II SA/Rz 194/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Elżbieta Mazur - Selwa Sędziowie WSA Magdalena Józefczyk WSA Joanna Zdrzałka /spr./ po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 29 kwietnia 2020 r. sprawy ze skargi D. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] grudnia 2019 r. nr: [...] w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia - skargę oddala - Decyzją z dnia [...] lutego 2018 r. nr [...], Wójt Gminy [...], działając na podstawie art. 33 ust. 1 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne (tekst jedn. Dz.U. z 2020 r. poz. 276 z późn. zm.) – dalej: "P.g.k.", orzekł o rozgraniczeniu nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów jako stanowiąca własność DS działka nr 3134/6 w [...], z działkami sąsiednimi o nr 3134/15, 3134/27 i 3134/28 oraz działką nr 3160 w zakresie punktu wspólnego. W piśmie z dnia 27 lutego 2018 r. CI i ZI – właściciele działek nr 3134/15 i 3134/28, wnieśli o przekazanie sprawy w trybie art. 33 ust 3 P.g.k., sądowi powszechnemu. Zarządzeniem z dnia 16 kwietnia 2018 r. [...] Sąd Rejonowy w [...] zwrócił wniosek o rozgraniczenie nieruchomości z uwagi na nieuiszczenie przez wnioskodawczynię rozgraniczenia – DS, opłaty od wniosku. W piśmie z dnia 28 maja 2018 r. DS. i Spółdzielnia Mieszkaniowa w [...] zwrócili się do Wójta Gminy [...] o "formalne nadanie klauzuli prawomocności" opisanej na wstępie decyzji z dnia [...] lutego 2018 r. Postanowieniem z dnia [...] czerwca 2018 r. nr [...] Wójt Gminy [...] odmówił wydania zaświadczenia o nadaniu klauzuli prawomocności decyzji o rozgraniczeniu nieruchomości. Zdaniem organu I instancji, zgłoszenie żądania przekazania sprawy rozgraniczenia sądowi powszechnemu powoduje, że decyzja o rozgraniczeniu wydania w trybie administracyjnym traci moc. Żądanie wnioskodawców jako dotyczące decyzji wyeliminowanej z obiegu prawnego, nie mogło zatem zostać uwzględnione. Uwzględniając zażalenie skarżącej, postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2019 r. nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] uchyliło postanowienie Wójta Gminy [...] z dnia [...] czerwca 2018 r. i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Zdaniem organu odwoławczego, organ I instancji wyszedł poza granice sprawy zakreślone treścią wniosku z dnia 28 maja 2018 r., bowiem odmówił wydania zaświadczenia o treści, o którą nie wnioskowały strony. Strony wniosły zaś wyłącznie o nadanie klauzuli prawomocności decyzji rozgraniczeniowej. W piśmie z dnia 30 maja 2019 r. DS zawarła oświadczenie o podtrzymaniu stanowiska wyrażonego we wniosku z dnia 28 maja 2018 r. i ponownie zwróciła się o formalne nadanie klauzuli prawomocności decyzji rozgraniczeniowej. Postanowieniem z dnia [...] czerwca 2019 r. nr [...] Wójt Gminy [...], działając na podstawie art. 61a § 1 k.p.a., odmówił wszczęcia postępowania w sprawie nadania klauzuli prawomocności decyzji rozgraniczeniowej z dnia 20 lutego 2018 r., jednakże również i to rozstrzygniecie zostało uchylone wydanym w postępowaniu odwoławczym postanowieniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] sierpnia 2019 r. nr [...]. Organ odwoławczy podniósł, że podstawę prawną żądania skarżącej stanowił art. 217 § 2 pkt 2 k.p.a., a zatem Wójt winien w formie postanowienia odnieść się merytorycznie do wniosku strony w sprawie wydania stosownego zaświadczenia. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, postanowieniem z dnia [...] października 2019 r. nr [...], Wójt Gminy [...], działając na podstawie art. 217 § 2 pkt 2 i art. 219 k.p.a., odmówił wydania zaświadczenia stwierdzającego, że decyzja Wójta Gminy [...] z dnia [...] lutego 2018 r., orzekająca o rozgraniczeniu nieruchomości, jest ostateczna. Powtarzając dotychczas wyrażoną argumentację oraz powołując się na stanowisko judykatury, w tym uchwałę Sądu Najwyższego, organ I instancji stwierdził, że zgłoszenie żądania przekazania sprawy rozgraniczenia nieruchomości sądowi powszechnemu powoduje, że decyzja wydana w tym przedmiocie w trybie administracyjnym traci moc. To zaś wyklucza możliwość uwzględnienia wniosku skarżącej. DS wniosła zażalenie na postanowienie Wójta Gminy [...], zarzucając rażące naruszenie przepisów prawa proceduralnego i materialnego. Skarżąca podała, że decyzja Wójta Gminy [...] z dnia [...] lutego 2018 r., wydana w przedmiocie rozgraniczenia nieruchomości, nie została zaskarżona w trybie administracyjnym przez żadną ze stron postępowania. Ponadto nie została uchylona przez organ przed przekazaniem sprawy do sadu powszechnego. Zdaniem skarżącej powyższe oznacza, że sporna decyzja pozostaje w mocy, a wobec zwrotu wniosku przez sąd powszechny, rzeczą organu I instancji było wydania zaświadczenia, że jest ona prawomocna. Postanowieniem z dnia [...] grudnia 2019 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] utrzymało w mocy postanowienie Wójta Gminy [...] z dnia [...] października 2019 r., podzielając w całości stanowisko organu I instancji. Kolegium podniosło, że żądanie przekazania w trybie art. 33 ust. 3 P.g.k. sprawy o rozgraniczenie sądowi powszechnemu jest środkiem anulacyjnym. Skorzystanie przez stronę postępowania z możliwości żądania przekazania sprawy sądowi należy uznać za czynność otwierającą drogę sądową w sprawie o rozgraniczenie nieruchomości. Istnienie przesłanki procesowej w postaci drogi sądowej wyłącza z kolei dokonanie w takiej sprawie rozgraniczenia w trybie administracyjnym, Przejście sprawy o rozgraniczenie do etapu postępowania sądowego powoduje zatem, że decyzja o rozgraniczeniu traci byt prawny. W ocenie Kolegium, skoro skarżąca zwróciła się o wydania zaświadczenia o prawomocności decyzji, która utraciła moc, to słusznie organ I instancji odmówił wydania zaświadczenia o żądanej treści. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, DS wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia i uznanie decyzji Wójta Gminy [...] z dnia [...] lutego 2018 r. za ostateczną i prawomocną. Powtarzając dotychczas sformułowaną argumentację skarżąca podniosła, że stanowisko organów administracji zasługiwałoby na uznanie gdyby sąd powszechny podjął jakiekolwiek czynności w przedmiocie rozgraniczenia nieruchomości i wydał prawomocne postanowienie rozgraniczeniowe. Zwrot wniosku nie stanowi tego rodzaju czynności, a zatem brak jest podstaw prawnych do twierdzenia, że samo zgłoszenie żądania przekazania sprawy rozgraniczenia do sądu powszechnego powoduje wyeliminowanie z obiegu prawnego decyzji rozgraniczeniowej wydanej w trybie postępowania administracyjnego. Ponadto skarżąca podniosła, że wskazanie w podstawie prawnej zaskarżonego postanowienia jedynie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 k.p.a., bez wskazania innych przepisów prawa materialnego stanowiących podstawę rozstrzygnięcia, stanowi kwalifikowaną wadę prawną. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje; Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz.U. z 2019 r. poz. 2167). Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm.) – zwanej dalej w skrócie: P.p.s.a. Stosownie do tego przepisu Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Uwzględnienie skargi skutkujące wyeliminowaniem zaskarżonej decyzji lub postanowienia z obrotu prawnego w ramach sądowej kontroli może nastąpić wyłącznie przy spełnieniu warunków określonych w art. 145 § 1 P.p.s.a. Przepis ten obliguje Sąd do uchylenia decyzji bądź postanowienia lub stwierdzenia ich nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem, gdy dotknięte są one naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli miało ono istotny wpływ na wynik sprawy, lub gdy zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności wymienione w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach. Dokonując takiej kontroli Sąd doszedł do przekonania, że zaskarżone postanowienie zostało wydane zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa, a zatem skarga DS podlega oddaleniu. Na wstępie wymaga podkreślenia, że zgodnie z art. 134 § 1 P.