VI SA/Wa 2372/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grzegorz Nowecki (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Barbara Kołodziejczak - Osetek Sędzia WSA Joanna Wegner po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 1 marca 2021 r. sprawy ze skargi C.Sp. z o.o. z siedzibą w [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] września 2020 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Prezydenta [...] z dnia [...] czerwca 2020 r.; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz skarżącej C. Sp. z o.o. z siedzibą w [...] kwotę 1021 (jeden tysiąc dwadzieścia jeden) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Zaskarżoną decyzją z [...] września 2020 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. (dalej "SKO") utrzymało w całości w mocy decyzję Prezydenta m. [...] (dalej "organ I instancji") z [...] czerwca 2020 r., nr [...], który wymierzył [...] sp. z o.o. z siedzibą w W. (dalej "skarżąca", "spółka") karę pieniężną w wysokości 2590 zł za zajęcie pasa drogowego (drogi [...]) ul. [...] w rej. Nr [...] w dniach 22 września 2019 r., - 28 października 2019 r., poprzez umieszczenie w nim reklamy o treści "[...]." o pow. 2,80 m2 bez zezwolenia zarządy drogi. Powyższe rozstrzygnięcia zapadły w oparciu o art. 127 § 1 i 2 w związku z art. 17 pkt 1 kodeksu postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz 2096 j.t.) – dalej jako "k.p.a.", oraz art. 1 i 2 ustawy z dnia 12 października 1994 roku o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz. U. z 2018 r. poz. 570 j.t.), art. 20 pkt. 8, art. 40 ust. 12 i ust. 13 w związku z art. 40d ust. 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2018 r. poz. 2068) – dalej "u.d.p."; na podstawie uchwały Rady m. st. Warszawy Nr XXXIV/ 1023/2008 z dnia 29 maja 2008 r. w sprawie statutu Zarządu Dróg Miejskich oraz na podstawie uchwały Rady rn. st. Warszawy Nr XXXI/6660004 z dnia 27 maja 2004 r. w sprawie wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dróg publicznych na obszarze m. st. Warszawy, z wyjątkiem autostrad i dróg ekspresowych (Dziennik Urzędowy Województwa Mazowieckiego z 2004 r. Nr 148, poz. 3717 ze zm.). Zaskarżona decyzja została wydana w oparciu o następujące ustalenia faktyczne: W dniu 22 września 2019 r. pracownicy Wydziału Kontroli Pasa Drogowego Zarządu Dróg Miejskich przeprowadzili kontrolę pasa drogowego ul. [...] w rej. nr [...], podczas której stwierdzono umieszczenie w nim reklamy bez wymaganego przepisami [udp] zezwolenia zarządcy drogi. Podczas kontroli wykonano dokumentację fotograficzną oraz sporządzono protokół nr [...], w którym zapisano zmierzoną powierzchnię reklamy. Kolejna kontrola przeprowadzona w dniu 28 października 2019 r. potwierdziła nielegalne funkcjonowanie reklamy, czego dowodem jest karta kontroli oraz dokumentacja fotograficzna sporządzone przez pracowników Wydziału Kontroli Pasa Drogowego. Zarząd Dróg Miejskich posiada elektroniczny dostęp do bazy kartograficzno - geodezyjnej w którym potwierdzono przebieg granic pasa drogowego ul. [...] w rej. nr [...] w obrębie których znajduje się przedmiotowa reklama. W trakcie kontroli nie stwierdzono, aby przedmiotowy obiekt był kiedykolwiek demontowany i ponownie montowany. Zarząd Dróg Miejskich zawiadomieniem o wszczęciu postępowania administracyjnego w przedmiotowej sprawie nr [...] z dnia [...] października 2019 r. poinformował Stronę, że przed wydaniem decyzji może - zgodnie z art. 10 [kpa] - zapoznać się z dokumentacją i wypowiedzieć się co do niej w terminie 7 dni od otrzymania zawiadomienia. Strona skorzystała z przysługującego jej prawa i w dniu 31 października 2019 r. pełnomocnik firmy [...] Sp. z o.o. adw. P. Z. przesłał pismo prezentujące stanowisko Strony, w którym wniósł o powtórzenie przez Organ czynności kontrolnych, dopuszczenie i przeprowadzenie dowodów z wypisu i wyrysu z rejestru gruntów, dokumentów zawartych w operatach technicznych Państwowego Zasobu Geodezyjnego i Kartograficznego, opinii biegłego geodety oraz dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z opinii Stowarzyszenia Geodetów Polskich z dnia [...] września 