IV SA/Wa 47/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Grzegorz Rząsa Sędziowie: sędzia WSA Monika Barszcz (spr.) sędzia WSA Marzena Milewska - Karczewska po rozpoznaniu w dniu 6 maja 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi P. R. na postanowienie Ministra Klimatu i Środowiska z dnia [...] października 2020 r., nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności zażalenia oddala skargę. Przedmiotem skargi jest postanowienie Ministra Klimatu i Środowiska (dalej: "Minister", "organ") z dnia [...] października 2020 r., nr: [...], którym to Minister stwierdził niedopuszczalność złożenia środka zaskarżenia na postanowienie Wojewody [...] (dalej: "Wojewoda", "organ I instancji") z dnia [...] lipca 2020 r., nr [...]. Sąd ustalił następujący stan faktyczny: W dniu 23 czerwca 2020 r. P. U. R., reprezentowana przez L. Z., oraz L. Z. działający w imieniu własnym (dalej: "strony", "skarżący"), wnieśli do Wojewody wniosek o zawieszenie z urzędu postępowania w przedmiocie potwierdzenia nabycia przez [...] prawa użytkowania wieczystego niektórych nieruchomości Skarbu Państwa, w trybie art. 7 ustawy z dnia 18 sierpnia 2011 r. o zmianie ustawy o ochronie przyrody oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 224 poz. 1337, dalej: "ustawa zmieniająca"). Powyższy wniosek został oparty na przeświadczeniu, iż toczące się przed Sądem Okręgowym w [...] (sygn. akt I C 135/19) przeciwko Skarbowi Państwa oraz [...] postępowanie o wydanie nieruchomości, stanowiących działki ewidencyjne powstałe z parcel objętych uprzednio wyk. hip. Lwh 665 dobra tabularne gm. kat. [...], stanowi zagadnienie wstępne w postępowaniach prowadzonych przed Wojewodą o wydanie w trybie art. 7 ust. 2 ustawy zmieniającej, decyzji stwierdzających nabycie przez [...] z mocy prawa z dniem 1 stycznia 2012 r. prawa użytkowania wieczystego nieruchomości oddanych dotychczas w trwały zarząd. Postanowieniem z dnia [...] lipca 2020 r. Wojewoda odmówił zawieszenia ww. postępowania, wskazując, że brak jest podstaw do zastosowania w sprawie przepisu art. 97 § 1 pkt 4 z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz. U. z 2020 r., poz. 256 ze zm.; dalej: "k.p.a."). W dniu 29 lipca 2020 r. strony wniosły zażalenie na odmowę zawieszenia postępowania. W uzasadnieniu wskazano, że rozstrzygnięcie jest wadliwe z uwagi na toczący się proces o wydanie nieruchomości przed Sądem Okręgowym w [...](sygn. akt [...]). Ponadto strony podniosły, że organ błędnie pouczył o braku prawa do złożenia środka odwoławczego od postanowienia w sprawie odmowy zawieszenia. Postanowieniem z dnia [...] października 2020 r. Minister stwierdził niedopuszczalność środka zaskarżenia z przyczyn formalnych. Zdaniem organu II instancji, na postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania stronie tego postępowania nie służy środek odwoławczy. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Minister wskazał, że mechanizm stwierdzenia niedopuszczalności wniesienia środka odwoławczego, analogicznie do odmowy wszczęcia postępowania, stanowi narzędzie kontrolne wstępnej fazy rozpoznania sprawy, przed wszczęciem właściwego postępowania. Zdaniem Ministra, w przedmiotowym postępowaniu ocenie podlegają zagadnienia formalnoprawne a nie merytoryczne i to tylko takie, które da się bezspornie stwierdzić bez potrzeby prowadzenia postępowania dowodowego. Organ II instancji wskazał, że zgodnie z art. 141 § 1 k.p.a. na postanowienia wydane w