II OSK 2150/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Tomasz Bąkowski Sędziowie sędzia NSA Robert Sawuła sędzia del. WSA Grzegorz Rząsa (spr.) po rozpoznaniu w dniu 20 grudnia 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej K. W. i S. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 9 czerwca 2021 r., sygn. akt II SA/Gd 12/21 w sprawie ze skargi K. W. i S. W. na uchwałę Rady Miejskiej Władysławowa z dnia 28 maja 2008 r. nr XIX/218/2008 w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oddala skargę kasacyjną. 1. Wyrokiem z 9 czerwca 2021 r., sygn. akt II SA/Gd 12/21, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalił skargę K. W. i S. W. (dalej: "skarżący") na uchwałę Rady Miejskiej Władysławowa (dalej: "Rada", "organ") z dnia 28 maja 2008 r. nr XIX/218/2008 w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. 2. Wyrok ten został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. 2.1. K. W. i S. W. wnieśli skargę na uchwałę nr XIX/218/2008 Rady Miejskiej Władysławowa z dnia 28 maja 2008 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego [...] (dalej: "Uchwała" lub "Plan Miejscowy") w części dotyczącej ustaleń dla działki [...], położonej w obrębie [...], zarzucając jej naruszenie: 1) art. 20 ust. 1 w zw. z art. 9 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003 r., nr 80 poz. 717 z późn. zm., dalej: "u.p.z.p.") poprzez uchwalenie planu zagospodarowania przestrzennego, którego ustalenia w części tekstowej i graficznej w zakresie przeznaczenia terenu działki nr [...], położonej w obrębie [...], są niezgodne z ustaleniami Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Władysławowa, zatwierdzonego uchwałą Rady Miejskiej Władysławowa Nr XVII/302/2002 z dnia 30 stycznia 2002 r. (dalej: "Studium"); 2) art. 6 ust. 2 w zw. z art. 3 ust. 1 oraz art. 4 ust. 1 u.p.z.p. poprzez przekroczenie granic przysługującego gminie władztwa planistycznego i nadmierne ograniczenie uprawnień skarżących związanych z ich prawem własności nieruchomości nr [...], położonej na terenie objętym planem; 3) art. 1 ust. 2 pkt. 7 w zw. z art. 9 u.p.z.p. poprzez niczym nieuzasadnione naruszenie zasady proporcjonalności pomiędzy interesem publicznym a ingerencją w prawo własności skarżących poprzez wyłączenie działki nr [...] z przeznaczenia planu funkcji zabudowy mieszkaniowej i usług turystyki. W uzasadnieniu skargi skarżący wskazali, że są właścicielami działki nr [...] położonej w obrębie [...]. Zgodnie z ustaleniami Studium dla ww. działki ustalono funkcję w częściach jako obszar P-wielofunkcyjny (preferowany wielofunkcyjny) oraz jako obszar P-Park. Skarżący wskazali, że są wieloletnimi przedsiębiorcami w zakresie agroturystyki. Na terenie przedmiotowej działki planowali podjęcie inwestycji zabudowy mieszkaniowej, hotelowej i przeznaczonej na usługi turystyczne. Zdaniem skarżących, uchwalenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zmieniło ich sytuację, ponieważ przed jego wejściem w życie mogli kształtować zabudowę działki w oparciu o decyzję o warunkach zabudowy, pod warunkiem spełnienia przesłanek z art. 61 u.p.z.p. Zaskarżoną uchwałą w części dotyczącej ustaleń dla działki nr [...], obręb [...], Rada Miejska zmieniła jej przeznaczenie, określając ją w części graficznej planu symbolem 24-ZP, wyznaczając w ten sposób w całości jej funkcję terenu jako zieleń urządzoną z zakazem zabudowy mieszkaniowej, hotelowej i usług turystycznych. W ocenie skarżących, ustalenia planu miejscowego rażąco naruszyły i ograniczyły ich uprawnienia właścicielskie wobec przedmiotowej działki, uniemożliwiając realizację planowej inwestycji zabudowy mieszkaniowej, hotelowej i usług turystyki. 