II OSK 1173/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Zdzisław Kostka Sędziowie sędzia NSA Paweł Miładowski (spr.) sędzia del. WSA Kazimierz Bandarzewski Protokolant asystent sędziego Hubert Sęczkowski po rozpoznaniu w dniu 11 marca 2020 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej M. sp. k. z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 września 2017 r. sygn. akt VII SA/Wa 2585/16 w sprawie ze skargi M. sp. k. z siedzibą w W. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2016 r. znak: [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 28 września 2017 r., sygn. akt VII SA/Wa 2585/16, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę skarżącej Spółki na zaskarżone postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, zwanego dalej "GINB", w przedmiocie zawieszenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. Stan faktyczny i prawny sprawy przedstawia się następująco. Postanowieniem z dnia [...] czerwca 2016 r., nr [...], Wojewoda [...], na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a., zawiesił z urzędu, wszczęte na wniosek T. P. i Wspólnoty Mieszkaniowej [...], postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] września 2015 r., nr [...], znak: [...], zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej skarżącej Spółce pozwolenia na budowę budynku handlowo-usługowego wraz z infrastrukturą towarzyszącą, parkingiem naziemnym oraz urządzeniem reklamowym, przy ul. [...], na części działki o nr ew. [...] z obrębu [...] w W.. Postępowanie to zostało zawieszone do czasu prawomocnego zakończenia postępowania sądowego, którego przedmiotem jest decyzja kasatoryjna Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2014 r., nr [...], uchylająca decyzję Prezydenta [...] z dnia [...] czerwca 2014 r., nr [...], o odmowie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia skarżącej Spółce pozwolenia na budowę budynku handlowo-usługowego wraz z infrastrukturą towarzyszącą, parkingiem naziemnym oraz urządzeniem reklamowym przy ul. [...], na części działki o nr ew. [...] z obrębu [...] (projektowana działka nr [...]) w W., i przekazująca sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Jak bowiem wskazał organ wojewódzki, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nieprawomocnym wyrokiem z dnia 22 grudnia 2015 r., sygn. akt VII SA/Wa 3015/14, uchylił ww. decyzję kasatoryjną Wojewody [...] (aktualnie wyrok prawomocny w wyniku oddalenia skarg kasacyjnych przez NSA wyrokiem z 14 lutego 2018 r. o sygn. akt II OSK 1009/16). Zażalenie na ww. postanowienie wniosła ww. Wspólnota Mieszkaniowa. Zaskarżonym postanowieniem GINB, na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a., uchylił ww. postanowienie organu I instancji o zawieszeniu postępowania nieważnościowego. W ocenie GINB, rozpatrzenie wniosku o stwierdzenie nieważności ww. decyzji Prezydenta z 2015 r. nie jest uwarunkowane uprzednim zakończeniem postępowania sądowego, którego przedmiotem jest ww. decyzja kasatoryjna Wojewody z 2014 r. Dla oceny czy objęta wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzja Prezydenta z 2015 r. jest obarczona wadami określonymi w art. 156 § 1 K.p.a., istniejącymi w dacie jej wydania, bez znaczenia jest rozstrzygnięcie zapadłe w postępowaniu sądowym dotyczącym ww. decyzji kasatoryjnej. Ponadto organ odwoławczy wyjaśnił z jakich względów zastosował art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. (B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Wydawnictwo C. H. Beck, Warszawa 2006, s. 626). Dlatego mając na uwadze poczynione wyżej ustalenia należało, zdaniem GINB, uchylić postanowienie Wojewody. Odnosząc się do podniesionej przez skarżącą Spółkę w piśmie z dnia 23 sierpnia 2016 r., kwestii, iż zażalenie zostało wniesione przez podmiot – ww. Wspólnotę Mieszkaniową, niebędący stroną postępowania, GINB wskazał, że Wojewoda zawiesił z urzędu postępowanie wszczęte między innymi na wniosek ww. Wspólnoty. Tym samym Wspólnota posiada legitymację procesową do wniesienia zażalenia