II GSK 2502/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Mirosław Trzecki Sędzia NSA Małgorzata Rysz Sędzia del. WSA Monika Krzyżaniak (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Beata Kołosowska-Hough po rozpoznaniu w dniu 15 maja 2025 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej I. Sp. j. w S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 maja 2021 r. sygn. akt VI SA/Wa 1674/20 w sprawie ze skargi I. Sp. j. w S. na decyzję Głównego Inspektora Farmaceutycznego z dnia 9 czerwca 2020 r. nr PR.61.40.2017.KR/EM.6 w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie nadania nazwy aptece ogólnodostępnej 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od I. Sp. j. w S. na rzecz Głównego Inspektora Farmaceutycznego 480 (czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z 12 maja 2021 r., sygn. akt VI SA/Wa 1674/20 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę I. Spółki jawnej z siedzibą w S. na decyzję Głównego Inspektora Farmaceutycznego z 9 czerwca 2020 r., nr PR.61.40.2017.KR/EM.6 w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji w części. Sąd pierwszej instancji orzekał w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Decyzją z 20 lipca 2012 r. [...] Wojewódzki Inspektor Farmaceutyczny w K. (dalej WIF) na wniosek strony zmienił zezwolenie na prowadzenie apteki ogólnodostępnej zlokalizowanej w [...], przy ul. [...] poprzez zmianę nazwy apteki, tj. dotychczasową nazwę w brzmieniu: "Apteka [...]" zastąpiono nazwą: "Apteka [...] TANICH LEKÓW". Pismem z 9 listopada 2017 r. [...] Okręgowa Izba Aptekarska w K. zwróciła się z wnioskiem do GIF o zbadanie i ewentualne wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej zlokalizowanej w [...] przy ul. [...]. Pismem z 9 lipca 2019 r. GIF zawiadomił stronę skarżącą o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej. Decyzją z 12 września 2019 r. GIF stwierdził nieważność decyzji WIF z 20 lipca 2012 r. w części dotyczącej nadania aptece ogólnodostępnej zlokalizowanej w [...] przy ul. [...], nazwy "TANICH LEKÓW". Decyzją z 9 czerwca 2020 r. GIF utrzymał zaskarżoną powyżej decyzję w mocy. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że decyzja z 20 lipca 2012 r. w części dotyczącej nadania aptece ogólnodostępnej zlokalizowanej w [...] przy ul. [...], nazwy "TANICH LEKÓW" jest dotknięta wadą nieważności, o której stanowi art. 156 § 1 pkt 6 k.p.a., tj. w razie jej wykonania (tj. w razie posługiwania się w obrocie gospodarczym nazwą "TANICH LEKÓW") wywołałaby czyn zagrożony karą. Organ wyjaśnił, że zgodnie z art. 94a ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. Prawo farmaceutyczne (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 499 ze zm.; dalej: u.p.f.), zabroniona jest reklama aptek i punktów aptecznych oraz ich działalności. Natomiast nie stanowi reklamy informacja o lokalizacji i godzinach pracy apteki lub punktu aptecznego. GIF podkreślił, że ze względu na brak definicji legalnej pojęcia "reklamy aptek i punktów aptecznych oraz ich działalności", sposób jego rozumienia został wypracowany w orzecznictwie sądów administracyjnych i przyjmuje się, że reklamą może być nazwa apteki zawierająca zwroty wartościujące, czy sugerujące korzyść związaną z zakupem w tej konkretnej aptece, zachęcające do dokonania zakupu w tej aptece. GIF stanął na stanowisku, że informacje niewyłączone wprost przez art. 94a ust. 1 zd. 2 u.p.f. spod zakazu, powinny być oceniane przy uwzględnieniu celu omawianej regulacji. Przepis art. 94a ust. 1 u.p.f. wprowadza zakaz reklamy aptek, aby ograniczyć zjawisko nabywania i spożywania leków ze względów czysto ekonomicznych, a nie realnych potrzeb zdrowotnych. Stąd niedozwolone jest podawanie informacji (oraz prowadzenie innych działań) zachęcających do dokonania zakupów w konkretnej aptece. W konsekwencji, nazwa apteki może naruszać art. 94a ust. 1 u.p.f, o ile zawiera w sobie zwroty wartościujące (hasła reklamowe), zachęcające do dokonania zakupów w określonej aptece. W świetle powyższego, zdaniem GIF nazwa apteki zawierająca wyrażenie "TANICH LEKÓW" stanowi hasło reklamowe, a oznaczenie apteki taką nazwą jest sprzeczne z brzmieniem art. 94a ust. 1 u.p.f. i może wywołać czyn zagrożony karą. Nazwa apteki "TANICH LEKÓW" narusza art. 94a ust. 1 u.p.f. jednoznacznie opisując prowadzoną przez stronę skarżącą aptekę jako miejsce gdzie oferowane produkty są "tanie" (w domyślnie tańsze niż w konkurencyjnych aptekach), a więc bardziej atrakcyjne z punktu widzenia konsumenta. W konsekwencji, eksponowanie nazwy apteki "TANICH LEKÓW" w treści szyldu, plakatów, ulotek itd. zachęca odbiorców do zakupu w konkretnej aptece. Organ podkreślił, że