I SAB/Gl 29/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Beata Machcińska (spr.), Sędzia WSA Dorota Kozłowska, Asesor WSA Katarzyna Stuła - Marcela, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 19 maja 2020 r. sprawy ze skargi Gminy C. na bezczynność Wojewody Śląskiego w przedmiocie zwrotu Gminie C. utraconych dochodów z tytułu zwolnienia od podatku od nieruchomości za 2014 r. 1) stwierdza, że Wojewoda Śląski dopuścił się bezczynności, która miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 2) umarza postępowanie sądowe w zakresie zobowiązania Wojewody Śląskiego do wydania aktu w określonym terminie; 3) przyznaje od Wojewody Śląskiego na rzecz strony skarżącej sumę pieniężną w kwocie 2000 (słownie dwa tysiące) złotych; 4) oddala skargę w pozostałym zakresie; 5) zasądza od Wojewody Śląskiego na rzecz strony skarżącej kwotę 100 (słownie sto) złotych tytułem zwrotów kosztów postępowania. Przedmiotem skargi Gminy C. (dalej "Gmina" lub "skarżąca") jest bezczynność Wojewody Śląskiego (dalej "Wojewoda" lub "organ") w przedmiocie zwrotu Gminie utraconych dochodów z tytułu zwolnienia od podatku od nieruchomości za 2014 r. Stan sprawy przedstawia się następująco: 1. Gmina pismem z dnia 23 marca 2015 r. zwróciła się do Wojewódzkiego Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej w K. (dalej "Fundusz") o zwrot utraconych dochodów z tytułu zwolnienia od podatku od nieruchomości, będących własnością Skarbu Państwa, gruntów pokrytych wodami jezior o ciągłym dopływie lub odpływie wód powierzchniowych oraz gruntów zajętych pod sztuczne zbiorniki wodne w kwocie [...] za 2014 r. 2. Decyzją nr [...] z dnia [...] r. ([...]) Fundusz postanowił: 1. przyznać Gminie kwotę [...] zł tytułem zwrotu utraconych dochodów z tytułu zwolnienia z podatku od nieruchomości, będących własnością Skarbu Państwa, gruntów pokrytych wodami jezior o ciągłym dopływie lub odpływie wód powierzchniowych oraz gruntów zajętych pod sztuczne zbiorniki wodne za 2014 r.; 2. odmówić Gminie dalszej kwoty [...] zł utraconych dochodów z tytułu zwolnienia z podatku od nieruchomości, będących własnością Skarbu Państwa, gruntów pokrytych wodami jezior o ciągłym dopływie lub odpływie wód powierzchniowych oraz gruntów zajętych pod sztuczne zbiorniki wodne za 2014 r. 3. Od decyzji Funduszu Gmina wniosła odwołanie. 4. Pismem z dnia 16 stycznia 2019 r. Gmina, w oparciu o art. 37 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, wezwała Wojewodę do usunięcia naruszenia prawa polegającego na nierozpatrzeniu jej odwołania od decyzji Funduszu nr [...]. 5. Decyzją z dnia [...] r., nr [...] (dalej również "Decyzja") Wojewoda utrzymał w mocy decyzję Funduszu nr [...] z dnia [...] r. 6. Pismem z dnia 27 listopada 2019 r. (nadanym pocztą w dniu 28 listopada 2019 r.) Gmina złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skargę na bezczynność Wojewody, wnosząc o: - zobowiązanie Wojewody do wydania w określonym terminie stosownego aktu albo do dokonania czynności po myśli art. 149 § 1 pkt 1) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302, dalej "p.p.s.a"), - wymierzenie Wojewodzie grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. lub też przyznanie od Wojewody na rzecz skarżącej sumy pieniężnej do wysokości połowy kwoty określonej w przepisie art. 154 § 6 p.p.s.a., - stwierdzenie, że bezczynność Wojewody miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, - zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania. Zarzuciła naruszenie art. 6, art. 12 i art. 35 § 3 ustawy z dnia 16 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm., dalej "k.p.a") poprzez rażące przekroczenie terminu do załatwienia sprawy w postępowaniu odwoławczym. 7. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o umorzenie postępowania jako bezprzedmiotowego, z uwagi na wydanie w dniu [...] r. decyzji utrzymującej w mocy decyzję Funduszu [...] z dnia [...] r. W uzasadnieniu argumentował, iż zgodnie z treścią przepisów art. 161 § 1 pkt 3 w zw. z art. 54 § 3 p.p.s.a. wydanie przez organ konkretnego aktu lub podjęcie czynności, tu decyzji administracyjnej, wyłącza możliwość uwzględniania skargi na bezczynność, nawet gdy organ dokonał tego już po terminie zakreślonym ustawą. W takiej sytuacji postępowanie zainicjowane skargą na bezczynność staje się bezprzedmiotowe i podlega umorzeniu na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Skarga jest w znacznej części zasadna. Kwestią wymagającą rozstrzygnięcia jest, czy Wojewoda dopuścił się bezczynności w rozpoznawaniu odwołania skarżącej od decyzji Funduszu nr [...] z dnia [...] r. przyznającej Gminie kwotę [...] zł jako zwrot utraconych dochodów z tytułu zwolnienia z podatku od nieruchomości, będących własnością Skarbu Państwa, gruntów pokrytych wodami jezior o ciągłym dopływie lub odpływie wód powierzchniowych oraz gruntów zajętych pod sztuczne zbiorniki wodne, odmawiając równocześnie zwrotu utraconych dochodów w pozostałej wnioskowanej przez Gminę kwocie, a w dalszej kolejności, czy ewentualna bezczynność miała charakter rażący oraz jakie konsekwencje prawne należy zastosować wobec organu, który dopuścił się bezczynności. Zgodnie z art. 149 § 1 p.p.s.a., sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a). W przypadku, o którym mowa w § 1 pkt 1 i 2, może ponadto orzec o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku, jeżeli pozwala na to charakter sprawy oraz niebudzące uzasadnionych wątpliwości okoliczności jej stanu faktycznego i prawnego (art. 149 § 1b p.p.s.a). Stosownie zaś do art. 149 § 2 p.p.s.a., sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6. Pojęcie bezczynności zostało zdefiniowane w art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a. jako niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36. Kodeks postępowania administracyjnego zobowiązuje organy administracji do załatwienia sprawy bez zbędnej zwłoki. Zgodnie z art. 35 § 3 k.p.a., załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania. W myśl art. 35 § 5 k.p.a., do terminów określonych w przepisach poprzedzających, nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania, okresów trwania mediacji oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo przyczyn niezależnych od organu. Na mocy art. 36 § 1 k.p.a., o każdym przypadku niezałatwienia sprawy we właściwym terminie organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny niedotrzymania terminu i wskazując nowy termin załatwienia sprawy. Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku, gdy niedotrzymanie terminu nastąpiło z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 § 2 k.p.a.). Z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie określonym terminie organ nie podejmuje żadnych czynności w sprawie lub gdy wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, jednakże mimo istnienia ustawowego obowiązku, nie kończy go wydaniem stosownego aktu lub nie podejmuje czynności (por. wyrok NSA z dnia 7 czerwca 2019 r., sygn. akt I OSK 2660/18). Organ administracyjny pozostaje zatem bezczynny, jeżeli nie dokona wymaganej czynności w terminie określonym przez ustawodawcę, zaś sąd administracyjny, rozpatrując skargę na bezczynność, bada jedynie, czy organ rozpatrujący konkretną sprawę, przekroczył termin przewidziany do jej załatwienia. Zawarty w odpowiedzi na skargę wniosek Wojewody o umorzenie postępowania z uwagi na jego bezprzedmiotowość nie mógł zostać przez Sąd uwzględniony. Otóż Wojewoda wydał Decyzję w dniu [...] r., a skarga na bezczynność wniesiona została przez skarżącą do tut. Sądu w dniu 28 listopada 2019 r. (karta 22 akt sądowych), czyli jeszcze przed wydaniem przez Wojewodę tego aktu. W orzecznictwie przyjmuje się, że skarga na bezczynność może być skutecznie wniesiona do chwili "ustania stanu bezczynności", to jest do chwili załatwienia sprawy przez organ administracji publicznej poprzez wydanie decyzji, postanowienia lub innego aktu albo podjęcia czynności (zob. wyrok WSA w Opolu z 26 lutego 2018 r., I SAB/Op 1/18). W sytuacji, gdy organ załatwił sprawę przed wniesieniem skargi na bezczynność do sądu administracyjnego, skarga ta winna podlegać oddaleniu jako nieuzasadniona. Pogląd taki jest wyrażony zarówno w doktrynie jak i w judykaturze (zob. orzecznictwo i piśmiennictwo powołane w wyroku z 10 czerwca 2016 r., II SAB/Wa 1062/15, także wyroki: z 22 kwietnia 2015 r., II FSK 