II SA/Gd 51/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Mariola Jaroszewska po rozpoznaniu w dniu 9 marca 2020 r. w Gdańsku na posiedzeniu niejawnym sprawy ze sprzeciwu A. G. i B. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 12 grudnia 2019 r., nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego solidarnie na rzecz skarżących A. G. i B. G. kwotę 580 (pięćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej jako Kolegium) decyzją z dnia 12 grudnia 2019 r. – po rozpatrzeniu odwołania K.S. – na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r., poz. 2096, dalej jako k.p.a.) uchyliło decyzję Prezydenta Miasta (dalej jako Prezydent miasta) z dnia 22 maja 2019 r. w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla działek nr [..]-[..] obr. W. ul. C. w G. i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Zaskarżona decyzja podjęta została w następującym stanie faktycznym i prawnym. Wnioskiem z dnia 11 lutego 2014 r. (uzupełnionym pismem z dnia 11 marca 2014 r.) B. G. i A.G. wystąpili do Prezydenta Miasta o ustalenie warunków zabudowy dla działek nr [..]-[.], Km [..] położonych w G. przy ul. C. dla legalizacji: A. parterowej części gospodarczej od zaplecza, B. parterowej części od ul. C., mała gastronomia, C. 2-kondygnacyjnej części i garaż, piętro mieszkania. Decyzją z dnia 23 grudnia 2014 r. Prezydent Miasta odmówił ustalenia warunków zabudowy dla wskazanych działek, polegającej na realizacji inwestycji: rozbudowa, nadbudowa i zmiana funkcji budynku usług rzemiosła na budynek usługowo-mieszkalny o dwóch mieszkaniach i o dwóch funkcjach usługowych: wynajem 10 pokoi gościnnych z łazienkami oraz gastronomia (legalizacja). W uzasadnieniu organ wskazał, że wnioskowane przedsięwzięcie nie spełnia warunku określonego w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2018 r., poz. 1945, dalej jako u.p.z.p.), albowiem nie respektuje ustalonej obowiązującej linii zabudowy tj. część obiektu przeznaczonego do legalizacji znacznie przekracza obowiązującą linię zabudowy wyznaczoną od ul. C. – ok. 8 m od granicy działki równoległej do pasa drogowego ul. C. Kolegium po rozpoznaniu odwołania wniesionego przez A.G., decyzją z dnia 2 marca 2016 r. uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania Prezydentowi Miasta. Z treści uzasadnienia przywołanej decyzji wynika, że organ pierwszej instancji błędnie zinterpretował treść wniosku o ustalenie warunków zabudowy, ponieważ wnioskodawca wskazał na trzy odrębne obiekty budowlane o cechach opisanych w piśmie z dnia 11 marca 2014 r., zaś organ określił przedmiot wniosku jako rozbudowa, nadbudowa i zmiana funkcji budynku usługowego na budynek usługowo-mieszkalny. W stosunku do tak rozumianego przedsięwzięcia sporządzona została analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, która stała się podstawą wydania zaskarżonej decyzji. Kolegium uznało, że określenie warunków zabudowy bez doprecyzowania przedmiotu wniosku i jego parametrów stanowi rozstrzygnięcie w przedmiocie innej inwestycji niż projektowana przez inwestora. Prezydent Miasta po ponownym rozpoznaniu przedmiotowej sprawy i doprecyzowaniu przez inwestora wniosku, decyzją z dnia 2 listopada 2016 r. odmówił ustalenia warunków zabudowy dla działek nr [..]