II GZ 243/20

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Dorota Dąbek po rozpoznaniu w dniu 25 września 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej zażalenia M.T. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 lutego 2020 r., sygn. akt VI SA/Wa 2445/19 w zakresie odmowy wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji w sprawie ze skargi M.T. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] września 2019 r. nr [...] w przedmiocie utraty dobrej reputacji przedsiębiorcy postanawia: oddalić zażalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, objętym zażaleniem postanowieniem z 11 lutego 2020 r., sygn. akt VI SA/Wa 2445/19, działając na podstawie art. 61 § 3 i § 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, dalej cyt. jako: p.p.s.a.), odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji w sprawie ze skargi M.T. (dalej: skarżący) na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego (dalej: GITD) z [...] września 2019 r. w przedmiocie utraty dobrej reputacji. W uzasadnieniu sąd pierwszej instancji wskazał, że skarżący w postępowaniu ze skargi na opisaną wyżej decyzję GITD wniósł o wstrzymanie wykonania tej decyzji z uwagi na trudne do odwrócenia skutki wynikające z faktu, że wydanie decyzji o utracie dobrej reputacji spowodowało wszczęcie wobec skarżącego, na podstawie art. 7d ust. 6 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r. poz. 58 ze zm.; dalej cyt. jako: u.t.d.) postępowania administracyjnego w przedmiocie zawieszenia zezwolenia na wykonywanie zawodu przewoźnika drogowego. W konsekwencji skarżący może być zmuszony do likwidacji prowadzonego przedsiębiorstwa, co spowoduje utratę źródła utrzymania. Uzasadniając odmowę wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji sąd pierwszej instancji wskazał, że decyzja stwierdzająca utratę dobrej reputacji nie jest decyzją zobowiązującą, bowiem nie nakłada na skarżącego żadnych obowiązków podlegających wykonaniu w sposób dobrowolny czy też przymusowy, nie zobowiązuje do określonego działania, czy też zaniechania. Decyzja ta nie ustala nakazu powinnego zachowania, nie jest też aktem, na podstawie którego określony podmiot uzyskuje równocześnie uprawnienie i mocą którego zostają na niego założone obowiązki, a wobec tego nie mieści się w katalogu aktów, które nadają się do wykonania i wykonania wymagają. Z tych przyczyn WSA uznał wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji za bezzasadny. W zażaleniu na powyższe postanowienie skarżący zarzucił naruszenie: I. przepisów prawa materialnego, tj. art. 7d ust. 5 pkt 1 u.t.d. poprzez jego błędną wykładnię i uznanie, że decyzja objęta rozpatrywanym wnioskiem nie należy do katalogu decyzji, które nadają się do wykonania i wykonania nie wymagają, bowiem nie nakłada ona na skarżących żadnych obowiązków, nie zobowiązuje do żadnego działania, czy też zaniechania, podczas gdy wydanie zaskarżonej decyzji stwierdzającej utratę dobrej reputacji nakazuje organowi obligatoryjnie wszcząć w oparciu o art. 7d ust. 6 u.t.d. postępowanie celem wydania decyzji zawieszającej zezwolenie na wykonywanie zawodu przewoźnika drogowego, powyższe zaś wywołuje prawnomaterialne skutki względem skarżącego; II. przepisów postępowania, tj. art. 61 § 3 p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie i odmowę wstrzymania zaskarżonej decyzji GITD z [...] września 2019 r. w przedmiocie utraty dobrej reputacji, podczas gdy wykonanie ww. decyzji może rodzić trudne do odwrócenia skutki dla skarżącego, albowiem skarżący pozbawiony zostanie ochrony prawnej w przypadku uchylenia