przedsiębiorca, w przypadku wykonania decyzji poprzez posługiwanie się reklamową nazwą "TANICH LEKÓW", np. na folderach, szyldach, ulotkach, mógłby zgodnie z art. 129b ust. 1 u.p.f. podlegać karze pieniężnej w wysokości do 50 000 zł. Wykonanie przedmiotowej decyzji nadającej aptece "reklamową nazwę" może realnie prowadzić do popełnienia deliktu administracyjnego. GIF nie podzielił argumentacji strony, że wykonanie decyzji WIF wywołałoby czyn zagrożony karą tylko i wyłącznie w sytuacji, w której strona posługiwałaby się nazwą apteki nadmiernie eksponując określoną część nazwy apteki - sytuacja taka dotyczyłaby więc nie samej decyzji, a sposobu jej wykorzystania. Zdaniem organu, posługiwanie się nazwą apteki zawierającą hasło reklamowe narusza zakaz reklamy. W konsekwencji, GIF stwierdził, że decyzja WIF w części nadającej nazwę aptece: "TANICH LEKÓW" jest dotknięta wadą nieważności, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 6 k.p.a., a w niniejszej sprawie nie zachodzą przesłanki negatywne, wyłączające możliwość stwierdzenia nieważności decyzji. Na powyższą decyzję Spółka jawna I. wniosła skargę do WSA w Warszawie, wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji z 12 września 2019 r., a także zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Wskazanym na wstępie wyrokiem z 12 maja 2021 r. WSA w Warszawie oddalił skargę spółki I. na decyzję GIF z 9 czerwca 2020 r. wskazując, że istotą sprawy jest ustalenie, czy dodanie w nazwie apteki wyrażenia "TANICH LEKÓW" prowadzi do naruszenia zakazu reklamy ustanowionego w art. 94a ust. 1 u.p.f., z którym związana jest kara określona w art. 129b ust. 1 u.p.f. Odwołując się do treści art. 94a ust. 1 u.p.f. sąd wskazał, że reklamą jest każde działanie - niebędące informacją o lokalizacji i godzinach pracy apteki – mające na celu zachęcenie potencjalnych klientów do zakupu konkretnych towarów lub do skorzystania z określonych usług w konkretnej aptece lub sieci aptek, w tym także a może przede wszystkich z uwagi na atrakcyjność cen, jakie w takiej aptece są oferowane a które są niższe od cen w innych aptekach. Sąd stanął na stanowisku, że sformułowanie "TANICH LEKÓW" wkracza w zakaz reklamy ustanowiony w art. 94a ust. 1 u.p.f. Nie ulega bowiem wątpliwości, że przeciętny odbiorca mógłby uznać, że ceny oferowane w ramach sprzedaży w aptece położonej w [...] przy ul. [...] są niższe od oferowanych w pozostałych aptekach. Użycie w tym celu, komunikatu o stosowaniu cen niższych, niż u konkurencji nie może być bowiem rozumiane inaczej, jak wynikające z intencji zachęcenia potencjalnego klienta do kierowania swoich kroków do apteki, gdzie leki są tanie. Nie jest przy tym istotne, czy stosowane ceny, to faktycznie ceny najniższe, a leki są tańsze od tych kupowanych w innych aptekach. Istotne bowiem jest samo, wynikające z takiej nazwy zachęcenie do zakupów i związana z tym intencja zwiększenia tym samym sprzedaży. Sąd podkreślił, że do naruszenia zakazu reklamy aptek może dojść nie tylko poprzez posłużenie się przez aptekę ulotkami, broszurami, czy powszechnie dostępnym przekazem wykraczającym poza informację o lokalizacji i godzinach pracy w aptece. Reklamą apteki może być każde działanie skierowane do publicznej wiadomości, zmierzające do zwiększenia sprzedaży produktów leczniczych i wyrobów medycznych w niej oferowanych. Objęcie zakazem "każdego działania" wyłącza z tej dyspozycji tylko jeden stan faktyczny związany z kierowaniem do publicznej wiadomości informacji o lokalizacji i godzinach pracy apteki lub punktu aptecznego (art. 94a ust.1 zd. 2 u.p.f.). Sąd wskazał również, że zgodnie z art. 102 pkt 4 u.p.f., zezwolenie na prowadzenie apteki określa jej nazwę, o ile taka jest nadana. Nie ulega zatem wątpliwości, że nazwa apteki jest elementem zezwolenia i wchodząc w jego skład nie może pozostawać w sprzeczności z samym zezwoleniem, jak i regulacjami dotyczącymi prowadzenia apteki, wynikającymi z u.p.f. Przedsiębiorca ma zatem co do zasady swobodę w wyborze nazwy apteki, z ograniczeniami płynącymi z regulacji wynikających z przepisów reglamentujących prowadzenie tego rodzaju działalności. Zdaniem sądu nie zasługują na uwzględnienie twierdzenia zawarte w skardze, że dopóki apteka nie wykorzysta poprzez stosowne zachowanie nazwy apteki do prowadzenia reklamy apteki lub jej działalności w wyniku czego zostanie ukarana, dopóty nie zaistnieje przesłanka, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 6 k.p.a. Dla zastosowania art. 156 § 1 pkt 6 k.p.a. wystarczające jest bowiem powstanie czynu zagrożonego karą, niezależnie od tego, czy w praktyce skutkowałoby to dla strony karą administracyjną tj. obowiązkiem uiszczenia