II OSK 2301/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Roman Ciąglewicz (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Leszek Kiermaszek sędzia del. WSA Piotr Broda po rozpoznaniu w dniu 14 maja 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 kwietnia 2018 r., sygn. akt VII SA/Wa 1769/17 w sprawie ze skargi J. K. na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2017 r., nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki oddala skargę kasacyjną. Uzasadnienie. Wyrokiem z dnia 18 kwietnia 2018 r., sygn. akt VII SA/Wa 1769/17, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę J. K. na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2017 r., nr [...], w przedmiocie nakazu rozbiórki. Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Płońsku (dalej: "PINB" lub "organ pierwszej instancji") decyzją z dnia [...] stycznia 2017 r., nr [...], działając na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 oraz art. 80 ust. 2 pkt 1 i art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2016 r. poz. 290 ze zm., dalej powoływanej jako "Prawo budowlane") oraz art. 104 K.p.a. nakazał J. K. rozbiórkę budynku gospodarczego o wymiarach 2,00 m. x 3,00 m., położonego na działce nr ew. A/83 w miejscowości Krajęczyn, gm. Joniec. Od powyższej decyzji J. K. złożyła odwołanie. Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, dalej: "WINB", decyzją z dnia [...] czerwca 2017 r., nr [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. oraz art. 83 ust. 2 Prawa budowlanego, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. WINB wskazał, że czynności kontrolne przeprowadzone przez organ powiatowy w dniu 28 lipca 2016 r. pozwoliły ustalić, że na działce nr ew. A/83, w miejscowości Krajęczyn gm. Joniec, znajduje się m. in budynek gospodarczy o konstrukcji drewnianej, z dachem dwuspadowym pokrytym papą o wym. 2,00 m. x 3,00 m. usytuowany ok. 0,60 m. od granicy z działką sąsiednią. Organ ustalił, że budynek został zrealizowany w latach 2012-2013, a właścicielka nieruchomości przy piśmie z dnia 8 lipca 2016 r. przesłała do PINB w Płońsku kopię zgłoszenia kierowanego do Starostwa Powiatowego w Płońsku z dnia 8 lipca 2008 r. (znak: [...]) o zamiarze realizacji dwóch budynków gospodarczych o wymiarach do 25 m2. Pomimo dokonania zgłoszenia oraz braku skutecznie wniesionego przez organ sprzeciwu, WINB uznał, że konieczne było wszczęcie procedury w oparciu o art. 50 i 51 Prawa budowlanego, albowiem budynek został zrealizowany niezgodnie z treścią dokonanego zgłoszenia. Inwestorka powiadomiła o zamiarze realizacji dwóch budynków gospodarczych o wymiarach do 25 m2 (w opisie zgłoszenia podano, że budynki gospodarcze będą miały wymiary 5 m x 5 m i będą zlokalizowane w odległości powyżej 4 m. od granicy z działką sąsiednią), podczas gdy sporny budynek gospodarczy ma wymiary 2,00 m. x 3,00 m. i usytuowany jest ok. 0,60 m. od granicy z działką sąsiednią. W konsekwencji, zrealizowano obiekt odbiegający od warunków podanych w zgłoszeniu. Doprowadzenie takiego budynku do stanu zgodnego ze zgłoszeniem musiałoby się wiązać z koniecznością jego rozbiórki i wybudowaniem nowego budynku odpowiadającego zgłoszeniu. WINB wskazał, że budynek nie jest przeznaczony na pobyt ludzi, a zatem należy go zakwalifikować do kategorii PM wskazanej w § 209 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Zgodnie z treścią § 271 ust. 8, najmniejszą odległość budynków ZL, PM, IN od granicy lasu należy przyjmować, jak odległość ścian tych budynków od ściany budynku ZL z przekryciem dachu rozprzestrzeniającym ogień. Zgodnie zaś z § 271 ust. 2 rozporządzenia, jeżeli jedna ze ścian zewnętrznych usytuowana od strony sąsiedniego budynku lub przekrycie dachu jednego z budynków jest rozprzestrzeniające ogień, wówczas odległość określoną w ust. 1 należy zwiększyć o 50%, a jeżeli dotyczy to obu ścian zewnętrznych lub przekrycia dachu obu budynków - o 100%. Stosownie do § 271 ust. 1 minimalna odległość pomiędzy ścianami budynków ZL i PM wynosi 8m. Minimalna odległość pomiędzy spornym budynkiem a granicą lasu winna wynosić zatem 12 m. Tymczasem sporny budynek zlokalizowany został na terenie działki leśnej (obecnie w związku z decyzją Starosty Płońskiego z dnia 16 maja 2011r., znak: RŚ.6123.5.11 na terenie użytku rolnego działki leśnej - grunt rolny zabudowany) w odległości 0,60 m od działki sąsiedniej o nr ew. A/85, która jest działką leśną. Wobec tego, że budynek gospodarczy usytuowany jest w sposób naruszający przepisy § 271 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie WINB stwierdził, że nie ma możliwości doprowadzenia inwestycji do stanu zgodnego z przepisami. Organ odwoławczy zgodził się przy tym z organem powiatowym, że aktualny stan faktyczny wypełnił dyspozycję art. 50 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego tj. stwarza zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenie środowiska. W