2019 r. Zarząd Dróg Miejskich postanowieniem z dnia [...] lutego 2020 r. udzielił stosownej odpowiedzi, w której postanowił odmówić powtórzenia przez Organ czynności kontrolnych, dopuszczenia opinii biegłego geodety oraz opinii Stowarzyszenia Geodetów Polskich. Jednocześnie postanowił dopuścić dowód z wypisu i wyrysu z rejestru gruntów oraz dokumentów zawartych w operatach technicznych Państwowego Zasobu Geodezyjnego i Kartograficznego. Decyzją z dn. [...] czerwca 2020 r. nr [...], Prezydent m. [...] orzekł o wymierzeniu [...] sp. z o.o. kary pieniężnej w kwocie 2590 zł za zajęcie pasa drogowego (drogi [...]) ul. [...] w rej. nr [...] w dn. 22 września 2019 r., - 28 października 2019 r poprzez umieszczenie w nim reklamy o treści "[...]" o pow. 2,80 m2 bez zezwolenia zarządcy drogi. Organ I instancji ustalił wysokość kary jako iloczyn: powierzchni reklamy - 2,80 m2, stawki kar zgodnie z zał. nr 3 dla drogi powiatowej uchwały Rady m.st. Warszawy XXXl/666/2004 z dn. 27 maja 2004 r.- 2,50 zł (reklamy o pow. nie przekraczającej 3m2 - poz. 20a załącznika nr 3 dla drogi powiatowej), powiększonej 10-krotnie i liczby dni zajęcia pasa drogowego - 37 dni (22.09.2019 r.- 28.10.2019 r.). W dniu [...] czerwca 2020 r. [...] sp. z o.o. z siedzibą w W., wniosła odwołanie od ww. decyzji (z zachowaniem ustawowego terminu), zarzucając m.in. naruszenie: - art. 7, art. 77 § 1 i § 4, art. 80, art. 84 § 1 k.p.a. w zw. z art. 4 pkt 1 u.d.p. poprzez zaniechanie dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i zaniechanie wyczerpującego zebrania materiału dowodowego (opinia biegłego geodety, dokumenty zawarte w operatach technicznych Państwowego Zasobu Geodezyjnego i Kartograficznego, mapa do celów prawnych), na okoliczność ustalenia czy nośnik reklamowy znajdował się w granicy pasa drogowego; - art. 7, 77§1 oraz art. 80 i art. 81a § 1 k.p.a. w zw. z art. 40 ust. 3 i 6 u.d.p. oraz poz. 20a Załącznika nr 3 do uchwały Rady m.st. Warszawy nr XXXI/666/2004 z dn. 27 maja 2004 r. w sprawie wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dróg publicznych poprzez dokonanie całkowicie dowolnej oceny zgromadzonego materiału dowodowego i bezpodstawne przyjęcie jakoby reklama znajdowała się w pasie drogowym w całym okresie za który wymierzono karę, w sytuacji gdy kontrole miały miejsce w dniu 22 września 2019 r. i w dniu 28 października 2019 r. zaś w aktach sprawy brak jest dowodu potwierdzającego, że reklama była zamontowana w okresach pomiędzy kontrolami; - art. 10 § 1 k.p.a. w zw. z art. 79 § 1 k.p.a. poprzez uniemożliwienie stronie czynnego udziału w postępowaniu, w tym w prowadzonych czynnościach kontrolnych - oględzinach nośnika reklamowego, - art. 40 ust. 12 w zw. z art. 4 pkt 1) u.d.p. poprzez wymierzenie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego z uwagi na brak zezwolenia zarządcy drogi, podczas gdy nośnik reklamowy ze względu na swoje położenie względem jezdni ul. [...] w rej. nr [...] nie znajdował się w granicach pasa drogowego - art. 40 ust. 6 i 12 u.d.p. w zw. z art. 81a § 1 k.p.a. poprzez błędne obliczenie wysokości kary pieniężnej polegające na nieuprawnionym doliczeniu ramki nośnika przy obliczaniu jego powierzchni, podczas gdy uwzględniona powinna być wyłącznie powierzchnia reklamy wyświetlanej na tym nośniku. Spółka podniosła ponadto zarzut względem postanowienia organu odmawiającego dopuszczenia i przeprowadzenia dowodu z opinii biegłego, dowodu z dokumentu Opinii Geodetów Polskich z dn. [...].09.2019 r. oraz odmowy ponowienia czynności kontrolnych z udziałem strony. Wniosła o przeprowadzenie dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia materiału dowodowego o dokumenty zawarte w operatach technicznych Państwowego Zasobu Geodezyjnego i Kartograficznego, opinię biegłego geodety, oraz dokument w postaci Opinii Stowarzyszenia Geodetów Polskich z dnia [...] września 2019 r. W oparciu o powyższe Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i umorzenie postępowania w sprawie. Wskazaną na wstępie decyzją z dnia [...].09.2020 r. SKO utrzymała w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał na przepisy ustawy o drogach