na postanowienie Wojewody. Powyższe postanowienie zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skarżąca Spółka, domagając się uchylenia zaskarżonego postanowienia oraz zasądzenia kosztów postępowania. W skardze sformułowano zarzuty dotyczące naruszenia art. 28 i art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. W odpowiedzi na skargę GINB wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 28 września 2017 r., sygn. akt VII SA/Wa 2585/16, oddalając skargę, wskazał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zaskarżone postanowienie nie narusza prawa. Sąd podzielił stanowisko organu przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, zarówno w zakresie ustalonego stanu faktycznego, jak również zastosowanych przepisów prawa. Organ, aby mógł zawiesić na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. toczące się postępowanie administracyjne, musi wykazać bezpośredni związek przyczynowy między rozstrzygnięciem danej sprawy administracyjnej, a zagadnieniem wstępnym. Samo stwierdzenie, że wynik innego postępowania może mieć, a nawet niewątpliwie będzie miał wpływ na losy rozpoznawanej sprawy, nie daje jeszcze podstaw do zawieszenia postępowania. Swoją ocenę Sąd I instancji oparł na orzecznictwie sądowoadministracyjnym (por. wyroki NSA: z 11 października 2016 r., II OSK 3316/14; z 12 kwietnia 2013 r., I OSK 2108/11; z 20 grudnia 2012 r., II OSK 1570/11; z 13 stycznia 2016 r., I OSK 1699/14; z 9 czerwca 2016 r., I OSK 2508/15). Zgodnie z poglądami prezentowanymi w orzecznictwie i doktrynie, zagadnieniem wstępnym w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. może być tylko takie zagadnienie prawne, którego rozstrzygnięcie należy do właściwości innego organu lub sądu, i które może być odrębnym przedmiotem postępowania przed takim organem lub sądem. Nie budzi zatem wątpliwości, że skoro zawieszenie postępowania jest instytucją tamującą bieg postępowania i opóźniającą merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy, to dlatego też powinno mieć zastosowanie wyjątkowo, i tylko w przypadkach określonych przez ustawodawcę. Niezasadne zaś zawieszenie postępowania narusza również wyrażoną w art. 12 § 1 K.p.a. zasadę szybkości postępowania. Wobec powyższego, odnosząc się do zarzutów skargi, Sąd stwierdził, że są one niezasadne. Sąd nie doszukał się naruszeń przepisów prawa, w tym wskazanych w skardze, które miałyby jakikolwiek wpływ na wynik sprawy, a zatem skutkowałyby koniecznością uchylenia zaskarżonej decyzji. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku opartą na przesłance z art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", złożyła skarżąca Spółka, wnosząc o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym zastępstwa procesowego wg norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. - art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 28 K.p.a. w związku z art. 141 § 4 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77, art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a. przez niewłaściwe dokonanie przez Sąd I instancji kontroli legalności działalności administracji publicznej oraz wadliwe sporządzenie uzasadnienia wyroku polegające na niewyjaśnieniu w sposób prawidłowy podstaw i motywów rozstrzygnięcia, braku zawarcia pogłębionej oceny stanowiska organów, jak również w zakresie podstawy prawnej rozstrzygnięcia i jej wyjaśnienia, a w szczególności poprzez całkowite pominięcie w przeprowadzonym przez Sąd wywodzie odzwierciedlonym w uzasadnieniu zaskarżanego wyroku kwestii posiadania przymiotu strony postępowania przez Wspólnotę Mieszkaniową, a co za tym idzie legitymacji do występowania w tym postępowaniu, a nadto całkowite pominięcie w przeprowadzonym przez Sąd wywodzie odzwierciedlonym w uzasadnieniu zaskarżanego wyroku kwestii interesu prawnego Wspólnoty Mieszkaniowej, a to wobec tego, że Sąd nie przeprowadził wywodu co do tego czy Wspólnota Mieszkaniowa posiadała interes prawny i była stroną postępowania; - art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. w