skardze na powyższą decyzję J. K. zarzuciła jej naruszenie: 1) przepisów prawa materialnego przez: a) przyjęcie, że w sprawie ma zastosowanie art. 50 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, tj. że przeprowadzone roboty budowlane mogą spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenie środowiska, mimo, że zebrane dowody na to nie wskazują, b) niezastosowanie w postępowaniu przepisu art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, mimo istnienia po temu podstawy, c) utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji określającej w decyzji warunki rozbiórki bez podstawy prawnej, d) utożsamianie pojęcia "las", użytego w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690) z pojęciem "grunt zadrzewiony i zakrzewiony" (rodzaj i oznaczenie użytku gruntowego: Lz), podczas gdy pojęcia te oznaczają coś innego, gdyż za "grunt zadrzewiony i zakrzewiony" uznaje się również grunty pozbawione roślinności leśnej, a celem przepisów rozporządzenia w zakresie usytuowania budynku od granic lasu jest zabezpieczenie lasu (roślinności leśnej) przed zagrożeniem pożarowym, a okoliczność, że działka nr A/85 jest zaliczona do gruntów zadrzewionych i zakrzewionych nie podważa tego celu; 2) przepisów prawa procesowego w postaci: a) art. 7, art. 8 § 1, art. 77 § 1,2 i 3, art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a. przez brak dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i zaakceptowanie przez organ II instancji ustaleń organu I instancji, że działka nr A/85, sąsiadująca z działką nr A/83, jest oznaczona w ewidencji gruntów jako LsV (lasy), podczas, gdy działka nr A/85 w ewidencji gruntów jest oznaczona jako Lz, czyli grunty zadrzewione i zakrzewione, a nie las, b) art. 7, art. 8 § 1, art. 77 § 1, 2 i 3, art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a. przez brak dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i nieuwzględnienie, iż w Gminie Joniec rozpoczęto procedurę opracowania planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu, na którym znajduje się działka nr A/83, co może mieć wpływ na wynik sprawy, oraz nie wyjaśnienie dlaczego organ nie zastosował w sprawie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, c) art. 7, art. 77 § 1, 2 i 3, art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a., przez przyjęcie, że budynek gospodarczy oddalony jest od granicy lasu o "0,60" metra, podczas, gdy nie ma to odzwierciedlenia w rzeczywistości i materiale dowodowym, a w wyniku czego organ błędnie przyjął, że budynek gospodarczy usytuowany jest w sposób naruszający przepisy § 271 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, d) art. 7, art. 77 § 1, 2 i 3, art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a. przez przyjęcie bez przeprowadzenia w tym zakresie jakichkolwiek dowodów, że budynek gospodarczy stwarza zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagraża środowisku, e) art. 107 § 3 K.p.a. poprzez niewskazanie podstawy materialnej orzekania przez organ w zaskarżonej decyzji; 3) sprzeczność decyzji z zasadami współżycia społecznego wynikającymi z art. 2 Konstytucji RP. W oparciu o powyższe zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Powołanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę. W ocenie Sądu, organy nadzoru budowlanego prawidłowo zastosowały tryb określony w art. 51 Prawa budowlanego (bez wcześniejszego wstrzymania już wykonanych robót na podstawie art. 50 tej ustawy), albowiem skarżąca dokonała wprawdzie zgłoszenia, lecz dotyczyło ono zupełnie innych obiektów, niż faktycznie zrealizowany. Zgłoszenie dotyczyło bowiem budowy dwóch budynków gospodarczych do 25 m2, o wymiarach 5 m. x 5 m. i usytuowanych w odległości powyżej 4 m. od granicy z działką sąsiednią. Tymczasem, w świetle dokonanych ustaleń faktycznych, których skarżąca nie podważa, sporny budynek gospodarczy ma wymiary 2,00 m. x 3,00 m. i usytuowany jest ok. 0,60 m. od granicy z działką sąsiednią. W konsekwencji zrealizowano obiekt całkowicie odbiegający od warunków podanych w dokonanym skutecznie zgłoszeniu. Zgodzić się należy również z organem, że w takiej sytuacji dokonane zgłoszenie nie stanowi przeszkody do prowadzenia postępowania legalizacyjnego w oparciu o art. 51 Prawa budowlanego, skoro zrealizowano zupełnie innych obiekt i o innym usytuowaniu na działce. Sąd podzielił stanowisko o braku możliwości legalizacji spornego obiektu. Nakaz rozbiórki, o którym mowa w art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego może nastąpić, gdy wykonane roboty budowlane nie spełniają określonych warunków lub norm, a z ustaleń dokonanych w toku postępowania naprawczego wynika, że doprowadzenie do stanu zgodnego z prawem nie jest możliwe w inny sposób, jak tylko poprzez rozebranie wykonanych robót. Taka sytuacja może mieć miejsce, gdy wybudowany samowolnie obiekt nie spełnia przepisów techniczno-budowlanych, w tym