kary pieniężnej. Niedozwolona reklama apteki jest zaś taką karą zagrożona (art. 94a ust. 1 w zw. z art. 129b ust. 1 u.p.f.), czyli mamy do czynienia z czynem zagrożonym karą. W ocenie sądu niezasadne są również twierdzenia strony, że organ nie jest uprawniony do rozstrzygania, czy dany stan faktyczny stanowi niedozwoloną reklamę, ponieważ na podstawie art. 129b u.p.f. GIF wydaje decyzje w sprawie nałożenia kary pieniężnej za naruszenie art. 94a ust. 1 u.p.f. Sąd zwrócił także uwagę, że zasada trwałości decyzji administracyjnych przemawia za przyjęciem, że nie może dochodzić do stwierdzenia nieważności decyzji w zakresie w jakim jest niewadliwa o ile w tym pozostałym zakresie może utrzymać samodzielny byt prawny Z taką sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie, ponieważ decyzja WIF w zakresie niedotkniętym stwierdzoną nieważnością (nazwa "Apteka [...]"), może samodzielnie funkcjonować w obrocie i nie narusza zakazu reklamy. Zdaniem sądu właściwość GIF, jak również możliwość wszczęcia z urzędu postępowania zakończonego zaskarżoną decyzją na podstawie art. 157 § 1 i 2 k.p.a. nie budzi wątpliwości. Nie wystąpiły także okoliczności wyłączające możliwość stwierdzenia nieważności decyzji określone w art. 156 § 2 k.p.a. Sąd nie dopatrzył się także naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a w szczególności art. 6, art. 7, art. 8 i art. 77 k.p.a. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła Spółka jawna I. wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku WSA w Warszawie z 12 maja 2021 r., sygn. akt VI SA/Wa 1674/20 i rozpoznanie skargi, względnie przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Warszawie, zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego według norm przepisanych i rozpoznanie sprawy na rozprawie. Zaskarżonemu wyrokowi strona zarzuciła: 1. naruszenie przepisów prawa materialnego przez błędną wykładnię i w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie art. 94a ust. 1 u.p.f. przez przyjęcie, że sama nazwa apteki zawarta w wydanym zezwoleniu może stanowić niedozwoloną reklamę apteki lub jej działalności, niezależnie od posługiwania się nią przez aptekę, 2. naruszenie przepisów postępowania, które miały istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: - art. 1 § 1 i § 2, w zw. z art. 3 § 1, w zw. z art. 151 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) poprzez nienależyte wykonanie obowiązku kontroli, bezzasadne oddalenie skargi i nieuchylenie decyzji organu drugiej instancji mimo naruszenia przez organ art. 129b ust. 1 w zw. z art. 129b ust. 2 u.p.f. w zw. z art. 15 k.p.a. poprzez uznanie właściwości funkcjonalnej, rzeczowej i kompetencji GIF w zakresie orzekania, co jest, a co nie jest reklamą apteki lub jej działalności podlegającej karze pieniężnej w pierwszej instancji, podczas gdy uprawnienie to przynależne jest Wojewódzkiemu Inspektorowi Farmaceutycznemu w pierwszej instancji i podlega kontroli instancyjnej, a w konsekwencji dopiero uprzednie ustalenie w sposób ostateczny w formie decyzji podlegającej kontroli instancyjnej faktu prowadzenia reklamy w związku z nazwą apteki "Apteka [...] Tanich Leków" mogłoby stanowić podstawę o stwierdzenia nieważności decyzji o zmianie zezwolenia w zakresie nazwy z uwagi na czyn zagrożony karą, oraz: - art. 1 § 1 i § 2, w zw. z art. 3 § 1, w zw. z art. 151 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. poprzez nienależyte wykonanie obowiązku kontroli, bezzasadne oddalenie skargi i nieuchylenie decyzji organu drugiej instancji, mimo naruszenia przez organ art. 7, art. 77, art. 80, art. 156 § 1 pkt 6 k.p.a. poprzez błędne ustalenie, że ktokolwiek prowadził reklamę apteki lub działalności aptecznej z wykorzystaniem nazwy apteki "Apteka [...]Tanich Leków", a także, że samo prowadzenie apteki pod nazwą "Apteka [...] Tanich Leków", bez jednoczesnego prowadzenia jej reklamy wywołałoby czyn zagrożony karą. Z ostrożności na wypadek, gdyby sąd nie podzielił powyższych zarzutów, podniesiono zarzut naruszenia przepisów postępowania, które miały istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 1 § 1 i § 2, w zw. z art. 3 § 1, w zw. z art. 151 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. poprzez nienależyte wykonanie obowiązku kontroli, bezzasadne oddalenie skargi i nieuchylenie decyzji organu drugiej instancji, mimo naruszenia przez organ art. 156 § 1 k.p.a. w zw. z art. 16 k.p.a. poprzez stwierdzenie nieważności decyzji w przedmiocie zmiany zezwolenia jedynie w części, a nie w całości. W odpowiedzi na skargę kasacyjną GIF wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej w całości, zasądzenie kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych i rozpoznanie sprawy na rozprawie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie jest zasadna i nie zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie przypomnienia wymaga, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, a mianowicie sytuacje enumeratywnie wymienione w § 2 tego przepisu. Skargę kasacyjną, w granicach której operuje Naczelny Sąd Administracyjny, zgodnie z art. 174 p.p.s.a., można oprzeć na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie oraz na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zmiana lub rozszerzenie podstaw kasacyjnych ograniczone jest natomiast, określonym w art. 177 § 1 p.p.s.a. terminem do wniesienia skargi kasacyjnej. Rozwiązaniu temu towarzyszy równolegle uprawnienie strony postępowania do przytoczenia nowego uzasadnienia podstaw kasacyjnych sformułowanych w skardze. Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega więc zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych, a istotą tego postępowania jest weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania. Ze skargi kasacyjnej wynika, że spór prawny w rozpatrywanej sprawie dotyczy oceny prawidłowości stanowiska sądu pierwszej instancji, który kontrolując zgodność z prawem decyzji Głównego Inspektora Farmaceutycznego z 9 czerwca 2020 r. w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Farmaceutycznego w K. z 20 lipca 2012 r. o nadaniu aptece ogólnodostępnej zlokalizowanej w [...] przy ul. [...], nazwy: "TANICH LEKÓW" stwierdził, że decyzja ta odpowiada prawu, co skutkowało oddaleniem skargi na podstawie art. 151 p.p.s.a. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że organ administracji zasadnie, na podstawie art. 156 § 1 pkt 6 k.p.a., stwierdził nieważności wymienionej decyzji w zakresie odnoszącym się do nazwy wskazanej apteki ogólnodostępnej, albowiem – stanowiąca część tej nazwy – treść: "TANICH LEKÓW", jest niedozwoloną reklamą apteki (lub punktu aptecznego), w rozumieniu art. 94a u.p.f. i jej używanie stanowiłoby tym samym zagrożony administracyjną karą pieniężną delikt, o którym mowa w art. 129b ust. 1 tej ustawy. Skarga kasacyjna, której zarzuty wyznaczają, zgodnie z zasadą dyspozycyjności, granice kontroli zgodności z prawem zaskarżonego wyroku nie uzasadnia twierdzenia, że wyrok sądu pierwszej instancji zawiera wady, których konsekwencją powinno być jego uchylenie. Zaznaczyć należy, że stosownie do art. 174 p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu przepisów prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Jeżeli chodzi o formułowanie zarzutów skargi kasacyjnej podkreślenia wymaga, że w orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że przytoczenie podstaw kasacyjnych polega na wskazaniu, czy strona skarżąca zarzuca naruszenie prawa materialnego, czy naruszenie przepisów postępowania, czy też oba te naruszenia łącznie. Konieczne jest przy tym wskazanie konkretnych przepisów naruszonych przez sąd pierwszej instancji, z podaniem numeru artykułu, paragrafu, ustępu, punktu. Uzasadnienie podstaw kasacyjnych powinno szczegółowo określać, do jakiego, zdaniem strony skarżącej, naruszenia przepisów prawa doszło i na czym to naruszenie polegało, a w przypadku zarzucania uchybień przepisom procesowym należy dodatkowo wykazać, że to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sformułowanie zarzutu błędnej wykładni przepisu prawa materialnego zawsze powinno łączyć się z wyjaśnieniem, na czym polegało wadliwe odczytanie przez sąd pierwszej instancji znaczenia treści przepisu, a następnie konieczne jest podanie właściwego, rozumienia naruszonego przepisu. Natomiast uzasadniając zarzut niewłaściwego zastosowania przepisu prawa materialnego należy wykazać, że Sąd stosując przepis popełnił błąd subsumcji, czyli że niewłaściwie uznał, że stan faktyczny przyjęty w sprawie odpowiada (lub nie odpowiada) stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej. W tym przypadku autor skargi kasacyjnej musi podać dlaczego konkretny przepis prawa materialnego nie miał (lub miał) zastosowania w sprawie (por. wyroki NSA z: 14 czerwca 2017 r., sygn. akt II GSK 2735/15; 6 czerwca 2017 r., sygn. akt II FSK 1342/15; 6 czerwca 2017 r., sygn. akt II GSK 2668/15;). Podkreślić przy tym należy, że ocena zarzutu niewłaściwego zastosowania prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie stanu faktycznego, którego ustalenia nie są kwestionowane lub nie zostały skutecznie podważone, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który sama strona skarżąca uznaje za prawidłowy (zob. np. wyrok NSA z 10 listopada 2022r., sygn. akt II FSK 940/22). W ramach podstawy kasacyjnej