VI SAB/Wa 2/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Wegner (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Dorota Dziedzic-Chojnacka Sędzia WSA Agnieszka Łąpieś-Rosińska po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 26 marca 2020 r. sprawy ze skargi J. Sp. z o.o. z siedzibą w K. na bezczynność Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w przedmiocie rozpoznania wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia zażalenia oraz zażalenia 1. zobowiązuje Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych do rozpoznania wniosku spółki J. Sp. z o.o. z siedzibą w K. z dnia [...] lipca 2018 r. w terminie 1 miesiąca od dnia uprawomocnienia się wyroku w niniejszej sprawie; 2. stwierdza, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3. wymierza organowi grzywnę w wysokości 4134,02 złotych (słownie cztery tysiące sto trzydzieści cztery złote i dwa grosze); 4. zasądza od organu na rzecz skarżącej spółki J. Sp. z o.o. z siedzibą w K. kwotę 480 złotych (słownie: czterysta osiemdziesiąt) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Spółka J. Sp. z o.o. z siedzibą w K. (dalej: skarżąca spółka) wniosła skargę na bezczynność Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (dalej: Prezes ZUS, organ rentowy) w przedmiocie rozpoznania wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia zażalenia oraz zażalenia na postanowienie organu rentowego z [...] kwietnia 2018 r. w sprawie sprostowania omyłki pisarskiej w decyzji Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (dalej: ZUS) z [...] kwietnia 2016 r. stwierdzającej, że M. K. nie podlegała ubezpieczeniom społecznym w okresie w niej wskazanym, jako osoba wykonująca umowę zlecenia zawartą ze skarżącą spółką jako płatnikiem składek. Sprawy zostały zarejestrowane pod sygn. akt IV SAB/Wa 545/18 (bezczynność w rozpoznaniu wniosku o przywrócenie terminu) oraz IV SAB/Wa 546/18 (bezczynność w rozpoznaniu zażalenia). Postanowieniami z 27 lutego 2019 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej: WSA w Warszawie) odrzucił na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 w zw. z art. 58 § 3 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U z 2019 r., poz. 2325) dalej p.p.s.a. obie skargi jako niedopuszczalne, z uwagi na brak drogi sądowej. WSA w Warszawie wyjaśnił, że postępowanie przed ZUS w sprawach rozstrzyganych w drodze decyzji podlega ustawie z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz. U. z 2020 r., poz. 256 dalej: k.p.a.), niemniej jednak natura spraw z zakresu ubezpieczeń społecznych jest na tyle specyficzna, że k.p.a. przyznaje pierwszeństwo przepisom odrębnym (art. 180 § 1 i nast. k.p.a.) zawartym w ustawie z 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2017 r., poz. 1788 ze zm.), dalej: u.s.u.s., która w art. 83 ust. 2 ustanawia regułę zaskarżania do sądu powszechnego decyzji podejmowanych przez organ rentowy w indywidualnych sprawach z zakresu ubezpieczeń społecznych. Jednocześnie, regulacja zawarta art. 83b ust. 2 cyt. ustawy wyłącza możliwość wniesienia zażalenie na postanowienie organu rentowego w przedmiocie sprostowania decyzji, wydanego na podstawie art. 113 § 1 k.p.a. Od powyższych postanowień skarżąca spółka wywiodła do Naczelnego Sądu Administracyjnego (dalej: NSA) skargi kasacyjne, w których domagała się ich uchylenia i rozpoznania skarg, ewentualnie uchylenia i przekazania sprawy do WSA w Warszawie, celem ponownego rozpoznania. Postanowieniami z 17 października 2019 r. sygn. akt II GSK 526/19 oraz II GSK 640/19, NSA uchylił oba postanowienia WSA w Warszawie stwierdzając, że art. 83b ust. 2 u.s.u.s. nie zawiera pełnego katalogu postanowień, jakie zapadają na etapie postępowania administracyjnego przed organem rentowym w sprawach z zakresu ubezpieczeń społecznych. Postanowienie o sprostowaniu decyzji merytorycznej z natury rzeczy jest podejmowane już po wydaniu tej decyzji - kończącej jurysdykcyjne postępowanie administracyjne - i nie może przybrać formy decyzji, o której mowa w art. 83b ust. 1 u.s.u.s. Postanowienie o sprostowaniu nie jest w takiej sytuacji postanowieniem wydanym "w trakcie" postępowania, ale już po jego zakończeniu. Nie dotyczy go więc ograniczenie z ustępu 2 omawianego artykułu, co do możliwości zaskarżenia