publicznych, które normują pojęcie pasa drogowego oraz jego zajęcie bez zezwolenia zarządcy drogi. Wskazał także na stanowisko reprezentowane w orzeczeniach sądów administracyjnych. Stwierdził, że w tej sprawie niewątpliwie granicę pasa drogowego wyznacza ściana budynku, na którym był umieszczony nośnik reklamowy. Powyższe zdaniem organu oznacza, że reklama znajdowała się w pasie drogowym i Spółka powinna legitymować się zezwoleniem na jej umieszczenie. W przypadku zaś braku takiego zezwolenia naraża się na sankcję w postaci kary pieniężnej za umieszczenie reklamy w pasie drogowym bez zezwolenia zarządcy drogi. Organ wskazał, że Spółka nie posiadała w wymienionych okresach zezwolenia na zajęcie pasa drogowego ww. ulicy. Podkreślił przy tym fakt obiektywnego charakteru odpowiedzialności za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia i brak zależności od stopnia zawinienia sprawcy naruszenia, chyba że zajęcie pasa drogowego w konkretnym przypadku nie wymagało uzyskania takiego zezwolenia. Odnosząc się do powierzchni reklamy i nośnika reklamowego, organ powołał się na pomiary przeprowadzone przez pracowników Wydziału Kontroli Pasa Drogowego ZDM w trakcie kontroli, na dokumentację fotograficzną obrazującą funkcjonowanie reklamy elektronicznego wyświetlacza reklamowego. Organ I instancji przeprowadzając czynności kontrolne pozyskał wypis i wyrys z operatu ewidencji gruntów, jak też mapę sytuacyjną z zaznaczeniem pasa drogowego, które pozwoliły pracownikom organu dokładnie ustalić stan faktyczny sprawy. SKO uznało, że fakt zajęcia pasa drogowego ul. [...] w rej. nr [...] al. w dniach 22 września 2019 r. - w dniu 28 października 2019 r. wystarczająco potwierdza protokół kontroli, karta kontroli oraz dokumentacja fotograficzna. Ponadto w sprawie zebrano wystarczający materiał dowodowy dla wykazania okresu zajęcia pasa drogowego oraz charakteru drogi, której pas został zajęty, co oznacza, że decyzja organu I instancji nie narusza prawa materialnego i procesowego, w stopniu który miał (w odniesieniu do przepisów prawa materialnego) lub mógł mieć istotny wpływ (w odniesieniu do przepisów prawa procesowego) na wynik sprawy. Odnosząc się do możliwości odstąpienia od nałożenia na Spółkę kary pieniężnej, SKO wskazało, że z urzędu posiada wiedzę, że wobec Strony toczyło się i toczy kilkadziesiąt postępowań administracyjnych dotyczących wymierzenia kary pieniężnej za nielegalne zajęcie pasa drogowego w różnych miejscach zlokalizowanych na terenie m. [...], a mimo posiadania przez Stronę świadomości bezprawności podejmowanych działań, nadal zajmuje ona pas drogowy na analogicznych zasadach w różnych lokalizacjach na terenie m. [...]. W konsekwencji biorąc pod uwagę zachowanie odwołującego, dokonywanie licznych zajęć pasa drogowego pomimo świadomości jego nielegalności, art. 189f § 1 k.p.a. nie znajduje w sprawie, w ocenie organu, zastosowania. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję Spółka zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1) art. 7, art. 77 § 1 i § 4, art. 80, art. 84 § 1, 136 § 1 k.p.a. w zw. z art. 4 pkt 1) u.d.p., poprzez zaniechanie podjęcia czynności mających na celu dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy i zaniechanie wyczerpującego zebrania całokształtu materiału dowodowego, w skład którego obligatoryjnie powinny wchodzić: dokumenty zawartego w operatach technicznych Państwowego Zasobu Geodezyjnego i Kartograficznego (protokoły graniczne, protokoły ustalenia przebiegu działek ewidencyjnych, szkice polowe, dzienniki danych ewidencyjnych), mapa do celów prawnych z wrysowanym przez biegłego geodetę nośnikiem i opinia biegłego geodety - na okoliczność ustalenia, czy nośniki reklamowe występujące w niniejszej sprawie znajdowały się w granicach pasa drogowego w rozumieniu art. 4 pkt 1) u.d.p., skutkiem czego było pozbawionej podstaw faktycznych ustalenie, że Skarżąca dokonała zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi; 2) art. 7,77 § 1 oraz art. 80 oraz 81a § 1 k.p.a. w zw. z art. 40 ust. 3 i 6 u.d.p. oraz poz. 22 Załącznika nr 3 do Uchwały Rady m.st. Warszawy Nr XXXI/666/2004 z dnia 