2.2. W odpowiedzi na skargę, organ wniósł o jej oddalenie, podkreślając, że ustalona w Studium funkcja P-wielofunkcyjny (obszar preferowany wielofunkcyjny) oraz P-park nie stanowią w jakimkolwiek stopniu o niezgodności planu z kierunkami zagospodarowania przyjętymi w studium. Podniesiono, że studium wyznacza główne cele, które powinny być uwzględnione w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego i jest aktem w treści ogólniejszym niż plan, ponieważ to plan ma na celu rozwijanie i uszczegółowianie postanowień studium. Podkreślono, że działka skarżących była określana od samego początku jako obszar jedynie preferowany wielofunkcyjny, co nie wprowadzało ścisłego obowiązku przeznaczenia jej na tego rodzaju zagospodarowanie. Zaznaczono, że działka nr [...], powstała z podziału działki nr [...] dokonanego w 2019 r., według Studium jest położona w obszarze P-wielofunkcyjnym jedynie w niewielkiej części. Poza tym, jest to obszar preferowany wielofunkcyjny, a nie obszar wielofunkcyjny. W ocenie organu, skarżący nadinterpretowują przedmiotowy zapis poprzez całkowite pominięcie określenia "preferowany", tym samym mylnie wskazując na rzekome naruszenie przepisów u.p.z.p. i uznanie, że obszar, na którym znajduje się ich działka, stanowi obszar wielofunkcyjny. Organ podkreślił, że część działki nr [...], która następnie stała się działką nr [...], od początku była określana jako obszar ZP, czyli teren zieleni urządzonej. Fakt dokonania podziału działki w 2019 r. spowodował, że nie część, ale całość obszaru wydzielonego z działki nr [...] objęta została przeznaczeniem P-Park. 2.3. Wydając zaskarżony wyrok Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wskazał, że skarga jest bezzasadna. Sąd stwierdził, że kwestionowany skargą plan miejscowy odpowiada prawu. Dokumenty znajdujące się w aktach sprawy nie pozostawiają żadnych wątpliwości co do tego, że gmina – podejmując uchwałę w przedmiocie miejscowego planu – w zakresie przeznaczenia działki skarżących, a więc w zakresie naruszonego interesu prawnego skarżących wywodzonego z prawa własności nieruchomości, nie przekroczyła tzw. władztwa planistycznego. Przede wszystkim, WSA w Gdańsku wskazał, że z rysunku Studium wynika, że niemal cały obszar powierzchni działki skarżących, wynoszący, według twierdzeń Rady zawartych w odpowiedzi na skargę, ok. 80%, objęty był funkcją P-Park. Obszar ten niewątpliwie należy uznać za tożsamy z przeznaczeniem ustalonym w zaskarżonym planie miejscowym, tj. 24-ZP – teren zieleni urządzonej. Z powyższego wynika, że plan miejscowy jest zgodny z założeniami Studium, które na obszarze działki skarżących przewidywało tereny zielone, których ustalenie miało na celu zaspokojenie funkcji krajobrazowych, rekreacyjnych czy środowiskowych. Pozostała, niewielka część działki nr [...] istotnie znajduje się w części na rysunku Studium na obszarze określanym jako P-obszar preferowany wielofunkcyjny, co jednak nie ma istotnego znaczenia dla oceny rozwiązań planistycznych przyjętych w zaskarżonej uchwale dla tej działki. Kwestią kluczową, zdaniem Sądu wojewódzkiego, jest okoliczność, że działka nr [...] nie istniała w momencie uchwalenia planu. Przedmiotem ustaleń planistycznych w dacie podejmowania zaskarżonej uchwały była natomiast działka nr [...]. Z tego powodu, w ocenie Sądu, nie można uznać, że doszło do faktycznej zmiany przeznaczenia działki skarżących nr [...] z obszaru objętego strefami P-wielofunkcyjna i P-Park na obszar objęty w całości strefą 24-ZP – teren zieleni urządzonej w wyniku uchwalenia zaskarżonego planu. W 2019 r. nastąpił podział działki nr [...], w wyniku którego wyodrębniono z niej działkę nr [...]