wymienionej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. skarżąca podniosła naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na jego wynik, tj. art. 1 § 1 i § 2, w zw. z art. 3 § 1, w zw. z art. 151 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. poprzez nieuchylenie decyzji organu drugiej instancji mimo naruszenia przez organ art. 129b ust. 1 w zw. z art. 129b ust. 2 u.p.f. w zw. z art. 15 k.p.a. poprzez uznanie właściwości funkcjonalnej, rzeczowej i kompetencji GIF w zakresie orzekania, co jest, a co nie jest reklamą apteki lub jej działalności podlegającej karze oraz art. 7, art. 77, art. 80, art. 156 § 1 pkt 6 k.p.a. poprzez błędne ustalenie, że ktokolwiek prowadził reklamę apteki lub działalności aptecznej z wykorzystaniem nazwy apteki "Apteka [...] Tanich Leków", a także, że samo prowadzenie apteki pod nazwą "Apteka [...] Tanich Leków", bez jednoczesnego prowadzenia jej reklamy lub jej działalności aptecznej wywołałoby czyn zagrożony karą. Powyżej opisane zarzuty dotyczące naruszenia przez sąd pierwszej instancji przepisów procesowych uznać należy za bezpodstawne. Skarżący kasacyjnie nie przedstawił bowiem jakiegokolwiek uzasadnienia powyższych zarzutów w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, mimo że miał taki obowiązek, zgodnie z art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a. Tak sformułowane zarzuty nie nadają się do rozpoznania, ponieważ związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że wskazanie przez stronę skarżącą naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego lub procesowego określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego. Sąd ten uprawniony jest bowiem jedynie do zbadania, czy postawione w skardze kasacyjnej zarzuty dotyczące naruszenia przez wojewódzki sąd administracyjny konkretnych przepisów prawa materialnego, czy też procesowego w rzeczywistości zaistniały. W świetle art. 176 p.p.s.a. skarga kasacyjna jest sformalizowanym środkiem zaskarżenia i powinna czynić zadość nie tylko wymaganiom przypisanym dla pisma w postępowaniu sądowym, lecz także przewidzianym dla niej regułom, w tym powinna zawierać m.in. przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie (art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). W związku z tym zakres kontroli wyroku wyznacza sam autor skargi kasacyjnej wskazując, które normy prawa zostały naruszone. Na autorze skargi kasacyjnej ciąży obowiązek konkretnego wskazania, które przepisy prawa zostały przez sąd naruszone zaskarżonym orzeczeniem i w jaki sposób. Wymogu tego nie spełnia wskazanie wielu przepisów w jednym zarzucie i sumaryczne wskazanie wielu sposobów naruszenia, jeżeli jest oczywiste, że przepisy mogą być naruszone w różny, odmienny od innych przepisów, sposób. Przy naruszeniu prawa procesowego należy wskazać przepisy postępowania naruszone przez sąd, sposób tego naruszenia i wpływ naruszenia na wynik sprawy, to jest na treść orzeczenia (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Naczelny Sąd Administracyjny nie jest uprawniony do uzupełniania, czy korygowania postawionych zarzutów kasacyjnych. Nie może też samodzielnie ustalać podstaw, kierunków, jak i zakresu zaskarżenia ani poszukiwać ewentualnego uzasadnienia zarzutów skargi kasacyjnej poprzez analizę uzasadnienia wyroku, bądź akt sprawy. Zaznaczyć przede wszystkim należy, iż ocenie sądu pierwszej instancji podlegała decyzja Głównego Inspektora Farmaceutycznego w przedmiocie stwierdzenia nieważności - na podstawie art. 156 § 1 pkt 6 k.p.a. - decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Farmaceutycznego w K. o nadaniu nazwy aptece ogólnodostępnej zlokalizowanej w [...] przy ul. [...], w zakresie odnoszącym się do części nazwy wskazanej apteki ogólnodostępnej o treści: "TANICH LEKÓW", albowiem jej używanie stanowiłoby zagrożony administracyjną karą pieniężną delikt, o którym mowa w art. 129b ust. 1 u.p.f., w myśl którego karze pieniężnej w wysokości 50 000 złotych podlega ten, kto wbrew przepisom art. 94a prowadzi reklamę apteki, punktu aptecznego, placówki obrotu pozaaptecznego oraz ich działalności. Główny Inspektor Farmaceutyczny w przedmiotowej decyzji nie orzekł zatem w zakresie tego co jest, a co nie jest reklamą apteki lub jej działalności podlegającej karze ani też nie ustalił, że ktokolwiek prowadził reklamę apteki lub działalności aptecznej z wykorzystaniem nazwy apteki "Apteka [...] Tanich Leków", bowiem decyzja wydana została na podstawie art. art. 156 § 1 pkt 6 k.p.a. i odnosi się wyłącznie do tego, czy w sprawie zaistniała podstawa do stwierdzenia nieważności (w całości lub części) decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Farmaceutycznego