II OSK 1967/20

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Arkadiusz Despot-Mładanowicz Sędziowie sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz (spr.) sędzia del. WSA Agnieszka Wilczewska-Rzepecka Protokolant starszy asystent sędziego Adrianna Tarłowska po rozpoznaniu w dniu 13 czerwca 2023 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M.S., A. G., J. G., A.G., K. K., P. G., J. G. i B. N., następców prawnych R. G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 16 kwietnia 2020 r., sygn. akt II SA/Gd 139/20 w sprawie ze skargi R.G. na postanowienie Wojewody Pomorskiego z dnia 24 grudnia 2019 r., nr [...] w przedmiocie odmowy zawieszenia postępowania w sprawie zmiany decyzji dotyczącej pozwolenia na budowę postanawia: 1. uchylić zaskarżony wyrok i odrzucić skargę; 2. odstąpić od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości; 3. zwrócić, solidarnie, M.S., A. G., J. G., A.G., K. K., P. G., J. G. i B. N., następcom prawnym R. G., ze środków budżetowych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku kwotę 100 (sto) złotych tytułem uiszczonego wpisu od skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, wyrokiem z 16 kwietnia 2020 r., sygn. akt II SA/Gd 139/20, oddalił skargę R. G. na postanowienie Wojewody Pomorskiego z dnia 24 grudnia 2019 r., nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania w sprawie zmiany decyzji dotyczącej pozwolenia na budowę. Powyższy wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym. W dniu 15 lipca 2019 r. do Starosty Bytowskiego wpłynął wniosek Gminy [...] o zmianę decyzji Starosty Bytowskiego z dnia 5 sierpnia 2015 r., nr [...], udzielającej Gminie [...] pozwolenia na budowę: budynku o funkcji widowiskowej, administracyjnej, związanej z potrzebami BCK i usługowej, budynku dydaktycznego z niezbędnym zapleczem wraz z instalacjami wewnętrznymi, instalacjami doziemnymi na terenie posesji oraz przyłączami wody, kanalizacji sanitarnej i deszczowej oraz rozbiórkę istniejącego budynku BCK i dwóch budynków gospodarczych, zaprojektowanych w [...] na działkach nr [...], [...], [...], [...], [...], obręb [...], [...]. Do wniosku dołączono oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania działkami objętymi inwestycją na cele budowlane. W toku postępowania Gmina [...] wezwana przez Starostę Bytowskiego do uzupełnienia braków w przedłożonej dokumentacji, wniosła o zawieszenie postępowania do czasu ich uzupełnienia. Starosta Bytowski postanowieniem z dnia 16 września 2018 r. zawiesił przedmiotowe postępowanie. Inwestor uzupełnił złożoną w sprawie dokumentację i wniósł o podjęcie zawieszonego postępowania, w tym przedłożył oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, wskazując własność jako tytuł prawny do nieruchomości stanowiący podstawę do złożonego oświadczenia. Postanowieniem z dnia 22 października 2019 r. Starosta Bytowski podjął zawieszone postępowanie. Pismem z dnia 29 października 2019 r. R. G. wniósł o zawieszenie przedmiotowego postępowania wskazując, że sąd powszechny nie rozstrzygnął jeszcze zagadnienia wstępnego dotyczącego prawa do dysponowania przez inwestora nieruchomością w postaci działki o nr [...] na cele budowlane. Starosta Bytowski postanowieniem z dnia 31 października 2019 r., nr [...], na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., odmówił zawieszenia przedmiotowego postępowania. Starosta wskazał, że warunkiem uzyskania pozwolenia na budowę (w tym przypadku zmiany pozwolenia na budowę), jest m.in. złożenie przez inwestora, pod rygorem odpowiedzialności karnej, oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Warunek taki wynika z art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane i takie oświadczenie inwestor złożył. Starosta podkreślił, że z księgi wieczystej, prowadzonej dla tej nieruchomości, wynika, że aktualnym właścicielem działki o nr [...] jest Gmina [...]