warunków bezpieczeństwa. Ze stanu faktycznego ustalonego przez organ w sposób niewadliwy wynika jednoznacznie, że sporny budynek gospodarczy zrealizowany na działce nr ew. A/83 w miejscowości Krajęczyn gm. Joniec jest usytuowany ok. 0,60 m. od granicy z działką sąsiednią o nr A/85. Organ ustalił jednocześnie, że działka o nr A/85 stanowi las. Zgodnie bowiem z wypisem z rejestru gruntów z dnia 7 czerwca 206 r. działka ta ma oznaczenie LsV, a jako opis użytku figuruje określenie "lasy". W konsekwencji organ słusznie przyjął, że w sprawie zastosowanie znajdzie § 271 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2015 r. poz. 1422; dalej powoływane jako "rozporządzenie"). Obiekt położony na działce nr A/83 w miejscowości Krajęczyn, gmina Joniec, nie jest przeznaczony na pobyt ludzi. Należy zatem do kategorii PM, określonej w § 209 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia. Zgodnie z § 271 ust. 8 rozporządzenia najmniejszą odległość budynków ZL, PM, IN od granicy lasu należy przyjmować, jak odległość ścian tych budynków od ściany budynku ZL z przekryciem dachu rozprzestrzeniającym ogień. Jak natomiast wynika z treści § 271 ust. 2 rozporządzenia, jeżeli jedna ze ścian zewnętrznych usytuowana od strony sąsiedniego budynku lub przekrycie dachu jednego z budynków jest rozprzestrzeniające ogień, wówczas odległość określoną w ust. 1 należy zwiększyć o 50%, a jeżeli dotyczy to obu ścian zewnętrznych lub przekrycia dachu obu budynków - o 100%. Zgodnie zaś z § 271 ust. 1 rozporządzenia, minimalna odległość pomiędzy ścianami budynków PM wynosi 8 m. Sąd zgodził się z organami administracji, że minimalna odległość pomiędzy przedmiotowym obiektem, a granicą lasu, powinna wynosić 12 m. Z akt sprawy wynika natomiast, że działka nr A/85 w miejscowości Krajęczyn, gmina Joniec, jest działką leśną. W takiej sytuacji brak było możliwości legalizacji zrealizowanego obiektu, co w konsekwencji skutkowało orzeczonym nakazem rozbiórki. Odnosząc się do zarzutu wadliwej oceny organu o braku możliwości legalizacji obiektu w oparciu o art. 51 ust. 1 pkt 2 Sąd wskazał, że zgodnie z wypisem z ewidencji gruntów (karta nr 12 akt organu pierwszej instancji) wspomniana działka stanowi las (LsV). Wprawdzie skarżąca dołączyła do skargi kopię mapy sytuacyjno- wysokościowej, z której wynika, że ww. działka oznaczona jest symbolem "Lz", jednakże jest to mapa wykonana 23 lutego 2011 r. (dla celów wydania decyzji o warunkach zabudowy o nr [...]) i przyjęta w dniu 3 marca 2011 r. Dlatego podstawowe znaczenie dowodowe w niniejszej sprawie ma wypis z rejestru gruntów z 2016 r. Również w księdze wieczystej o nr [...] według stanu na dzień 16 kwietnia 2018 r. wynika, że działka o nr A/85 jest oznaczona jako leśna. W rubryce "Sposób korzystania" figuruje bowiem określenie "LS-Lasy". Jednocześnie Sąd podzielił pogląd, że aktualne oznaczenie w rejestrze gruntów przesądza o charakterze działki bez konieczności przeprowadzenia dodatkowego postępowania dowodowego, czego domaga się skarżąca. Zgodnie bowiem z art. 20 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2017 r. poz. 2101 ze zm.) ewidencja gruntów i budynków obejmuje informacje dotyczące gruntów - ich położenia, granic, powierzchni, rodzajów użytków gruntowych oraz ich klas bonitacyjnych, oznaczenia ksiąg wieczystych lub zbiorów dokumentów, jeżeli zostały założone dla nieruchomości, w skład której wchodzą grunty. Stosownie zaś do treści art. 21 ust. 1 tej ustawy, dane zawarte w ewidencji gruntów i budynków stanowią podstawę planowania gospodarczego, planowania przestrzennego, wymiaru podatków i świadczeń, oznaczania nieruchomości w księgach wieczystych, statystyki publicznej, gospodarki nieruchomościami oraz ewidencji gospodarstw rolnych. Dopóki zatem dane takie nie zostaną zaktualizowane z powodu np. zmian w planie urządzenia lasu działka oznaczona symbolem "LsV" jest traktowana w sensie normatywnym jako las. Z tej przyczyny bez znaczenia prawnego pozostają argumenty wskazujące na niewielkie zadrzewienie sąsiadującej działki o nr A/85 i usytuowanie na nim budynku rekreacyjnego. Okoliczności te bowiem nie mają znaczenia prawnego wobec aktualnych oznaczeń w ewidencji gruntów i księdze wieczystej. Na znaczenie ewidencji gruntów w oznaczaniu lasów wskazują także przepisy ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach (Dz. U. z 2017 r. poz. 788 ze zm.), w tym m. in. art. 20 ust. 2, art. 37 i 37a. Z tego powodu jako niezasadny Sąd uznał zarzut skarżącej dotyczący naruszenia prawa materialnego w postaci art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego ze względu na wadliwą kwalifikację działki o nr A/85 jako lasu. W konsekwencji również niezasadne okazały się zarzuty naruszenia art. 7, art. 77 § 1, 2 i 3, art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a. dotyczące nieprzeprowadzenia w powyższym zakresie odpowiedniego postępowania dowodowego. Wbrew bowiem