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Ustawodawca, mówiąc o rozstrzyganiu przez sąd w granicach sprawy, używa pojęcia "sprawa" w rozumieniu sprawy, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność. Zaskarżenie decyzji oznacza, że przedmiotem postępowania sądowoadministracyjnego – niejako za jej pośrednictwem – staje się ta sama sprawa, która została w decyzji rozstrzygnięta. Wszystkie jej istotne elementy identyfikacyjne zakreślające jej tożsamość określają normy administracyjnego prawa materialnego obowiązujące w momencie wydawania zaskarżonej decyzji. Badając legalność zaskarżonej decyzji, sąd administracyjny wraca do materialnego stosunku administracyjnoprawnego, który stanowił przesłankę wszczęcia i prowadzenia postępowania administracyjnego oraz wydania decyzji. W rezultacie więc to stosunek administracyjnoprawny wyznacza przedmiot postępowania sądowoadministracyjnego i ramy tego postępowania, a badanie prawidłowości konkretyzacji tego stosunku stanowi istotę postępowania sądowoadministracyjnego i stwierdzenie spełnienia wszystkich istotnych (zarówno materialnych, jak i procesowych) wymagań tego procesu konkretyzacji stanowi w postępowaniu sądowoadministracyjnym podstawowy warunek uznania zaskarżonego rozstrzygnięcia za legalne (por. T.Woś, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, wyd. VI. Wolters Kluwer, 2016 r., komentarz do art. 134; wyroki NSA z dnia 20 lipca 2005 r. I FSK 68/05, z dnia 25 listopada 2010 r., I OSK 854/10 i z dnia 9 grudnia 2010 r. I GSK 715/09, wyrok WSA w Krakowie w z dnia 5 czerwca 2014 r. III SA/Kr 1323/13, dostępne na stronie: orzeczenia.nsa.gov.pl). Sąd administracyjny nie jest wprawdzie związany granicami skargi, ale zawsze jest związany granicami sprawy, w której skarga została wniesiona i nie może swoimi ocenami prawnymi wkraczać w sprawę nową w stosunku do tej, która była albo powinna być przedmiotem postępowania administracyjnego i wydawanych w nim decyzji administracyjnych. (por. wyrok NSA z 20 listopada 1997 r. SA/Łd 2572/95). Mając na uwadze powyższe należy wskazać, że granice niniejszej sprawy zostały wyznaczone wskazanym przez skarżącą przedmiotem zaskarżenia – postanowieniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] grudnia 2019 r., utrzymującym w mocy postanowienie Wójta Gminy [...] z dnia [...] października 2019 r. o odmowie wydania zaświadczenia. Sąd będąc związany przedmiotem zaskarżenia oraz granicami sprawy administracyjnej wyznaczonymi przedmiotem zaskarżenia jest zatem władny jedynie do zbadania czy stan faktyczny sprawy uzasadniał odmowę wydania zaświadczenia o treści wnioskowanej przez skarżącą oraz czy organy dokonały prawidłowej wykładni i właściwie zastosowały przepisy prawa leżące u podstaw wydanych rozstrzygnięć. Brak jest natomiast po stronie Sądu podstaw do wyrażenia jakiejkolwiek oceny co do sposobu prowadzenia postępowania rozgraniczeniowego przez Wójtem Gminy [...], zarzutów i żądań formułowanych w jego toku przez strony postępowania, w tym zarzutów dotyczących zasięgu ich prawa własności. Wniosek skarżącej o wydanie zaświadczenia podlegał rozpatrzeniu zgodnie z regulacjami zawartymi dziale VII k.p.a. Zaświadczenie jest dokumentem urzędowym i stanowi dowód tego, co zostało w nim urzędowo stwierdzone. Zgodnie z art. 217 § 2 k.p.a., wydaje się je na żądanie osoby jeżeli urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego wymaga przepis prawa (pkt 1) lub osoba ubiega się o zaświadczenie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego (pkt 2). Celem powyższej regulacji jest uniemożliwienie żądania od strony przedstawienia zaświadczenia dla potwierdzenia faktów lub stanu prawnego, które mogą i powinny być stwierdzone w inny sposób (zob. Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Piotr Przybysz, LexisNexis, Warszawa 2013 r.). W myśl art. 218 § 1 k.p.a., organ administracji publicznej obowiązany jest wydać zaświadczenie, gdy chodzi o potwierdzenie faktów albo stanu prawnego, wynikających z prowadzonej przez ten organ ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. Zgodnie zaś z art. 219 k.p.a., odmowa wydania zaświadczenia bądź zaświadczenia o treści żądanej przez osobę ubiegającą się o nie następuje w drodze postanowienia, na które służy zażalenie. Nie wymaga szerszego wyjaśnienia, że organ administracji nie może dowolnie zmieniać treści żądania i dotyczy to w szczególności postępowania w sprawie wydania zaświadczenia. Jak wynika z art. 219 k.p.a., jeżeli organ nie ma w ogóle możliwości wydania zaświadczenia lub nie ma możliwości wydania zaświadczenia o treści żądanej przez osobę ubiegającą się o nie, to wówczas jedynym sposobem zakończenia takiego postępowania jest wydanie postanowienia o odmowie wydania zaświadczenia (zob. wyrok WSA w Krakowie z dnia 5 listopada 2016 r. III SA/Kr 660/16; dostępny na stronie: orzeczenia.nsa.gov.pl). W rozpoznawanej sprawie nie jest kwestionowane przez strony i znajduje to potwierdzenie w aktach, że w dniu [...] lutego 2020 r. do Wójta Gminy [...] wpłynęło pismo CI i ZI z dnia 27 lutego 2020 r., w treści którego ww. strony postępowania rozgraniczeniowego zawarły żądanie przekazania sprawy sądowi powszechnemu w trybie art. 33 ust. 3 P.g.k. W dniu 9 marca 2018 r. akta sprawy wraz z żądaniem stron zostały przekazane Sądowi Rejonowemu w [...]. Zdaniem Sądu, organy rozstrzygające sprawę o wydanie zaświadczenia prawidłowo uznały, że przekazanie sprawy o rozgraniczenie do sądu powszechnego skutkowało utratą mocy prawnej decyzji rozgraniczeniowej Wójta Gminy [...], a w konsekwencji brakiem możliwości uwzględnienia żądania skarżącej i zaświadczenia, że decyzja ta stała się prawomocna. W orzecznictwie sądowym w przeszłości istniała rozbieżność co do przyjęcia skutku utraty mocy wiążącej decyzji o rozgraniczeniu, co do której strona niezadowolona z ustalenia przebiegu granicy wystąpiła z żądaniem, o którym mowa w art. 33 ust. 3 P.g.k. do sądu powszechnego. W części orzeczeń wyrażano pogląd, że decyzja ta traci moc wiążącą już z chwilą złożenia do organu stosownego żądania (w części objętej żądaniem przekazania sprawy sądowi), a skutku tego nie niweczy późniejszy zwrot wniosku o rozgraniczenie przez sąd z powodu nieopłacenia go przez wnioskodawcę, będącego przeciwnikiem procesowymi strony, która zażądała przekazania sprawy sądowi (np. wyrok NSA z dnia 7.05.32015 r., I OSK 2153/13). Przyjmowano też odmienne stanowisko wskazujące, że zwrot wniosku o rozgraniczenie przez sąd powszechny nakazuje przyjąć, że postępowanie rozgraniczeniowe zostało dokonane przez organ administracji, a wydana w tej sprawie decyzja nie została uchylona (np. wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 5.06.2013 r., II SA/Rz 254/13). Wątpliwości w tym zakresie rozstrzygnęła uchwała składu siedmiu sędziów Sądu Najwyższego z dnia 30 października 2014 r. sygn. akt III CZP 48/14 (OSNC 2015/3/27 o następującej treści: "W razie przekazania sądowi sprawy o rozgraniczenie nieruchomości wszczętej na wniosek (art. 33 ust. 3 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne, tekst jedn.: Dz. U. z 2010 r. Nr 103, poz. 1287 z późn. zm.) wnioskodawcą w postępowaniu sądowym pozostaje osoba, która złożyła wniosek o przeprowadzenie rozgraniczenia". W uzasadnieniu tej uchwały Sąd Najwyższy podkreślił, że