. Wydzielona powierzchnia musiała być i była, zgodnie z ustaleniami zaskarżonego planu miejscowego, objęta w całości strefą 24-ZP, czyli strefą zieleni urządzonej. Organ, uchwalając plan miejscowy, nie zmienił radykalnie przeznaczenia terenu, a wręcz przeciwnie – jest ono nie tylko zgodne z ustaleniem na terenie działki nr [...] strefy P-Park, ale stanowi uszczegółowienie jej założeń jako obszar zieleni urządzonej. Obszar działki nr [...] znalazł się w całości w strefie 24-ZP, jednak nie było to skutkiem nieprawidłowego działania organów i dopuszczenia się przez gminę przekroczenia granic władztwa planistycznego. Gmina działała zgodnie z prawem, a uchwalony plan miejscowy jest zgodny z ustaleniami Studium w części dotyczącej całej działki nr [...], a w konsekwencji całej działki nr [...], należącej do skarżących. Ponadto, w ocenie Sądu, nie zasługują na uwzględnienie zarzuty skarżących, że uchwalenie planu zagospodarowania przestrzennego w części dotyczącej działki nr [...], przeznaczonej według planu na teren zieleni urządzonej oraz objętej zakazem zabudowy, naruszyło uprawnienia właścicielskie skarżących co do sposobu zagospodarowania tej działki, uniemożliwiając przeprowadzenie przez skarżących planowanych inwestycji w zakresie zabudowy terenu. Bezsporne jest, że dla wskazanej działki nigdy nie została wydana decyzja o warunkach zabudowy. Nie może więc odnieść skutku twierdzenie, że w sytuacji braku planu miejscowego i tak byłaby możliwa zabudowa działki. WSA w Gdańsku dodał, że nawet gdyby skarżący dysponowali decyzją o warunkach zabudowy wydaną przed 2008 r., tj. przed datą uchwalenia planu miejscowego, to organ, który ją wydał, byłby co do zasady zobowiązany do stwierdzenia jej wygaśnięcia, gdyby w planie miejscowym zawarto inne ustalenia niż w decyzji. Jak podkreślił Sąd wojewódzki, interes skarżących nie mógł mieć pierwszeństwa nad interesem nie tyle gminy, jako autora planu miejscowego, lecz interesu wspólnoty terytorialnej wszystkich mieszkańców gminy. Skarżący, w żadnym miejscu skargi, nie wskazali na realne nadużycie kompetencji planistycznych przez gminę, przejawiających się w zarzucanym nieracjonalnym i nielogicznym działaniu organu. Nie bez znaczenia jest argument, że sposób zagospodarowania poszczególnych nieruchomości w danym obszarze musi być spójny i konsekwentny, skoro zasadniczym założeniem planu jest zapewnienie ładu przestrzennego i zrównoważony rozwój terenu (art. 1 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 pkt 1 u.p.z.p.). Tym samym, oceniane przez Sąd działania gminy mieszczą się w granicach swobody planistycznej, a gmina – uchwalając kontestowany plan – dokonała ważenia kolidujących ze sobą interesów, nie przekraczając przy tym jego reguł. WSA w Gdańsku przypomniał też, że ustalenia studium nie przesądzają – z uwagi na jego ogólny i elastyczny charakter – o przeznaczeniu konkretnych obszarów pod konkretną zabudowę. To, jak poszczególne obszary w ramach tej funkcji będą zagospodarowywane, następuje dopiero poprzez konkretne zapisy planu miejscowego. 3.1. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyli K. W. i S. W., zaskarżając go w całości. Wyrokowi temu, na podstawie art. 173 § 1 p.p.s.a., zarzucono: na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a., naruszenie przepisów prawa materialnego mające istotny wpływ na rozstrzygnięcie, tj.: - art. 20 ust. 1 i art. 9 ust. 4 w zw. z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 3 § 1 i § 2 pkt 5 p.p.s.a. poprzez niewłaściwe ich zastosowanie polegające na błędnym uznaniu, że zaskarżona uchwała w części tekstowej i graficznej w zakresie przeznaczenia terenu działki nr [...], położonej w obrębie [...], gmina W., nie zawiera ustaleń niezgodnych z postanowieniami Studium, - art. 1 ust. 2 pkt 7 w zw. z art. 3 ust. 1 w zw. z art. 9 ust. 4 u.p.z.p. w zw. z art. 3 § 1 i § 2 pkt 5 p.p.s.a. poprzez niczym nieuzasadnione naruszenie zasady proporcjonalności pomiędzy interesem publicznym a ingerencją w prawo własności skarżących poprzez wyłączenie działki