zaskarżonej decyzji, jeżeli wcześniej zostanie wydana w oparciu o zaskarżoną decyzję decyzja o zawieszeniu zezwolenia na wykonywanie zawodu przewoźnika drogowego. Podnosząc powyższe zarzuty skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA, a także o zasądzenie kosztów postępowania zażaleniowego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. W uzasadnieniu zażalenia wskazano argumenty przemawiające za jego zasadnością, m.in. ponownie podniesiono, że wykonanie zaskarżonej decyzji prowadzi do wszczęcia postępowania w przedmiocie zawieszenia zezwolenia na wykonywanie zawodu przewoźnika drogowego, co bezpośrednio wpływa na prawa i obowiązki skarżącego i stanowi materialnoprawny skutek zaskarżonej decyzji, co świadczy tym, że – wbrew stanowisku sądu pierwszej instancji – nadaje się ona do wykonania. Skarżący argumentował również, że wykonanie zaskarżonej decyzji oznacza daleko idące negatywne konsekwencje, bowiem działalność gospodarcza, którą wykonuje polega na transporcie, a dochody z niej uzyskane są jedynym źródłem utrzymania dla niego oraz jego rodziny. W przypadku wszczęcia ww. postępowania i wydania negatywnej decyzji skarżący utraci źródło utrzymania. Główny Inspektor Transportu Drogowego nie zajął stanowiska w sprawie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zażalenie nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżone postanowienie sądu pierwszej instancji jest zgodne z prawem. Przyznanie stronie skarżącej na podstawie art. 61 § 3 p.p.s.a. ochrony tymczasowej w postępowaniu sądowoadministracyjnym stanowi odstępstwo od ogólnej reguły wyrażonej w art. 61 § 1 p.p.s.a., zgodnie z którą wniesienie skargi nie wstrzymuje wykonania zaskarżonego aktu lub czynności. Z tego względu sąd przy rozstrzyganiu wniosku o wstrzymanie wykonania aktu lub czynności powinien kierować się jedynie przesłankami wyczerpująco określonymi w art. 61 § 3 p.p.s.a., który przewiduje, że sąd może na wniosek strony wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania w całości lub w części zaskarżonego aktu lub czynności, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, przy czym zaznaczyć należy, iż szkoda nie musi mieć charakteru materialnego, natomiast trudne do odwrócenia skutki to skutki faktyczne lub prawne, które raz zaistniałe spowodują istotną lub trwałą zmianę rzeczywistości, a powrót do stanu poprzedniego może nastąpić po długim czasie, przy znacząco dużym nakładzie sił i środków lub będzie niemożliwy (zob. np. postanowienia NSA: z 30 listopada 2017 r., sygn. akt II FZ 695/17; LEX nr 2405804; z 13 maja 2010 r., sygn. akt II FZ 182/10, niepubl.; z 20 grudnia 2004 r., sygn. akt GZ 138/04, LEX nr 281811). Wnioskujący winien wskazać na konkretne zdarzenia lub okoliczności świadczące o tym, że wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu jest uzasadnione, czyli, że na skutek wykonania decyzji grozi mu szkoda, której rozmiary przekraczają zwykłe następstwa zapłaty, bądź też, że do odwrócenia skutku jej realizacji nie wystarczy zwrot wyegzekwowanej należności nawet z odsetkami. Wnioskodawca musi zatem wykazać istnienie realnego niebezpieczeństwa, iż wykonanie zaskarżonego aktu przed zbadaniem jego prawidłowości przez sąd administracyjny, wywoła nieodwracalne pogorszenie jego sytuacji, którą trudno będzie naprawić nawet po ewentualnym wyeliminowaniu zaskarżonego aktu. Będzie to miało miejsce w takich wypadkach, gdy grozi utrata przedmiotu świadczenia, który wskutek swych właściwości nie może być zastąpiony jakimś innym przedmiotem, a jego wartość nie miałaby znaczenia dla skarżącego, lub