. Dlatego też, w ocenie Starosty, nie ma bezpośredniej zależności pomiędzy wynikiem postępowania sądowego dotyczącego stwierdzenia nabycia przez stronę własności działki nr [...] przez zasiedzenie a niniejszym postępowaniem administracyjnym. Wojewoda Pomorski, postanowieniem z dnia 24 grudnia 2019 r., nr [...], po rozpoznaniu zażalenia R. G., utrzymał w mocy powyższe postanowienie. Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie Wojewoda wyjaśnił, że brak jest podstaw do zawieszenia niniejszego postępowania na podstawie art. 98 § 1 k.p.a., gdyż z wnioskiem o zmianę pozwolenia na budowę wystąpiła Gmina [...], a nie skarżący. Jednocześnie Wojewoda uznał, że brak jest podstaw do zawieszenia niniejszego postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Podnoszona bowiem przez skarżącego kwestia sporu o zasiedzenie w odniesieniu do działki nr [...] w [...] nie tamuje postępowania w sprawie o zmianę decyzji Starosty Bytowskiego z dnia 5 sierpnia 2015 r. Organ za wiarygodne uznał dane ujawnione w ewidencji gruntów oraz księdze wieczystej, prowadzonej przez Sąd Rejonowy w [...] dla niniejszej nieruchomości (nr [...]), gdzie jako właściciela wskazano Gminę [...]. Ponadto, wskazał na znajdującą się w aktach sprawy uwierzytelnioną kopię prawomocnego postanowienia Sądu Rejonowego w [...] z dnia 17 października 2006 r., sygn. [...], którym oddalono wniosek m.in. R. G. o zasiedzenie działki nr [...]. Z informacji zawartych w piśmie Gminy [...] z dnia 21 października 2019 r. wynika, że po oddaleniu wniosku o zasiedzenie skarżący korzystał z działki nr [...] na podstawie umowy cywilnoprawnej zawartej z Gminą [...]. Skargą R. G. zaskarżył powyższe postanowienie, zarzucając mu naruszenie: art. 7 k.p.a. oraz art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia i o przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego postanowienia i orzeczenie co do istoty sprawy, poprzez zawieszenie postępowania administracyjnego, a także o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z dokumentów zgromadzonych w aktach sprawy prowadzonej przez Sąd Rejonowy w [...], z wniosku R. G., z udziałem Gminy Miasta [...] o zasiedzenie, na okoliczność braku tytułu prawnego inwestora - Gminy Miasta [...], do dysponowania nieruchomością, w postaci działki nr [...] na cele budowlane. W odpowiedzi na skargę Wojewoda Pomorski wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zajęte w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny, w uzasadnieniu przywołanego na wstępie wyroku oddalającego skargę wskazał, że zaskarżone postanowienie o odmowie zawieszania postępowania administracyjnego zostało wydane w toku postępowania administracyjnego, którego przedmiotem jest zmiana decyzji Starosty Bytowskiego z dnia 5 sierpnia 2015 r., nr [...], o pozwoleniu na budowę. Zgodnie z art. 36a ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawa budowlanego (t.j. Dz.U. z 2019 r., poz. 1186 ze zm., dalej: P.b.), w postępowaniu w sprawie zmiany decyzji o pozwoleniu na budowę przepisy art. 32-35 Prawa budowlanego stosuje się odpowiednio do zakresu tej zmiany. W ocenie Sądu zakres wnioskowanych przez inwestora zmian w pozwoleniu na budowę w sprawie zainicjowanej wnioskiem z dnia 15 lipca 2019 r. uzasadniają odpowiednie zastosowanie przepisów dotyczących kwestii związanych z prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Stosownie do art. 32 ust. 4 pkt 2 w związku z art. 36a ust. 3 P.b., pozwolenie na zmianę decyzji o pozwoleniu na budowę może być wydane wyłącznie temu, kto złożył oświadczenie, pod rygorem odpowiedzialności karnej o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Z kolei art. 33 ust. 2 pkt 2 w zw. z art. 36a ust. 3 P.b. wskazuje, że do wniosku o zmianę pozwolenia na budowę, należy dołączyć oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością budowlaną. Z regulacji art. 35 ust. 4 w zw. z art. 36a ust. 3 P.b. wynika, że