-[..] obrębu [..] (obecne numery działek) W. przy ul. C., polegającej na realizacji inwestycji: rozbudowy istniejącego budynku usługowego (gastronomia) o części: ← dwukondygnacyjną mieszkalną: pomieszczenie gospodarcze i garaż na I kondygnacji oraz lokal mieszkalny na II kondygnacji – od ul. H.; ← jednokondygnacyjną usługową (gastronomia) – od ul. C.; ← jednokondygnacyjną gospodarczą (dla funkcji mieszkalnej) – pomieszczenie gospodarcze od zaplecza działki oraz zmiany funkcji budynku (legalizacja) z funkcji budynku usług rzemiosła na budynek o funkcjach: mieszkalnej, zamieszkania zbiorowego, użyteczności publicznej – usługi gastronomii (oznaczenie nieruchomości liniami A-B-C-D-E-F-G-H na załączniku graficznym do niniejszej decyzji). W uzasadnieniu organ pierwszej instancji wskazał, że wnioskowane przedsięwzięcie nie spełnia wymogów określonych w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., ponieważ przedmiotowa inwestycja nie respektuje ustalonej zgodnie z zasadami określonymi w ustawie oraz rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. nr 164 poz. 1588), obowiązującej linii zabudowy. Organ pierwszej instancji uznał, że pierwszym i podstawowym sposobem ustalenia linii zabudowy jest wyznaczenie jej według § 4 ust. 1 przywołanego rozporządzenia, czyli jako przedłużenia linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich tj. leżących w najbliższym sąsiedztwie zamierzonej inwestycji. Kolegium po rozpoznaniu odwołania B. G. i A. G. decyzją z dnia 30 czerwca 2017 r. uchyliło w całości zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji. Zdaniem Kolegium po doprecyzowaniu wniosku inwestorzy jednoznacznie nie określili dojazdu do przedmiotowej inwestycji. Także organ pierwszej instancji ponownie prowadząc postępowanie nie dokonał ustaleń odnośnie do tej kwestii, ani nie uzgodnił jej z właściwymi zarządcami dróg. W ocenie Kolegium stanowisko Prezydenta Miasta było przedwczesne. Bez dokonania bowiem precyzyjnych i jednoznacznych ustaleń odnośnie kształtu planowanej inwestycji, przede wszystkim w kontekście głównego wjazdu lub wejścia na działkę i konsekwencji prawnych z tym związanych, dotyczących wyznaczenia frontu działki i linii zabudowy, nie wykluczając modyfikacji wniosku, który objąłby dwie dobudówki, a więc z pominięciem lokalu gastronomicznego od strony ul. C., organ pierwszej instancji nie miał podstaw do podjęcia decyzji odmownej. Prezydent Miasta po rozpoznaniu po raz trzeci wniosku decyzją z dnia 22 maja 2019 r. ustalił warunki zabudowy dla działek nr [..]-[..] obręb [..] ul. C. w G. oznaczonych literami ABCDEFGHI na załączniku graficznym do niniejszej decyzji dla legalizacji inwestycji, polegającej na rozbudowie i nadbudowie budynku usługowo-mieszkalnego o: - część dwukondygnacyjną mieszkalną: pomieszczenie gospodarcze i garaż na I kondygnacji oraz lokal mieszkalny na II kondygnacji - od ul. H.: część jednokondygnacyjną usługową (gastronomia) - od ul. C.: - część jednokondygnacyjną gospodarczą (dla funkcji mieszkalnej) pomieszczenie gospodarcze od zaplecza działki zmiana funkcji z budynku usług rzemiosła na budynek o funkcjach: mieszkalnej, zamieszkania zbiorowego (wynajem pokoi gościnnych z łazienkami), usług gastronomii. Na podstawie analizy obszaru wyznaczonego zgodnie z § 3 rozporządzenia w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu - jak na załączniku graficznym - oraz z przepisów odrębnych, organ I instancji określił warunki i wymagania ochrony i kształtowania ładu przestrzennego: - linia zabudowy – dla głównej bryły budynku: obowiązująca linia zabudowy – linia równoległa do ulicy C. zgodnie z linią zabudowy budynków sąsiadujących z działką wnioskowaną tj. w odległości ok. 8m od granicy działki drogowej ulicy C.; - dla dobudowanej parterowej części gastronomicznej: nieprzekraczalna linia zabudowy – linia równoległa do ulicy C. w odległości 8m od krawędzi jezdni, - wskaźnik powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni terenu – do 0,35, - szerokość elewacji frontowej – do 18m - wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej do okapu – jak w stanie istniejącym ok 11 m - geometria dachu zgodnie – dla głównej bryły budynku dach stromy o kącie nachylenia i kalenicy głównej bez zmian, jak w stanie istniejącym. W uzasadnieniu wskazano, że obszar analizowany – wyznaczony zgodnie z przywołanym rozporządzeniem - zawiera charakterystyczną dla dzielnicy zabudowę i pozwala na ustalenie parametrów dla wnioskowanej inwestycji. Wnioskowana nieruchomość jest usytuowana narożnikowo u zbiegu ulic C. i H. Dostęp do drogi publicznej Zarząd Dróg i Zieleni ustalił istniejącymi zjazdami od ulicy H.; główne wejścia do budynku (jego części usługowej) znajdują się od ulicy C. Organ pierwszej instancji przyjął, że elewacja od ulicy C. ma charakter reprezentacyjny i jest wyraźnie elewacją frontową, dlatego ustalił front budynku od ul. C. Ponadto uznał, że jednokondygnacyjna część usługowa jako jedyna w obszarze analizowanym przekracza obowiązującą linię zabudowy wyznaczoną od ul. C., jednakże jest usytuowana 8m od krawędzi jezdni ulicy o kategorii drogi powiatowej tj. w sposób niesprzeczny z przepisami drogowymi. Kolegium po raz kolejny uchylając decyzję Prezydenta Miasta, z dnia 22 maja 2019 r., stwierdziło, że wyznaczenie frontu działki od strony ul. C. jest oczywiście sprzeczne z treścią § 2 pkt 5 rozporządzenia w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu, bowiem nie jest dopuszczalne wyznaczenie jako frontu działki tych części działki przylegających bezpośrednio lub pośrednio do drogi publicznej, z których nie jest planowany główny wjazd lub wejście na działkę, a argumentacja organu pierwszej instancji w tym zakresie nie ma znaczenia. Kolegium uznało, że w przedmiotowej sprawie szerokość frontu musi zostać skorelowana z szerokością fragmentów działki lub działek przez które planowany wjazd lub wejście mają się odbywać – w tym przypadku jest to ul. H. Wobec wadliwego wyznaczenia w sprawie frontu działki, o której mowa w § 3 ust. 2 w związku z § 2 pkt 5 rozporządzenia w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu, Kolegium stwierdziło, że również wyznaczenie granic obszaru analizowanego nie może być uznane za prawidłowe. Wskazało, że dopiero prawidłowe wyznaczenie szerokości części działki pełniącej funkcję frontu pozwoli na odpowiednie wyznaczenie wielokrotności tej szerokości w celu właściwego wyznaczenia granic obszaru analizowanego i następnie poszczególnych wskaźników inwestycji, objętej wnioskiem. W ocenie Kolegium wadliwe wyznaczenie granic obszaru analizowanego skutkuje zasadniczo wadliwością ustalenia pozostałych wymagań dotyczących planowanej zabudowy. Dotyczy to przede wszystkim wartości oraz cech parametrów takich, jak wielkość wskaźnika powierzchni zabudowy, szerokości elewacji frontowej, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej. Ponadto zdaniem Kolegium organ pierwszej instancji nie uzasadnił przyjętego przebiegu linii zabudowy dla dobudowanej parterowej części gastronomicznej od ul. C. w sytuacji gdy z akt sprawy wynika, że zarządca drogi nie odniósł się w żaden sposób do tej kwestii. Kolegium wskazało również, że dwukondygnacyjna dobudówka wzniesiona została na wysokociśnieniowej magistrali ciepłowniczej. W związku z powyższym uznało, że konieczne jest ponowne przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w sprawie przedmiotowego wniosku o ustalenie warunków zabudowy. Sprzeciw od powyższej decyzji złożyli A. G. oraz B. G., reprezentowani przez zawodowego pełnomocnika, wnosząc o jej uchylenie w całości. Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie przepisów prawa procesowego tj. art. 138 § 2 w związku z art. 107 § 1 pkt 6 i § 3 oraz art. 8 i art. 11 k.p.a. przez bezpodstawne uchylenie decyzji organu pierwszej instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania temu organowi pomimo braku przesłanek do zastosowania powołanego przepisu przy jednoczesnym kompletnym braku uzasadnienia stanowiska organu, które pozwalałoby ocenić czy decyzja organu pierwszej instancji była obarczona uchybieniami – w zakresie wskazanym przez organ. Skarżący w uzasadnieniu podnieśli, że organ drugiej instancji nie przedstawił argumentacji pozwalającej ocenić, dlaczego uznaje, że to wjazd od ul. H. decyduje o froncie działki. Dodatkowo wyjaśnili, że OPEC udostępnił do akt sprawy organu drugiej instancji zgody i uzgodnienia na wybudowanie dobudówki na przedmiotowej magistrali. Skarżący nie podzielili także argumentacji Kolegium w zakresie naruszenia § 4 rozporządzenia w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu. Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o oddalenie sprzeciwu jako bezzasadnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył co następuje: Sprzeciw należało uwzględnić. Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest decyzja kasacyjna Kolegium z dnia 12 grudnia 2019 r., wydana na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., uchylająca decyzję Prezydenta Miasta z dnia 22 maja 2019 r. i przekazująca sprawę do ponownego rozpatrzenia przez ten organ. Instytucja sprzeciwu od decyzji wprowadzona została do ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej jako p.p.s.a), ustawą z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r., poz. 935) i obowiązuje od dnia 1 czerwca 2017 r. Regulacja dotycząca sprzeciwu od decyzji została zawarta w przepisach art. 64a-64e p.p.s.a. W myśl art. 64a p.p.s.a. sprzeciw przysługuje od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. tj. od decyzji organu odwoławczego uchylającej w całości decyzję organu pierwszej instancji i przekazującej sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Z kolei zgodnie z art. 64b § 1 p.p.s.a. do sprzeciwu od decyzji stosuje się odpowiednio przepisy o skardze, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. Szczególną cechą odróżniającą sprzeciw od skargi w postępowaniu sądowoadministracyjnym jest ograniczony zakres kontroli sądu, sprowadzający się jedynie do oceny istnienia przesłanek do wydania decyzji, o której mowa z art. 138 § 2 k.p.a. (art. 64e p.p.s.a). Uwzględniając sprzeciw od decyzji, sąd uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. (art. 151a § 1 zd. 1 p.p.s.a.). W przypadku nieuwzględnienia sprzeciwu od decyzji sąd oddala sprzeciw (art. 151a § 2 p.p.s.a.). Na podstawie art. 64d § 1 p.p.s.a. sąd rozpoznaje sprzeciw od decyzji na posiedzeniu niejawnym, w terminie trzydziestu dni od dnia wpływu sprzeciwu od decyzji. Na tle stosowania instytucji sprzeciwu od decyzji kasacyjnej, a zwłaszcza art. 64e p.p.s.a., pojawia się wiele trudności, z którymi - przede wszystkim - sądy administracyjne muszą się zmierzyć. Zarówno w doktrynie i jak i judykaturze prezentowany jest pogląd, że sąd w postępowaniu wywołanym wniesieniem sprzeciwu nie wnika w istotę sprawy administracyjnej, tylko bada postępowanie w takiej sprawie pod kątem ustalenia, czy zaistniały warunki procesowe do wydania decyzji na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. (por. P. Gołaszewski, Nowelizacja Kodeksu postępowania administracyjnego oraz Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi z 7.4.2017 r. (cz. IV), "Monitor Prawniczy" 2017/18, s. 971; wyroki NSA: z dnia 21 listopada 2018 r., sygn. akt II OSK 3069/18; z dnia 15 stycznia 2019 r., sygn. akt I OSK 4292/18; z dnia 17 stycznia 2019 r., sygn. akt II OSK 3517/18, dostępne na