zażaleniem, zgodnie z ogólną zasadą z art. 113 § 3 k.p.a. W rezultacie bezpodstawna była argumentacja WSA w Warszawie o braku kognicji sądu administracyjnego w przedmiocie bezczynności organu co do nadania biegu wnioskowi o przywrócenie terminu do wniesienia zażalenia oraz zażaleniu na postanowienie w przedmiocie sprostowania decyzji. Po zwrocie akt z NSA sprawom nadano odpowiednio sygnatury akt VI SAB/Wa 2/20 i VI SAB/Wa 3/20. Postanowieniem z 24 marca 2020 r. WSA w Warszawie, działając na podstawie art. 111 § 1 p.p.s.a. połączył obie sprawy, celem ich łącznego rozpoznania i rozstrzygnięcia oraz dalszego prowadzenia pod sygn. akt VI SAB/Wa 2/20. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Na wstępie wskazać należy, że zgodnie z art. 190 p.p.s.a. Sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Sąd rozpoznając sprawę ponownie nie może dokonać odmiennej interpretacji przepisów niż interpretacja wynikająca z orzeczenia wydanego w wyniku rozpoznania skargi kasacyjnej, nie może też ocenić prawidłowości rozstrzygnięcia sądu odwoławczego. W sprawie niniejszej Sąd pozostaje zatem związany oceną prawną wyrażoną przez NSA w postanowieniu z 17 października 2019 r., sygn. akt II GSK 526/19 w zakresie dopuszczalności zaskarżenia do sądu administracyjnego bezczynności organu rentowego co do nadania biegu (rozpoznaniu) wnioskowi o przywrócenie terminu do wniesienia zażalenia oraz zażaleniu na postanowienie w przedmiocie sprostowania decyzji. Respektując w pełni powyższe stanowisko, wyjaśnienia wymaga, że rolą sądu administracyjnego rozpoznającego skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ jest przede wszystkim ustalenie trzech kwestii. Po pierwsze, sąd powinien zbadać, czy sprawa, w której została wniesiona skarga, była sprawą określoną w art. 3 § 2 pkt 1–4a p.p.s.a., bowiem tylko wówczas uzasadniona jest kognicja sądu administracyjnego. Po drugie, sąd zobowiązany jest rozważyć, czy dopuszczalność skargi uwarunkowana jest poprzedzeniem jej określonym środkiem zaskarżenia oraz czy taki tryb przed wniesieniem skargi został wyczerpany. Następnie, o ile wynik badania dwóch pierwszych kwestii będzie pozytywny, sąd musi ustalić, czy organowi administracji można przypisać zarzut bezczynności lub przewlekłego prowadzenie postępowania. Przedmiotem skargi w niniejszej sprawie jest bezczynność Prezesa ZUS w rozpoznaniu wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia zażalenia na postanowienie organu rentowego z [...] kwietnia 2018 r. w przedmiocie sprostowania decyzji nr [...] z [...] kwietnia 2016 r. stwierdzającej, że M. K. nie podlegała ubezpieczeniom społecznym w okresie w niej wskazanym, jako osoba wykonująca umowę zlecenia zawartą ze skarżącą spółką - płatnikiem składek. Sprawa ta niewątpliwie jest sprawą określoną w art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a., jej załatwienie bowiem powinno przybrać procesową formę przewidzianą przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego – postanowienia, wydanego na podstawie art. 59 § 2 k.p.a., a tym samym uzasadnia kognicję sądu administracyjnego w zakresie rozpoznania skargi na bezczynność organu rentowego w tak określonym zakresie, co w niniejszej sprawie przesądził NSA. Jak stanowi art. 52 § 1 p.p.s.a., skargę do sądu można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie (...). W przypadku skargi na bezczynność czy przewlekłe prowadzenie postępowania tryb zaskarżenia został sprecyzowany w art. 37 § 1 k.p.a. Analiza akt sprawy z punktu widzenia wyczerpania przez skarżącą spółkę trybu ponagleniowego, warunkującego skuteczne wniesienie skargi w niniejszej sprawie, nie budzi jakichkolwiek zastrzeżeń. Spółka [...] listopada 2018 r., w oparciu o art. 66 ust. 5 u.s.u.s w zw. z art. 37 § 1 k.p.a. wystąpiła do Prezesa ZUS ze stosownym środkiem dyscyplinującym – wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa, wobec wydania przez organ rentowy decyzji merytorycznej (następnie sprostowanej postanowieniem z [...] kwietnia 2018 r.) przed 1 czerwca 2017 r., czyniąc tym samym zadość wymogom formalnym skargi na bezczynność. Na wstępie przypomnieć należy, że jedna z naczelnych zasad postępowania administracyjnego, wyrażona w art. 12 k.p.a., stanowi, iż organy administracji publicznej