27 maja 2004 r. w sprawie wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dróg publicznych ("Uchwała"), poprzez dokonanie całkowicie dowolnej oceny zgromadzonego materiału dowodowego i bezpodstawne przyjęcie, jakoby reklama była umiejscowiona w dniach od 23 września do 27 października 2019 r., w sytuacji gdy kontrole miały miejsce w dniach 22 i 28 października 2019 r., zaś w aktach sprawy brakuje jakiegokolwiek dowodu potwierdzającego, iż reklama znajdowała się w pasie drogowym w okresach pomiędzy kontrolami; 3) art. 79 § 1 w zw. z art. 10 § 1 k.p.a. poprzez brak zawiadomienia Skarżącej (lub jego przedstawiciela) o czynnościach kontrolnych - oględzin nośnika reklamowego - a przez to niezapewnienie Spółce czynnego udziału w postępowaniu, w tym w szczególności niezapewnienie jej udziału (lub jej przedstawiciela), podczas gdy z powołanych przepisów wynika obowiązek zapewnienia stronom, przez organ administracji, możliwości czynnego udziału w postępowaniu administracyjnym na każdym jego etapie, w tym w szczególności udziału w prowadzonych czynnościach dowodowych; I. naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj.: 1) art. 40 ust. 12 w zw. z art. 4 pkt 1) u.d.p., poprzez wymierzenie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego z uwagi na brak zezwolenia zarządcy drogi, podczas gdy nośnik reklamowy ze względu na swoje położenie względem jezdni ul. [...] w rej. nr [...] oraz brak funkcjonalnego związku z ruchem drogowym nie znajdował się w granicach pasa drogowego; 2) art. 40 ust. 6 i 12 u.d.p. w zw. art. 81a § 1 k.p.a., poprzez błędne obliczenie wysokości kary pieniężnej w przyjętym przez organy stanie faktycznym, polegające na nieuprawnionym doliczeniu ramki nośnika przy obliczaniu jego powierzchni, podczas gdy uwzględnieniu podlegać powinna wyłącznie powierzchnia reklamy wyświetlanej na nośniku. Skarżąca wniosła o uchylenie decyzji organu II instancji oraz utrzymanej nią w mocy decyzji organu I instancji w całości, ponadto o umorzenie postępowania administracyjnego w przypadku uchylenia decyzji przy równoczesnym uwzględnieniu przez Sąd zarzutów wskazujących na bezprzedmiotowość postępowania i zasądzenie na rzecz Skarżącej zwrotu kosztów postępowania. Strona wniosła ponadto o przeprowadzenie dowodów z dokumentu w postaci Opinii Stowarzyszenia Geodetów Polskich z [...] września 2019 r. na okoliczność dokumentów i czynności dowodowych jakie powinien przeprowadzić i zgromadzić Organ w celu prawidłowego ustalenia, czy nośnik reklamowy znajdował się w granicach pasa drogowego oraz o zasądzenie na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Zdaniem Skarżącej, organ w szczególności zaniechał przeprowadzenia dowodów w zakresie niebudzącego wątpliwości i definitywnego ustalenia, czy sporny nośnik reklamowy znajdował się w obrębie pasa drogowego. Rozstrzygnięcie o położeniu nośnika względem granicy pasa drogowego wymagało ponadto uzyskania przez organ wiadomości specjalnych. Brak mapy prawnej, na której uprawniony geodeta umieści zarówno przebieg pasa drogowego, jak i obiekt/nośnik reklamowy – i zakres naruszenia przestrzeni tego pasa, czyli granice zajęcia umożliwiające obliczenie powierzchni zajęcia w ocenie Skarżacej powoduje, że wydana decyzja nie poddaje się kontroli sadowoadministracyjnej. SKO w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie podtrzymując swoją argumentację w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżone decyzje dotknięte są naruszeniem prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a także prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.