stronie https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Jednocześnie formułowane są poglądy, które wskazują na obiektywny brak możliwości oddzielenia kontroli decyzji kasacyjnej zapadłej w oparciu o art. 138 § 2 k.p.a. od szerszego kontekstu regulacji materialnoprawnych, na bazie której rozstrzygnięcie zostało podjęte. NSA w wyroku z dnia 13 lutego 2019 roku, sygn. akt II OSK 132/19 (dostępny na stronie https://orzeczenia.ns.gov.pl), stanął na stanowisku, że art. 64e p.p.s.a. nie pozbawia sądu administracyjnego kompetencji do oceny prawidłowości wyjaśnienia przez organ odwoławczy stanu faktycznego sprawy w świetle hipotezy przepisów prawa materialnego. Nie można bowiem pominąć związku, jaki zachodzi pomiędzy wynikiem rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej a elementami, które wpływają na jego treść. Poprzestanie na samej tylko formalnej ocenie przesłanek do wydania decyzji kasacyjnej w praktyce nie jest możliwe, ponieważ nie daje pełnego obrazu zgodności z prawem zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. (W. Piątek, Glosa do wyroku WSA w Białymstoku z dnia 20 lutego 2018 r., sygn. akt II SA/Bk 940/17, OSP 10/2019, s.162-180). Stosownie do art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy jest równoznaczny z nieprzeprowadzeniem przez organ pierwszej instancji postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części, w sposób uniemożliwiający rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną, gdy organ pierwszej instancji nie przeprowadził w ogóle postępowania wyjaśniającego lub naruszył przepisy postępowania w stopniu uzasadniającym uznanie sprawy za niewyjaśnioną i przez to niekwalifikującą się do merytorycznego rozstrzygnięcia przez organ II instancji (por. wyrok NSA z dnia 14 lutego 2017 r., sygn. akt II OSK 1386/15, dostępny w CBOSA na stronie www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Kasacyjne rozstrzygnięcie może zapaść wyłącznie w sytuacji, gdy wątpliwości organu odwoławczego co do stanu faktycznego nie da się wyeliminować w trybie art. 136 k.p.a. Konieczność natomiast uzupełnienia w niewielkim zakresie postępowania dowodowego, przez przeprowadzenie określonego dowodu, mieści się w kompetencjach organu odwoławczego do uzupełnienia postępowania, wyłączając dopuszczalność wydania decyzji kasacyjnej (por. wyrok NSA z dnia 15 grudnia 2016 r., sygn. akt II OSK 1427/16, dostępny w CBOSA). W świetle powyższego stwierdzić trzeba, że kontrola sądowa w zakresie rozpoznania sprzeciwu polega na dokonaniu oceny, czy w okolicznościach danej sprawy organ drugiej instancji w uzasadniony sposób wykorzystał możliwości wydania decyzji kasacyjnej, czy też bezzasadnie uchylił się od załatwienia sprawy co do jej istoty. Podstawowym obowiązkiem sądu administracyjnego rozpoznającego skargę na decyzję kasacyjną będzie przede wszystkim ustalenie, czy zachodziły przesłanki do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a., a więc odstąpienie od zasady ogólnej ponownego, merytorycznego rozpoznania sprawy. Dokonując kontroli rozstrzygnięcia wydanego na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. sąd nie jest natomiast władny odnosić się do meritum sprawy, skoro na skutek uchylenia decyzji organu pierwszej instancji sprawa wraca do merytorycznego rozpatrzenia przed tym organem (wyrok NSA z dnia 9 maja 2017 r., sygn. akt II OSK 2219/15, dostępny w CBOSA). W niniejszej sprawie sąd wojewódzki doszedł do przekonania, że organ odwoławczy niesłusznie stwierdził, iż przedmiotowa sprawa wymaga po raz kolejny przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w zakresie zasad wynikających z przepisów art. 61 ust. 1 u.p.z.p. w