gdy zachodzi niebezpieczeństwo poniesienia straty na życiu i zdrowiu. Na wnioskodawcy spoczywa obowiązek wykazania, że w danej sprawie zachodzą te przesłanki uzasadniające wstrzymanie wykonania decyzji. Należy również zaznaczyć, że orzeczenie dotyczące wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji ma charakter fakultatywny, a więc sąd może, lecz nie musi wstrzymać wykonania zaskarżonego aktu lub czynności, nawet w przypadku, gdy występują w sprawie przesłanki, od zaistnienia których ustawodawca uzależnia wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, WSA w Warszawie oceniając wniosek skarżącego w świetle przywołanych przesłanek z art. 61 § 3 p.p.s.a. oraz z uwagi na podniesioną w nim argumentację, prawidłowo uznał, że brak było podstaw do zastosowania w stosunku do skarżącego instytucji ochrony tymczasowej. Oceny tej nie zmieniają zarzuty i ich uzasadnienie przedstawione w zażaleniu. Przedmiotem ochrony tymczasowej, jak powszechnie przyjmuje się w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, mogą być jedynie takie akty lub czynności, które nadają się do wykonania i wymagają wykonania (por. T. Woś [w:] T. Woś (red.), H. Knysiak-Sudyka, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, wyd. VI, opubl. WK 2016; art. 61 oraz przywołane tam poglądy doktryny i orzecznictwo). Przez pojęcie "wykonania aktu administracyjnego" należy rozumieć spowodowanie w sposób dobrowolny lub w trybie przymusowym, takiego stanu rzeczy, który jest zgodny z rozstrzygnięciem zawartym w danym akcie (por. np. R. Sawuła, Wstrzymanie wykonania rozstrzygnięć wydanych w postępowaniu administracyjnym, Przemyśl - Rzeszów 2008 r., s. 53 i 109–110). Ten stan w rzeczywistości społecznej, którego spowodowanie nakazuje akt administracyjny, stanowi przedmiot jego wykonania. Przedmiotem wykonania aktu administracyjnego jest więc każde zachowanie się podmiotu zobowiązanego do jego wykonania (adresata aktu), polegające na działaniu, zaniechaniu określonego działania, znoszeniu działania innych podmiotów, a nawet świadczenie w rozumieniu prawa cywilnego (por. T. Woś, Prawo o postępowaniu ..., op. cit. komentarz do art. 61 oraz np. postanowienie NSA z 21 kwietnia 2016 r., sygn. akt II GZ 360/16; to i kolejne cytowane orzeczenia dostępne na stronie internetowej w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Tym samym nie każdy akt administracyjny kwalifikuje się do tak rozumianego wykonania, a co za tym idzie nie każdy wymaga wykonania. Nie kwalifikują się do wykonania te spośród aktów prawnych, które dla sprowadzenia stanu prawnego lub faktycznego w nich określonego nie wymagają czynności podmiotów uprawnionych. W rzeczywistości więc problem wykonania aktu administracji dotyczy aktów zobowiązujących, ustalających dla ich adresatów nakazy powinnego zachowania lub zakazy określonego zachowania, aktów, na podstawie których określony podmiot uzyskuje równocześnie uprawnienie i mocą którego zostają na niego nałożone obowiązki (np. postanowienia NSA: z 26 września 2013 r., sygn. akt II OZ 791/13, LEX nr 1412495; z 15 kwietnia 2011 r., sygn. akt I FZ 102/11; LEX nr 990030). Innymi słowy, wstrzymanie wykonania dotyczy tylko aktu, który wywołuje skutki materialnoprawne przez przyznanie uprawnienia lub obowiązku. W rozpoznawanej sprawie skarżący wniósł o wstrzymanie wykonania decyzji stwierdzającej utratę dobrej reputacji wydanej na skutek ustalenia, że na skarżącego – na mocy 3 (trzech) wykonalnych decyzji administracyjnych z 2018 r. nałożone zostały kary pieniężne za naruszenia przepisów transportowych, w tym za określone w pkt 6 