- dalej p.p.s.a.). Przedmiotem postępowania administracyjnego prowadzonego w niniejszej sprawie było ustalenie odpowiedzialności administracyjnej w postaci kary pieniężnej z tytułu zajęcia pasa drogowego bez stosownego zezwolenia. Zgodnie z art. 4 pkt 1 u.d.p. pas drogowy stanowi wydzielony liniami granicznymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym są zlokalizowane droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą. W myśl art. 39 ust. 1 ustawy o drogach publicznych pas drogowy jako strefa ruchu drogowego podlegająca szczególnej ochronie prawnej objęta jest rozlicznymi zakazami co do sposobu jego wykorzystania. Przede wszystkim samowolne zajmowanie pasa drogowego przez podmiot inny niż zarządca drogi działający w celu budowy, przebudowy, remontu lub ochrony drogi jest niedopuszczalne (art. 40 ust. 1 ustawy o drogach publicznych). Zabronione jest bowiem dokonywanie jakichkolwiek czynności, które mogłyby powodować niszczenie lub uszkodzenie drogi i jej urządzeń albo zmniejszenie jej trwałości oraz zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego. Zajęcie pasa drogowego jest natomiast możliwe, w myśl art. 40 ust. 1 i 2 ustawy o drogach publicznych, po uzyskaniu – w formie decyzji administracyjnej – zgody zarządcy drogi. Naruszenie zakazu zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi obciążone jest odpowiedzialnością karno-administracyjną. Zgodnie bowiem z art. 40 ust. 12 ustawy o drogach publicznych za zajęcie pasa drogowego zarządca drogi wymierza, w drodze decyzji administracyjnej, karę pieniężną w wysokości 10-krotności opłaty, która byłaby należna, gdyby zajęcie stanowiło realizację zezwolenia (art. 40 ust. 4 i 6 ustawy o drogach publicznych). Opłata ta stanowi rezultat mnożenia powierzchni zajętego pasa drogowego oraz obowiązujących lokalnie stawek w tym zakresie. W sprawie niniejszej zakres postępowania wyjaśniającego obejmował ustalenie, czy istotnie doszło do zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia. Konieczne w tym celu było nie tylko ustalenie granic pasa drogowego ale i tego, czy istotnie należąca do skarżącej reklama zajmowała jego przestrzeń, a jeżeli tak – na jakiej powierzchni. Należy podkreślić, że w postępowaniu administracyjnym reguły determinujące czynności ustalania stanu faktycznego, zwane zbiorczo postępowaniem wyjaśniającym, wytyczone są przede wszystkim przez uregulowane w art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k. p. a. zasadę prawdy obiektywnej, zasadę oficjalności, zasadę ciężaru dowodu, bezpośredniości i zupełności zgromadzonego materiału. Treścią zasady prawdy obiektywnej jest powinność organu procesowego dokonania ustaleń co do faktów zgodnie z ich rzeczywistym przebiegiem. Tylko takie fakty mogą stanowić podstawę załatwienia sprawy (zob. wyrok NSA z 14.02.2013 r., sygn. akt II GSK 2173/11, LEX nr 1358369). Za zgodne z prawdą przyjmuje się w orzecznictwie takie ustalenia faktyczne, które prowadzą do konkluzji, że "w świetle przeprowadzonych dowodów fakt przeciwny dowodzeniu jest niemożliwy lub wysoce nieprawdopodobny" (zob. postanowienie SN z 4.04.2013 r., sygn. akt V KK 13/13, LEX nr 1312594; wyrok SA w Katowicach z 13.06.2013 r., sygn. akt II AKa 156/13, LEX nr 1349898). Wniosek o zaistnieniu określonego przebiegu zdarzeń może stanowić także rezultat uwzględniającego wiedzę wynikającą z zasad doświadczenia życiowego i obserwacji życia społecznego oraz logicznego rozumowania o faktach wykazanych określonymi dowodami (zob. postanowienie SN z 23.05.2002 r., sygn. akt V KKN 426/00, OSNKW 2002/9–10, s. 81). Ustanowiona w kpa zasada oficjalności obciąża organ administracji publicznej obowiązkiem zebrania, a następnie rozważenia całego materiału dowodowego z urzędu. Koresponduje z nim przyjęta w postępowaniu administracyjnym koncepcja spoczywającego na organach administracji ciężaru dowodu, która nabiera szczególnego znaczenia w postępowaniu, którego przedmiotem jest nałożenie sankcji administracyjnej, a więc obowiązku o quasi karnym charakterze. Sfera pasa drogowego, choć nieograniczona w górę i w dół, pozostaje natomiast ściśle wytyczona wzdłuż i wszerz. W rozpoznawanej sprawie materiał dowodowy, stanowią protokoły kontroli pasa drogowego, karta kontroli, dokumentacja fotograficzna, wypis z rejestru gruntów, wyrys z mapy ewidencyjnej oraz wydruk z mapy zasadniczej, na której pracownik organu zaznaczył zielonożółtym flamastrem granice pasa drogowego i granatowym długopisem zajęcie pasa drogowego na lokalizację reklamy. Zdaniem SKO z tych dokumentów ma wynikać, że doszło do zajęcia pasa drogowego. Innego zdania jest Skarżąca, która uważa, że dokumenty te nie mogą stanowić wystarczającego