związku z przepisami rozporządzenia w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu. Zgodnie z treścią art. 136 § 1 k.p.a. organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. W ocenie sądu organ drugiej instancji, pomimo możliwości jakie daje przywołany przepis art. 136 § 1 k.p.a., nie przeprowadził postępowania uzupełniającego w zakresie uznanym przez siebie za niewyjaśniony, uchylając się tym samym od merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy. Przede wszystkim, uchylając decyzję organu pierwszej instancji Kolegium wskazało na dowolność ustalenia, że front budynku znajduje się od ul. C., co miało wpływ na wyznaczenie wielokrotności tej szerokości, a następnie wyznaczenia granic obszaru analizowanego i w konsekwencji poszczególnych wskaźników inwestycji objętej wnioskiem. Ponadto organ odwoławczy nie zaakceptował ustaleń poczynionych przez organ pierwszej instancji w zakresie wyznaczenia obowiązującej linii zabudowy wskazując, że przyjęty przebieg linii zabudowy nie znajduje uzasadnienia w stanie faktycznym niniejszej sprawy. Na tle decyzji kasacyjnych organu drugiej instancji w zakresie ustalenia warunków zabudowy, orzecznictwo wypracowało szczegółową ocenę przesłanek uzasadniających wydanie takich decyzji. WSA w Kielcach wyrokiem z dnia 9 maja 2019 r., sygn. akt II SA/Ke 132/19 (dostępny w CBOSA) uchylając decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego nie podzielił stanowiska, że podstawą uchylenia decyzji ustalającej warunki zabudowy może być niespełnienie przez załącznik graficzny do wniosku w postaci kopii mapy zasadniczej wymogów z art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. czy też brak określenia w sposób prawidłowy parametrów nowej zabudowy, wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy. Zdaniem tego sądu, jeżeli decyzja organu pierwszej instancji została wydana na podstawie zebranego materiału dowodowego to nawet jeśli organ odwoławczy ocenił ją negatywnie, nie uprawniało to organu do unikania podjęcia merytorycznej decyzji w sprawie. Z kolei w wyroku z dnia z dnia 24 stycznia 2019 r., sygn. akt II SA/Po 684/18 (dostępny w CBOSA) WSA w Poznaniu wskazał, że nie może usprawiedliwiać kasacyjnej decyzji organu drugiej instancji brak spójności złożonego przez inwestora wniosku o warunki zabudowy z egzemplarzem mapy zasadniczej. Mając to na uwadze zdaniem sądu wojewódzkiego ustawodawca zarówno na tle przepisów k.p.a. jak i u.p.z.p. nie zastrzegł, aby dowód z analizy architektoniczno-urbanistycznej (i stanowiąca jej załącznik mapa) mógł być przeprowadzony jedynie w postępowaniu pierwszoinstancyjnym. Przyjmuje się, że przeprowadzenie takiej analizy przez organ odwoławczy oraz ocena wniosków z niej płynących nie przekracza możliwości organu odwoławczego do wydania decyzji w sprawie in meritii. Zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego nie może być rozumiana w ten sposób, że wszystkie istotne dowody powinny zostać przeprowadzone w postępowaniu pierwszoinstancyjnym, a rolą organu odwoławczego jest tylko dokonanie kontroli rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji (wyrok WSA w Rzeszowie, sygn. akt II SA/Rz 1291/19, dostępny w CBOSA). W niniejszej sprawie, jak wynika z akt, Prezydent Miasta stosując się do wskazówek organu drugiej instancji, zawartych w dwóch poprzednich decyzjach kasacyjnych Kolegium ustalił w sposób precyzyjny i jednoznaczny kształt planowanej inwestycji, w szczególności w zakresie głównego wjazdu lub wejścia na działkę, co pozwoliło organowi pierwszej instancji na określenie frontu budynku, a następnie wyznaczenie obszaru analizowanego oraz ustalenie wymaganych parametrów