organ nie może odmówić zmiany pozwolenia na budowę jeżeli zostały spełnione wymagania określone w przywołanych w tym przepisie regulacjach, do których należy "złożenie oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowane". Zgodnie z definicją ustawową zawartą w art. 3 pkt 11 Prawa budowlanego "prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane" to tytuł prawny wynikający z prawa własności, użytkowania wieczystego, zarządu, ograniczonego prawa rzeczowego albo stosunku zobowiązaniowego, przewidującego uprawnienia do wykonywania robót budowlanych. Z powyżej wskazanych regulacji płynie zdaniem Sądu wniosek, że przesłanką wydania decyzji w niniejszej sprawie jest nie tyle posiadanie określonej treści tytułu prawnego do nieruchomości, co złożenie oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością. W postępowaniu o zmianę pozwolenia na budowę zakres badania kwestii prawa do dysponowaniem nieruchomością na cele budowlane nie tyle dotyczy istnienia lub zakresu istnienia określonego tytułu prawnego, co oceny istnienia podstaw do złożenia oświadczenia o tym prawie z powołaniem się na konkretny, wskazany w oświadczeniu składanym zgodnie z ujednoliconym wzorem, tytuł prawny. W ocenie Sądu tak zakreślona perspektywa oceny, w postępowaniu administracyjnym o zmianę pozwolenia na budowę, prawa do dysponowaniem nieruchomością na cele budowlane, jako nie dotycząca samego tytułu prawnego jako takiego, ale kwestii uzasadnienia złożenia oświadczenia o tym prawie w znakomity sposób ogranicza zakres, w jakim organ może i powinien dokonywać samodzielnych ocen dotyczących kwestii cywilnoprawnych związanych ze złożonym oświadczeniem. W okolicznościach sprawy, której przedmiotem jest zmiana decyzji o pozwoleniu na budowę badaniu podlega nie tyle sam tytuł do nieruchomości, co złożone oświadczenia o jego posiadaniu. Pytanie, na jakie w zakresie art. 7 k.p.a., musi odpowiedzieć postępowanie administracyjne sprowadza się do ustalenia, czy w określonym stanie faktycznym inwestor miał prawo złożyć określone oświadczenie, a nie obejmuje rozstrzygania kwestii należących do szczegółowych zagadnień prawa cywilnego. Zdaniem Sądu powyższe uwagi nadają kontekst prawny ocenie kwestii zawieszania biegu postępowania administracyjnego z uwagi na kwestionowanie przez stronę tytułu prawnego, przywoływanego przez inwestora w oświadczeniu o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Sąd uznał, że w okolicznościach niniejszej sprawy kwestia ewentualnego nabycia własności nieruchomości stanowiącej działkę nr [...] przez zasiedzenie, czy też ogólnie rozstrzygnięcie kwestii własności nieruchomości pomiędzy skarżącym a inwestorem nie stanowi zagadnienia wstępnego w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. niezbędnego do rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej o zmianę pozwolenia na budowę, albowiem jej rozstrzygnięcie nie warunkuje dokonania oceny spełnienia wymagania, o którym mowa w art. 32 ust. 4 pkt 2 w zw. z art. 36a ust. 3 P.b., wyrażającego się w złożeniu oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Sąd podkreślił, że kwestie prawne związane z własnością nieruchomości należą do spraw cywilnych w rozumieniu art. 1 Kodeksu postępowania cywilnego rozstrzyganych w odpowiednim trybie przed sądami powszechnymi, a nie w trybie administracyjnym, co jednak nie oznacza, że ich uprzednie rozstrzygniecie w okolicznościach sprawy warunkuje wydanie decyzji o zmianie pozwolenia na budowę. Inwestor złożył w toku sprawy oświadczenie o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane powołując się na tytuł własności, w tym w zakresie działki nr [...]