II GZ 122/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Andrzej Skoczylas po rozpoznaniu w dniu 17 czerwca 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej zażalenia M. P. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 grudnia 2020 r. sygn. akt VI SA/Wa 2282/20 w zakresie zawieszenia postępowania sądowoadministracyjnego w sprawie ze skargi M. P. na uchwałę Krajowej Rady Polskiej Izby Inżynierów Budownictwa z dnia [...] czerwca 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia w sprawie uznania kwalifikacji zawodowych do wykonywania samodzielnych funkcji w budownictwie postanawia: uchylić zaskarżone postanowienie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, objętym zażaleniem postanowieniem z 15 grudnia 2020 r., sygn. akt VI SA/Wa 2282/20, działając w oparciu o art. 125 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.; dalej jako: p.p.s.a.) zawiesił postępowanie sądowoadministracyjne w sprawie ze skargi M. P. na uchwałę Krajowej Rady Polskiej Izby Inżynierów Budownictwa z [...] czerwca 2017 r., nr [...], w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia w sprawie uznania kwalifikacji zawodowych do wykonywania samodzielnych funkcji w budownictwie. W uzasadnieniu sąd pierwszej instancji wskazał, że M. P. pismem z dnia 9 grudnia 2019 r. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na ww. uchwałę Krajowej Rady Polskiej Izby Inżynierów Budownictwa. WSA podniósł, iż z urzędu wiadomym jest, że postanowieniem z dnia 19 listopada 2020 r. wydanym w sprawie o sygn. akt VI SA/Wa 458/20, WSA w Warszawie umorzył postępowanie sądowoadministracyjne prowadzone ze skargi M. P. (pismo z dnia 15 lipca 2017 r.) na uchwałę Krajowej Rady Polskiej Izby Inżynierów Budownictwa z [...] czerwca 2017 r., nr [...]. Sąd I instancji stwierdził, że postanowienie to nie jest prawomocne. Wskazując na treść art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a. WSA wyjaśnił, że przez kwestię prejudycjalną należy rozumieć przeszkodę powstającą lub ujawniającą się w toku postępowania sądowego, której usunięcie jest istotne z punktu widzenia możliwości prawidłowej realizacji celu postępowania sądowoadministracyjnego i ma bezpośredni wpływ na jego wynik. Analizując niniejszą sprawę Sąd I instancji ustalił, że skarga na wskazaną na wstępie uchwałę jest przedmiotem innego postępowania i toczy się pod sygnaturą akt VI SA/Wa 458/20. Z akt tej sprawy wynika z kolei, że postanowieniem z dnia 19 listopada 2020 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie umorzył postępowanie sądowowadministracyjne wszczęte skargą strony na wymienioną uchwałę Krajowej Rady Polskiej Izby Inżynierów Budownictwa, a postanowienie to nie jest jeszcze prawomocne. Z uwagi na zachodzącą pomiędzy wskazanymi sprawami tożsamość podmiotowo-przedmiotową, w ocenie Sądu I instancji, wystąpiła przesłanka do zawieszenia postępowania prowadzonego w sprawie o sygn. akt VI SA/Wa 2282/20 do czasu prawomocnego zakończenia postępowania w sprawie VI SA/Wa 458/20. Zażalenie na powyższe postanowienie wniósł M. P., zaskarżając orzeczenie w całości oraz domagając się uchylenia zaskarżonego postanowienia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucił naruszenie art. 18 § 1 pkt 6 w zw. z art. 183 § 2 pkt 4 p.p.s.a., tj. nieważność postępowania z uwagi na udział w składzie orzekającym sędzi, która wcześniej brała udział w rozpoznawaniu spraw w zw. z uchwałą [...], tj. dwukrotnie orzekała w tej samej sprawie na ten sam akt. W uzasadnieniu zażalenia podniesiono, że sędzia sprawozdawca orzekała w sprawie o sygn. akt VI SA/Wa 458/20, która dotyczyła skargi na uchwałę organu, nr [...], a teraz orzeka również w sprawie o sygn. akt VI SA/Wa 2282/20 na ten sam akt, co niewątpliwie dotyczy tożsamości sprawy oraz tożsamości podmiotów postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zażalenie zasługuje na uwzględnienie jednakże z przyczyn innych niż podniesiono w jego zarzutach i motywach