nr [...] z przeznaczenia planu funkcji zabudowy mieszkaniowej i usług turystyki; na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na rozstrzygnięcie, tj. art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez brak wyrażenia przez Sąd w uzasadnieniu wyroku stanowiska wobec zarzutu naruszenia zasady proporcjonalności w zakresie faktu, że sąsiadujące z działką nr [...] działki zostały oznaczone w planie symbolem: UT, tj. tereny usług turystycznych i MN/U, tj. teren zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i usługowej, mimo że w Studium przedmiotowe nieruchomości zostały w całości objęte funkcją zieleni urządzonej. Na podstawie przywołanych zarzutów, skarżący kasacyjnie wnieśli o uwzględnienie skargi kasacyjnej poprzez uchylenie zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Skarżący kasacyjnie oświadczyli też, że zrzekają się rozprawy. 4. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: 4.1. Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. 4.2. W pierwszej kolejności należy przypomnieć, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania (art. 183 § 1 p.p.s.a.). W rozpatrywanej sprawie nie występują, wskazane w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. 4.3. Bezzasadny okazał się zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., sformułowany w punkcie 2 petitum skargi kasacyjnej. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić skuteczną podstawę kasacyjną wówczas, gdy uzasadnienie kontrolowanego wyroku nie zawiera obligatoryjnych elementów wskazanych w tym przepisie albo zostało sporządzone w ten sposób, że nie pozwala na kasacyjną kontrolę orzeczenia (por. np. wyrok NSA z 15 czerwca 2021 r., sygn. akt II OSK 2688/18 oraz wyrok NSA z 11 października 2022, sygn. akt II OSK 1462/21, CBOSA). Równocześnie należy podkreślić, że za pomocą zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie można kwestionować ocen prawnych zawartych w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. W szczególności, okoliczność, że stanowisko zajęte przez Sąd pierwszej instancji jest odmienne od prezentowanego przez stronę wnoszącą skargę kasacyjną, nie oznacza, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wady konstrukcyjne mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy oraz nie poddaje się kontroli kasacyjnej (por. np. wyrok NSA z 23 listopada 2022 r., sygn. akt II OSK 3514/19, CBOSA). Przenosząc te uwagi na grunt niniejszej sprawy należy, po pierwsze, stwierdzić, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wszystkie niezbędne elementy, wskazane w art. 141 § 4 p.p.s.a. Po drugie, z uzasadnienia tego wyroku w sposób jednoznaczny wynika, dlaczego, zdaniem Sądu pierwszej instancji, kontrolowany przez ten Sąd plan miejscowy nie narusza prawa. Po trzecie, wbrew zarzutom skargi kasacyjnej, WSA w Gdańsku odniósł się również do kwestii rzekomego odmiennego przeznaczenia w Planie Miejscowym działek sąsiednich (s. 13 uzasadnienia). Równocześnie należy podkreślić, że rozpoznając sprawę ze skargi na plan miejscowy sąd wojewódzki może orzekać tylko w granicach sprawy (art. 134 § 1 p.p.s.a.). W świetle zasady kontradyktoryjności, skarżący może przedmiotem skargi uczynić dany akt administracyjny w całości lub tylko w części. Określony w ten sposób w skardze przedmiot zaskarżenia wyznacza jednocześnie granice sprawy rozpoznawanej przez sąd administracyjny. Sąd administracyjny nie może uczynić przedmiotem swego rozpoznania aktu administracyjnego w części, w jakiej nie został on zaskarżony, ponieważ w tym zakresie nie doszło do wszczęcia postępowania sądowoadministracyjnego (por. np. J. P. Tarno, w: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2011, teza 1, art. 134; wyrok NSA z 5 czerwca 2014 r., sygn. akt II OSK 117/13, CBOSA). W odniesieniu