w K. o nadaniu aptece ogólnodostępnej zlokalizowanej w [...] przy ul. [...] nazwy: "Apteka [...] Tanich Leków". Art. 156 § 1 pkt 6 k.p.a. stanowi, iż organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji która w razie jej wykonania wywołałaby czyn zagrożony karą. Główny Inspektor Farmaceutyczny miał wobec tego za zadanie wykazać w decyzji z 9 czerwca 2020 r., iż w razie wykonania decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Farmaceutycznego w K. z 20 lipca 2012 r. doszłoby do popełnienia czynu zagrożonego karą, co oznacza jednocześnie, że nie prowadził żadnych ustaleń na okoliczność, czy faktycznie doszło do wykonania tej decyzji oraz czy jej wykonanie wywołało czyn zagrożony karą. Sąd pierwszej instancji nie mógł zatem naruszyć prawa procesowego w sposób opisany w zarzutach skargi kasacyjnej, bowiem przedmiotem jego kontroli była decyzja orzekająca o wystąpieniu przesłanki z art. 156 § 1 pkt 6 k.p.a. do stwierdzenia nieważności decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Farmaceutycznego w K. z 20 lipca 2012 r., a nie decyzja określająca co jest, a co nie jest reklamą apteki lub jej działalności podlegającą karze ani decyzja ustalająca, że ktokolwiek prowadził reklamę apteki lub działalności aptecznej z wykorzystaniem nazwy apteki "Apteka [...] Tanich Leków". Jako pozostający bez wpływu na wynik sprawy należy ocenić również podniesiony w skardze kasacyjnej z ostrożności procesowej zarzut naruszenia art. 1 § 1 i § 2, w zw. z art. 3 § 1, w zw. z art. 151 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. poprzez nienależyte wykonanie przez sąd pierwszej instancji obowiązku kontroli, bezzasadne oddalenie skargi i nieuchylenie decyzji organu drugiej instancji, mimo naruszenia przez organ art. 156 § 1 k.p.a. w zw. z art. 16 k.p.a. poprzez stwierdzenie nieważności decyzji w przedmiocie zmiany zezwolenia jedynie w części, a nie w całości. Skoro bowiem, zdaniem strony skarżącej kasacyjnie, zaistniała podstawa do stwierdzenia nieważności decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Farmaceutycznego w K. o nadaniu aptece ogólnodostępnej zlokalizowanej w [...] przy ul. [...] nazwy: "Apteka [...] Tanich Leków" w zakresie nazwy: "[...] Tanich Leków", to tym bardziej taka podstawa istniała co do części tej nazwy, tj. co do słów: "Tanich Leków". W odniesieniu do zarzutu naruszenia przez WSA przepisów prawa materialnego przez błędną wykładnię i w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie art. 94a ust. 1 u.p.f. przez przyjęcie, że sama nazwa apteki zawarta w wydanym zezwoleniu może stanowić niedozwoloną reklamę apteki lub jej działalności, niezależnie od posługiwania się nią przez aptekę wskazać należy, iż w myśl powołanego przepisu zabroniona jest reklama aptek i punktów aptecznych oraz ich działalności. Nie stanowi reklamy informacja o lokalizacji i godzinach pracy apteki lub punktu aptecznego. Nie bez znaczenia dla oceny odnośnie do braku zasadności zarzutów z pkt 1 petitum skargi kasacyjnej, na gruncie którego strona skarżącą zarzuca naruszenie art. 94a ust. 1 u.p.f. przez jego błędną wykładnię, jest okoliczność, iż decyzja Głównego Inspektora Farmaceutycznego stanowiąca w rozpatrywanej sprawie przedmiot sądowoadministracyjnej kontroli jej zgodności z prawem, została wydana w nadzwyczajnym trybie wzruszania decyzji ostatecznych. W tej mierze podkreślenia wymaga, że postępowanie w sprawie nieważności decyzji jest samodzielnym postępowaniem, odrębnym od postępowania, w którym wydano weryfikowaną decyzję, a celem tego postępowania jest ustalenie, czy decyzja jest obarczona jedną z wad wskazanych w art. 156 § 1 k.p.a. Przedmiotem tego postępowania jest sprawa procesowa rozumiana, jako "rozpoznanie i rozstrzygnięcie w trybie unormowanym przepisami prawa procesowego [...] zgodnego z przepisami, głównie materialnego prawa administracyjnego, rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej materialnej, [...] jej prawidłowości, pod kątem kwalifikowanych wad prawnych decyzji administracyjnej kończącej postępowanie zwykłe lub nadzwyczajne" (B. Adamiak, Przedmiot postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej, "Państwo i Prawo" 2001, z. 8, s. 31). W postępowaniu tym organ administracji nie może więc przejść do merytorycznego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej materialnej, albowiem – w przeciwieństwie do pozostałych dwóch trybów postępowania nadzwyczajnego – w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji przedmiot tego postępowania został ograniczony wyłącznie do rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy procesowej. Konsekwencją powyższego jest to, że w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej nie dokonuje się – tak jak w postępowaniu zwykłym – oceny przysługujących stronie uprawnień lub ciążących na niej obowiązków, lecz ocenia się legalność decyzji wydanej w postępowaniu zwykłym, a więc innymi słowy, czy kwestionowana wnioskiem nieważnościowym decyzja została dotknięta jedną z wad określonych w art. 156 § 1 k.p.a. (por. wyrok NSA z dnia 22 stycznia 2015 r., sygn. akt I OSK 1021/13). Dlatego przywoływany przez stronę w skardze kasacyjnej wyrok NSA z 9 stycznia 2019 r., sygn. akt II GSK 1987/18 nie ma żadnego związku z rozpoznawaną sprawą, gdyż zapadł w postępowaniu zwyczajnym, prowadzonym w sprawie naruszenia zakazu reklamy apteki i nakazu jej zaprzestania (art. 129b ust. 1 w związku z art. 94a ust. 3 u.p.f.), co oznacza, że podmiot, wobec którego postępowanie było prowadzone, jakkolwiek posługiwał się nazwą apteki o cechach niedozwolonej reklamy, to jednak nadaną decyzją o zezwoleniu na prowadzenie apteki pod taką właśnie nazwą. Okoliczność więc, że w takich sytuacjach, ani organ administracji, ani też wojewódzki sąd administracyjny nie stwierdzały zaktualizowania się przesłanek deliktu, o którym mowa w art. 129b ust. 1 przywołanej ustawy nie oznacza, że może mieć ona również jakiekolwiek, czy też wręcz nawet tożsame znaczenie w rozpatrywanej sprawie. Tak bowiem nie jest, gdyż przedmiot postępowania, w którym wydana została kontrolowana decyzja, ani też charakter tego postępowania nie były tożsame z tym, na które powołuje się strona skarżąca. Cel oraz funkcja postępowania, o którym mowa w art. 156 § 1 k.p.a. oraz jego następcza relacja wobec postępowania, w którym jest podejmowana decyzja mogąca (potencjalnie) stanowić przedmiot postępowania w sprawie stwierdzenia jej nieważności powodują, że decyzja organu podlega ocenie w zupełnie inny sposób. O braku zgodności z prawem zaskarżonego wyroku nie sposób jest wnioskować na podstawie zarzutu błędnej wykładni art. 94a ust. 1 u.p.f. Zwłaszcza, że stanowisku sądu pierwszej instancji odwołującego się w tej mierze do przyjmowanego w orzecznictwie rozumienia pojęcia "reklamy apteki", a w tym kontekście do stanowiącej część nazwy apteki treści "Tanich Leków" oraz konsekwencji wynikającego z niej przekazu adresowanego do jego potencjalnych odbiorców, strona skarżąca nie przeciwstawia żadnych argumentów, z pozycji których stanowisko to można byłoby podważyć. I to w sytuacji, gdy z utrwalonego już orzecznictwa wynika, że pojęcie reklamy apteki – której nie stanowi informacja o lokalizacji i godzinach pracy apteki lub punktu aptecznego – ustawodawca potraktował stosunkowo szeroko, w związku z czym reklamą jest każde działanie, które ma na celu zachęcenie potencjalnych klientów do zakupu konkretnych towarów lub do skorzystania z określonych usług (por. np. wyroki NSA z dnia: 20 marca 2019 r., sygn. akt II GSK 15/17; 12 kwietnia 2018 r., sygn. akt II GSK 1737/16; 18 października 2017 r., sygn. akt II GSK 5143/16; 11 października 2016 r., sygn. akt II GSK 682/15; 25 sierpnia 2016 r., sygn. akt II GSK 97/15 oraz sygn. akt II GSK 550/15; 20 lipca 2017 r., sygn. akt II GSK 2583/15; 20 stycznia 2015 r., sygn. akt II GSK 1718/13; 16 grudnia 2014 r., sygn. akt II GSK 1981/13) i to niezależnie od form i metod tego działania oraz użytych środków (por. np. wyroki NSA z dnia: 28 września 2017 r., sygn. akt II GSK 3346/15; 29 czerwca 2017 r., sygn. akt II GSK 2310/15; zob. również wyrok Sądu Najwyższego z dnia 2 października 2007 r., sygn. akt II CSK 289/07). Przy tym, jakkolwiek każda reklama jest jednocześnie informacją ale nie każda informacja jest reklamą, to o ile informacja stanowi prosty i obojętny w swej treści oraz formie przekaz, który jest pozbawiony cech oddziaływania mającego nakłaniać do dokonania zakupu i z tego punktu widzenia jest neutralny, albowiem ma on dostarczać (wyłącznie) danych o towarze, czy też usłudze, to reklama – także będąca, jak wskazano, źródłem informacji – zawiera już jednak element perswazji, a więc element ukierunkowany na realizację określonego celu, a mianowicie wywołania zachęty do nabycia towaru lub usługi, a o jego istnieniu można i należy wnioskować na podstawie treści przekazu, jego języka oraz formy, wykorzystywanego nośnika, a także co jest nie mniej istotne, kontekstu danego przekazu (zob. wyrok NSA z dnia 23 lutego 2022 r., sygn. akt II GSK 1343/18). Przyznać należy wobec tego rację sądowi pierwszej instancji, iż użycie w nazwie apteki sformułowania: "Tanich Leków" wkracza w zakaz reklamy ustanowiony postanowieniem art. 94a ust. 1 u.p.f. Nie ulega bowiem wątpliwości, iż przeciętny odbiorca mógłby uznać, że ceny oferowane w ramach sprzedaży w aptece położonej w [...], przy