II OSK 757/20

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Leszek Kiermaszek Sędziowie: Sędzia NSA Roman Ciąglewicz Sędzia del. WSA Piotr Broda (spr.) po rozpoznaniu w dniu 23 kwietnia 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 października 2019 r. sygn. akt VII SA/Wa 1997/19 w sprawie ze skargi U.B. i H.B. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2016 r., nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania organu I instancji w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz U.B. i H.B. solidarnie kwotę: 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 18 października 2019 r., sygn. akt VII SA/Wa 1997/19, po rozpoznaniu skargi U.B. i H.B. (dalej: "Skarżący") uchylił decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2016 r., znak [...], w przedmiocie umorzenia postępowania organu I instancji w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. Powyższy wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Decyzją z dnia [...] września 2015 r., Nr [...], Wojewoda [...] odmówił na wniosek Skarżących, stwierdzenia nieważności decyzji Starosty W. z dnia [...] stycznia 2015 r., Nr [...], zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej B.B. pozwolenia na budowę drenażu powierzchniowego działki nr ew. [...], obr. [...] w W. Po rozpatrzeniu odwołania Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] marca 2016 r., uchylił zaskarżone rozstrzygnięcie i umorzył postępowanie organu I instancji, jako wszczęte na wniosek nielegitymowanego podmiotu. Wywiódł, że w postępowaniu w sprawie dotyczącej decyzji o pozwoleniu na budowę krąg stron postępowania ogranicza się do inwestora oraz właścicieli, użytkowników wieczystych lub zarządców nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu, przy czym subiektywne odczucie określonego podmiotu, że inwestycja oddziałuje na jego nieruchomość, nie jest wystarczające do uznania, że nieruchomość ta jest usytuowana w obszarze oddziaływania danego przedsięwzięcia. Organ odwoławczy wyjaśnił, że sporne przedsięwzięcie obejmuje realizację drenażu powierzchniowego na działce nr ew. [...], a Skarżący nie brali udziału w postępowaniu zakończonym decyzją o pozwoleniu na wykonanie tej inwestycji. W ocenie organu obszar oddziaływania projektowanej inwestycji nie obejmuje swym zakresem działki Skarżących, gdyż nie niesie ze sobą wynikającego z przepisów ograniczenia w możliwości zagospodarowania ich działki. Organ stwierdził, że z projektu budowlanego sporządzonego przez projektanta legitymującego się stosownymi uprawnieniami wynika, że układ drenażu nie zmienia stosunków wodnych działki objętej projektem i działki sąsiedniej, a inwestycja nie wymaga wykonania robót ziemnych związanych z ukształtowaniem terenu, w związku z czym nie spowoduje to zmiany spływu wód opadowych. Zastrzegł przy tym, że zmiana taka może jednak wynikać z wykonania innych robót objętych odrębnymi pozwoleniami. Przywołanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu Sąd uznał, że organ zbyt formalistycznie ocenił sytuację prawną Skarżących, uznając, że to nie instalacja drenażu może powodować spływ wód opadowych na ich działkę, lecz ewentualna zmiana ukształtowania terenu, ale związana z realizacją na nieruchomości inwestycyjnej innych przedsięwzięć, które nie są jednak objęte zakresem kwestionowanego pozwolenia na budowę. W ocenie Sądu takie rozstrzygnięcie jest nieuzasadnionym różnicowaniem skutków, na te które może nieść dla nieruchomości Skarżących inwestycja będąca przedmiotem niniejszej sprawy oraz te, które może nieść dla ich nieruchomości główna inwestycja w postaci budowy budynku Niepublicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej z częścią mieszkalną na tej samej działce inwestycyjnej. Zdaniem Sądu sporna inwestycja jest integralną częścią głównej inwestycji – budowy budynku Niepublicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej. Powoduje to, że nieruchomość Skarżących pozostaje w obszarze oddziaływania budynku Niepublicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej, a w konsekwencji także w obszarze oddziaływania inwestycji w postaci drenażu powierzchniowego. Niesporne zalewanie działki Skarżących jest bowiem wynikiem prowadzenia inwestycji na działce sąsiedniej. W ocenie Sądu sztuczne rozdzielanie przez organ skutków tych inwestycji narusza wyżej wspomniane zasady postępowania administracyjnego. Zdaniem Sądu Skarżący posiadali status strony w postępowaniu w sprawie zgodności z przepisami techniczno-budowlanymi robót budowlanych w postaci drenażu powierzchniowego. W ocenie Sądu niezgodne z zasadami postępowania administracyjnego byłoby przyznawanie Skarżącym statusu strony w postępowaniu dotyczącym pozwolenia na budowę budynku i postępowaniu w sprawie zgodności z przepisami techniczno-budowlanymi robót budowlanych w postaci drenażu powierzchniowego, przy jednoczesnym odmawianiu im tego statusu w niniejszej sprawie. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył organ, zaskarżając go w całości i wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzucił naruszenie: 1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 133 § 1 oraz art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325, z późn. zm.), dalej: "p.p.s.a.", przez brak pełnego i dostatecznie wnikliwego odniesienia się do rozpatrywanego stanu faktycznego sprawy, a w konsekwencji uchylenie decyzji; 2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 8, art. 11 w zw. z art. 28 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2016 r. poz. 23), dalej: "k.p.a.", art. 28 ust. 2 oraz art. 3 pkt 20 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz.U z 2016 r., poz. 290) przez uchylenie decyzji na skutek błędnego uznania, że organ powinien badać, czy Skarżącym przysługuje status strony w postępowaniu w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na wykonanie drenażu powierzchniowego w kontekście posiadania przez nich przymiotu strony w postępowaniu, którego przedmiotem jest budowa budynku NZOZ na tej samej działce. Uzasadniając powyższe zarzuty, organ podniósł, że za stronę postępowania w pozwoleniu na budowę właściciel sąsiedniej nieruchomości (użytkownik wieczysty, zarządca) może zostać uznany za stronę wyłącznie, gdy nieruchomość znajduje się w obszarze oddziaływania planowanego obiektu. Organ wskazał, że w ocenie Sądu skoro Skarżący posiadają status strony w postępowaniu, którego przedmiotem była inwestycja w postaci budowy budynku Niepublicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej, to taki status posiadają również w postępowaniu, w którym zapadła zaskarżona decyzja, podczas gdy przedmiotem postępowania zakończonego decyzją Starosty W. z dnia [...] stycznia 2015 r. było pozwolenie na wykonanie robót budowlanych, polegających na budowie drenażu powierzchniowego działki, zlokalizowanego na działce o nr geod. [...], a nie pozwolenia na budowę budynku Niepublicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej. Argumentował, że w każdej ze spraw z wniosku inwestora o pozwolenie na budowę określonego etapu inwestycji, organ ma obowiązek ustalić krąg podmiotów pozostających w obszarze oddziaływania tego etapu, a udział danego podmiotu w jednym z etapów inwestycji w charakterze strony nie oznacza automatycznego uznania go za stronę w sprawach kolejnych etapów inwestycji. W ocenie organu zasada ta znajduje również zastosowanie w stosunku do odrębnych pozwoleń na budowę wydawanych na różne przedsięwzięcia zlokalizowane na jednej działce. Skoro zatem działka należąca do Skarżących nie znajduje się w obszarze oddziaływania inwestycji polegającej na wykonaniu drenażu, to nie posiadają oni statusu strony w postępowaniu o stwierdzenie nieważności tej decyzji. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Skarżący wnieśli o jej oddalenie i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania, której przesłanki określone zostały w § 2 wymienionego przepisu. Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności skargę kasacyjną należało rozpoznać w granicach przytoczonych w niej podstaw. Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Nie ma racji skarżący kasacyjnie, twierdząc, że Sąd I instancji nie odniósł się w pełni i wnikliwie do ustalonego w rozpoznawanej sprawie stanu faktycznego. Analiza uzasadnienia wyroku wskazuje, że Sąd wszechstronnie i dokładnie rozważył cały stan faktyczny sprawy, prawidłowo ustalając, że Skarżący posiadają interes prawny do występowania w charakterze strony w postępowaniu w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji zatwierdzającej projekt i udzielającej pozwolenia na budowę drenażu powierzchniowego działki nr [...] w W. Tym samym zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 133 § 1 oraz art. 141 § 4 p.p.s.a. nie znajduje w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego potwierdzenia w realiach rozpoznawanej sprawy. Odnosząc się z kolei do zarzutu organu dotyczącego błędnego jego zdaniem nakazania przez Sąd I instancji zbadania okoliczności, czy Skarżącym przysługuje status strony w postępowaniu w przedmiocie stwierdzenia nieważności, w kontekście posiadania przez nich przymiotu strony w postępowaniu, którego przedmiotem jest budowa budynku NZOZ na tej samej działce, należy wskazać, że jest on zasadny. Organ słusznie podnosi, że ocena istnienia interesu prawnego Skarżących, powinna dotyczyć wyłącznie postępowania nieważnościowego prowadzonego w stosunku do decyzji o zatwierdzeniu projektu i pozwoleniu na budowę drenażu. Jednocześnie należy zwrócić uwagę, że okoliczność, iż Skarżący nie byli stroną postępowania prowadzonego w trybie zwykłym, nie może wykluczać tego, że mogą mieć taki status w postępowaniu prowadzonym w trybie nadzywczajnym. Odrębność postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę od postępowania w sprawie pozwolenia na budowę wraz z niewątpliwym stwierdzeniem, że art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego jest przepisem szczególnym, uzasadniają pogląd, według którego w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę legitymację do żądania wszczęcia takiego postępowania należy przede wszystkim oceniać na podstawie art. 28 k.p.a. (por. wyrok NSA z dnia 17 stycznia 2020r. sygn. akt II OSK 456/18, LEX nr 2781991). Dla oceny przymiotu strony nie jest przy tym istotne, czy sporna inwestycja będzie naruszała prawo lub interes prawny określonego podmiotu, lecz czy dana inwestycja w ogóle może oddziaływać na nieruchomości sąsiednie ( por. wyrok NSA z dnia 23 stycznia 2020r. sygn.. akt II OSK 4021/19, LEX nr 2772409).Jednocześnie niedopuszczalne jest uzależnianie przymiotu strony wyłącznie od negatywnego oddziaływania inwestycji na prawa osób trzecich, czy też naruszenia ich interesu prawnego. Dlatego też, o ile występuje możliwość spowodowania szkodliwego oddziaływania inwestycji na otoczenie ze względu na indywidualne cechy inwestycji, podmiot powołujący się na negatywne oddziaływanie inwestycji na nieruchomość do której przysługuje mu prawo własności, ma interes prawny do żądania wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności postępowania (por. wyrok NSA z dnia 14 stycznia 2020 r. sygn. akt II OSK 3491/18, LEX nr 2773172, wyrok NSA z dnia 4 czerwca 2019 r. sygn.. akt II OSK 1672/18, LEX nr 2688480, wyrok NSA z dnia 17 września 2019 r. sygn. akt II OSK 2565/17, LEX nr 2740654). W realiach niniejszej sprawy, biorąc pod uwagę, że zaprojektowany drenaż powierzchniowy przebiega wzdłuż granicy z działką Skarżących, którzy kwestionują prawidłowość jego wykonania z uwagi na zalewanie terenu ich działki, zasadnym było przyznanie Skarżącym statusu strony w postępowaniu w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji zezwalającej na realizację tej inwestycji. Należy umożliwić Skarżącym ochronę ich uzasadnionego interesu prawnego wynikającego z możliwości ograniczenia zagospodarowania należącej do nich nieruchomości, poprzez utrudnienia w dotychczasowym sposobie korzystania z nieruchomości, biorąc pod uwagę, że przepisy prawa cywilnego (art. 140 k.c. oraz art. 144 k.c.) gwarantują właścicielowi nieruchomości sąsiedniej prawo korzystania z nieruchomości zgodnie z jej przeznaczeniem. Całkowicie odrębną kwestią jest, czy artykułowane przez Skarżących zarzuty w stosunku do kwestionowanej decyzji są usprawiedliwione z punktu widzenia obowiązujących przepisów prawa (art.156 § 1 pkt 1-7 k.p.a.). Jednakże ocena zasadności tych zarzutów może odbywać się wyłącznie w toku postępowania, przy zapewnieniu Skarżącym czynnego udziału w tym postępowaniu. Podkreślenia wymaga również, że wątpliwości w zakresie legitymacji do udziału w postępowaniu w charakterze strony, należy zawsze rozstrzygać na korzyść podmiotu domagającego się uznania go za stronę postępowania, co wynika z celu postępowania administracyjnego, którym jest w szczególności zapewnienie ochrony interesów jego stron (por. wyrok NSA z dnia 29 września 2010 r. sygn. akt II OSK 1481/09, wyrok NSA z dnia 7 października 2014r. sygn. akt II OSK 769/13). Stąd zasadnie Sąd I instancji przyjął, że Skarżący mają interes prawny do występowania w niniejszej sprawie w charakterze strony, jednakże błędnie wywiódł to na podstawie przyznania im takiego statusu w innych postępowaniach, co pozostaje jednak bez wpływu na prawidłowość wydanego w sprawie orzeczenia. Wprawdzie zgodzić się należy z Sądem I instancji, że skoro Skarżący mają przymiot strony w postępowaniu dotyczącym budowy na tej samej nieruchomości NZOZ oraz w postępowaniu dotyczącym zgodności z przepisami robót budowlanych dotyczących tego samego drenażu, niezrozumiałe może być dla Skarżących pozbawienie ich statusu strony w postępowaniu o stwierdzenie nieważności pozwolenia na budowę przedmiotowego drenażu. Nie zmienia to jednak prawidłowości stanowiska, że interes prawny powinien być badany każdorazowo na potrzeby każdego z tych postępowań, na podstawie ustaleń faktycznych danej sprawy i przepisów prawa mogących mieć w sprawie zastosowanie. Z uwagi na powyższe wywody zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 8 k.p.a., art. 11 k.p.a. w zw. z art. 28 k.p.a. i art. 28 ust. 2 oraz art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego należało uznać za chybiony. Jednocześnie wobec faktu, że zaskarżone orzeczenie mimo częściowo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. skargę kasacyjną oddalił. O kosztach postępowania orzekając na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a. Nadto zgodnie z art. 182 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, ponieważ strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a druga strona, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądała przeprowadzenia rozprawy.