do skargi na plan miejscowy granice sprawy, w rozumieniu art. 134 § 1 p.p.s.a., wyznacza zatem zakres, w jakim dany plan miejscowy został zaskarżony. Określenie zakresu zaskarżenia może w szczególności polegać na wskazaniu poszczególnych jednostek redakcyjnych planu miejscowego, których stwierdzenia nieważności domaga się skarżący. To samo dotyczy wskazania określonych postanowień części graficznej planu miejscowego. Ponadto, skarżący może wskazać, że domaga się stwierdzenia nieważności danego planu miejscowego w części dotyczącej określonej działki. Kategorię zakresu zaskarżenia należy natomiast odróżnić od zarzutów skargi, czyli wskazania w skardze przepisów prawa, które, zdaniem skarżącego, zostały naruszone przez organ w związku z uchwaleniem danego planu miejscowego. Tak rozumianymi zarzutami, podobnie jak wspierającą je argumentacją jurydyczną, sąd wojewódzki, również w sprawie dotyczącej kontroli legalności planu miejscowego, nie jest, w świetle art. 134 § 1 p.p.s.a., związany. Uzupełniająco warto zauważyć, że skarżący jako przedmiot zaskarżenia może wskazać cały plan miejscowy oraz domagać się stwierdzenia nieważności tego planu w całości. Dopuszczalność tak określonego przedmiotu zaskarżenia zależy od tego, czy skarżący, w realiach danej sprawy, wykaże naruszenie jego interesu prawnego w odniesieniu do całości postanowień danego planu miejscowego (art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 559; por. np. wyrok NSA z 24 lipca 2018 r., sygn. akt II OSK 791/18, CBOSA). Przypomnienie tych podstawowych zasad postępowania sądowoadministracyjnego było konieczne w kontekście omawianego tu zarzutu skargi kasacyjnej. W świetle tych ustaleń skarżący, kwestionując przeznaczenie w Planie Miejscowym należącej do nich działki nr [...] oraz wnosząc o stwierdzenie nieważności tego planu w części dotyczącej tej działki (zob. petitum skargi, k. 1-2 akt), nie mogli zatem domagać się dokonania przez WSA w Gdańsku, niejako przy okazji, kontroli zgodności z prawem przeznaczenia w tym planie innych działek, które według ich twierdzeń zostały w Studium również przeznaczone pod park (por. np. wyrok NSA z 16 maja 2017 r., sygn. akt II OSK 2303/15, CBOSA). 4.4. Bezzasadne okazały się również zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące niezgodności Uchwały ze Studium (punkt 1 tiret pierwsze petitum skargi kasacyjnej). Zgodnie z art. 9 ust. 4 u.p.z.p., ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych. W myśl zaś art. 20 ust. 1 in principio u.p.z.p. (w brzmieniu obowiązującym w dacie podjęcia Uchwały), plan miejscowy uchwala rada gminy po stwierdzeniu jego zgodności z ustaleniami studium. Na tle tych regulacji należy przyjąć, że ustalenia planu miejscowego są konsekwencją postanowień studium. W ramach uprawnień wynikających z władztwa planistycznego gmina może zmienić w planie miejscowym dotychczasowe przeznaczenie określonych obszarów gminy, ale tylko w granicach zakreślonych ustaleniami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego. Równocześnie należy podkreślić, że o istotnym naruszeniu art. 9 ust. 4 oraz art. 20 ust. 1 u.p.z.p., warunkującym uwzględnienie skargi (art. 28 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 91 ust. 1 i 4 ustawy o samorządzie gminnym) można mówić wówczas, gdy w planie miejscowym przyjęto przeznaczenie terenu całkowicie odmienne od wskazanego w studium (por. np. wyrok NSA z 21 grudnia 2016 r., sygn. akt II OSK 731/15, CBOSA). Należy mieć przy tym na uwadze, że organ stanowiący gminy, jako twórca polityki przestrzennej gminy, dokonuje autointerpretacji uchwalonego przez siebie studium w zakresie oceny zgodności z nim projektu planu miejscowego (por. np. wyrok NSA z 5 października 2022 r., sygn. akt II OSK 837/21, CBOSA). Ponadto, stopień związania planów ustaleniami studium zależy w dużej mierze od brzmienia ustaleń studium i może być, w zależności od szczegółowości ustaleń, silniejszy lub słabszy. Ustalenia studium nie muszą być przeniesione wprost do postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, ale nie mogą również być ze sobą sprzeczne (por. np. wyrok NSA z 26 maja 2022 r., sygn. akt II OSK 1753/19, CBOSA). 