twierdzeniom skarżącej ze stanu faktycznego i prawnego wynika, że sporny obiekt znajduje się w odległości ok 60 cm. od granicy działki oznaczonej jako "las" w rozumieniu § 271 rozporządzenia. W ocenie Sądu, niezasadny jest także zarzut naruszenia prawa materialnego w postaci art. 50 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 51 ust. 1 pkt 1 ze względu na wadliwą ocenę, że przeprowadzone roboty budowlane mogą spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenie środowiska. Nie ulega wątpliwości, że celem warunków technicznych określonych w § 271 rozporządzenia jest ochrona przeciwpożarowa. Obowiązujące przepisy nie wymagają przeprowadzenia postępowania dowodowego dla wykazania, że w konkretnych okolicznościach faktycznych istnieje rzeczywiste niebezpieczeństwo pożaru, skoro obiekt jest usytuowany w sposób ewidentnie sprzeczny z obowiązującym przepisem służącym właśnie ochronie przeciwpożarowej. Wystarczy potencjalne zagrożenie wywołane stanem niezgodnym z obowiązującymi przepisami. Dlatego organy nadzoru budowlanego nie mogły doprowadzić spornego obiektu do stanu zgodnego z prawem w oparciu o procedurę określoną w art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, czego domagała się skarżąca. Na marginesie tych wywodów należy wskazać, że wystarczającą podstawą do nałożenia obowiązku rozbiórki w oparciu o art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego jest wykonanie robót budowlanych w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w powszechnie obowiązujących przepisach (art. 50 ust. 1 pkt 4 Prawa budowlanego), w tym również warunków technicznych rozporządzenia, przy jednoczesnym braku możliwości doprowadzenia tych robót do stanu zgodnego z prawem. A zatem nawet przy założeniu (które należy ocenić jako wadliwe), że w niniejszej sprawie nie wystąpiło zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenie środowiska organ zobowiązany byłby do orzeczenia rozbiórki w oparciu o art. 51 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 50 ust. 1 pkt 4 Prawa budowlanego. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła J. K. Wyrok zaskarżyła w całości i zarzuciła: 1. naruszenie prawa materialnego tj.: - § 271 ust. 8 rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 2015 r., poz. 1422) poprzez jego błędną wykładnię, skutkującą uznaniem, że sporny budynek został wybudowany z naruszeniem ww. przepisu techniczno-budowlanego; - § 271 ust. 8 rozporządzenia poprzez jego błędną wykładnię i błędne przyjęcie, że granica lasu, na którą wskazuje ww. przepis, jest tożsama z granicą działki określonej w ewidencji gruntów i budynków jako las; - art. 50 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego poprzez uznanie, że przywołany przepis będzie miał zastosowanie w przedmiotowej sprawie, ze względu na fakt, że przeprowadzone roboty budowlane w stosunku do spornego budynku mogą spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenie środowiska, mimo tego, że zebrany materiał dowodowy na to nic wskazuje; - art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego poprzez uznanie, że przywołany przepis nie może mieć zastosowania w przedmiotowej sprawie;; 2. naruszenie przepisów postępowania mające wpływ na wynik sprawy tj.: - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. w zw. z art. 151 P.p.s.a, w zw. z art. 7, art. 8 § 1, art. 77 § 1, 2 i 3, i art. 80 K.p.a., poprzez oddalenie skargi i nieuchylenie decyzji organów obu instancji, w sytuacji zaniechania prowadzenia przez nie jakiegokolwiek postępowania wyjaśniającego i dowodowego oraz błędną ocenę zgromadzonego materiału dowodowego, co w konsekwencji prowadziło do uznania, iż sporny obiekt został wybudowany z naruszeniem przepisów techniczno-budowlanych tj. § 271 ust. 8 rozporządzenia; - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. w zw. z art. 151 P.p.s.a., w zw. z art. 7, art. 8 § 1, art. 77 § 1, 2 i 3, i art. 80 K.p.a., poprzez oddalenie skargi i nieuchylenie decyzji organów obu instancji mimo całkowitego zaniechania przeprowadzenia postępowania dowodowego związanego z ustaleniem czy granica działki nr ew. A/85 jest jednocześnie granicą lasu, o której mowa w § 271 pkt 8 rozporządzenia, a tym samym czy sporny budynek został zrealizowany z naruszeniem przepisów techniczno-budowlanych;. W oparciu o powyższe zarzuty kasacyjne skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia Sądowi pierwszej instancji; rozpoznanie skargi na rozprawie oraz zasądzenie na rzecz strony skarżącej zwrotu kosztów sądowych oraz kosztów zastępstwa procesowego ustalonych według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zarządzeniem Przewodniczącego z dnia 23 czerwca 2020 r., na podstawie art. 15zzs4 ust. 