zw. z art 145 § 1 pkt 1 lit. a i b p.p.s.a. przez przyjęcie, że w okolicznościach niniejszej sprawy nie zachodzi przesłanka skutkująca zawieszeniem postępowania, tj. przez przyjęcie, iż w przedmiotowej sprawie słusznie GINB uznał, że wydane przez Wojewodę postanowienie o zawieszeniu postępowania jest nieuzasadnione, pomimo iż zawieszenie przez organ postępowania do czasu prawomocnego rozstrzygnięcia postępowania sądowoadministracyjnego, które toczy się przed Naczelnym Sądem Administracyjnym, wszczętego ze skarg kasacyjnych wniesionych od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie o sygn. akt VII SA/Wa 3015/14, którego przedmiotem jest ocena prawna decyzji kasatoryjnej Wojewody z 2014 r., i które rozstrzygnie kwestię legitymacji procesowej Wspólnoty Mieszkaniowej odpowiada prawu w zakresie merytorycznego rozstrzygnięcia (nie w zakresie określonych nim stron)". Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie. Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., a nadto nie zachodzi również żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku Sądu pierwszej instancji, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał takiej kontroli zaskarżonego wyroku jedynie w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie za niezasadne uznał zarzut skargi kasacyjnej naruszenia prawa procesowego. Na wstępie wskazania wymaga, że sformułowanie w skardze kasacyjnej zarzutu opartego na przesłance wynikającej z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. wymaga wykazania, że naruszenie prawa procesowego mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Odnosząc się do pierwszego ze sformułowanych zarzutów skargi kasacyjnej dotyczącego naruszenia art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 28 K.p.a. w związku z art. 141 § 4 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77, art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a. należy stwierdzić, że zasadniczo kwestia przymiotu strony i istnienia interesu prawnego ww. Wspólnoty Mieszkaniowej w domaganiu się stwierdzenia nieważności ww. decyzji o pozwoleniu na budowę z 2015 r. należy do kwestii podlegających merytorycznej ocenie przy rozpatrzeniu przez organ nieważnościowy wniosku tej Wspólnoty. To zaś zupełnie inna kwestia od legitymacji procesowej tej Wspólnoty do wnoszenia środków zaskarżenia w trakcie trwającego postępowania nieważnościowego, jak np. prawa do wniesienia zażalenia od postanowienia o zawieszeniu postępowania nieważnościowego. W konsekwencji bowiem w trakcie postępowania nieważnościowego wywołanego wnioskiem Wspólnoty posiada ona przymiot strony wynikający z legitymacji procesowej – a nie stricte interesu prawnego jako takiego wynikającego z art. 28 K.p.a. uprawniającego do merytorycznego rozpatrzenia wniosku podmiotu go składającego w danej sprawie, np. o stwierdzenie nieważności decyzji. To zaś czy skutecznie może domagać się merytorycznego rozpatrzenia wniosku w zakresie stwierdzenia nieważności konkretnej decyzji o pozwoleniu na budowę nie mieści się w granicach niniejszej sprawy, która aktualnie dotyczy innej oceny, a mianowicie, czy zaistniała przesłanka z art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. do zawieszenia postępowania nieważnościowego wywołanego wnioskiem takiego podmiotu. Wskazywany zatem w skardze kasacyjnej brak wypowiedzi Sądu I instancji w kwestii oceny przymiotu strony i interesu prawnego Wspólnoty nie ma istotnego wpływu na wynik sprawy, tym bardziej, że końcowo w związku z wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego w sprawie o sygn. akt II OSK 3158/19 ww. Wspólnocie Mieszkaniowej należy przyznać przymiot strony, który warunkuje merytoryczne rozpatrzenie jej wniosku o stwierdzenie nieważności ww. decyzji o pozwoleniu na budowę z 2015 r. Dlatego zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 28 K.p.a. w związku z art. 141 § 4 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77, art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a. nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Przechodząc