. W aktach administracyjnych sprawy znajduje się uproszczona informacja z rejestru gruntów z dnia 26 lipca 2019 r., z której wynika, że inwestor w istocie jest właścicielem m.in. działki nr [...] obręb [...] [...], dla której to działki prowadzona jest w Sądzie Rejonowym w [...] księga wieczysta [...]Stan wpisów ujawniony w ewidencji gruntów i budynków, jako zgodny z zapisami w księdze wieczystej w tym zakresie nie był przez nikogo kwestionowany, podobnie jak nie budziła przed organami administracyjnymi wątpliwości kwestia zgodność ujawnionych w ewidencji gruntów i budynków danych dotyczących właściciela nieruchomości z zapisami Działu II księgi wieczystej [...]. Ta zgodność wpisów w ewidencji gruntów i budynków oraz wpisów w księdze wieczystej została potwierdzona w postępowaniu przez Wojewodę Pomorskiego poprzez przegląd elektronicznej księgi wieczystej w dniu 23 grudnia 2019 r., stosowanie do art. 361 ust. 6 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 2204, dalej: u.k.w.h.), w ślad za którym dołączono do akt sprawy wydruki treści wyświetlonych w trybie przeglądania księgi wieczystej. Zgodnie art. 1 u.k.w.h. księgi wieczyste prowadzi się w celu ustalenia stanu prawnego nieruchomości, przy czym, zgodnie z art. 2 u.k.w.h. księgi wieczyste są jawne i nie można zasłaniać się nieznajomością wpisów w księdze wieczystej ani wniosków, o których uczyniono wzmiankę. Wpisy w księgach wieczystych objęte są domniemaniem prawnym z art. 3 ust. 1 u.k.w.h. zgodności wpisu z rzeczywistym stanem prawnym. W tym stanie rzeczy rozważenia zdaniem Sądu wymaga, czy w celu wyjaśnienia sprawy w zakresie oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w niezbędnym zakresie (art. 7 k.p.a.) koniecznym było uprzednie rozstrzygnięcie podnoszonych przez stronę uwag i zastrzeżeń dotyczących własności nieruchomości, w szczególności dotyczących kwestii zasiedzenia tej nieruchomości. W ocenie Sądu, rozstrzygnie tych kwestii było zbędne, co przesądza o tym, że kwestia ta nie może być uznana za zagadnienie wstępne w niniejszej sprawie w świetle art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Niewątpliwie inwestor, wpisany w jawnej księdze wieczystej jako właściciel nieruchomości, szczególnie w okolicznościach, w których księga wieczysta nie zawiera wzmianek lub ostrzeżeń o niezgodności wpisów ze stanem rzeczywistym, może powołać się skutecznie dla potrzeb spełnienia wymagań z art. 32 ust 4 P.b. na własność jako podstawę złożenia oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Domniemanie zgodności wpisów w księdze wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym nie wiąże, rzecz jasna, organu w tym sensie, że stanowi jedyną formę wykazania przez właściciela prawidłowości oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, albowiem domniemanie to jest wzruszalne, a sam wpis własności ma charakter deklaratoryjny, ale w wypadkach, jak w okolicznościach niniejszej sprawy, organ administracji publicznej nie ma podstaw do kwestionowania tego prawa. Dodatkowo Sąd zauważył, że zagadnienie wstępne, o którym mowa w art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. nie może wyrażać się w subiektywnych przeświadczeniach strony co do określnego stanu prawnego lub też polegać tylko na abstrakcyjnie rozważanej kwestii prawnej. Jeżeli zagadnieniem wstępnym ma być istnienie sporu co do prawa ze stosunków cywilnych, to dla istnienia tego zagadnienia w sposób relewantny dla zastosowania art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. konieczne jest powstanie tego sporu w trybie właściwym do jego rozstrzygnięcia. Akta sprawy nie zawierają żadnego dokumentu potwierdzającego, że spór o własność nieruchomości między stronami jest przedmiotem postępowania. Wcześniej zaś wszczęte postępowanie w takiej sprawie zostało prawomocnie zakończone postanowieniem Sądu Rejonowego w [...] z dnia 17 października 2006 r., sygn. akt [...], którym oddalono wniosek skarżącego o zasiedzenie działki nr [...]