toku postępowania administracyjnego zażalenie przysługuje wtedy, kiedy ustawa tak stanowi. Z kolei kwestia zaskarżalności postanowień odnoszących się do zawieszenia postępowania administracyjnego uregulowana jest w art. 101 § 3 k.p.a., zgodnie z którym zażalenie przysługuje na postanowienie w sprawie zawieszenia postępowania albo odmowy podjęcia zawieszonego postępowania. Minister podkreślił, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym ugruntowany jest pogląd, że art. 101 § 3 k.p.a. nie obejmuje swoim zakresem przedmiotowym postanowień, które nie wstrzymują biegu postępowania, a więc postanowienia o odmowie zawieszenia (jak rozpoznawane w niniejszej sprawie) oraz o podjęciu zawieszonego postępowania administracyjnego. Zdaniem Ministra, skoro w przepisie tym posłużono się zwrotem "w sprawie zawieszenia postępowania albo odmowy podjęcia zawieszonego postępowania", przez które ustawodawca rozumie jedynie postanowienia negatywne (tamujące bieg postępowania), to nie ma tym samym podstaw, aby dokonywać wykładni rozszerzającej ten zwrot na inne możliwe rozstrzygnięcia (postanowienie o odmowie zawieszenia albo o podjęciu postępowania). Organ II instancji wyjaśnił, że ustawodawca zastosował w art. 101 § 3 k.p.a. spójnik "albo", a zatem oczywiste wydaje się być, że nie tylko wykładnia językowa przemawia za wyżej opisanym poglądem, ale także logika prawnicza, która kieruje względem tego spójnika do pojęcia alternatywy rozłącznej. Ponieważ ustawodawca posłużył się tak precyzyjnymi określeniami, to brak jest podstaw do wywodzenia, że poza nimi chodziło jeszcze o inne. Minister wskazał, że wbrew opinii skarżących, Wojewoda prawidłowo pouczył w swoim postanowieniu, że stronom nie służy zażalenie. Wobec tego zażalenie na postanowienie w przedmiocie odmowy zawieszenia postępowania jest niedopuszczalne, a skoro tak, wówczas orzeczenie Wojewody nie może podlegać kontroli instancyjnej, zaś wniesiony środek odwoławczy jest również niedopuszczalny. Skargę na powyższe postanowienie wniosła P. U. R., zarzucając Ministrowi naruszenie: 1) art. 101 § 3 k.p.a. poprzez jego błędną wykładnię i wadliwe przyjęcie, że postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania nie jest postanowieniem zaskarżalnym pomimo, że z treści ww. przepisu wynika wprost, że "na postanowienie w sprawie zawieszenia postępowania" służy stronie zażalenie, co w konsekwencji doprowadziło do niewłaściwego niezastosowania ww. przepisu; 2) art. 134 w zw. z art. 144 k.p.a. polegające na niewłaściwym zastosowaniu ww. przepisów i wadliwym stwierdzeniu niedopuszczalności zażalenia na postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania; 3) art. 142 k.p.a. polegające na jego niewłaściwym zastosowaniu w następstwie błędnego przyjęcia, że postanowienie o odmowie zawieszenia stanowi orzeczenie niezaskarżalne zażaleniem; 4) art. 141 § 1 kpa, polegające na jego niewłaściwym niezastosowaniu w następstwie błędnego przyjęcia, że postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania nie stanowi orzeczenie zaskarżalnego zażaleniem; 5) art. 138 § 1 pkt. 2 w zw. z art. 144 w zw. z art. 97 § 1 pkt. 4 k.p.a., polegające na niewłaściwym niezastosowaniu ww. przepisów, nieuchyleniu postanowienia odmawiającego zawieszenia postępowania oraz nie zawieszeniu postępowania z urzędu pomimo istnienia (potwierdzonego dowodami złożonymi do akt sprawy) zagadnienia prejudycjalnego, od rozstrzygnięcia którego zależy rozpatrzenie sprawy prowadzonej