I GSK 1522/20

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Piotr Pietrasz Sędzia NSA Dariusz Dudra Sędzia NSA Małgorzata Grzelak (spr.) po rozpoznaniu w dniu 5 stycznia 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Wojewody Śląskiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 19 maja 2020 r. sygn. akt I SAB/Gl 29/19 w sprawie ze skargi Gminy Ch. na bezczynność Wojewody Śląskiego w przedmiocie zwrotu utraconych dochodów z tytułu zwolnienia z podatku od nieruchomości 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Wojewody Śląskiego na rzecz Gminy Ch. 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 19 maja 2020 r., sygn. akt I SAB/Gl 29/19, po rozpoznaniu skargi Gminy Ch. na bezczynność Wojewody Śląskiego w przedmiocie zwrotu utraconych dochodów z tytułu zwolnienia z podatku od nieruchomości, stwierdził, że Wojewoda Śląski dopuścił się bezczynności, która miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa (pkt 1), umorzył postępowanie sądowe w zakresie zobowiązania Wojewody Śląskiego do wydania aktu w określonym terminie (pkt 2), przyznał od Wojewody Śląskiego na rzecz skarżącej Gminy Ch. sumę pieniężną w kwocie 2000 zł (pkt 3), oddalił skargę w pozostałym zakresie (pkt 4) oraz zasądził od Wojewody Śląskiego na rzecz skarżącej Gminy Ch. 100 złotych tytułem zwrotów kosztów postępowania (pkt 5). Sąd orzekał w następującym stanie faktycznym sprawy: Gmina Ch. (dalej: "Gmina", "skarżąca") pismem z [...] marca 2015 r. zwróciła się do Wojewódzkiego Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej w Katowicach (dalej "Fundusz") o zwrot utraconych dochodów z tytułu zwolnienia od podatku od nieruchomości, będących własnością Skarbu Państwa, gruntów pokrytych wodami jezior o ciągłym dopływie lub odpływie wód powierzchniowych oraz gruntów zajętych pod sztuczne zbiorniki wodne w kwocie 1.382.480,00 za 2014 r. Decyzją z [...] stycznia 2017 r. Fundusz przyznał Gminie kwotę 615 zł tytułem zwrotu utraconych dochodów z tytułu zwolnienia z podatku od nieruchomości, będących własnością Skarbu Państwa, gruntów pokrytych wodami jezior o ciągłym dopływie lub odpływie wód powierzchniowych oraz gruntów zajętych pod sztuczne zbiorniki wodne za 2014 r. oraz odmówił przyznania dalszej kwoty 1.381.865,00 zł utraconych dochodów z tego samego tytułu. Od decyzji Funduszu Gmina wniosła odwołanie. Pismem z dnia [...] stycznia 2019 r. Gmina, w oparciu o art. 37 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, wezwała Wojewodę do usunięcia naruszenia prawa polegającego na nierozpatrzeniu jej odwołania od decyzji Funduszu z [...] stycznia 2017 r. Decyzją z [...] listopada 2019 r., Wojewoda utrzymał w mocy decyzję Funduszu z [...] stycznia 2017 r. Pismem z 27 listopada 2019 r. (nadanym pocztą w dniu 28 listopada 2019 r.) Gmina złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skargę na bezczynność Wojewody, wnosząc o zobowiązanie Wojewody do wydania w określonym terminie stosownego aktu albo do dokonania czynności po myśli art. 149 § 1 pkt 1) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302, dalej "p.p.s.a"), wymierzenie Wojewodzie grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. lub też przyznanie od Wojewody na rzecz skarżącej sumy pieniężnej do wysokości połowy kwoty określonej w przepisie art. 154 § 6 p.p.s.a. oraz stwierdzenie, że bezczynność Wojewody miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zaskarżonym wyrokiem z 19 maja 2020 r. stwierdził, że Wojewoda Śląski dopuścił się bezczynności, która miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa (pkt 1), umorzył postępowanie sądowe w zakresie zobowiązania Wojewody Śląskiego do wydania aktu w określonym terminie (pkt 