. Sąd zwrócił też uwagę na deklaratoryjny charakter orzeczenia o zasiedzeniu, który ma istotne znaczenie przy ocenie zagadnienia prejudycjalnego w niniejszej sprawie. Orzeczenie takie potwierdza jedynie istnienie określonego uprawnienia, które to uprawnienie powstało w przeszłości i wymaga ustalenia dokładnego momentu od kiedy dany podmiot stał się właścicielem nieruchomości przez zasiedzenie w wyniku upływu stosownych terminów. W konsekwencji, tego rodzaju orzeczenie nie decyduje o istnieniu prawa, a jedynie je potwierdza dla celów dowodowych, co oznacza, że dopóki nie zapadnie orzeczenie o zasiedzeniu, dopóty nie można skutecznie powoływać się wobec osób trzecich, w tym przed organami administracji, że jest właścicielem danej nieruchomości. To, że wynik innego postępowania w przyszłości może mieć wpływ na ocenę posiadania przez inwestora tytułu prawnego do nieruchomości stanowiącego podstawę prawa do dysponowania nią na cele budowlane, nie przesądza samo w sobie o istnieniu zagadnienia wstępnego w niniejszej sprawie. Dlatego też organy administracyjne, oceniając aktualnie materiał dowodowy, nie mogły w ocenie Sądu zawiesić postępowania administracyjnego, ponieważ pomiędzy postępowaniem dotyczącym zmiany pozwolenia na budowę, a postępowaniem o zasiedzenie nie istnieje taki związek przyczynowy, który uniemożliwiałby wydanie rozstrzygnięcia w sprawie zmiany pozwolenia na budowę. Podsumowując Sąd stwierdził, że w okolicznościach sprawy kwestia rozstrzygnięcia przez właściwy sąd sprawy cywilnej dotyczącej własności, w tym zasiedzenia nieruchomości, nie stanowi zagadnienia wstępnego niezbędnego do rozstrzygnięcia sprawy o zmianę pozwolenia na budowę. W świetle powyższej argumentacji Sąd podniósł, iż nie miał podstaw do uwzględnienia wniosku dowodowego zawartego w skardze o przeprowadzenie uzupełniającego dowodu z dokumentów zgromadzonych w aktach sprawy prowadzonej przez Sąd Rejonowy w [...] z wniosku o zasiedzenie, albowiem jego przeprowadzenie było zbędne dla wyjaśnienia sprawy w rozumieniu art. 106 § 3 p.p.s.a. Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (p.p.s.a.), oddalił skargę. Skargą kasacyjną R. G. zaskarżył powyższy wyrok w całości, zarzucając mu naruszenie: I. przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy: 1) art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016, poz.1066 ze zm., dalej: p.u.s.a.) w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. polegające na oddaleniu skargi oraz nie uchyleniu decyzji organu II instancji, pomimo że postanowienie to wydane zostało bez zebrania i rozważenia pełnego materiału dowodowego, co skutkowało stwierdzeniem, że "Akta sprawy nie zawierają żadnego dokumentu potwierdzającego, że spór o własność nieruchomości między stronami jest przedmiotem postępowania," podczas gdy strona złożyła wniosek o przeprowadzenie dowodu z akt sprawy, który to dowód bez głębszej analizy uznany został za zbędny dla wyjaśnienia sprawy; 2) art. 106 § 3 p.p.s.a. poprzez nie przeprowadzenie dowodu uzupełniającego z dokumentów zgromadzonych w aktach sprawy Sądu Rejonowego w [...], Wydział I Cywilny, sygn. akt [...] o zasiedzenie, jako zbędnych, podczas gdy ich przeprowadzenie dowiodłoby istniejącego pomiędzy stronami tego postępowania sporu o tytuł prawny do nieruchomości oznaczonej jako działka [...], na której ma powstać planowana przez gminę [...] inwestycja, co do czego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku nie znajdował w aktach sprawy żadnego dokumentu, kwestionując w ślad za tym rzeczony spór, który stanowi w tej sprawie istotne zagadnienie prawne; 3) art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez nie zawieszenie postępowania, mimo że w sprawie istnieje istotne zagadnienie wstępne, podlegające rozpatrzeniu przez sąd cywilny, którego rozpatrzenie stanowi warunek sine qua non dla wydania rozstrzygnięcia w sprawie niniejszej; II. prawa materialnego, to jest art. 32 ust. 4 pkt 2 w zw. z art. 36 a ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. Nr 89, poz. 414, ze zm., dalej: P.b.) poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że