235/15; z 8 lipca 2015 r., I OSK 238/15; z 4 listopada 2011 r., II OSK 1752/11; z 17 marca 2016 r., I OSK 2567/15; z 3 sierpnia 2016 r., II SAB/Rz 24/16; z 6 maja 2016 r., II SAB/Sz 3/16; z 29 października 2015 r., II SAB/Gl 34/15; z 18 października 2016 r., IV SAB/Gl 123/16). Sąd rozpoznający tę sprawę w całości go podziela. W sprawie, jak już Sąd wskazał, skarżąca wniosła skargę przed wydaniem przez Wojewodę Decyzji i okoliczność rozpoznania przez Wojewodę odwołania skarżącej i wydania Decyzji ma znaczenie jedynie dla oceny wniosku skarżącej o zobowiązanie Wojewody do wydania tego aktu. Natomiast dla oceny bezczynności organu miarodajny jest stan istniejący w dacie wniesienia skargi, a nie w dniu orzekania (art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a.). Z akt sprawy wynika, iż odwołanie od decyzji Funduszu nr [...] z dnia [...] r. zostało wniesione przez skarżącą w dniu 14 lutego 2017 r. i zostało przekazane Wojewodzie przez Fundusz w dniu [...] r. Decyzja zaś została wydana przez Wojewodę dopiero [...] r, czyli po upływie ponad 24 miesięcy, a tym samym z przekroczeniem terminu określonego w art. 35 § 3 k.p.a. Zarówno z akt sprawy, jak i uzasadnienia Decyzji nie wynika, aby Wojewoda zawiadomił skarżącą o niezałatwieniu sprawy w terminie, wskazując nowy termin jej załatwienia (art. 36 k.p.a.), co mogłoby się wiązać przykładowo z przeprowadzeniem przez Wojewodę uzupełniającego postępowania dowodowego z urzędu lub na wniosek skarżącej. W każdym razie, z przekazanych Sądowi akt administracyjnych nie wynika, aby Wojewoda przed wydaniem Decyzji podejmował jakiekolwiek czynności w sprawie. W Decyzji zaś, kwestia przekroczenia terminu do rozpoznania odwołania skarżącej od decyzji Funduszu nie została poruszona. W tym stanie rzeczy Sąd uznał, że bezczynność Wojewody w rozumieniu art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a. miała miejsce (art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a.). Rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 149 § 1a p.p.s.a. oznacza wadliwość o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym, co ma miejsce w razie oczywistego braku podejmowania jakichkolwiek czynności, oczywistego lekceważenia wniosków strony i jawnego natężenia braku woli do załatwienia sprawy, jak i w razie ewidentnego niestosowania przepisów prawa. Dokonując więc oceny, czy naruszenie prawa ma rażący charakter, nie można poprzestać wyłącznie na prostym zestawieniu terminów, ale należy wziąć pod uwagę wszelkie uwarunkowania, przede wszystkim wynikające z przepisów prawa materialnego obowiązki organu, które implikują podejmowanie czynności dla merytorycznego rozstrzygnięcia danej sprawy. Zatem orzeczenie o kwalifikowanej (rażącej) formie przewlekłości winno być zarezerwowane dla sytuacji szczególnych, oczywistych i niedających się w żaden sposób usprawiedliwić. Samo przekroczenie przez podmiot zobowiązany ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy, musi być szczególnie znaczące i niezaprzeczalne, a rażące opóźnienie w podejmowanych czynnościach musi być pozbawione racjonalnego uzasadnienia (por. wyroki NSA z dnia 6 sierpnia 2019 r., sygn. akt II OSK 1802/19; z dnia 4 czerwca 2019 r., sygn. akt II OSK 3374/18; z dnia 17 maja 2019 r., sygn. akt I OSK 2171/17). W ocenie Sądu, bezczynność Wojewody odpowiada powyższym cechom, gdyż przekroczenie ustawowego terminu do rozpoznania odwołania skarżącej od decyzji Funduszu nr [...] z dnia [...] r. było wyjątkowo znaczące, bez usprawiedliwionych przyczyn. Mając powyższe na względzie, Sąd uznał, że bezczynność Wojewody miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 149 § 1a p.p.s.a i orzekł jak w punkcie 1 wyroku. Jak już Sąd podniósł, skarga do tut. Sądu złożona została w dniu [...] r., tj. przed wydaniem przez Wojewodę Decyzji. W tej sytuacji Sąd umorzył postępowanie sądowe w przedmiocie zobowiązania organu do wydania aktu i orzekł jak w punkcie 2 wyroku. W tym zakresie orzekanie przez Sąd było bezprzedmiotowe, gdyż nie można zobowiązać organu do dokonania czynności, która została w momencie orzekania już dokonana. Zgodnie z art. 161 § 1 p.p.s.a. sąd wydaje postanowienie o umorzeniu postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-2 tego przepisu lub gdy postępowanie z innych przyczyn stało się bezprzedmiotowe (pkt 3). Jednak wydanie przez Wojewodę Decyzji po wniesieniu skargi na bezczynność nie zwalniało Sądu z obowiązku jej rozpoznania, w zakresie orzekania w przedmiocie stwierdzenia, że organ dopuścił się bezczynności (art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a.), czy bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.) oraz w zakresie wymierzenia organowi grzywny z tego tytułu lub przyznania na rzecz skarżącej sumy pieniężnej (art. 149 § 2 p.p.s.a.). Na mocy art. 149 § 2 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność postępowania, może orzec z urzędu lub na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. (tj. do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów) lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. Z woli ustawodawcy wymierzenie grzywny lub przyznanie odpowiedniej sumy pieniężnej zależy od uznania sądu. O ile wymierzenie grzywny ma przede wszystkim oddziaływać na organ mobilizująco i prewencyjnie, o tyle przyznanie stronie od organu określonej sumy pieniężnej ma charakter głównie kompensacyjny. Skarżąca wniosła o wymierzenie Wojewodzie grzywny lub sumy pieniężnej w maksymalnej wysokości. Mając na uwadze, iż odwołanie skarżącej od decyzji Funduszu nr [...] z dnia [...] r. zostało przez Wojewodę rozpatrzone, Sąd na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. przyznał skarżącej sumę pieniężną w kwocie 2.000.00 zł, uznając ją za adekwatną jako swoiste zadośćuczynienie za ignorowanie jej uzasadnionego interesu w terminowym załatwieniu sprawy (punkt 3 wyroku). Suma pieniężna, chociaż ma charakter kompensacyjny, nie ma jednak na celu naprawienia szkody. Odpowiedzialność za szkodę przewidziana w kodeksie cywilnym wyklucza traktowanie sumy pieniężnej, o której mowa w art. 149 § 2 p.p.s.a., jako odszkodowania. Jak wynika z uzasadnienia projektu ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o zmianie ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (druk sejmowy nr 1633 i 2539 /VII Kadencja), instytucja ta wzorowana jest na rozwiązaniu przyjętym w ustawie z dnia 17 czerwca 2004 r. o skardze na naruszenie prawa strony do rozpoznania sprawy w postępowaniu przygotowawczym prowadzonym lub nadzorowanym przez prokuratora i postępowaniu sądowym bez nieuzasadnionej zwłoki (Dz. U. 2004 nr 179 poz.1843 z późn. zm.). Kwota otrzymywana na tej podstawie ma zrekompensować negatywne przeżycia psychiczne i moralne związane z przewlekłością postępowania sądowego oraz z naruszeniem prawa (nie dobra osobistego) do rozpoznania sprawy sądowej bez zbędnej zwłoki. Przyznanie odpowiedniej sumy pieniężnej stanowi sankcję dla organu za wadliwe zorganizowanie i prowadzenie postępowania jurysdykcyjnego oraz rekompensatę dla skarżącego za krzywdę moralną spowodowaną przewlekłością postępowania. Następuje w wysokości proporcjonalnej do wielkości zwłoki, jej przyczyn oraz dotkliwości dla skarżącego. Odpowiednia suma pieniężna pełni rolę swoistego zadośćuczynienia za stres i frustrację, spowodowane przewlekłością postępowania administracyjnego. Inaczej mówiąc, ma na celu zadośćuczynienie za krzywdę, jaką strona poniosła wskutek bezczynności lub przewlekłości organu administracyjnego. Podsumowując, suma pieniężna, o jakiej mowa w art. 149 § 2 p.p.s.a., ma charakter przede wszystkim prewencyjny i kompensacyjny (zadośćuczynienie za krzywdę, jaką strona poniosła wskutek wadliwe działającej administracji publicznej). Kwota ta spełnia także kryterium określone w p.p.s.a., zgodnie z którym suma pieniężna nie może przekraczać wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a (tj. kwoty 21.473,35 zł; zob. Obwieszczenie Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego z dnia 19 lutego 2020 r. w sprawie przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej i w drugim półroczu 2019 r., M.P. z 2020 r., poz.195). Mając powyższe na uwadze, Sąd, na podstawie art. 149 § 1 pkt 3, § 1a, § 2 oraz art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a., zasądzając od organu na rzecz skarżącej kwotę 100 zł, która stanowi uiszczony wpis sądowy.