do kluczowego w niniejszej sprawie zagadnienia prawnego dotyczącego oceny legalności oceny prawnej wypowiedzianej w zakresie braku istnienia przesłanki z art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. do zawieszenia postępowania nieważnościowego, należy wskazać, że Sąd I instancji trafnie ocenił, że wynik postępowania sądowoadministracyjnego dotyczącego oceny legalności ww. decyzji kasatoryjnej Wojewody z 2014 r. nie stanowi zagadnienia wstępnego, które warunkowałoby zawieszenie postępowania nieważnościowego dotyczącego decyzji o pozwoleniu na budowę z 2015 r. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, kontrola legalności decyzji kasatoryjnej i wynik tej sprawy nie ma wpływu na możliwość przeprowadzenia postępowania nieważnościowego dotyczącego pozwolenia na budowę na dodatek innej decyzji niż ta, której dotyczyła decyzja kasatoryjna, choć dotycząca tej samej inwestycji. Prawomocne wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji kasatoryjnej nie powoduje, że z mocy prawa kończy swój byt prawny wydana w jej następstwie decyzja o pozwoleniu na budowę. Konieczne w tym zakresie jest wszczęcie odrębnego właściwego postępowania, celem zbadania, czy uchylenie decyzji kasatoryjnej ma wpływ na legalność wydanej w jej następstwie decyzji. Ponadto, jak trafnie ocenił Sąd I instancji, w postępowaniu nieważnościowym decyzja administracyjna podlega ocenie prawnej na datę jej wydania, co oznacza, że zasadniczo zaistniałe później okoliczności nie mają znaczenia dla oceny legalności tej decyzji z perspektywy przesłanek z art. 156 § 1 K.p.a., chyba, że okoliczności te wiążą się ze skutkiem prawnym ex tunc, tj. powodującym nieważność aktu administracyjnego od samego początku, czego co do zasady nie można wykluczyć. W tej jednak sprawie prawomocne zakończenie postępowania sądowoadministracyjnego dotyczące ww. decyzji kasatoryjnej z 2014 r. takiego skutku nie wywołuje. Poza tym co najistotniejsze, także z perspektywy praw odszkodowawczych, nawet ewentualne uchylenie decyzji o pozwoleniu na budowę nie stanowi przeszkody do domagania się stwierdzenia jej nieważności właśnie na wskazany powyżej skutek ex tunc, którego zaistnienie jest wynikiem uwzględnienia wniosku o stwierdzenie nieważności, co stanowić ma gwarancje praw podmiotu, który w wyniku wadliwej decyzji administracyjnej doznał szkody. Roszczenie to ma zaś charakter cywilnoprawny i może być dochodzone tylko przed właściwym sądem powszechnym. A zatem strona skarżąca kasacyjnie błędnie stoi na stanowisku, że postępowanie sądowoadministracyjnego dotyczące ww. decyzji kasatoryjnej z 2014 r. stanowiło zagadnienie wstępne, o jakim mowa w art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. Pod pojęciem "zagadnienia wstępnego" rozumie się sytuacje, w których wydanie orzeczenia merytorycznego w sprawie będącej przedmiotem postępowania przed właściwym organem, uwarunkowane jest uprzednim rozstrzygnięciem wstępnego zagadnienia prawnego. Oznacza to, że bez rozstrzygnięcia zagadnienia prejudycjalnego przez inny organ lub sąd wydanie decyzji w danej sprawie jest niemożliwe. Musi zatem istnieć związek przyczynowy pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, a zagadnieniem wstępnym. W przypadku braku takiego związku zawieszenie postępowania na tej podstawie nie jest dopuszczalne (por. wyroki NSA: z 14 listopada 2018 r., II OSK 2730/16; z 19 lipca 2018 r., I OSK 541/18). W tej zaś sprawie, o czym wyżej była mowa, okoliczność prowadzenia postępowania sądowoadministracyjnego w sprawie legalności decyzji kasatoryjnej nie determinuje oceny w postępowaniu nieważnościowym decyzji o pozwoleniu na budowę, która zapadła w następstwie decyzji kasatoryjnej, następnie uchylonej prawomocnym wyrokiem Sądu Administracyjnego. Zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. w zw. z art 145 § 1 pkt 1 lit. a i b p.p.s.a. nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Z tych względów, na podstawie art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.