warunkiem wydania pozwolenia na budowę jest samo tylko złożenie, nawet budzącego wątpliwości co do jego zgodności z prawdą oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Z uwagi na powyższe zarzuty w skardze kasacyjnej wniesiono o jej rozpoznanie na rozprawie, uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy w całości do ponownego rozpoznania przez Sąd właściwy i zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm prawem przepisanych. Dnia 30 marca 2021 r. skarżący R. G. zmarł. Spadek po zmarłym nabyli M. S., A.G., J. G., A. G., K. K., P. G., J. G.-D., B. N. - co stwierdzono postanowieniem Sądu Rejonowego w [...], I Wydział Cywilny z 21 listopada 2022 r. sygn. [...]. Pismami z 29 i 30 marca 2023 r. P.G., J. G.-D. oraz B. N.- cofnęli skargę kasacyjną wniesioną przez R. G.. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Przede wszystkim na wstępie zauważyć należy, iż mimo że trzech z ośmiu następców prawnych R. G. cofnęło skargę kasacyjną, to nie można przyjąć, iż jest to skuteczne cofnięcie tego środka odwoławczego, skoro pozostali następcy prawni nie dokonali tego skutecznie. Dlatego też należało rozpoznać wniesioną skargę kasacyjną. Skarga kasacyjna zasługiwała na uwzględnienie, choć z innych względów niż w niej podniesione. Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie przesłanki nieważność postępowania enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. W okolicznościach tej sprawy zaistniała jedna z przesłanek nieważności postępowania, o jakiej mowa w art. 183 § 2 pkt 1 p.p.s.a., gdyż droga sądowa w tej sprawie była niedopuszczalna. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a. sąd orzeka w sprawach skarg na postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty. Przepis art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a. należy rozumieć w ten sposób, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne, w drodze odrębnej skargi, jest wyłączona w sprawach, które w toku postępowania administracyjnego są załatwiane postanowieniem, na które nie służy zażalenie. Oznacza to, że jeżeli określona kwestia w postępowaniu administracyjnym jest załatwiona w drodze postanowienia, na które nie służy zażalenie, to rozstrzygnięcie dotyczące tej kwestii nie jest poddane kontroli sądów administracyjnych, także wtedy, gdy strona wniesie niedopuszczalne zażalenie i organ wyższego stopnia wyda w tym przedmiocie postanowienie. Tak jest w przypadku postanowienia o odmowie zawieszenia postępowania lub postanowienia o podjęciu zawieszonego postępowania, na które nie służy zażalenie. Nie jest sporne, iż postanowienie pierwszoinstancyjne o odmowie zwieszenia postępowania administracyjnego wydane na podstawie art. 97 § 1 pkt 1 k.p.a. stosownie do treści art. 101 § 3 k.p.a. nie podlegało zaskarżeniu poprzez wniesienie zażalenia, lecz pozostawało niezaskarżalne, zaś możliwość jego kwestionowania była dopuszczalna dopiero w sytuacji wydania decyzji w przedmiocie zmiany decyzji o pozwoleniu na budowę wraz z tą decyzją. Zgodnie z treścią ww. przepisu, na postanowienie w sprawie zawieszenia postępowania albo odmowy podjęcia zawieszonego postępowania służy stronie zażalenie. Treść art. 101 § 3 k.p.a. zgodnie z utrwalonym orzecznictwem NSA należy odczytywać w ten sposób, że zażalenie przysługuje wyłącznie na postanowienie o zawieszeniu postępowania ("w sprawie zawieszenia postępowania") oraz na postanowienie o odmowie podjęcia zawieszonego postępowania ("w sprawie odmowy podjęcia postępowania"). Natomiast na postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania zażalenie nie przysługuje - patrz wyroki NSA: z dnia 28 czerwca 2022 r. II GSK 357/19, z dnia 8 maja 2013 r. I OSK 2148/11, z dnia 18 czerwca 2013 r. II OSK 2296/12. Również i w orzecznictwie wojewódzkich sądów administracyjnych prezentuje się zbieżny z powyższym pogląd odnośnie sposobu odczytania