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 374, ze zm.), poinformowano strony o zamiarze skierowania sprawy do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym w składzie trzyosobowym. Poinformowano, że rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym będzie możliwe jeżeli wszystkie strony w terminie 14 dni od dnia otrzymania zawiadomienia wyrażą na to zgodę. Pismem z dnia 16 lipca 2020 r. Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wyraził zgodę na rozpatrzenie skargi kasacyjnej J. K. od wyroku WSA w Warszawie z dnia 18 kwietnia 2018 r., sygn. akt VII SA/Wa 1769/17 na posiedzeniu niejawnym. Pismem z dnia 28 lipca 2020 r. pełnomocnik wnoszącej kasację wyraził zgodę na rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym. Zarządzeniem Przewodniczącego z dnia 8 marca 2021 r., na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem, i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374 ze zm.), skierowano sprawę na posiedzenie niejawne z uwagi na intensyfikację rozwoju epidemii, w związku z czym przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można jej przeprowadzić na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Jednocześnie poinformowano strony o możliwości przedstawienia na piśmie stanowiska w sprawie w terminie 7 dni. W ocenie składu orzekającego, zachodziły przesłanki z art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych. Stan rozwoju epidemii i brak możliwości zagwarantowania zdrowia osób uczestniczących w rozprawie uprawniają do przyjęcia, że zastosowanie w niniejszej sprawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych, nie narusza prawa strony do sądu. Odnotować należy, że po ogłoszeniu stanu epidemii stronom umożliwiono przedstawienie na piśmie stanowiska w sprawie, w granicach zarzutów skargi kasacyjnej. Jest oczywiste, że niezależnie od tego strony mają prawo do przedstawiania swojego stanowiska, w granicach skargi kasacyjnej, aż do zakończenia postępowania. Nie można zatem powiedzieć, że na skutek nieprzeprowadzenia rozprawy strony zostały pozbawione możliwości przedstawienia swego stanowiska w sprawie. Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. W myśl art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. Nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważność postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1 – 6 P.p.s.a., należy zatem ograniczyć się do zagadnień wynikających z zarzutów wyartykułowanych w podstawach skargi kasacyjnej. Podstawę materialną zaskarżonej decyzji stanowił przepis art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2016 r. poz. 290 ze zm.), dalej także: "Prawo budowlane". Analizę rozpocząć należy od spostrzeżenia, że brak sprzeciwu organu administracji architektoniczno-budowlanej nie stanowi przeszkody dla przeprowadzenia postępowania naprawczego. Brak sprzeciwu nie legalizuje bowiem inwestycji, która w sposób oczywisty narusza przepisy prawa budowlanego (por. wyroki NSA z dnia 5 sierpnia 2010 r., sygn. akt II OSK 1294/09, z dnia 28 stycznia 2011r., sygn. akt II OSK 178/10, z dnia 25 stycznia 2011 r., sygn. akt II OSK 150/10, z dnia 28 stycznia 2011 r., sygn. akt II OSK 178/10). Jest niewątpliwe, że w niniejszej sprawie nie doszło do wadliwego przyjęcia zgłoszenia. Zgłoszone roboty, z uwagi na treść art. 29 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, nie wymagały pozwolenia na budowę. Budowa dwóch budynków gospodarczych o powierzchni do 25 m2, o wymiarach 5 m x 5 m, usytuowanych w odległości powyżej 4 m od granicy z działka sąsiednią, wymagała zgłoszenia (art. 30 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego). Naruszenie prawa nie polegało zatem na wadliwym, sprzecznym z art. 29 ust. 1 pkt 2 oraz art. 30 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego braku sprzeciwu, ale na budowie obiektu w sposób istotnie odbiegający od zgłoszonych robót. W odniesieniu do takiego stanu faktycznego i prawnego niniejszej sprawy warto od razu sprecyzować, że sytuacja, w której roboty budowlane zostały wykonane na podstawie zgłoszenia, z naruszeniem art. 30 ust. 1, określona w art. 50 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego, obejmuje także wykonanie robót budowlanych w sposób istotnie odbiegający od warunków zgłoszenia, od którego nie wniesiono sprzeciwu. Przy takiej wykładni art. 50 ust. 1 pkt 3 nie dochodzi do kolizji wykładni art. 50 ust. 1 i art. 48 ust. 1 (patrz: Andrzej Gliniecki [w:] "Prawo budowlane. Komentarz", WK 2016, pkt 6 do art. 50; wyrok NSA z dnia 18 kwietnia 2012 r., sygn. akt II OSK 155/11; wyrok NSA z dnia 3 kwietnia 2014 r., sygn. akt II OSK 2644/12). Warunkiem koniecznym korzystania przez inwestora ze skutków trybu zgłoszenia robót budowlanych, a więc trybu uproszczonego w stosunku do postępowania o udzielenie pozwolenia na budowę, polegających na legalnym pozostawaniu w obrocie prawnym zgłoszonego obiektu budowlanego jest wykonanie obiektu zgodnie ze zgłoszeniem, a więc obiektu, który został poddany weryfikacji organu administracji. Wykonanie obiektu w sposób istotnie odbiegający od warunków