dowodu dla rozstrzygnięcia, że reklama umieszczona na fasadzie budynku, pod gzymsami i balkonami, istotnie znajduje się w pasie drogowym. Zwróciła ponadto uwagę na okoliczność, że sporny nośnik nie utrudnia w żaden sposób korzystania z ciągów komunikacyjnych, zarówno pieszych, jak jezdnych, zlokalizowanych w pasie drogowym. Sąd podziela stanowisko Skarżącej, że zebrany materiał dowodowy w sprawie niniejszej jest niewystarczający do uznania, że faktycznie doszło faktycznie do zajęcia pasa drogowego, a ta okoliczność wobec jej kwestionowania przez Stronę, powinna zostać prawidłowo wyjaśniona i nie budzić wątpliwości. Zdaniem Sądu, ze znajdującej się w aktach sprawy dokumentacji fotograficznej wynika, że usytuowanie nośnika reklamowego nie daje pewności prawnej, co do przebiegu granicy pasa drogi i czy reklama istotnie znajduje się w pasie drogowym. Złożony wydruk z mapy zasadniczej, na której pracownik organu zaznaczył granice pasa drogowego i zajęcie pasa drogowego przez lokalizację reklamy– może mieć wyłącznie charakter szkicu roboczego. W przypadku kwestionowania przez Skarżącą samego faktu zajęcia pasa drogowego okoliczność ta musi być potwierdzona przez uprawnionego geodetę na stosownej mapie prawnej, uwzględniającej wyniki pomiarów. Złożony wyrys z mapy ewidencyjnej w skali 1:1000, co do zasady stanowi dokument urzędowy co do przebiegu granic pasa drogowego, ale nie zawiera on wiarygodnego dla Sądu dowodu co do lokalizacji reklamy względem przebiegu pasa drogowego. W aktach sprawy brak jest zatem stosownej mapy/dokumentu, na której zostałyby wrysowane, przez uprawnioną do tego osobę (geodetę) i w odpowiedniej skali - przedmioty sporu, czyli nośniki reklamowe. Wówczas dopiero można jednoznacznie stwierdzić fakt naruszenia prawa, czyli bezprawnego zajęcia pasa drogowego, którym ustawowo zawiaduje zarządca drogi. Powyższe oznacza, że prawidłowość stanowiska organu w zakresie naruszenia prawa nie poddaje się kontroli sądowej, z uwagi na braki procesowe mające istotny wpływ na wynik sprawy. Nie można bowiem na jego podstawie stwierdzić, czy sporne reklamy nie zostały umieszczone w obrysie zewnętrznym tego budynku, a rzut poziomy elewacji zewnętrznej zawiera w sobie rzut poziomy reklamy. Podkreślić należy, że obciążenie Skarżącej sankcją administracyjną musi być poprzedzone jednoznacznym, nie budzącym jakichkolwiek wątpliwości ustaleniem faktu, iż istotnie naruszyła ona prawo, z którym to naruszeniem ustawa wiąże odpowiedzialność karno-administracyjną. Przyjęta w art. 75 k.p.a. zasada otwartego katalogu dowodów postępowania administracyjnego nie oznacza bowiem, że każdy fakt można wykazać dowolnie obraną kategorią dowodu. Niektóre fakty wymagają wręcz posłużenia się tylko im dedykowanymi dowodami. (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie o sygn. akt VI SA/Wa 1062/19). Zdaniem Sądu, w niniejszej sprawie – wobec kwestionowania przez Stronę faktu bezprawnego zajęcia pasa drogowego - niezbędnym dowodem, którego przeprowadzenie pozwalałoby na skuteczne postawienie stronie zarzutu naruszenia prawa, powinna być mapa do celów prawnych z wrysowanymi na niej przedmiotami, które naruszają przestrzeń pasa drogowego. Taka bowiem mapa określa standardy techniczne, na potrzeby m.in. typowych postępowań sądowych i administracyjnych, zgodnie z § 1 Rozporządzenia Ministra Rozwoju z dnia 18 sierpnia 2020 r. w sprawie standardów technicznych wykonywania geodezyjnych pomiarów sytuacyjnych i wysokościowych oraz opracowywania i przekazywania wyników tych pomiarów do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego (Dz.U.2020, poz.1429). Art. 19 ust. 11 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz.U.2019.725 t.j. określał (w dacie wydania zaskarżonej decyzji) delegację ustawową dla ministra właściwego do spraw budownictwa, planowania i zagospodarowania przestrzennego oraz mieszkalnictwa do określenia w ww. rozporządzeniu standardów technicznych wykonywania geodezyjnych pomiarów sytuacyjnych i wysokościowych oraz opracowywania i przekazywania wyników tych pomiarów do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego także na potrzeby