przez Wojewodę; 6) art. 6, art. 7, art. 7a, art. 8 § 1, art. 9 oraz art. 15 k.p.a. polegające na działaniu wbrew naczelnym zasadom postępowania administracyjnego, w tym w szczególności na: (i) prowadzeniu sprawy w sposób podważający zaufanie do organów władzy publicznej, z uchybieniem zasady praworządności, zasady uwzględniania słusznego interesu obywatela oraz zasady informowania strony o rzeczywistych okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy, (ii) rozstrzygnięciu wątpliwości Ministra co do treści norm prawnych na niekorzyść skarżącej oraz (iii) pozbawieniu skarżącej możliwości poddania postanowienia o odmowie zawieszenia postępowania merytorycznej kontroli instancyjnej (jaką winien był przeprowadzić Minister), co jest jednoznaczne z naruszeniem zasady dwuinstancyjności postępowania (odnoszącej się również do postępowań wpadkowych). W związku z powyższym, strona wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego, według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi, skarżąca podniosła, że Minister dokonał błędnej wykładni art. 101 § 3 k.p.a. Strona zaznaczyła, że przepis ten stanowi, że dla postanowienia w sprawie zawieszenia postępowania albo odmowy podjęcia zawieszonego postępowania służy stronie zażalenie. Nie ulega przy tym wątpliwości, że pojęcie "postanowienie w sprawie zawieszenia" obejmuje swoim zakresem semantycznym, wbrew stanowisku Ministra, tak postanowienie w przedmiocie zawieszenia postępowania, jak postanowienie w przedmiocie odmowy jego zawieszenia. Formuła "postanowienie w sprawie zawieszenia" ma charakter zbiorczy. Zakres tej formuły nie może być ograniczony wyłącznie do postanowienia "o zawieszeniu" postępowania. Zdaniem skarżącej, chybiona jest sugestia Ministra, zgodnie z którą zastosowanie przez ustawodawcę w art. 101 § 3 k.p.a. spójnika "albo" (alternatywa rozłączna) między wyrażeniem "w sprawie zawieszenia" a wyrażeniem "odmowy podjęcia zawieszonego postępowania" ma stanowić o utożsamieniu pojęcia "postanowienie w sprawie zawieszenia" z pojęciem "postanowienie o zawieszeniu" Stanowisko Ministra w tym względzie uznać należy za stronnicze i oderwane od brzmienia przepisów k.p.a. oraz poprawnej ich wykładni (dokonywanej zgodnie z zasadami logiki prawniczej). Błędna jest także sugestia Ministra jakoby poszerzenie przez ustawodawcę (z dniem 11 kwietnia 2011 r.) zbioru postanowień zaskarżalnych opisanych w przepisie art. 101 § 3 k.p.a. o postanowienia dot. odmowy podjęcia zawieszonego postępowania miało świadczyć o zmianie charakteru postanowień o odmowie zawieszenia postępowania z zaskarżalnych na niezaskarżalne (w toku postępowania). Zdaniem strony, gdyby taka miała być rzeczywista intencja ustawodawcy, to zmiana brzmienia art. 101 § 3 k.p.a. nie ograniczałaby się wyłącznie do jego poszerzenia o postanowienia o odmowie podjęcia postępowania, a art. 163g k.p.a. konsekwentnie stanowiłby o postanowieniach "w sprawie zawieszenia lub odmowie podjęcia zawieszonego postępowania" a nie (tak jak ma to miejsce) o postanowieniach "o zawieszeniu lub odmowie podjęcia zawieszonego postępowania". Zdaniem skarżącej, sformułowanie "postanowienie o zawieszeniu" jest pojęciem ciaśniejszym (posiadającym mniej desygnatów) niż sformułowanie "postanowienie w sprawie zawieszenia". Przyjęcie stanowiska przeciwnego wykracza zaś poza wykładnię gramatyczną, logiczną i celowościową oraz nie znajduje oparcia w przepisach k.p.a., wyraźnie odróżniających ww. pojęcia. W