2), przyznał od Wojewody Śląskiego na rzecz skarżącej Gminy sumę pieniężną w kwocie 2000 zł (pkt 3), oddalił skargę w pozostałym zakresie (pkt 4) oraz zasądził od Wojewody Śląskiego na rzecz strony skarżącej koszty postępowania (pkt 5). Sąd I instancji wskazał, że zawarty w odpowiedzi na skargę wniosek Wojewody o umorzenie postępowania z uwagi na jego bezprzedmiotowość nie mógł zostać uwzględniony. Otóż Wojewoda wydał decyzję w dniu [...] listopada 2019 r., a skarga na bezczynność wniesiona została przez skarżącą do WSA w dniu 28 listopada 2019 r. (karta 22 akt sądowych), czyli jeszcze przed wydaniem przez Wojewodę tego aktu. W orzecznictwie przyjmuje się, że skarga na bezczynność może być skutecznie wniesiona do chwili "ustania stanu bezczynności", to jest do chwili załatwienia sprawy przez organ administracji publicznej poprzez wydanie decyzji, postanowienia lub innego aktu albo podjęcia czynności (zob. wyrok WSA w Opolu z 26 lutego 2018 r., I SAB/Op 1/18). W sytuacji, gdy organ załatwił sprawę przed wniesieniem skargi na bezczynność do sądu administracyjnego, skarga ta winna podlegać oddaleniu jako nieuzasadniona. Pogląd taki jest wyrażony zarówno w doktrynie jak i w judykaturze (zob. orzecznictwo i piśmiennictwo powołane m.in. w wyroku z 10 czerwca 2016 r., II SAB/Wa 1062/15, także wyrok z 22 kwietnia 2015 r., II FSK 235/15). WSA w całości ten pogląd podzielił. W sprawie skarżąca wniosła skargę przed wydaniem przez Wojewodę decyzji i okoliczność rozpoznania przez Wojewodę odwołania skarżącej i wydania decyzji ma znaczenie jedynie dla oceny wniosku skarżącej o zobowiązanie Wojewody do wydania tego aktu. Natomiast dla oceny bezczynności organu miarodajny jest stan istniejący w dacie wniesienia skargi, a nie w dniu orzekania (art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a.). Z akt sprawy wynika, iż odwołanie od decyzji Funduszu z [...] stycznia 2017 r. zostało wniesione przez skarżącą w dniu [...] lutego 2017 r. i zostało przekazane Wojewodzie przez Fundusz w dniu [...] lutego 2017 r. Decyzja zaś została wydana przez Wojewodę dopiero [...] listopada 2019 r. czyli po upływie ponad 24 miesięcy, a tym samym z przekroczeniem terminu określonego w art. 35 § 3 k.p.a. Zarówno z akt sprawy, jak i uzasadnienia decyzji nie wynika, aby Wojewoda zawiadomił skarżącą o niezałatwieniu sprawy w terminie, wskazując nowy termin jej załatwienia (art. 36 k.p.a.), co mogłoby się wiązać przykładowo z przeprowadzeniem przez Wojewodę uzupełniającego postępowania dowodowego z urzędu lub na wniosek skarżącej. W każdym razie, z przekazanych Sądowi akt administracyjnych nie wynika, aby Wojewoda przed wydaniem decyzji podejmował jakiekolwiek czynności w sprawie. W decyzji zaś, kwestia przekroczenia terminu do rozpoznania odwołania skarżącej od decyzji Funduszu nie została poruszona. W tym stanie rzeczy Sąd I instancji uznał, że bezczynność Wojewody w rozumieniu art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a. miała miejsce (art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a.). W ocenie Sądu, bezczynność Wojewody nastąpiła z rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 149 § 1a p.p.s.a, gdyż przekroczenie ustawowego terminu do rozpoznania odwołania skarżącej od decyzji Funduszu z [...] stycznia 2017 r. było wyjątkowo znaczące, bez usprawiedliwionych przyczyn. Jak już Sąd podniósł, skarga do WSA złożona została w dniu 28 listopada 2019 r., tj. przed wydaniem przez Wojewodę decyzji. W tej sytuacji Sąd umorzył postępowanie sądowe w przedmiocie zobowiązania organu do wydania aktu i orzekł jak w punkcie 2 wyroku. W tym zakresie orzekanie przez Sąd było bezprzedmiotowe, gdyż nie można zobowiązać organu do dokonania