typowych postępowań sądowych i administracyjnych. Wskazanie miejsca usytuowania reklamy na wydruku z mapy zasadniczej przez pracownika organu (nawet gdyby był on z zawodu geodetą - co nie wynika z akt sprawy) nie oznacza, że poczynione zostały prawne ustalenia określające linie graniczne pasa drogowego oraz usytuowanie spornych nośników reklamowych względem tych linii. Bez znaczenia dla kontroli sądowej i rozstrzygnięcia niniejszej sprawy pozostaje zaś to, że kwestia ta jest dla organu oczywista. W rozpoznawanej sprawie istotne bowiem jest to, że nie został przedstawiony żaden dowód w postaci dokumentu geodezyjnego, czy też opinii biegłego geodety, określający, z jednej strony, linie graniczne pasa drogowego, o którym mowa w art. 4 pkt 1 ustawy, z drugiej zaś - kolizję umieszczonej w pasie drogowym reklamy z tymi liniami, pozwalającą stwierdzić fakt zajęcia tego pasa drogowego.(por. wyroki WSA w Warszawie o sygn. akt VI SA/Wa 1665/05 i VI SA/Wa 1819/05, wyrok WSA w Szczecinie o sygn. akt II SA/Sz 380/08 ). Podobnie wypowiedział się Naczelny Sąd Administracyjny w wyrażonym w wyroku z dnia 9 stycznia 2020 r. o sygn. akt II GSK 1414/19. Wskazał bowiem, że poza sporem winna pozostawać okoliczność, że dowód na okoliczność zamieszczenia reklamy w pasie drogowym nie będzie pełny, jeżeli w materiałach dowodowych sprawy nie zostanie przedstawiony urzędowy dokument geodezyjny określający, z jednej strony, linie graniczne pasa drogowego, o którym mowa w art. 4 pkt 1 u.d.p., z drugiej zaś - kolizję umieszczonej w pasie drogowym reklamy z tymi liniami, pozwalającą stwierdzić przypadek zajęcia tego pasa drogowego. W celu wykazania granic pasa drogowego niezbędnym jest więc przedłożenie planu (mapy geodezyjnej) gruntu z wyraźnie zaznaczonymi liniami granicznymi tego gruntu określający przebieg pasa drogowego. W konsekwencji powyższego nie można uznać za prawidłowe ustaleń opartych na dwóch rodzajach środków dowodowych. Po pierwsze, są to protokoły "kontroli terenowej". Po drugie, ocenę oparto na dokumentacji fotograficznej. W odniesieniu do dowodu z dokumentacji fotograficznej należy podzielić stanowisko prezentowane w orzecznictwie NSA, że dokumentacja fotograficzna nie stanowi dokumentu urzędowego. Jest jedynie dowodem potwierdzającym istnienie przedstawionego na fotografiach stanu rzeczy. To, na ile potwierdza zajęcie pasa drogowego w niniejszej sprawie bezpośrednio z niej nie wynika. Wyniki wnioskowań w tym zakresie mogą być podważone w każdy sposób, w szczególności poprzez podważenie samych wnioskowań, albo w drodze przedstawienia dowodów na okoliczności przeciwne niż wyniki wnioskowań (vide wyrok NSA z dnia 16.09.2009 r. sygn. akt II GSK 40/2009, wyrok NSA z dnia 20.03.2018 r. sygn. akt II GSK 1732/16). W ocenie Sądu, przeprowadzone przez organy postępowanie dowodowe w rozpoznawanej sprawie nie daje jednoznacznej odpowiedzi, czy faktycznie reklama należąca do Skarżącej znajdowała się w pasie drogowym, a więc czy zachodzi ustawowo określona przesłanka "zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia". Zaskarżona decyzja dotknięta jest zatem naruszeniem art. 7, art. 77 § 1 kpa i art. 80 kpa, które może mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zaakcentować bowiem należy, że na obowiązek organów jednoznacznego wykazania granic pasa drogowego i lokalizacji obiektu, który ów pas zajmuje w sprawach dotyczących nałożenia sankcji administracyjnej zwrócono już uwagę w orzecznictwie sądów administracyjnych (zob. np. wyrok NSA z 22 stycznia 2019 r., sygn. akt II GSK 3850/16, wyrok WSA w Warszawie z 4 września 2019 r. sygn. akt VI SA/Wa 725/19). Ponadto w postępowaniu w przedmiocie nałożenia kary za zajęcie pasa drogowego organy obowiązane były stosować przepisy działu IVa kpa. Zostało ono bowiem wszczęte po 1 czerwca 2017 r., a więc po wejściu w życie nowelizacji kodeksu wprowadzającej tę regulację. W rozpoznawanej sprawie organ II instancji poprzestał na stwierdzeniu, że wobec Skarżącej prowadzonych było kilkadziesiąt postępowań administracyjnych dotyczących wymierzenia kary pieniężnej związanej z zajęciem pasa drogowego i dlatego też art. 