ocenie strony, wskutek błędnej wykładni art. 101 § 3 k.p.a. doszło do niewłaściwego zastosowania przez Ministra art. 134 w zw. z art. 144 k.p.a. oraz art. 142 k.p.a. poprzez chybione stwierdzenie niedopuszczalności zażalenia złożonego przez skarżącą oraz błędne zaliczenie postanowienia Wojewody do kategorii postanowień zaskarżalnych tylko w odwołaniu od decyzji. Dopuszczenie się przez Ministra ww. uchybień jest przy tym jednoznaczne z naruszeniem art. 141 § 1 k.p.a. oraz art. 138 § 1 pkt. 2 w zw. z art. 144 w zw. z art. 97 § 1 pkt. 4 k.p.a., polegającym na wadliwym niezaliczeniu postanowienia Wojewody w poczet postanowień zaskarżalnych w toku postępowania administracyjnego, nieuchyleniu tego postanowienia i niewydaniu orzeczenia co do istoty sprawy (tj. postanowienia o zawieszeniu postępowania). Skarżąca podniosła, że istnienia zagadnienia prejudycjalnego względem rozstrzygnięcia, które może zapaść w postępowaniu prowadzonym przez Wojewodę należy uznać postępowanie Ministra za nielicujące z prymarnymi zasadami postępowania administracyjnego. Zdaniem strony Minister uchybił zasadzie praworządności (art. 6 oraz art. 7 k.p.a.), obligującej każdy organ administracji publicznej do działania na podstawie prawa poprzez brak uchylenia postanowienia Wojewody i nie zawieszenie postępowania pomimo, że z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. wynika bezwzględny obowiązek zawieszenia postępowania w przypadku zaistnienia zagadnienia wstępnego. W ocenie strony doszło także do naruszenia zasady uwzględniania interesu obywatela (art. 7 k.p.a.) oraz zasady rozstrzygania wątpliwości na korzyść strony (art. 7a k.p.a.), albowiem Minister zrekonstruował normę prawną zawartą w art. 101 § 3 k.p.a. nie tylko w sposób oderwany od zasad poprawnej wykładni, ale również z pominięciem interesu Skarżącego oraz nakazu interpretowania przepisów prawa w sposób korzystny dla strony. Minister, błędnie informując o rzeczywistych okolicznościach prawnych sprawy, uchybił również zasadzie należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy (art. 9 k.p.a.). Ponadto, stwierdzenie przez Ministra niedopuszczalności zażalenia na postanowienie Wojewody i niepoddanie tego zażalenia merytorycznej kontroli instancyjnej jawi się jako naruszenie art. 15 k.p.a. W ocenie skarżącej, swoim zachowaniem Minister uchybił także zasadzie pogłębiania zaufania obywateli do władzy publicznej oraz zasadzie bezstronności (art. 8 § 1 k.p.a.), co stanowi konsekwencję uprzednio wymienionych naruszeń. W odpowiedzi na skargę Minister wniósł o jej oddalenie, powielając swoją dotychczasową argumentację w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325), zwanej dalej "p.p.s.a.", gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia - uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Biorąc pod uwagę powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że zaskarżone postanowienie było prawidłowe i zgodne z prawem, a skarga była niezasadna. Zgodnie z art. 141 § 1 k.p.a. na wydane w toku postępowania postanowienia służy stronie zażalenie, wyłącznie wówczas, gdy kodeks tak stanowi. Zgodnie zaś z art. 101 § 3 k.p.a., na postanowienie w sprawie zawieszenia postępowania albo odmowy podjęcia zawieszonego postępowanie służy stronie zażalenie. Należy też stwierdzić, że skarżąca powołując się w skardze do tut. Sądu na uchwałę siedmiu sędziów NSA z 22 maja 2000 r., sygn. akt OPS 4/00 nie dostrzegła, że uchwała ta została podjęta