uzasadnienia. Na wstępie wskazać należy na treść art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a., zgodnie z którym sąd może zawiesić postępowanie z urzędu, jeżeli rozstrzygnięcie sprawy zależy od wyniku innego toczącego się postępowania administracyjnego, sądowoadministracyjnego, sądowego, przed Trybunałem Konstytucyjnym lub Trybunałem Sprawiedliwości Unii Europejskiej. Powołana regulacja dotyczy kwestii prejudycjalnej, czyli sytuacji, w której uprzednie rozstrzygnięcie określonego zagadnienia, będzie miało wpływ na wynik innego postępowania. Rozstrzygnięcie tego zagadnienia musi być istotne z punktu widzenia realizacji celu postępowania sądowoadministracyjnego oraz bezpośrednio wpływać na wynik tego postępowania. Natomiast zawieszenie postępowania powinno być uzasadnione względami celowości, sprawiedliwości oraz ekonomiki procesowej (por. B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Zakamycze 2005, s. 301-303). Zastosowanie przez sąd art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a. ma charakter fakultatywny. Ocena jego zasadności pozostawiona została do uznania sądu, który wydając postanowienie w tej kwestii powinien rozważyć, czy w danym przypadku celowe jest wstrzymanie biegu sprawy. Nie oznacza to jednak dowolności działania w tej mierze, bowiem dla sądu administracyjnego kwestią wstępną może być wyłącznie takie zagadnienie, którego rozstrzygnięcie jest niezbędne do stwierdzenia czy zaskarżony akt jest zgodny z prawem (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z: 8 maja 2007 r., sygn. akt II OSK 694/06, LEX nr 338509 i z 19 kwietnia 2006 r., sygn. akt I FSK 845/05, LEX nr 212145). W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd I instancji wadliwie uznał, że zachodzi konieczność zawieszenia postępowania przed WSA w Warszawie ze względu na występujące w rozpoznawanej sprawie zagadnienie wstępne. Przywołując przyjęte w orzecznictwie i doktrynie rozumienie kwestii prejudycjalnej, stanowiącej fakultatywną podstawę zawieszenia z urzędu postępowania wskazaną w art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a., Sąd wyjaśnił, że zakłada ona istnienie ścisłego związku między sprawą rozpoznawaną w postępowaniu przed sądem administracyjnym a kwestią będącą przedmiotem postępowania prejudycjalnego. Podkreślić w tym miejscu należy, że związek ten polega na tym, iż rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego stanowi podstawę rozstrzygnięcia sprawy głównej. O ile zatem Sąd I instancji dokonał zasadniczo prawidłowej wykładni art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a., to jednak niezasadnie zastosował ten przepis w sprawie niniejszej. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, WSA wadliwie ocenił, że okoliczność prowadzenia przez ten sąd postępowania w sprawie o sygn. akt VI SA/Wa 458/20 może wywrzeć bezpośredni wpływ na rozstrzygnięcie niniejszej sprawy. Dla tego sądu kwestią wstępną byłoby wyłącznie takie zagadnienie, którego rozstrzygnięcie jest niezbędne do sformułowania wypowiedzi o tym, czy zakwestionowany w skardze akt, czynność lub bezczynność są zgodne z prawem materialnym, albo czy przed wydaniem tego aktu (czynności, bezczynności) nie doszło do popełnienia takich uchybień formalnych, które mogły mieć wpływ na jego treść. Tymczasem Sąd I instancji, zawieszając niniejsze postępowanie, wskazał jako podstawę wydania swojego postanowienia okoliczność występowania tożsamości podmiotowo-przedmiotowej pomiędzy postępowaniem prowadzonym w tej sprawie (sygn. akt VI SA/Wa 2282/20), a postępowaniem prowadzonym w sprawie o sygn. akt VI SA/Wa 458/20. Naczelny Sąd Administracyjny w tym miejscu wyjaśnia, że tożsamość podmiotowa dotyczy podmiotu będącego adresatem praw lub obowiązków, zaś tożsamość przedmiotowa ma miejsce, gdy identyczna jest treść tych praw i obowiązków oraz ich podstawa prawna i faktyczna (por. postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z: 3 marca 2020 r., I