art. 101 § 3 k.p.a. (por. postanowienia: WSA w Białymstoku z 21 lutego 2012 r., II SA/Bk 513/11; WSA w Gdańsku z 30 maja 2012 r., II SA/Gd 112/12; wyrok WSA w Kielcach z 13 września 2012 r., II SA/Ke [...]4/12; postanowienia WSA w Gdańsku z: 19 września 2012 r., II SA/Gd 715/11 i 22 listopada 2012 r., II SA/Gd 208/12; wyroki: WSA w Poznaniu z 6 lutego 2013 r., IV SA/Po 991/12; WSA w Gliwicach z 14 lutego 2013 r., II SA/Gl 1165/12). Niewątpliwie błędne pouczenie w postanowieniu organu pierwszej instancji o możliwości wniesienia takiego zażalenia, nie daje podstawy do przyjęcia jego dopuszczalności. Natomiast wniesione zażalenie od postanowienia o odmowie zawieszenia postępowania winno spowodować w takich okolicznościach prawych wydanie przez organ odwoławczy postanowienia stwierdzającego niedopuszczalność zażalenia. Tym samym niezaskarżalne postanowienie organu pierwszej instancji o odmowie zawieszenia postępowania wydane w trybie 97 § 1 pkt 1 k.p.a. nie mogło podlegać kwestionowaniu w trybie zażalenia, zaś organ odwoławczy nie miał podstawy prawnej do jego merytorycznej oceny, jednak w realiach tej sprawy dokonał tego, choć przepisy prawa nie przewidywały środków zaskarżenia w tym przedmiocie. W tym zakresie kontrola rozpoznawanej skargi przez Sąd pierwszej instancji pozostaje wadliwa, gdyż nie poddano analizie tego, czy merytoryczne orzekanie przez organ odwoławczy w okolicznościach niniejszej sprawy było w ogóle dopuszczalne. Zatem jest niesporne, iż na postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania administracyjnego zażalenie nie przysługuje. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 31 marca 2015 r., II OSK 1874/13, "nie można zakładać, że ustawodawca z jednej strony wyłączył dopuszczalność zażalenia na takie postanowienia, a tym samym wyłączył dopuszczalność skargi do sądu administracyjnego, ale z drugiej strony dopuszczalna jest skarga do sądu administracyjnego na rozstrzygnięcie organu wyższego stopnia, wydane na skutek niedopuszczalnego zażalenia na postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania lub postanowienie o podjęciu zawieszonego postępowania. Możliwość i dopuszczalność wniesienia skargi w takich przypadkach niweczyłaby cel zmiany przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, którym było przyśpieszenie postępowania administracyjnego i wyłączenie kognicji sądu w tych sprawach. (...) Z tych względów należy przyjąć, że przepis art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a. odnosi się nie tyle do postanowienia, na które nie służy zażalenie, ponieważ, co do zasady, nie jest dopuszczalne zaskarżanie postanowienia organu pierwszej instancji bez wyczerpania środków zaskarżenia, ale co do przedmiotu takiego postanowienia, którym jest kwestia wpadkowa w toku postępowania rozstrzygana postanowieniem, na które nie służy zażalenie. Skoro zaś kwestią tą jest odmowa zawieszenia postępowania lub podjęcia zawieszonego postępowania, to na postanowienie w tej kwestii, wydane przez organ wyższego stopnia, nie przysługuje skarga do sądu administracyjnego". Zatem rozpoznanie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku skargi na postanowienie Wojewody Pomorskiego z dnia 24 grudnia 2019 r. było niedopuszczalne, a skutkiem takiego działania Sądu jest nieważność postępowania (art. 183 § 2 pkt 1 p.p.s.a.). W związku z powyższym, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 189 p.p.s.a. przedmiotowym postanowieniem uchylił zaskarżony wyrok i odrzucił skargę. Sąd na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a. odstąpił od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego na rzecz następców prawnych skarżącego, albowiem uwzględnienie skargi kasacyjnej nastąpiło z powodu zaistnienia przesłanki nieważności postępowania nie wskazywanej w skardze kasacyjnej. O zwrocie wpisu od skargi Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a.