zabudowy. Ponadto należy zwrócić także uwagę, że niniejsza sprawa nie jest sprawą typową w zakresie ustalenia warunków zabudowy, skoro dotyczy już istniejących budynków oraz zmiany sposobu użytkowania jednego z nich, zaś decyzja o warunkach zabudowy ma stanowić podstawę do dokonania legalizacji samowoli budowlanej, polegającej na wykonaniu przez inwestora trzech dobudówek do istniejącego wcześniej budynku oraz zmiany sposobu jego użytkowania. Co więcej, przedmiotowe działki położone są również nietypowo, na zbiegu ulic C. (stanowiącej drogę powiatową) oraz H. Na tle tak dokonanych ustaleń organ odwoławczy wytknął organowi pierwszej instancji nieprawidłowe wyznaczenie frontu działki oraz przebiegu linii zabudowy, a także wskazał na okoliczność, że dwukondygnacyjna dobudówka wzniesiona została na wysokociśnieniowej magistrali ciepłowniczej, co łącznie powoduje konieczność ponownego rozpoznania wniosku inwestora. Z takim stanowiskiem organu odwoławczego nie sposób się zgodzić. W ocenie sądu w porównaniu do dwóch poprzednich decyzji o warunkach zabudowy – odmawiających ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowych działek – decyzja Prezydenta Miasta z dnia 22 maja 2019 r. zawiera jednoznaczne i precyzyjnie ustalone określenie zakresu przedsięwzięcia, a także ustala front budynku oraz niezbędne parametry zabudowy. Jak wynika z akt i treści decyzji organ pierwszej instancji znał treść stanowiska Zarządu Dróg i Zieleni z dnia 5 marca 2019 r., w którym to zjazd na drogę publiczną (istniejący) został dopuszczony od ulicy H., jednakże organ ten jednocześnie ustalił na podstawie sporządzonej analizy, że elewacja budynku od ulicy C. ma charakter wyraźnie reprezentacyjny, co pozwala właśnie na przyjęcie elewacji frontowej od tej strony działki. Takie ustalenie było zatem wynikiem przemyślanej koncepcji zawartej w sporządzonej analizie architektoniczno-urbanistycznej. W ocenie sądu, wskazane przez Kolegium uchybienie organu pierwszej instancji w postaci nieprawidłowego wyznaczenia frontu budynku stanowi w rzeczywistości jedynie odmienną ocenę dokonaną przez organ odwoławczy, nie zaś błąd skutkujący koniecznością przeprowadzenia na nowo postępowania wyjaśniającego. Wskazać przy tym należy na podnoszone przez wnoszących sprzeciw argumenty, które sąd w niniejszej sprawie podziela, że w istocie ze stanowiska organu odwoławczego nie wynika konkretna i przekonująca argumentacja co do przyjęcia frontu budynku od strony ul. H., poza odwołaniem się do przepisu § 2 pkt 5 rozporządzenia w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu oraz przywołania orzecznictwa, dotyczącego rozumienia podjęcia "frontu działki". Zdaniem sądu nie można jednak abstrahować od szczególnych i konkretnych okoliczności danej sprawy. Na podstawie analizy akt niniejszego postępowania nie sposób jednoznacznie wykluczyć możliwości wyznaczenia frontu budynku od ulicy C. Wskazać przy tym tez trzeba na argumenty natury historycznej tj. odnoszące się do okoliczności, że zrealizowana inwestycja, będąca po części przedmiotem niniejszego postępowania została wybudowana ponad 20 lat temu na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na rozbudowę zakładu rzemieślniczego. W konsekwencji zrealizowana inwestycja jest od wielu lat trwale związana z krajobrazem przestrzennym w analizowanym obszarze. Jednocześnie zważyć należy, że co prawda ZDiZ zaaprobował istniejące zjazdy do drogi publicznej od ulicy H., jednakże usprawiedliwione okolicznościami sprawy może być twierdzenie, że to elewacja od strony ul. C. jest elewacją reprezentacyjną. Ponadto zauważyć należy, iż od ulicy C. znajduje się główne wejście do budynku – jego części usługowej [..] i [..]