OZ 165/20; 12 grudnia 2019 r., I OZ 1268/19; 10 grudnia 2019 r., I OZ 976/19). Naczelny Sąd Administracyjny podkreśla, że w swym orzecznictwie wielokrotnie już wyjaśniał, iż jeżeli ta sama sprawa jest w toku bądź została przez sąd już raz prawomocnie rozpoznana, to w sytuacji wniesienia skargi na to samo działanie czy akt organu, skarga taka winna podlegać odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 4 p.p.s.a. (por. postanowienie NSA z dnia 8 lipca 2021 r., sygn. akt III OZ 466/21). Tożsamość wcześniej wszczętej sprawy sądowoadministracyjnej z tą, w której wniesiono drugą skargę przez ten sam podmiot i na ten sam akt, bez wątpienia nie może zatem stanowić przesłanki do zawieszenia postępowania sądowoadministracyjnego. Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy stwierdzić należy, że Sąd I instancji nieprawidłowo ocenił wpływ postępowania prowadzonego w sprawie o sygn. akt VI Sa/Wa 458/20 na rozstrzygnięcie niniejszej sprawy sądowoadministracyjnej o sygn. akt VI SA/Wa 2282/20. Całkowicie nieuzasadnione było uznanie, że prawomocne rozstrzygnięcie wydane w tamtej sprawie będzie stanowiło zagadnienia prejudycjalne dla tego postępowania. W ocenie sądu kasacyjnego, brak prawomocnego rozstrzygnięcia w prowadzonym postępowaniu o sygn. akt VI SA/Wa 458/20 nie stanowi zagadnienia wstępnego w niniejszym postępowaniu sądowym w rozumieniu art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Fakt, że aktualnie w prowadzonym równolegle do niniejszego postępowania innym postępowaniu sądowoadministracyjnego w sprawie skarżącego nie zapadło jeszcze rozstrzygnięcie w drugiej instancji, nie stanowi przeszkody, której usunięcie jest istotne z punktu widzenia możliwości realizacji celu tego postępowania i która to okoliczność ma bezpośredni wpływ na wynik tego postępowania. W dalszym toku postępowania Sąd I instancji obowiązany będzie uwzględnić przedstawione wywody, ponownie sprawdzi, czy zachodzi tożsamość pomiędzy oboma toczącymi się postępowaniami zainicjowanymi skargami M. P. na uchwałę Krajowej Rady Polskiej Izby Inżynierów Budownictwa z dnia [...] czerwca 2017 r. oraz podejmie stosowne czynności w sprawie. Biorąc pod uwagę powyższe stwierdzić należy, że zawieszenie postępowania sądowego na podstawie art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a. nie było zasadne, w konsekwencji czego zaskarżone postanowienie podlegało uchyleniu. Na marginesie wskazać należy, że na uwzględnienie nie mogłoby zasługiwać stanowisko skarżącego przedstawione w zażaleniu, odnośnie nieważności toczącego się postępowania z uwagi na dwukrotne orzekanie przez tego samego sędziego w tej samej sprawie i na ten sam akt. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, wskazywana przez skarżącego okoliczność nie stanowi żadnej z określonych w art. 18 § 1 pkt 6 p.p.s.a. przesłanek wyłączenia sędziego od orzekania w niniejszej sprawie. Przesłanki wyłączenia sędziego nie może bowiem stanowić okoliczność, że brał on udział w rozpoznawaniu innej sprawy ze skargi tego samego skarżącego. Przyjęcie, że sędzia podlega wyłączeniu od rozpoznania sprawy tylko dlatego, że dokonał oceny prawnej w innych sprawach – nawet między tymi samymi stronami postępowania prowadziłoby do paraliżu sądownictwa. Okoliczność orzekania w innej sprawie ze skargi tego samego skarżącego byłaby przesłanką wyłączenia jedynie w przypadkach określonych w art. 18 § 1 pkt 6 p.p.s.a., tj. w sprawach, w których sędzia brał udział w wydaniu zaskarżonego orzeczenia, jak też w sprawach o ważność aktu prawnego z jego udziałem sporządzonego lub przez niego rozpoznanego oraz w sprawach, w których występował jako prokurator. Z akt przedmiotowej sprawy nie wynika, aby w przypadku sędziego orzekającego w tej sprawie zachodziła którakolwiek z okoliczności określonych w cytowanym przepisie. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 185 § 1 w zw. z art. 197 § 2 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.