winny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia (§ 1). Sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji lub wyjaśnień, powinny być załatwione niezwłocznie (§ 2). Co więcej, owa zasada wraz konstytucyjnymi zasadami demokratycznego państwa prawnego i zasadą legalizmu, służą realizacji prawa obywateli do dobrej administracji. Prawo do rozpoznania sprawy administracyjnej w rozsądnym terminie, jako element prawa do dobrej administracji, jest również jednym z praw podstawowych w porządku prawnym Unii Europejskiej (art. 41 ust. 1 Karty Praw Podstawowych - Dz.U.UE.C.2007.303.1) oraz jest zagwarantowane w ratyfikowanej przez Polskę Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności z 4 listopada 1950 r. (art. 6; Dz. U. z 1993 r., nr 61, poz. 284, ze zm.). W każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. (bez zbędnej zwłoki), jeżeli organ nie dopełnił czynności określonych w art. 36 k.p.a. (zawiadomienie strony o przyczynie zwłoki, wskazanie nowego terminu załatwienia sprawy oraz pouczenie o prawie do wniesienia ponaglenia) lub nie podjął innych działań wynikających z przepisów procesowych mających na celu usunięcie przeszkody w wydaniu decyzji, mamy do czynienia z bezczynnością organu administracji publicznej (vide: wyrok NSA z 5 lipca 2018 r., sygn. akt I OSK 2936/16, orzeczenia.nsa.gov.pl). Taka sama sytuacja ma miejsce w przypadku gdy organ wprawdzie prowadził postępowanie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności określonej w art. 3 § 2 pkt 1-4a p.p.s.a., (vide: wyrok NSA z dnia 24 stycznia 2018 r., sygn. akt I OSK 306/16, www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Przy czym, dla uznania bezczynności konieczne jest ustalenie w pierwszej kolejności, czy w ustalonym stanie faktycznym na organie administracji publicznej spoczywa obowiązek wydania aktu lub dokonania czynności kończących postępowanie, a następnie czy uczyniono to w przepisanym terminie, a dalej czy ewentualne opóźnienie jest usprawiedliwione (zob. wyrok NSA z dnia 21 marca 2019 r., sygn. akt I OSK 1296/17, www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Taka sytuacja miała miejsce w niniejszej sprawie, bowiem Prezes ZUS nie tylko nie rozpoznał wskazanego powyżej wniosku skarżącej spółki z [...] lipca 2018 r. o przywrócenie terminu do złożenia zażalenia oraz zażalenia - do czego był zobowiązany na podstawie art. 123 u.s.u.s. w zw. z art. 59 § 2 k.p.a. - w ustawowym terminie, określonym w przepisie art. 35 k.p.a., ale również bezpodstawnie w oparciu o art. 83b ust. 2 u.s.u.s. wniosek ten przy piśmie z [...] października 2018 r. zwrócił, czym w konsekwencji pozbawił skarżącą spółkę możliwości zakwestionowania wydanego na podstawie art. 113 § 1 k.p.a. postanowienia organu rentowego z [...] kwietnia 2018 r. o sprostowaniu jego decyzji z [...] kwietnia 2016 r., a tym samym naruszył art. 45 ust. 1 Konstytucji RP w tym jego aspekcie, który dotyczy możliwości uruchomienia stosownej procedury jurysdykcyjnej (vide: postanowienie NSA wydane w niniejszej sprawie). Z uwagi na powyższe, Sąd działając na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a., zobowiązał Prezesa ZUS do rozpoznania wniosku skarżącej spółki z [...] lipca 2018 r. w terminie 1 miesiąca od dnia uprawomocnienia się wyroku, o czym orzekł w punkcie 1 wyroku. Tak ustalony stan faktyczny sprawy uzasadnia również konkluzję, że bezczynność Prezesa ZUS w przedmiotowej sprawie miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, o czym Sąd orzekł w punkcie drugim sentencji wyroku na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 i § 1a p.p.s.a., bowiem z utrwalonego orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego wynika, iż rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 149 § 1a p.p.s.a. jest stan, w którym bez żadnych wątpliwości w okolicznościach danej sprawy można stwierdzić, że w sposób oczywisty naruszono prawo. W przypadku przekroczenia przez organ ustawowego terminu załatwienia sprawy, o tym, czy bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, nie decyduje sam tylko przedmiot sprawy, ale wszystkie okoliczności z tym związane, w tym także czas trwania tejże bezczynności albo przewlekłego prowadzenia postępowania. Chodzi tutaj o wadliwość o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym takim jak oczywiście lekceważący stosunek organu do złożonego wniosku strony, duże natężenie braku woli organu w załatwieniu wniosku, działanie organu wbrew określonym standardom, bez jakiegokolwiek usprawiedliwienia dla takiej praktyki (vide: wyrok NSA z 6 lutego 2020 r. sygn akt I OSK 3918/18 i orzecznictwo tam przywołane www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Za rażące naruszenie przepisów art. 35 k.p.a. można uznać ich oczywiste niezastosowanie lub zastosowanie nieprawidłowe, jak również długotrwałość prowadzenia postępowania, czy brak jakiejkolwiek aktywności organu (vide: wyroki NSA z : 21 marca 2018 r. sygn. akt II OSK 3253/17, 10 października 2018 r. sygn. akt II OSK 721/18, 10 stycznia 2017 r. sygn. akt II FSK 3646/14, 8 lipca 2015 r. sygn. akt I OSK 237/15 orzeczenia.nsa.gov.pl). Ocena czy doszło do rażącego naruszenia prawa musi być dokonana w powiązaniu z okolicznościami danej sprawy, rozpatrywanej indywidualnie. Z okoliczności niniejszej sprawy jednoznacznie wynika, że sytuacja rażącego naruszenia prawa miała miejsce, za takie niewątpliwie należy uznać działanie organu rentowego polegające na bezpodstawnym zwrocie wniesionego - w sposób prawidłowy z zachowaniem wymaganego przepisami prawa trybu - wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia zażalenia oraz zażalenia, co należy uznać de facto za odmowę wydania stosownego aktu, mimo istnienia w tym względzie ustawowego obowiązku, choćby organ mylnie sądził, że załatwienie sprawy nie wymaga wydania danego aktu (vide: WSA w Poznaniu w wyroku z 5 grudnia 2007 r. sygn. akt III SAB/Po 2/07). Nierozpoznanie wniosku w trybie art. 59 § 2 p.p.s.a. przez okres ponad półtorej roku (wniosek został przekazany Prezesowi ZUS [...] sierpnia 2018 r.) stanowi o rażącym naruszeniu art. 35 § 3 k.p.a. Przypomnieć należy, że organy administracyj publicznej, a za taki na podstawie art. 83 ust. 1 pkt 1 i 3 u.s.u.s. w związku z art. 180 § 2 k.p.a. i art. 476 § 2 k.p.c. w niniejszej sprawie należy uznać ZUS, zobowiązane są do profesjonalizmu w zakresie znajomości prawa, jego wykładni oraz stosowania. Jeśli organ nie ma wystarczającej wiedzy w tym zakresie, to popadnięcie w stan bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania jest przez niego zawinione. Organ nie może bowiem tłumaczyć się, iż nie potrafił dokonać właściwej interpretacji prawa lub jego zastosowania (tak NSA w wyroku z 17 listopada 2015 r., sygn. akt I OSK 2440/15 www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Fundamentalnym bowiem założeniem prawa administracyjnego jest domniemanie znajomości prawa przez organy administracji. Ubocznie wskazać należy, że ze znajdującej się w aktach sprawy korespondencji skarżącej spółki z organem rentowym wynika, że organ miał świadomość podnoszonych przez spółkę argumentów oraz przywołanego przez nią orzecznictwa, wskazujących na dopuszczalność zaskarżenia postanowienia organ rentowego wydanego na podstawie art. 113 § 1 k.p.a., a mimo tego nie nadał procesowo biegu złożonemu wnioskowi. Ponadto, na mocy art. 149 § 2 p.p.s.a., w przypadku, o którym mowa w § 1, Sąd może orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. Sąd przychylił się do wniosku skarżącej w tej materii, uwzględniając przy tym przeciętne miesięczne wynagrodzenia obowiązujące w 2018 r., zgodnie z obwieszczeniem Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego z 19 lutego 2019 r. w sprawie przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w 2018 r. i w drugim półroczu 2018 r. (M. P. z 2019 r. poz. 201), które w drugim półroczu 2018 r. wyniosło 4134,02 złotych. Mając na uwadze całokształt okoliczności rozpoznawanej sprawy, okres pozostawania w bezczynności, postawę organu rentowego oraz moment wniesienia skargi – [...] listopada 2018 r., grzywnę ustalono na kwotę 4134,02 złotych, o czym Sąd orzekł na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. w punkcie 3 wyroku. O kosztach postępowania Sąd postanowił na podstawie art. 200 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 265) które objęły jedynie wynagrodzenie pełnomocnika, będącego radcą prawnym (480 złotych), bowiem skarżąca spółka była na podstawie art. 239 § 1 pkt 1 lit. e p.p.s.a. zwolniona od ponoszenia kosztów w niniejszej sprawie.