nie uzasadniał twierdzenia, że organowi administracji publicznej można w rozpoznawanej sprawie przypisać przewlekłość. Jeśli chodzi o przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. to stanowi on, że uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. Analiza uzasadnienia zaskarżonego wyroku pozwala na przyjęcie, że objęło ono wszystkie niezbędne wymogi, o których mowa w powołanym przepisie, a przedstawiony w nim wywód prawny w toku kontroli instancyjnej pozwala na ocenę, jakie znaczenie Sąd I instancji nadał zastosowanym normom prawnym i co stanowiło podstawę prawną rozstrzygnięcia zawartego w sentencji. Zauważyć należy, iż za pomocą zarzutu naruszenia tego przepisu nie można skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez Sąd meriti stanu faktycznego, czy też stanowiska co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego, a w konsekwencji trafności rozstrzygnięcia. W judykaturze przyjmuje się, że orzeczenie sądu pierwszej instancji uchyla się spod kontroli instancyjnej w przypadku braku wymaganych prawem części (np. nieprzedstawienia stanu sprawy, czy też niewskazania lub niewyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia), a także wówczas, gdy będą one co prawda obecne, niemniej jednak obejmować będą treści podane w sposób niejasny, czy też nielogiczny, uniemożliwiający jednoznaczne ustalenie stanu faktycznego i prawnego, stanowiącego podstawę kontrolowanego wyroku sądu (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 czerwca 2010 r., sygn. II OSK 986/09; z dnia 12 marca 2015 r., sygn. I OSK 2338/13, publik. CBOSA). Przy czym tylko wówczas, gdy konstrukcja uzasadnienia nie pozwala na odtworzenie toku myślowego sądu I instancji, można mówić o skutkującym ewentualnym wzruszeniem orzeczenia uchybieniu art. 141 § 4 p.p.s.a. w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy (por. m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 22 marca 2013 r., sygn. akt II OSK 2259/11, LEX nr 1299453). Takiego braku niepodobna wytknąć omawianym motywom, bowiem Sąd I instancji przedstawił chronologicznie przebieg postępowania w sprawie począwszy od wszczęcia postępowania wywłaszczeniowego w 2005 r. aż do czynności podjętych w 2019 r. Ponadto Sąd ocenił prawnie poszczególne sekwencje zdarzeń w postępowaniu administracyjnym. Z tych względów na podstawie art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku. Sprawa została rozpoznana w trybie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374 ze zm.).