czynności, która została w momencie orzekania już dokonana. Na mocy art. 149 § 2 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność postępowania, może orzec z urzędu lub na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. (tj. do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów) lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. Z woli ustawodawcy wymierzenie grzywny lub przyznanie odpowiedniej sumy pieniężnej zależy od uznania sądu. O ile wymierzenie grzywny ma przede wszystkim oddziaływać na organ mobilizująco i prewencyjnie, o tyle przyznanie stronie od organu określonej sumy pieniężnej ma charakter głównie kompensacyjny. Skarżąca wniosła o wymierzenie Wojewodzie grzywny lub sumy pieniężnej w maksymalnej wysokości. Mając na uwadze, iż odwołanie skarżącej od decyzji Funduszu z [...] stycznia 2019 r. zostało przez Wojewodę rozpatrzone, Sąd I instancji na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. przyznał skarżącej sumę pieniężną w kwocie 2.000.00 zł, uznając ją za adekwatną jako swoiste zadośćuczynienie za ignorowanie jej uzasadnionego interesu w terminowym załatwieniu sprawy (pkt 3 wyroku). Kwota ta spełnia także kryterium określone w p.p.s.a., zgodnie z którym suma pieniężna nie może przekraczać wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a (tj. kwoty 21.473,35 zł; zob. Obwieszczenie Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego z dnia 19 lutego 2020 r. w sprawie przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej i w drugim półroczu 2019 r., M.P. z 2020 r., poz.195). W skardze kasacyjnej Wojewoda Śląski domagał się uchylenia zaskarżonego wyroku w zakresie pkt 1, 3 i 5 i orzeczenie co do istoty sprawy, poprzez uznanie, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa oraz oddalenie skargi w pozostałym zakresie, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku we wskazanej części i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, a także zasądzenie kosztów postępowania. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono: I. naruszenie prawa materialnego, tj.: 1. art. 149 § 1a p.p.s.a., poprzez jego błędną wykładnię i zastosowanie i w konsekwencji uznanie, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 2. art. 149 § 2 w zw. z art. 154 § 7 p.p.s.a., poprzez jego błędną wykładnię i zastosowanie, a w konsekwencji przyznanie od Wojewody Śląskiego na rzecz Skarżącej kwoty 2000 złotych; II. naruszenie przepisów prawa procesowego tj.: 1. art. 141 § 4 p.p.s.a., a także art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a., które miało istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez - niedokonanie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny właściwej kontroli legalności działań Wojewody w zakresie rozpoznawanej skargi na bezczynność organu, i nie odniesienie się do całości argumentacji zawartej w uzasadnieniu odpowiedzi na skargę, jak też błędne uznanie, że u skarżącej wystąpiły negatywne przeżycia psychiczne i moralne związane z przewlekłością postępowania sądowego oraz z naruszeniem prawa (nie dobra osobistego) do rozpoznania sprawy sądowej bez zbędnej zwłoki i krzywdę moralną spowodowaną przewlekłością postępowania, a w konsekwencji przyznanie od Wojewody Śląskiego na rzecz Skarżącej kwoty 2000 zł, zamiast oddalenia skargi w tej części. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Gmina Ch. wniosła o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 182 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony w terminie czternastu dni od doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. Wobec tego, że z taką sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym w składzie trzyosobowym. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, a z urzędu bierze pod rozwagę jedynie nieważność postępowania, z przyczyn określonych w § 2 powołanego artykułu. W rozpoznawanej sprawie - z uwagi na brak okoliczności uzasadniających stwierdzenie nieważności postępowania, przewidzianych w art. 183 § 2 pkt 1-6 p.p.s.a. - kontrola zaskarżonego wyroku sprowadzała się do oceny, czy wyrok narusza przepisy prawa wskazane w zarzutach postawionych Sądowi pierwszej instancji. W pierwszej kolejności należy zauważyć, że skarga kasacyjna, wskazując obie podstawy kasacyjnych określone w art. 174 p.p.s.a. Przy czym należy wskazać, że zarzut opisany w punkcie I.2 petitum skargi kasacyjnej jest zarzutem naruszenia prawa procesowego, a nie materialnego. Powołany w punkcie II petitum skargi kasacyjnej zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. obejmował niedokonanie przez Sąd pierwszej instancji właściwej kontroli legalności działań Wojewody i nie odniesienie się do całości argumentacji zawartej w uzasadnieniu odpowiedzi na skargę. Zarzut ten jest bezzasadny. Zawarta w art. 141 § 4 p.p.s.a. norma określa niezbędne elementy uzasadnienia rozstrzygnięcia, do których zalicza się: zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. W orzecznictwie sądów administracyjnych uznaje się, że naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną w dwóch przypadkach: po pierwsze, jeżeli uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia (uchwała NSA z 15 lutego 2010 r., sygn. akt II FPS 8/09, opubl. w: ONSAiWSA z 2010 r. nr 3, poz. 39), po drugie, gdy uzasadnienie zaskarżonego wyroku zostało sporządzone w sposób uniemożliwiający przeprowadzenie jego kontroli przez Naczelny Sąd Administracyjny. Przesłanki te nie występują w rozpatrywanej sprawie. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku spełnia bowiem wszystkie przewidziane w powołanym przepisie wymagania. Sąd pierwszej instancji przedstawił stan faktyczny przyjęty za podstawę wyroku i podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie, wskazując, z jakich przyczyn - w jego ocenie - skarga zasługiwała na uwzględnienie i z jakiego powodu w części podlegała oddaleniu, a nadto, jakie były powodu umorzenia postępowania w części. Tezy skargi kasacyjnej, które sprowadzają się do stwierdzenia, że jej autor nie podziela stanowiska Sądu, jak też wyrażona ocena, że uzasadnienie wyroku jest niepełne i nieprzekonywujące, nie mogą stanowić o zasadności zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Ugruntowany jest od dawna pogląd prezentowany zarówno w orzecznictwie sądów administracyjnych, jak i w nauce prawa, że wojewódzki sąd administracyjny w uzasadnieniu wyroku nie ma obowiązku odnosić się osobno do każdego z zarzutów skargi i do każdego z argumentów na ich poparcie - może je oceniać całościowo (zob. wyrok NSA z 18 listopada 2016 r. sygn. II GSK 702/15, wyrok NSA z 19 czerwca 2018 r. sygn. II GSK 2336/16, wyrok NSA z 18 kwietnia 2018 r. sygn. II GSK 2671/16, wyrok NSA z 4 października 2018 r. sygn. akt II GSK 2983/16). Jest oczywiste, że zasada ta znajduje odpowiednie zastosowanie także w odniesieniu do zarzutów zawartych w odpowiedzi na skargę, która ma jedynie charakter pisma procesowego w rozumieniu art. 45 p.p.s.a., zawierającego stanowisko organu w sprawie wniesionej skargi. Przypomnieć należy, że zgodnie z art. 133 § 1 p.p.s.a. sąd administracyjny orzeka na podstawie akt sprawy, a więc bierze pod uwagę okoliczności, które wynikają z akt – nie zaś z oceny tych okoliczności wyrażonej w odpowiedzi na skargę (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 12 sierpnia 2016 r., II GSK 357/15). W kontekście analizowanego zarzutu skargi kasacyjnej istotne jest więc to, czy z rozważań Sądu pierwszej instancji wynika, z jakiego powodu skarga została rozstrzygnięta w sposób określony w sentencji zaskarżonego wyroku, a w szczególności, jaka argumentacja przesądziła o uwzględnieniu skargi w przeważającej części. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego wyżej wskazane warunki zostały spełnione i bez wątpliwości należy stwierdzić, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku pozwoliło na przeprowadzenie kontroli instancyjnej, w szczególności odniesienie się do merytorycznych zarzutów skargi kasacyjnej. Odnosząc się natomiast do zarzutu błędnej wykładni art. 149 § 2 w zw. z art. 154 § 7 p.p.s.a. i zastosowanie a w konsekwencji przyznanie od Wojewody Śląskiego na rzecz skarżącej kwoty 2000 zł. należy w pierwszej kolejności przypomnieć, że błąd wykładni z reguły polega na nieprawidłowym ustaleniu treści normy prawnej, na skutek wadliwe przeprowadzonego procesu wykładni. Naruszenie prawa przez niewłaściwe zastosowanie to błąd w subsumcji, czyli wadliwe uznanie, że ustalony w sprawie stan faktyczny odpowiada hipotezie stosowanej normy prawa materialnego. Autor skargi kasacyjnej, zarzucając Sądowi pierwszej instancji błędną wykładnię wskazanych przepisów prawa, powinien wskazać, jaka jest właściwa treść normy prawa materialnego, będąca rezultatem procesu prawidłowej wykładni tych przepisów. Tego jednak w niniejszej skardze kasacyjnej zabrakło. Tym niemniej należy wyjaśnić, że Naczelny Sąd Administracyjny w składzie obecnym przychyla się do poglądu zaprezentowanego m.in. w orzeczeniu Naczelnego Sądu Administracyjnego sygn. akt I OSK 1969/19 o braku konieczności uzasadniania wniosku o przyznanie sumy pieniężnej i to jeszcze w konkretny sposób, a mianowicie przez nawiązanie do doznanej krzywdy. Należy bowiem zwrócić uwagę na zasadnicza różnicę między sumą pieniężną przyznawaną na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a, a zadośćuczynieniem pieniężnym należnym na podstawie przepisów Kodeksu cywilnego. Jedynym warunkiem przyznania sumy pieniężnej jest stwierdzony przez sąd fakt bezczynności organu, co nie jest wystarczającą podstawą zasądzenia zadośćuczynienia. Jakkolwiek ustawodawca w rozwiązaniach przyjętych w ustawie - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie zdecydował się na wprowadzenie zasady obligatoryjnego zasądzania sumy pieniężnej w przypadku uwzględnienia skargi, tak jak to uczynił w ustawie z 17 czerwca 2004 r., to jednak nie może budzić wątpliwości, że negatywne odczucia strony związane z bezczynnością organu (przewlekłym prowadzeniem postępowania) są szczególnie dotkliwe w sytuacji, gdy bezczynność (przewlekłość) przybiera postać kwalifikowaną. Pogląd ten koreluje z orzecznictwem ETPC, według którego po pierwsze istnieje silne domniemanie, iż nadmiernie długie postępowanie powoduje szkodę moralną i domniemanie to może być obalone tylko przy należytym uzasadnieniu takiego stanowiska przez sąd krajowy, a po drugie konieczne jest zapewnienie stronie z tego tytułu słusznej rekompensaty. Z uwagi na powyższe, jak również uwzględniając okres, w jakim organ pozostawał w bezczynności, a także przyczyny tej bezczynności jak i to, że w toku postępowania nie ujawniły się nadzwyczajne i zaskakujące okoliczności, które stan taki mogłyby usprawiedliwiać, uzasadnionym było zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego przyznanie od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej na podstawie art. 149 § 2 p..p.s.a. O jej wysokości zadecydował przede wszystkim czas rozpatrywania sprawy, jak również rodzaj przewlekłego prowadzenia postępowania, tj. z rażącym naruszeniem prawa, a także okoliczności powołane