. Odnośnie do zarzutu nieprawidłowego wyznaczenia linii zabudowy organ odwoławczy wskazał na pośrednie naruszenie § 4 przywołanego rozporządzenia, podnosząc jednocześnie, że do kwestii przebiegu linii zabudowy nie odniósł się w toku postępowania zarządca drogi. Mając na uwadze treść decyzji organu pierwszej instancji wskazać należy, iż pomimo braku stanowiska ZDiZ w tym zakresie – które w ocenie Kolegium było konieczne – organ pierwszej instancji (którym jest Prezydent Miasta) odniósł się do tej kwestii w uzasadnieniu decyzji wskazując, że wnioskowana legalizacja rozbudowy budynku nr [..] o jednokondygnacyjną część usługową jako jedyna w obszarze analizowanym usytuowana jest w odległości ok. 3 m od granicy działki drogowej ul. C. co oznacza, że przekracza obowiązującą linię zabudowy wyznaczoną od ulicy C., jednakże jest usytuowana 8 m od krawędzi jezdni ulicy o kategorii drogi powiatowej tj. w sposób niesprzeczny z przepisami art. 43 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2018 r., poz. 2068). Z kolei co do uchybienia polegającego na tym, że od strony zachodniej dwukondygnacyjna dobudówka wzniesiona została na wysokociśnieniowej magistrali ciepłowniczej wskazać jedynie należy, że organ odwoławczy w żaden sposób nie zbadał tej kwestii, odwołując się jedynie lakoniczne w uzasadnieniu decyzji do treści odwołania skarżącej, w której taka okoliczność została podniesiona, jak się okazało pomijając dokumentację udostępnioną przez OPEC. Tym samym zdaniem sądu stwierdzone przez Kolegium uchybienia nie powodowały konieczności przeprowadzenia postępowania w całości ani też w znacznej części, a jedynie dopuszczalne uzupełnienie materiału dowodowego w ramach możliwości jakie daje art. 136 k.p.a., zarówno w kwestii wyznaczenia frontu budynku jak i przebiegu linii zabudowy oraz zbadania okoliczności posadowienia jednego z budynków na magistrali ciepłowniczej. Nie było zatem przeszkód do merytorycznego rozpatrzenia sprawy i przeprowadzenia dowodów, które organ odwoławczy uznaje za konieczne, a które zlecił organowi pierwszej instancji. Również samodzielnie mogło Kolegium przeprowadzić dowód w postaci analizy architektoniczno-urbanistycznej, zlecając jego sporządzenie osobie uprawnionej. Bo choć taka analiza jest dowodem podstawowym i niezbędnym w postępowaniu w sprawie ustalenia warunków zabudowy, to jednak nie jedynym, a konkretnymi okolicznościami sprawy usprawiedliwione jest przeprowadzenie również innych dowodów, jak to ma miejsce w tym przypadku. Mając na uwadze powyższe, wbrew twierdzeniom organu odwoławczego, organ pierwszej instancji wydał decyzję na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego, w tym przeprowadzonej analizy architektoniczno-urbanistycznej, w oparciu o dokonane ustalenia określił parametry inwestycji stwierdzając spełnienie warunków art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Organ drugiej instancji uznając ten materiał za niepełny bądź nie zgadzając się z dokonaną przez organ pierwszej instancji oceną, powinien go uzupełnić w oparciu o art. 136 § 1 k.p.a. i wydać decyzję co do istoty sprawy rozpoznając wniosek inwestorów. Nie można bowiem zaaprobować takiej sytuacji, że co do przedmiotowego wniosku wydana została po raz trzeci decyzja kasatoryjna, a Kolegium nie akceptowało ani decyzji odmawiających ustalenia warunków zabudowy ani wreszcie decyzji pozytywnej. Zarzut naruszenia art. 138 § 2 k.p.a. jest uzasadniony, co powoduje konieczność uwzględnienia wniesionego sprzeciwu. Z tego też względu Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku na podstawie art. 151a § 1 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.