189f § 1 kpa nie ma w sprawie zastosowania. W ocenie Sądu wynika z tego, że w tej sprawie żaden z przepisów tej części kodeksu nie był przez organ w istocie stosowany, a więc nie rozważono unormowanych w art. 189f § 1 i 2 kpa przesłanek odstąpienia od nałożenia kary. W ponownie prowadzonym postępowaniu organ powinien to bezwzględnie uczynić w przypadku uznania, co do zasady, odpowiedzialności Skarżącej na zajęcie pasa drogowego. Zarządca drogi jest bowiem zobowiązany rozważyć każdorazowo zasadność zastosowania tych norm, ale według ustawowych wymogów w niej przewidzianych. Nie ma wśród nich przesłanek prowadzenia wobec Skarżącej wielu postępowań związanych z zajęciem pasa drogowego, co stanowi dodatkowy powód dla uchylenia zaskarżonej decyzji. Zdaniem Sądu, poczyniona ocena w zakresie konieczności uzupełnienia materiału dowodowego nie oznacza, że nie jest możliwe zajęcie stanowiska odnośnie innych zarzutów skargi: tj. nieuprawnionego doliczenia ramek nośników przy obliczaniu jego powierzchni, podczas gdy uwzględnieniu podlegać powinna wyłącznie powierzchnia reklam wyświetlanych na tym nośniku. Sąd wypowiadał się w innych sprawach skarżącej, że ramka tego typu reklamy nie tylko stanowi podstawę mocowania urządzenia reklamowego, ale także stanowi wizualną całość z treścią reklamy, podkreślając ją. Po drugie, częstotliwość rutynowych kontroli pasa drogowego przez zarządcę drogi wykonywana jest w zależności od klasy drogi publicznej. Przeprowadzana cotygodniowa, czy inna okresowa kontrola pasa drogowego drogi powiatowej, wskazująca na umieszczenie reklamy w pasie drogowym na ścianie budynku w sposób stały, a dodatkowo podłączeniu jej prądu celem oświetlenia czy podświetlenia, czy wyświetlania ruchomych obrazów, uprawnia organ, na podstawie całokształtu okoliczności sprawy, o których mowa w art. 80 kpa., do uznania ciągłości zajęcia tego pasa w kontrolowanym okresie. W pozostałym zakresie sprawy kontrola zaskarżonej decyzji pod względem prawidłowości wykładni i stosowania prawa materialnego byłaby przedwczesna, wobec niepewności co do ustaleń faktycznych. Nie jest bowiem pewne czy w tej sprawie w ogóle wchodzą w grę podstawy do nałożenia kary pieniężnej, bowiem one uzależnione są od nie budzącego wątpliwości potwierdzenia faktu zajęcia przez Skarżącą pasa drogowego. Reasumując, w ponownie prowadzonym postępowaniu wydana decyzja powinna być poprzedzona jednoznacznym ustaleniem prawnie znaczących w sprawie faktów (czy sporny nośnik reklamowy pozostawał w przestrzeni pasa drogowego) za pomocą prawidłowej mapy i widniejącego na niej naniesienia w odpowiedniej skali tego obiektu, sporządzonej przez uprawniony podmiot. Tylko w ten sposób będzie można stwierdzić, czy przypisanie stronie odpowiedzialności za delikt administracyjny jest uprawnione. Należy też zadbać – w przypadku ustalenia zajęcia pasa drogowego – o wykazanie okresu tego stanu rzeczy za pomocą dowodów prawidłowo włączonych w poczet materiału dowodowego. W razie wykazania umieszczenia spornego obiektu w pasie drogowym wymagana też będzie wykładnia przepisów załącznika nr 3 do ww. uchwały Rady m. st. Warszawy Nr XXXI/666/2004 z dnia 27 maja 2004 r. w sprawie wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego (...) w taki sposób, by jednoznacznie zakwalifikować ten obiekt w celu ustalenia prawidłowej stawki sankcji z tego tytułu. W szczególności dotyczy to wyjaśnienia możliwości uznania określonego nośnika reklamowego za obiekt budowlany. Z przedstawionych wyżej względów, dla wyjaśnienia stanu przedmiotowej sprawy, nie było konieczne rozpoznanie przez Sąd wniosków dowodowych Skarżącej. W tym stanie rzeczy, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. orzekł jak w punkcie pierwszym wyroku. Sąd nie orzekł o umorzeniu postępowania administracyjnego, bowiem w realiach rozpoznawanej sprawy brak było podstaw do przyjęcia – na tym etapie – iż ziściła się przesłanka jego bezprzedmiotowości. O kosztach postępowania Sąd postanowił na podstawie art. 200 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a) i § 2 pkt 3 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. poz. 1800 ze zm.).