4.5. Przenosząc powyższe ustalenia na grunt niniejszej sprawy należy stwierdzić, że w Studium działka nr [...] (powstała z dokonanego w 2019 r. podziału działki nr [...]), znajdowała się, co do zasady, w strefie P-Park. Jedynie niewielka część tej działki znajduje w strefie funkcjonalnej P-wielofunkcyjnej, gdzie dopuszczono lokalizowanie różnego rodzaju obiektów usług, mieszkalnictwa, parkingów, obiektów strategicznych, rekreacji, obiektów infrastruktury, cmentarzy, w proporcjach wynikających z zapotrzebowania. Zatem w zasadniczej części Plan Miejscowy, poprzez określenie przeznaczenia działki nr [...] pod zieleń urządzoną (24-ZP), powielił przeznaczenie przewidziane w Studium. Nie stanowi również naruszenia postanowień Studium okoliczność, że według rysunku Studium niewielka część tej działki (ok. 20%) w Studium znajduje się w strefie funkcjonalnej P-wielofunkcyjnej. Niezależnie od tego, że obecne granice działki wynikają z dokonanego przez skarżących w 2019 r. podziału działki nr [...], na co trafnie zwrócił uwagę WSA w Gdańsku, Rada była uprawniona do określenia, zgodnie z wymogami ładu przestrzennego, mając również na uwadze również zasadniczo odmienną skalę rysunku Studium (1:10 000), granic planowanego terenu zieleni urządzonej z uwzględnieniem przyjętych rozwiązań urbanistycznych, w tym tych dotyczących przyjętego układu komunikacyjnego. Istotne jest, że chodzi tu o teren, który w Studium w swej zasadniczej części był przeznaczony pod park. Co więcej, w ramach ogólnego pojęcia "teren wielofunkcyjny", użytego w Studium, mieści się również przeznaczenie części terenu pod zieleń urządzoną (por. np. wyrok NSA z 17 sierpnia 2022 r., sygn. akt II OSK 1222/21, CBOSA). 4.6. Bezzasadne okazały się również zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia zasady proporcjonalności (punkt 1 tiret drugie petitum skargi kasacyjnej). Należy przypomnieć, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest jednym z podstawowych aktów prawnych kształtujących sposób wykonywania prawa własności (zob. m.in. art. 4 i 6 u.p.z.p.). Przepisy te stanowią podstawę do realizacji jednego z istotnych uprawnień organów gminy, jakim jest władztwo planistyczne. Władztwo planistyczne stanowi kompetencję gminy do samodzielnego, zgodnego z interesami wspólnoty samorządowej, zapewnienia ładu przestrzennego. Władztwo planistyczne gminy nie ma charakteru pełnego, niczym nieograniczonego prawa. Granicami tego władztwa są konstytucyjnie chronione prawa, w tym przede wszystkim prawo własności. Skoro jednak rada gminy, uchwalając plan miejscowy, realizuje konstytucyjną zasadę samodzielności gminy (art. 16 oraz art. 163-165 Konstytucji RP), to przede wszystkim strona skarżąca plan miejscowy powinna wykazać, że zakres i sposób ingerencji w prawo własności był nieuzasadniony i nastąpiło zbyt daleko idące ograniczenie prawa własności (por. np. wyrok NSA z 5 grudnia 2017 r., sygn. akt II OSK 331/17 oraz wyrok NSA z 5 października 2022 r., sygn. akt II OSK 837/21, CBOSA). Przy ocenie zarzutu nadużycia władztwa planistycznego należy mieć również na uwadze, że uwzględnienie interesu prywatnego nie oznacza bezwzględnej ochrony prawa własności konkretnych obywateli kosztem istotnego interesu publicznego (por. np. wyrok NSA z 3 listopada 2021 r., sygn. akt II OSK 3813/18 oraz wyrok NSA z 20 października 2022 r., sygn. akt II OSK 1616/21, CBOSA). 