zgłoszenia oznacza więc wykonanie sprzeczne z warunkami zaaprobowanymi przez organ na podstawie przepisów art. 30 Prawa budowlanego. Przed dalszymi rozważaniami potrzebna jest jeszcze uwaga, że przepis art. 50 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego ma zastosowanie również wtedy, gdy inwestycja została wykonana (art. 51 ust. 7 Prawa budowlanego). W takim postępowaniu organ nadzoru budowlanego może stosować środki określone w art. 51 Prawa budowlanego (por. wyrok NSA z dnia 10 stycznia 2017 r., sygn. akt II OSK 912/15). W skardze kasacyjnej nie podważono ustalenia, według którego, wykonano obiekt budowlany w sposób istotnie odbiegający od warunków zgłoszenia. W konsekwencji, organ nadzoru budowlanego mógł zastosować środki przewidziane w art. 51 ust. 1 pkt 1 lub art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego. Warunkiem wydania decyzji przewidzianej w art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego jest możliwość doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem. Istota decyzji wydanej na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 polega na tym, że na inwestora nakłada się obowiązek wykonania, w wyznaczonym terminie, określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych lub wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. Stan zgodny z prawem, oznacza w pierwszej kolejności zgodność z zatwierdzonym projektem budowlanym lub innymi warunkami pozwolenia na budowę albo zgodność z dokonanym zgłoszeniem. Skoro zaś zgłoszenie wykonywania robót budowlanych jest instytucją prawa budowlanego, należy mieć na uwadze doprowadzenie do stanu zgodnego z prawem. Chodzi o stan zgodny z prawem w rozumieniu przepisu art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego. Nadto, stan ten oznacza zgodność z przepisami prawa materialnego (patrz m.in.: Andrzej Gliniecki, op. cit. pkt 7 do art. 51; wyrok NSA z dnia 11 lipca 2018 r., sygn. akt II OSK 199/16; wyrok NSA z dnia 27 lutego 2020 r., sygn. akt II OSK 1072/18). W niniejszej sprawie doprowadzenie do stanu zgodnego ze zgłoszeniem wiązałoby się z rozbiórką wykonanego budynku i wykonaniem obiektu przewidzianego w zgłoszeniu. Takie czynności odpowiadają przecież dyspozycji art. 51 ust. 1 pkt 1. Nakazanie rozbiórki całego obiektu budowlanego w sposób oczywisty nie należy do czynności, o których mowa w art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego. Ta forma doprowadzenia obiektu do stanu zgodności z prawem, która polega na doprowadzeniu do stanu zgodności ze zgłoszeniem nie jest zatem możliwa. Nie jest także możliwe doprowadzenie wykonanego obiektu do stanu zgodnego z prawem materialnym poprzez czynności mieszczące się w dyspozycji art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego. Przede wszystkim zauważyć należy, że doprowadzenie robót do stanu zgodnego z prawem oznacza, co do zasady, doprowadzenie do stanu zgodnego z prawem materialnym obowiązującym w czasie trwania postępowania naprawczego. Wynika to wprost z hipotezy art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego. Nadto, takie rozumienie pojęcia prawa, jako obowiązującego prawa w dacie rozstrzygania, wynika z celu postępowania naprawczego. Jak wskazano w orzecznictwie, istotą postępowania, o którym mowa w art. 51 Prawa budowlanego jest doprowadzenie wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, co należy rozumieć jako stan, w którym wykonane roboty budowlane nie będą pozostawały w kolizji z przepisami prawa, a w szczególności z przepisami Prawa budowlanego (patrz: wyrok NSA z dnia 6 grudnia 2017 r., sygn. akt II OSK 517/17). W związku z tym, że przedmiotem sporu są w niniejszym postępowaniu normy techniczne z zakresu bezpieczeństwa pożarowego, podkreślić trzeba, że cecha aktualności powinna być szczególnie eksponowana w odniesieniu do tych właśnie norm. Taki charakter przepisów z zakresu bezpieczeństwa pożarowego określony został w § 207 ust. 2 w związku z § 2 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2015 r. poz. 1422 ze zm. – obecnie: Dz. U. z 2019 r. poz. 1065 ze zm.), dalej: "rozporządzenie w sprawie warunków technicznych". Jeśli wykonany z naruszeniem warunków zgłoszenia obiekt, z uwagi na brak zgodności z obowiązującymi przepisami zagraża bezpieczeństwu pożarowemu, zachodzą okoliczności wyczerpujące przesłanki z art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego (por. A. Gliniecki, op. cit., pkt 6 do art. 51). Zgodnie z § 271 ust. 8 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, według stanu prawnego obowiązującego w dacie wydania zaskarżonej decyzji, najmniejszą odległość budynków ZL, PM, IN od granicy lasu należy przyjmować, jak odległość ścian tych budynków od ściany budynku ZL z przekryciem dachu rozprzestrzeniającym ogień. Sąd pierwszej instancji prawidłowo uznał, że pojęcie lasu, o którym mowa w § 271 ust. 8 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych powinno być odczytane z uwzględnieniem normatywnego przeznaczenia gruntu. W dacie wydania zaskarżonej decyzji przeznaczenie to należało ustalać na podstawie ewidencji gruntów i budynków prowadzonej na podstawie przepisów wykonawczych do ustawy z dnia 17 maja 1989 r. – Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2017 r. poz. 2101 ze zm.). Jak bowiem wynika z art. 20 ust. 1 pkt 1 Prawa geodezyjnego i kartograficznego, ewidencja zawiera informacje dotyczące m.in. położenia, granic i rodzajów użytków gruntowych. Z uwagi zaś na brzmienie art. 21 ust. 1 Prawa geodezyjnego i kartograficznego, dane zawarte w ewidencji gruntów, w tym także dane stanowiące o granicach działek oraz rodzaju użytków gruntowych, funkcjonują w obrocie prawnym jako dane normatywne. W trakcie trwania postępowania naprawczego działka nr A/85 była oznaczona w ewidencji gruntów jako "Ls – Lasy". Od razu zatem można skonstatować, że trafne było stanowisko Sądu pierwszej instancji, że to oznaczenie należało uwzględniać jako aktualne, w przeciwieństwie do przeznaczenia wskazywanego przez skarżącą. Dokument wskazujący na przeznaczenie działki A/85 jako "Lz" pochodził z 2011 r., a więc nie był dokumentem ewidencyjnym obrazującym stan aktualny w dacie rozstrzygania. Doprecyzować trzeba, ze w myśl § 68 ust. 2 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. z 2016 r. poz. 1034 ze zm. – obecnie: Dz. U. z 2019 r. poz. 393 ze zm.), grunty leśne dzielą się na: 1) lasy, oznaczone symbolem - Ls; 2) grunty zadrzewione i zakrzewione, oznaczone symbolem - Lz. Jak trafnie wskazał Sąd pierwszej instancji, normatywne funkcjonowanie gruntu jako lasu, według danych z ewidencji gruntów i budynków jest potwierdzone unormowaniami ustawy z dnia 19 września 1991 r. o lasach (Dz. U. z 2017 r. poz. 788 ze zm. – obecnie: Dz. U. z 2020 r. poz. 1463 ze zm.). Zgodnie z art. 20 ust. 2 ustawy o lasach, w brzmieniu obowiązującym w dacie rozstrzygania, w ewidencji gruntów i budynków uwzględnia się ustalenia planów urządzenia lasu i uproszczonych planów urządzenia lasu dotyczące granic i powierzchni lasu. Oznaczenia zawarte w ewidencji gruntów nie stanowią zatem konkurencyjnego w stosunku do ustawy o lasach zespołu norm w zakresie granic i powierzchni lasów. Z przytoczonego przepisu wynika bowiem wprost, że w zakresie granic i powierzchni lasu ewidencja określenia ewidencyjne są pochodnymi wobec materialnej instytucji ustawy o lasach – planu urządzenia lasu. Na związek i w rezultacie zbieżność unormowań obu dziedzin materialnego prawa administracyjnego, tzn. ustawowych i wykonawczych przepisów ewidencyjnych oraz ustawy o lasach, wskazują także przepisy art. 37 ust. 4 pkt 2 ustawy o lasach oraz art. 37a ust. 1 pkt 1 tej ustawy. Powyższe uwagi pozwalają na przyjęcie, że także w odniesieniu do § 271 ust. 8 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, nie ma podstaw do odrywania pojęcia lasu od pojęcia normatywnego funkcjonującego w obrocie prawnym jako pojęcie ewidencyjne. Należy w tej mierze zgodzić się ze stanowiskiem wyrażonym w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 października 2017 r., sygn. akt II OSK 284/16. W związku z zarzutami materialnymi i procesowymi kasacji podkreślić trzeba, że jak wynika z poprzedzających uwag, stanowisko to jest rezultatem procesu wykładni językowej, systemowej i celowościowej § 271 ust. 8 rozporządzenia w brzmieniu obowiązującym w dacie rozstrzygania. Sąd pierwszej instancji potraktował wypis z rejestru gruntów jako dowód podstawowy, ale nie jedyny. Powołał się także na oznaczenie sposobu korzystania z działki nr A/85 w księdze wieczystej nr [...]. W rubryce "Sposób korzystania" działki w tek księdze figuruje określenie: "LS-lasy". W tej sytuacji Sąd uznał, że aktualne oznaczenie w rejestrze gruntów przesądza o charakterze działki bez konieczności przeprowadzenia dodatkowego postepowania dowodowego. Konieczne jest przypomnienie, że dowód przedłożony w tym zakresie przez skarżącą nie przedstawiał aktualnego w trakcie rozstrzygania sposobu korzystania z działki nr A/85. Skarżąca nie wykazała aby w zakresie administracyjnoprawnym, a ściślej co do sposobu korzystania z gruntu, pojęcie lasu przyjęte przez Sąd pierwszej instancji na podstawie danych z ewidencji gruntów, było co do zasady sprzeczne z definicją lasu, o której mowa w art. 3 pkt 1 ustawy o lasach. W związku z powołaniem się przez skarżącą na orzecznictwo Sądu Najwyższego skonstatować trzeba najpierw, że odczytywanie pojęcia lasu, o którym mowa w art. 3 pkt 1 ustawy o lasach, dokonywane było w tych orzeczeniach na potrzeby rozstrzygania sporów majątkowych, a więc sporów o charakterze cywilnym. Niezależnie od tego, Sąd Najwyższy, podobnie jak Naczelny Sąd Administracyjny w niniejszej sprawie, oparł swoje rozumowanie na wzajemnym związku unormowań w zakresie sposobu korzystania z gruntów, który to związek jest istotą systemu prawnego tworzonego