w odmiennym stanie prawnym. Ponadto, przedmiotem tej uchwały było co do zasady prawo strony do wniesienia w ówcześnie obowiązującym stanie prawnym zażalenia również na postanowienie o podjęciu zawieszonego postępowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyjaśnia więc, że art. 101 § 3 k.p.a. został zmieniony z dniem 11 kwietnia 2011 r. ustawą z 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2011 r. Nr 6, poz. 18). Przed tą nowelizacją przepis art. 101 § 3 K.p.a. stanowił, że na postanowienie w sprawie zawieszenia postępowania służy stronie zażalenie. Zmiana treści omawianej regulacji miała na celu precyzyjne rozróżnienie "zawieszenia" oraz "podjęcia" postępowania, a także ich odmowy. Dyspozycja obecnego art. 101 § 3 k.p.a. wskazuje więc jednoznacznie, że zażalenie przysługuje na postanowienie o zawieszeniu postępowania ("w sprawie zawieszenia postępowania") oraz na postanowienie o odmowie podjęcia zawieszonego postępowania ("w sprawie odmowy podjęcia postępowania"). Dlatego też, w obowiązującym stanie prawnym, przedmiotem zażalenia nie może być postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania (por. wyrok NSA z 26 stycznia 2018 r., sygn. akt II GSK 2866/17, CBOSA). Jak wynika z powyższego, zamiarem ustawodawcy było więc pozostawienie środka zaskarżenia wyłącznie na postanowienia tamujące postępowanie administracyjne i jednocześnie wyłączenie możliwości zaskarżania postanowień, które nie wstrzymują biegu postępowania administracyjnego - a więc postanowienia o odmowie zawieszenia oraz o podjęciu zawieszonego postępowania administracyjnego (por. np. wyrok WSA w Olsztynie z 19 lutego 2019 r., sygn. akt II SA/Ol 892/18, CBOSA). Ponadto, na co słusznie zwrócił uwagę WSA w Warszawie w wyroku z 25 czerwca 2020 r., sygn. akt VIII SA/Wa 285/20 (CBOSA), wniosek taki płynie również z uzasadnienia rządowego projektu cytowanej wyżej ustawy zmieniającej. Ustawodawca wprost wykluczył zażalenie na podjęcie zawieszonego postępowania, motywując to możliwością oceny jego zasadności w ramach kontroli podjętego rozstrzygnięcia na skutek odwołania (i skargi do sądu). Ten sam argument przemawia także za wykluczeniem zażalenia na postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania. Stanowisko judykatury w tej materii jest już utrwalone i jednolite (por. wyroki NSA z 17 lipca 2014 r. sygn. akt II GSK 1651/14, z 18 lipca 2014 r. sygn. akt II OSK 340/13, z 20 października 2015 r. sygn. akt I OSK 156/14, z 7 kwietnia 2016 r. sygn. akt I OSK 2771/14, z 17 maja 2018 r. sygn. akt II OSK 1613/16, z 19 lipca 2018 r. sygn. akt I OSK 2272/16, CBOSA). W związku z powyższym Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że zarówno organ I, jak i II instancji słusznie uznały w świetle dyspozycji art. 101 § 3 k.p.a., że na postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania administracyjnego zażalenie nie przysługuje. Obowiązkiem organu drugiej instancji (art. 134 w zw. z art. 144 k.p.a.) było bowiem orzeczenie postanowieniem o niedopuszczalności zażalenia na postanowienie organu I instancji, którego przedmiotem była odmowa zawieszenia postępowania. Oznacza to, że zaskarżone postanowienie było zgodne z prawem, a zarzuty skargi były błędne prawnie (tak też - WSA w Warszawie w wyroku z dnia 20 października 2020 r., sygn. akt VII SA/Wa 1327/20, CBOSA). W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji. Sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt. 3 p.p.s.a.