przez organ w odpowiedzi na skargę. Stwierdzić należy, że skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionej podstawy z art. 174 pkt 1 p.p.s.a. Autor skargi kasacyjnej nie podważył skutecznie stanowiska Sądu pierwszej instancji, które ten Sąd wyraził w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, uznając w konsekwencji zasadność zarzutów skargi gminy. Zarzut naruszenia art. 149 § 1a p.p.s.a., "poprzez ich błędną wykładnię i uznanie, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa" postawiony został w całkowitym oderwaniu od podanych wyżej reguł – skarga kasacyjna nie wyjaśnia ani na czym polega ("ich") błędna wykładnia tego przepisu, ani też, jaki winien być wynik procesu prawidłowej jego wykładni. Mając jednak na uwadze uchwałę pełnego składu NSA z 29 października 2009 r., sygn. I OPS 10/09, Naczelny Sąd Administracyjny – dokonując analizy uzasadnienie skargi kasacyjnej – zidentyfikował ten zarzut, jako zarzut niewłaściwego zastosowania art. 149 § 1a p.p.s.a., poprzez wadliwe stwierdzenie, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Wynika to z ustalenia, że autor skargi kasacyjnej podjął próbę wykazania, że ten przepis nie powinien być on stosowany ze względu na stan faktyczny sprawy. Jak wynika z uzasadnienia skargi kasacyjnej, zdaniem organu w sprawie zachodziła konieczność interpretacji prawa, a w tej sytuacji nie może być mowy o rażącym naruszeniu prawa, co znalazło potwierdzenie w wyroku NSA z 6 lutego 2013 r. (II OSK 1859/11). Ponadto organ wskazał, że sprawa była zawiła, a zwłoka w jej załatwieniu była wypadkową wielu czynników, w tym negatywnym sporem kompetencyjny pomiędzy Wojewodą Śląskim a Marszałkiem Województwa Śląskiego, wpływem 17 spraw dotyczących zwrotu utraconych dochodów z tytułu zwolnienia z podatku od nieruchomości, utrudnieniem wobec niemal całkowitego braku orzecznictwa, a przygotowanie projektu rozstrzygnięcia było poprzedzone wielogodzinną analizą orzecznictwa i doktryny w zakresie dotyczącym postępowania administracyjnego oraz wielogodzinnymi dyskusjami wewnątrz Wydziału Nadzoru Prawnego. Organ podniósł także, że dla rozstrzygnięcia poszczególnych spraw konieczne było zajęcie stanowiska w wielu istotnych kwestiach faktycznych, a "pracownik prowadzący niniejszą sprawę (tak jak i pozostali pracownicy Oddziału) jest znacząco obciążony pracą". Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że argumenty te całkowicie pomijają istotne okoliczności sprawy, na które powołał się Sąd pierwszej instancji uzasadniając swoje rozstrzygnięcie. Wystarczy w tym miejscu wskazać, że decyzja organu odwoławczego została wydana po upływie ponad 24 miesięcy od wpływu odwołania. W okresie tym, jak prawidłowo ustalił Sąd pierwszej instancji, organ odwoławczy nie tylko nie podejmował żadnych czynności, ale również nie dopełnił obowiązku wynikającego z art. 36 k.p.a., obejmującego zawiadomienie o przyczynach zwłoki i wyznaczeniu nowego terminu. Uprawniona więc była ocena wyrażona przez Sąd, że zestawienie terminów rozpoczęcia postępowania, podejmowanych czynności i jego zakończenia, uwarunkowane okolicznościami materialnoprawnymi sprawy uzasadniają ustalenie, że organ dopuścił się bezczynności z rażącym naruszeniem prawa. Naczelny Sąd Administracyjny ocenę tę podziela, co prowadzi do stwierdzenia o bezzasadności zarzutu niewłaściwego zastosowania art. 149 § 1a p.p.s.a. Z podanych względów postawione Sądowi pierwszej instancji zarzuty naruszenia przepisów postępowania oraz błędnej wykładni wskazanych w podstawach kasacyjnych przepisów uznać trzeba za chybione. Wobec powyższego skarga kasacyjna - nie mając usprawiedliwionych podstaw - podlegała oddaleniu na podstawie art. 184 p.p.s.a.