4.7. Przenosząc powyższe ustalenia na grunt niniejszej sprawy należy, po pierwsze, wskazać, że działka nr [...] nie była, przed dniem podjęcia Uchwały, wykorzystywana na cele, które wskazano w skardze, tj. pod zabudowę mieszkaniową, ewentualnie usługi hotelowe lub turystyczne. Teren ten stanowił grunt rolny, względnie niezabudowany nieużytek. Ponadto, skarżący nie twierdzili, aby dla tego terenu, przed objęciem go kwestionowanym Planem Miejscowym, została wydana decyzja o warunkach zabudowy przewidująca jego przeznaczenie zgodne z tym, którego obecnie oczekują skarżący. Tymczasem, jak wynika z utrwalonego orzecznictwa, okoliczność, czy plan miejscowy zmienia, na niekorzyść właściciela, dotychczasowy sposób korzystania z nieruchomości, stanowi istotny element wpływający na ocenę legalności planu miejscowego pod kątem zarzutu nadużycia władztwa planistycznego (por. np. wyrok NSA z 22 marca 2017 r., sygn. akt II OSK 1732/16 oraz wyrok NSA z 19 stycznia 2018 r., sygn. akt II OSK 838/16, CBOSA). Po drugie, z akt sprawy nie wynika, aby w trakcie prac planistycznych, skarżący lub poprzedni właściciele działki nr [...] (w wyniku podziału tej działki powstała m.in. działka nr [...]) wnosili uwagi do projektu planu miejscowego. Należy w tym miejscu przypomnieć, że znaczny upływ czasu od dnia uchwalenia kwestionowanego planu miejscowego, podobnie jak bierność właściciela w trakcie procedury planistycznej, stanowią również istotne okoliczności wpływające na ocenę zasadności zarzutu nadużycia władztwa planistycznego przez gminę (por. np. wyrok NSA z 8 listopada 2011 r., sygn. akt II OSK 1933/11; wyrok NSA z 23 listopada 2016 r., sygn. akt II OSK 418/15; wyrok NSA z 22 marca 2017 r., sygn. akt II OSK 1732/16, CBOSA). Po trzecie, kwestionowane przez skarżących przeznaczenie działki nr [...] pod zieleń urządzoną, w kontekście całości rozwiązań przyjętych w Planie Miejscowym, stanowi przejaw prawidłowego zastosowania zasad ładu przestrzennego oraz zrównoważonego rozwoju, czyli zasad stanowiących podstawę planowania przestrzennego (art. 1 ust. 1 in fine u.p.z.p.; por. np. wyrok NSA z 6 lipca 2022 r., sygn. akt II OSK 1996/19 oraz wyrok NSA z 15 września 2022 r., II OSK 3332/19; wyrok NSA z 20 października 2022 r., sygn. akt II OSK 1616/21, CBOSA). W szczególności, podkreślenia wymaga, że teren 24-ZP jest zlokalizowany w centralnej części Planu Miejscowego, a wokół niego przewidziana jest zabudowa mieszkaniowa oraz usługowa, w tym usługi turystyczne. W kontekście art. 1 ust. 1 in fine u.p.z.p trzeba podkreślić, że zasada zrównoważonego rozwoju została wprost wyrażona w Konstytucji RP (art. 5), podobnie jak obowiązek ochrony środowiska przez władze publiczne (art. 74 ust. 2 Konstytucji RP). Dla realizacji tych podstawowych zasad ustrojowych, w kontekście planowania przestrzennego, kluczową rolę odgrywa zwiększenie powierzchni terenów zieleni urządzonej. Funkcjonowanie takich terenów w otoczeniu zabudowy mieszkaniowej oraz usługowej związanej z turystyką w zasadniczy sposób wpływa na poziom życia zarówno mieszkańców, jak i turystów. W tym kontekście należy przypomnieć, że rzeczywista poprawa jakości życia to jeden z podstawowych celów zasady zrównoważonego rozwoju (por. np. wyrok NSA z 6 grudnia 2022 r., sygn. akt II OSK 3868/19; P. Korzeniowski, Zasady prawne ochrony środowiska, Łódź 2010, s. 280). Reasumując, ewentualne wątpliwości interpretacyjne, czy zlokalizowanie zieleni urządzonej w otoczeniu zabudowy przeznaczonej na pobyt ludzi, nie stanowi przejawu nadużycia władztwa planistycznego, powinny być zwykle rozstrzygane przy zastosowaniu zasady in dubio pro natura (w razie wątpliwości na rzecz ochrony środowiska) - por. np. wyrok NSA z 8 listopada 2022 r., II OSK 1742/22, CBOSA. 4.8. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzeczono jak w sentencji.