przez racjonalnego ustawodawcę Jak wywodził Sąd Najwyższy, odpowiedzieć należało na pytanie, czy rozróżnienie pojęcia "lasu" i "terenów zadrzewionych i zakrzewionych" jest miarodajne dla wykładni art. 3 pkt 1 ustawy o lasach z uwagi na to, że rozporządzenie w sprawie ewidencji gruntów jest aktem prawnym niższego rzędu, a nadto aktem wykonawczym do innej ustawy (Prawo geodezyjne i kartograficzne). Odpowiadając na to pytanie SN stwierdził, że jest to niewątpliwie istotna wskazówka przy wykładni art. 3 pkt 1 ustawy o lasach. Jeśli bowiem zakłada się spójność systemu prawnego i racjonalność ustawodawcy, to należy uznać, że ustawa i rozporządzenie (co prawda do innej ustawy, lecz odwołując się wprost do legalnej definicji "lasu" w ustawie o lasach) wchodzą w skład systemu prawnego pozbawionego luk i sprzeczności. Prowadzi to do wniosku, że jeżeli rozporządzenie wykonawcze wskazuje na określony sposób rozumienia przez ustawodawcę pojęcia "lasu" użytego w ustawie o lasach, a gramatyczna i funkcjonalna wykładnia art. 3 pkt 1 ustawy o lasach, zawierającego legalną definicję "lasu" powołaną w rozporządzeniu, nie daje podstaw do tego, aby temu pojęciu nadać odmienną treść, możliwa jest wykładnia systemowa, oparta na założeniu niesprzeczności norm wchodzącym w skład danego systemu i ściśle ze sobą powiązanych (patrz: uzasadnienie prawne wyroku SN z dnia 28 stycznia 2009 r., sygn. akt IV CSK 353/08. Wyraźnie także podkreślono wagę danych ewidencyjnych w uzasadnieniu wyroku SN z dnia 28 stycznia 2010 r., sygn. akt I CSK 258/10. Pamiętając, że przedmiotem orzekania była sprawa majątkowa, warto przedstawić stanowisko dotyczące roli danych ustalonych na podstawie Prawa geodezyjnego i kartograficznego. Zdaniem Sądu Najwyższego, z punktu widzenia przepisów ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych oraz ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym (obecnie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym) nieruchomość położona na terenie przeznaczonym w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego pod budownictwo mieszkaniowe na działkach leśnych traci charakter nieruchomości leśnej dopiero wtedy, gdy jej właściciel (lub inwestor), ubiegający się o pozwolenie na budowę, przed jego otrzymaniem uzyska wyłączenie działki z produkcji leśnej (art. 11 ust. 1 i 4 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych), co powinno znaleźć odzwierciedlenie w ewidencji gruntów i budynków przez zmianę dotychczasowego oznaczenia nieruchomości jako leśnej na oznaczenie jej jako budowlanej (art. 20 ust. 3 i 3a oraz art. 21 ust. 1 ustawy z dnia 17 maja 1999 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne). Sąd Najwyższy podkreślił, że zgodnie z art. 21 Prawa geodezyjnego i kartograficznego, dane zawarte w ewidencji gruntów i budynków stanowią podstawę planowania gospodarczego, planowania przestrzennego, wymiaru podatków i świadczeń, oznaczania nieruchomości w księgach wieczystych, statystyki publicznej, gospodarki nieruchomościami oraz ewidencji gospodarstw rolnych. Powinny być zatem także uwzględniane przez strony i organy administracyjne do oceny charakteru nieruchomości jeżeli ma on znaczenie dla czynności, o których mowa w powyższym przepisie. W powołanym zaś w uzasadnieniu kasacji wyroku NSA z dnia 2 października 2015 r., sygn. akt II OSK 308/14, wskazano przede wszystkim, że definicja lasu pozostaje bez związku z pojęciem nieruchomości gruntowej oraz uprawnień majątkowych przysługujących do tej nieruchomości. Wypowiedź ta potwierdza stanowisko już powyżej w niniejszym uzasadnieniu zasygnalizowane, według którego, nie można poglądów wyrażanych w odniesieniu do pojęcia lasu formułowanych w aspekcie cywilnoprawnym, przenosić do wykładni przesłanek materialnoprawnych norm administracyjnych. Jeśli zaś chodzi o związek definicji z art. 3 pkt 1 ustawy o lasach oraz zapisów ewidencji gruntów, NSA w powołanym wyroku stwierdził wprost, że "(...)argumentacja skargi kasacyjnej nie znajduje aprobaty sądu orzekającego, niemniej nie oznacza to, że stanowisko Sądu I instancji sprowadzające się do tezy, że grunt leśny wpisany w ewidencji gruntów dla działki jako las jest lasem w rozumieniu art. 3 ustawy o lasach - jest błędne". Zauważyć można, że w obecnym stanie prawnym znaczenie danych zawartych w ewidencji gruntów, w zakresie przesłanek § 271 ust. 8 rozporządzenia, wynika już bezpośrednio z hipotezy normy zawartej w § 271 ust. 8. W świetle powyższych rozważań nieskuteczne są zarzuty materialne odnoszące się do naruszenia § 271 ust. 8 rozporządzenia, a także zarzuty procesowe w zakresie ustaleń faktycznych związanych z przesłanką zachowania odległości od granicy lasu. W konsekwencji, usytuowanie obiektu wykonanego z istotnym odstąpieniem od warunków zgłoszenia, narusza bezpieczeństwo pożarowe. Bezzasadne są więc zarzuty naruszenia art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.