użycie w przepisie art. 33 ust. 3 P.g.k. zwrotu o przekazaniu sprawy oznacza, że ustawodawca uznaje, iż sprawa o rozgraniczenie jest prowadzona w odpowiednim dla niej jednym postępowaniu, obejmującym obligatoryjny etap administracyjny i fakultatywny etap sądowy. Tylko przy takim rozumieniu konstrukcji postępowania rozgraniczeniowego można mówić o przekazaniu sprawy z fazy administracyjnej do jej dalszego rozpoznawania w postępowaniu sądowym. W takim ujęciu, postępowanie sądowe stanowi kolejny etap rozpoznawania sprawy i jego wszczęcie prowadzi do kontynuowania postępowania prowadzonego wcześniej w trybie administracyjnym. Skorzystanie przez stronę postępowania administracyjnego z możliwości żądania przekazania sprawy sądowi należy uznać za czynność otwierającą drogę sądową w sprawie o rozgraniczenie konkretnie oznaczonych nieruchomości. Ten skutek procesowy ma istotne znaczenie dla bytu decyzji administracyjnej określającej przebieg granicy, nie można bowiem przyjmować, że w sprawie, w której została otwarta droga sądowa i o rozgraniczeniu może orzec sąd, mogą pozostawać w mocy skutki wcześniej wydanej decyzji administracyjnej. Istnienie przesłanki procesowej w postaci drogi sądowej w sprawie o rozgraniczenie, będące wynikiem zgłoszenia żądania przekazania sprawy sądowi, wyłącza dokonanie w takiej sprawie rozgraniczenia w trybie administracyjnym. Przejście sprawy o rozgraniczenie do etapu postępowania sądowego powoduje zatem, że decyzja o rozgraniczeniu traci byt. Do stwierdzenia takiego skutku żądania przekazania sprawy sądowi nie jest konieczne istnienie przepisu ustawowego potwierdzającego utratę bytu przez decyzję administracyjną; utrata skutków takiej decyzji jest wynikiem zamknięcia etapu postępowania administracyjnego w związku ze złożeniem przez stronę żądania przekazania sprawy sądowi. Następnie w uchwale przedstawiono pogląd, że żądanie uiszczenia opłaty sądowej po przekazaniu sprawy sądowi z fazy administracyjnej pod rygorem zwrotu wniosku jest wadliwe. Rozważania zawarte w motywach omawianej uchwały zakończone zostały stwierdzeniem, że: "nawet w razie uznania, że istnieją podstawy do żądania przez sąd uiszczenia opłaty od wniosku pod rygorem jego zwrotu, utrata mocy decyzji administracyjnej w wyniku zgłoszenia przekazania sprawy sądowi oznacza, że prawo do sądu nie zostaje wyłączone. Prawomocny zwrot wniosku, a więc zakończenie postępowania bez merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, otwierałby możliwość wystąpienia ponownie z wnioskiem o rozgraniczenie nieruchomości, zgodnie z zasadami określonym w Prawie geodezyjnym i kartograficznym". Przytoczone wyżej stanowisko Sądu Najwyższego zostało w całości podzielone w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. powoływany wyrok I OSK 2153/13, wyroki I OSK 1501/16, I OSK 1502/16). Podziela je także Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie, stwierdzając, że z chwilą przekazania sprawy do sądu uprzednio prowadzone postępowanie administracyjne nie wywołuje skutków prawnych, a merytoryczna decyzja o rozgraniczeniu traci swą moc i przestaje obowiązywać. Takie też stanowisko w rozpoznawanej sprawie zaprezentowali: Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] i Wójt Gminy [...], przyjmując, że przekazanie sprawy prowadzonej w przedmiocie rozgraniczenia działek do Sądu Rejonowego w [...] skutkowało utratą mocy prawnej decyzji rozgraniczeniowej z dnia [...lutego 2018 r., a wobec powyższego, organ nie mógł wydać zaświadczenia o treści oczekiwanej przez skarżącą – zaświadczyć, że decyzja rozgraniczeniowa stała się prawomocna. W tej sytuacji zasadne było wydanie postanowienia na podstawie art. 219 k.p.a. o odmowie wydania zaświadczenia. Uznając zatem, że zaskarżone postanowienie nie narusza prawa, Sąd oddalił skargę, na podstawie art. 151 P.p.s.a.