ul. [...] są niższe od oferowanych w pozostałych aptekach. Wspomniane zatem wyrażenie składające się na nazwę apteki stanowi zachętę do dokonania zakupów właśnie w tej aptece. Użycie w tym celu, nie budzącego wątpliwości komunikatu o stosowaniu cen niższych, niż u konkurencji, nie może być bowiem rozumiane inaczej, jak wynikające z intencji zachęcenia potencjalnego klienta do kierowania swoich kroków do apteki, gdzie leki są tanie. Zasadne jest również stanowisko, że do naruszenia zakazu reklamy aptek może dojść nie tylko poprzez posłużenie się przez aptekę ulotkami, broszurami, czy powszechnie dostępnym przekazem wykraczającym poza informację o lokalizacji i godzinach pracy w aptece. Reklamą apteki może być zatem każde działanie skierowane do publicznej wiadomości, zmierzające do zwiększenia sprzedaży produktów leczniczych i wyrobów medycznych w niej oferowanych. Objęcie zakazem "każdego działania" wyłącza z tej dyspozycji tylko jeden stan faktyczny związany z kierowaniem do publicznej wiadomości informacji o lokalizacji i godzinach pracy apteki lub punktu aptecznego (art. 94a ust.1 zd. 2 u.p.f.). Naruszenie takiego zakazu może zatem nastąpić także w drodze posługiwania się nazwą apteki zawierającą w sobie niedozwolony przekaz reklamowy (zob. wyrok NSA z 29 czerwca 2017 r., sygn. akt II GSK 2310/15). Należy także zauważyć, że jak wynika z art. 102 pkt 4 u.p.f., zezwolenie na prowadzenie apteki określa jej nazwę, o ile taka jest nadana. Nie ulega zatem wątpliwości, iż nazwa apteki jest elementem zezwolenia i wchodząc w jego skład nie może pozostawać w sprzeczności z samym zezwoleniem, jak i regulacjami dotyczącymi prowadzenia apteki, wynikającymi z Prawa farmaceutycznego. Z tego też względu prowadzenie apteki nie powinno następować pod inną nazwą, niż wynikająca z uzyskanego uprawnienia. Nazwą apteki strona legitymuje się powszechnie przy prowadzeniu działalności związanej z jej funkcjonowaniem, a w konsekwencji przysługuje jej prawo do posługiwania się nadaną nazwą apteki i jednocześnie zakaz posługiwania się nazwą inną, niż wynikająca z uzyskanego zezwolenia, o ile taka nazwa została w nim określona. Wobec tego, gdy dochodzi do wydania decyzji zmieniającej zezwolenie w zakresie nazwy apteki i nadania nazwy naruszającej przepisy Prawa farmaceutycznego, strona nadal zachowuje uprawnienie do posługiwania się nazwą określoną w takim zezwoleniu. Stąd też, przy stwierdzeniu, iż nazwa apteki narusza regulacje zawarte w ustawie Prawo farmaceutyczne, zasadnym jest podjęcie działania zmierzającego do wyeliminowania z obrotu prawnego tej części decyzji/zezwolenia, które nadaje aptece nazwę sprzeczną z przepisami prawa. Stwierdzenie przy tym nieważności decyzji w części dotyczącej nazwy apteki naruszającej zakaz, o którym mowa w art. 94a ust. 1 u.p.f. następuje z tej przyczyny, że posługiwanie się niedozwoloną nazwą naraża skarżącą kasacyjnie na zarzut dopuszczenia się czynu zagrożonego karą, a nie dlatego, że doszło do popełnienia czynu karalnego. W związku z powyższym nie ma podstaw, aby zasadnie można było podważyć prawidłowość podejścia sądu pierwszej instancji do rozumienia art. 94a ust 1 u.p.f. Zwłaszcza, że – jak podniesiono powyżej – strona skarżąca nie przeciwstawiła temu podejściu żadnych konkretnych argumentów, w świetle których można byłoby skutecznie je podważyć. Zawarty w punkcie 1 petitum skargi kasacyjnej zarzut naruszenia prawa materialnego zmierza w istocie rzeczy do wykazania nie tyle błędu wykładni, co niewłaściwego zastosowania przywołanego przepisu prawa, nie podejmując przy tym żadnej polemiki z argumentacją prezentowaną w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Wobec braku skutecznego podważenia przez stronę skarżącą przyjętego w rozpatrywanej sprawie podejścia do rozumienia art. 94a ust. 1 u.p.f., a w tym kontekście wobec tego, że kontrolowana przez sąd pierwszej instancji decyzja została wydana na podstawie art. 156 § 1 pkt 6 k.p.a., zaś skarga kasacyjna – co istotne w tym względzie – nie zawiera uzasadnienia zarzutów odnośnie do naruszenia tego przepisu prawa, to skargę kasacyjną tym bardziej należało uznać za niezasadną. W związku z powyższym, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 w zw. z art. 205 § 2 w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. a) w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2023 r., poz. 1935). Zasądzona kwota stanowi zwrot kosztów pełnomocnika organu, który nie występował przed sądem pierwszej instancji, z tytułu udziału w rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym oraz złożenia odpowiedzi na skargę kasacyjną w terminie przewidzianym w art. 179 p.p.s.a. (pkt 2 sentencji wyroku).