załącznika nr IV do rozporządzenia nr 1071/2009 z dnia 21 października 2009 r. ustanawiającego wspólne zasady dotyczące warunków wykonywania zawodu przewoźnika drogowego i uchylającego dyrektywę Rady 96/26/WE (Dz.U.UE.L z 2009 r. nr 300 poz. 51; dalej cyt. jako: rozporządzenie (WE) nr 1071/2009) polegające na posługiwaniu się przez kierowcę sfałszowaną kartą kierowcy, kartą, której nie jest posiadaczem lub którą otrzymał na podstawie fałszywych oświadczeń lub sfałszowanych dokumentów, a także za naruszenia lp. 6.3.4. i lp. 6.2.1. załącznika nr 3 do u.t.d., tj. niewłaściwą obsługę lub odłączenie homologowanego i sprawnego technicznie tachografu, skutkujące nierejestrowaniem na wykresówce lub na karcie kierowcy aktywności kierowcy, prędkości pojazdu lub przebytej drogi. Należy przypomnieć, że stosownie do treści art. 5 ust. 2 pkt 1 w zw. z 2a u.t.d., zezwolenia na wykonywanie zawodu przewoźnika drogowego udziela się przedsiębiorcy, jeżeli spełnia wymogi określone w przepisach, m.in. ustanowiony w rozporządzeniu (WE) nr 1071/2009 wymóg dobrej reputacji. Stosownie zaś do treści art. 7d ust. 6 u.t.d. organ publiczny, o którym mowa w art. 7 ust. 2, w przypadku wydania decyzji, o której mowa w ust. 5 pkt 1, tj. decyzji stwierdzającej utratę dobrej reputacji – w przypadku uznania, że utrata dobrej reputacji będzie stanowiła proporcjonalną reakcję za popełnione naruszenia, zawiesza zezwolenie na wykonywanie zawodu przewoźnika drogowego – do czasu zastosowania środka rehabilitacyjnego, o którym mowa w art. 7e cyt. ustawy. Dobra reputacja jest więc jedynie jednym z warunków, jakie musi spełniać ubiegający się/posiadacz zezwolenia na wykonywanie zawodu przewoźnika drogowego i nie skutkuje bezpośrednio cofnięciem posiadanego zezwolenia w tym zakresie. Należy w tym miejscu jeszcze raz podkreślić, że przedmiotem skargi do sądu, a tym samym przedmiotem wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji była decyzja stwierdzająca utratę dobrej reputacji przez skarżącego na skutek nałożenia na niego kar za naruszenia przepisów o transporcie drogowym, a zatem nie była to decyzja zobowiązująca, ustalająca nakazy powinnego zachowania lub zakazy określonego zachowania, czy też akt, na podstawie którego określony podmiot uzyskuje równocześnie uprawnienie i mocą którego zostają na niego nałożone obowiązki. Tym samym, jak słusznie ocenił to sąd pierwszej instancji, decyzja ta nie ma przymiotu wykonalności, a zatem nie można było wstrzymać jej wykonania. Decyzja ta stwierdza jedynie określony stan rzeczy – utratę dobrej reputacji jako skutek wydanych w stosunku do skarżącego 3 wykonalnych decyzji o nałożeniu kar pieniężnych za naruszenia lp. 6.3.4. i lp. 6.2.1. załącznika nr 3 do u.t.d. oraz określone w pkt 6 załącznika nr IV rozporządzenia nr 1071/2009. Naczelny Sąd Administracyjny podziela w związku z tym prezentowany w orzecznictwie pogląd, że decyzja stwierdzająca utratę dobrej reputacji (w rozumieniu przepisów u.t.d.) ma jedynie charakter ustalający, nie powoduje zatem ze swej istoty trudnych do odwrócenia skutków, ani znacznej szkody (por. np. postanowienie NSA z 20 kwietnia 2016 r., sygn. akt II GZ 243/16; postanowienie WSA w Warszawie z 30 marca 2017 r., sygn. akt VI SA/Wa 2700/16). Decyzja ta, jako niepodlegająca wykonaniu nie mogła zostać tym samym wstrzymana. W tych okolicznościach prawidłowo sąd pierwszej instancji odmówił uwzględnienia wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji. W związku z powyższym Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w zw. z art. 197 § 1 i 2 p.p.s.a., orzekł o oddaleniu zażalenia.