II GZ 119/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Małgorzata Rysz po rozpoznaniu w dniu 30 czerwca 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej zażalenia A. S., Z. S., J. S., K. S., J. S., K. S., J. S. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 listopada 2020 r. sygn. akt VII SAB/Wa 47/19 w zakresie zwrotu kosztów postępowania sądowego w sprawie ze skargi A. S., Z. S., J. S., K. S., J. S., K. S., J. S. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego w przedmiocie stwierdzenia naruszenia prawa przez przewoźnika lotniczego postanawia oddalić zażalenie. Postanowieniem z 24 listopada 2020 r. (sygn. akt VII SAB/Wa 47/19) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej zwany "WSA"), działając na podstawie art. 205 § 2, art. 206 i art. 200 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.; dalej zwanej "ppsa") w zw. z § 14 ust 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 r., poz. 1800 ze zm.), zasądził od Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego (dalej zwanego "Prezesem ULC") na rzecz: 1) A. S. kwotę 237 zł,, 2) Z. S. kwotę 237 zł, 3) małoletnich K. S. i J. S. reprezentowanych przez przedstawicieli ustawowych A. S. i Z. S. kwoty po 237 zł każdemu z nich, 4) J. S. kwotę 277 zł, 5) K. S. kwotę 277 zł, 6) małoletniej J. S. reprezentowanej przez przedstawicieli ustawowych J. S. i K. S. kwotę 277 zł; natomiast w pozostałym zakresie WSA oddalił wniosek tych osób o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania sądowego. WSA orzekał w następującym stanie sprawy. Wyrokiem z 17 lipca 2019 r. (sygn. akt VII SAB/Wa 47/19) WSA uwzględnił skargę A. S., Z. S., K. S., J. S., J. S., K. S. i J. S. (dalej zwany również "Skarżącymi") na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Prezesa ULC w przedmiocie stwierdzenia naruszenia prawa przez przewoźnika lotniczego. W punkcie III wyroku WSA zasądził na rzecz każdego ze Skarżących kwotę 100 zł tytułem zwrotu wpisu sądowego oraz solidarnie na rzecz wskazanych Skarżących kwotę 599 zł tytułem zwrotu kosztów zastępstwa procesowego. Skarżący złożyli zażalenie na postanowienie w przedmiocie kosztów sądowych zawarte w wyroku z 17 lipca 2019 r. Postanowieniem z 16 czerwca 2020 r. (sygn. akt I OZ 962/19) Naczelny Sąd Administracyjny uchylił postanowienie zawarte w punkcie III wyroku WSA z 17 lipca 2019 r. (sygn. akt VI SAB/Wa 47/19) w całości. Naczelny Sąd Administracyjny uznał w szczególności, że każdy ze Skarżących posiada swój indywidualny interes prawny w zaskarżeniu przewlekłości prowadzenia przez Prezesa ULC postępowania w przedmiocie stwierdzenia naruszenia prawa przez przewoźnika. Wobec tego, że Skarżący są współuczestnikami formalnymi sporu, zatem do zwrotu kosztów na ich rzecz znajdzie zastosowanie art. 202 § 1 ppsa nakazujący zwrot kosztów odpowiednio do udziału w sprawie. Naczelny Sąd Administracyjny uznał za niedopuszczalne połączenie współuczestnictwa formalnego z solidarnym zwrotem kosztów zastępstwa procesowego. Jednocześnie Naczelny Sąd Administracyjny ocenił, że WSA był uprawniony do zastosowania art. 206 ppsa, jednakże zasądzenie kosztów nie mogło nastąpić solidarnie. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził przy tym, że art. 206 ppsa może znaleźć zastosowanie w przypadku występowania w sprawie współuczestników formalnych reprezentowanych przez jednego pełnomocnika, a jego zastosowanie nie jest ograniczone jedynie do "nadużycia prawa podmiotowego", ale zależy od uznania sądu. Powołując się na orzecznictwo, Naczelny Sąd Administracyjny dodał, że miarkowanie mogłoby być uzasadnione w sytuacji, gdy w sprawie występowałaby znaczna liczba współuczestników, co znacznie powiększałoby łączną wartość zastępstwa procesowego. Rozpoznając ponownie sprawę w powyższym zakresie, WSA w postanowieniu z 24 listopada 2020 r. zasądził po 237 zł na rzecz A. S., Z. S., K. S. i J. S., a także po 277 zł na rzecz J. S., K. S. i J. S. W uzasadnieniu postanowienia WSA wskazał, że w przypadku A. S., Z. S., K. S. i J S. na zasądzone kwoty składają się: uiszczony przez każdego z nich wpis sądowy od skargi w kwocie 100 zł, koszty opłaty skarbowej od pełnomocnika (po 17 zł) oraz koszty zastępstwa procesowego za prowadzenie sprawy w pierwszej instancji w kwocie po 120 zł, co daje łączną kwotę 480 zł równą minimalnej stawce za reprezentowanie przez profesjonalnego pełnomocnika w sprawie sądowoadministracyjnej przed sądem I instancji. Z kolei w odniesieniu do J. S., K. S. i J. S. WSA wskazał, że na zasądzone kwoty składają się: uiszczony przez każdego z nich wpis sądowy od skargi w kwocie po 100 zł, koszty opłaty skarbowej od pełnomocnictwa (po 17 zł) oraz koszty zastępstwa procesowego za prowadzenie sprawy w pierwszej instancji w kwocie po 160 zł, co daje łączną kwotę 480 zł tych kosztów, równą minimalnej stawce za reprezentowanie przez profesjonalnego pełnomocnika w sprawie. WSA ocenił, że miarkowanie kosztów zastępstwa procesowego poniżej stawki minimalnej (480 zł) było uzasadnione: jakością skargi, poziomem skomplikowania sprawy, nieznacznym nakładem pracy pełnomocnika związanym ze specjalizowaniem się tegoż pełnomocnika w tego rodzaju sprawach, okolicznością, że sprawa jest po części efektem okoliczności niezależnych od organu (znaczący wpływ ilości spraw do rozpatrzenia na skutek uchwały Sądu Najwyższego). WSA uznał, że nie należy zasądzać pełnej stawki wynagrodzenia za każdego pojedynczego Skarżącego, skoro sprawa jest oczywista z prawnego punktu widzenia. Skarżący złożyli zażalenie na postanowienie WSA z 24 listopada 2020 r., zaskarżając to orzeczenie w całości. Wnieśli o zmianę treści skarżonego postanowienia, to jest zastąpienie jej treścią: 1) zasądza od Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego na rzecz skarżących kwot po 697,00 złotych tytułem zwrotu kosztów procesu, w tym po: a) 480,00 złotych tytułem kosztów zastępstwa procesowego; b) 100,00 złotych tytułem kosztu opłaty od skargi; c) 100,00 złotych tytułem kosztu opłaty od uwzględnionego przez Naczelny Sąd Administracyjny zażalenia; d) 17,00 złotych tytułem opłaty skarbowej od pełnomocnictwa. Ponadto wnieśli o przedstawienie powiększonemu składowi orzekającemu Naczelnego Sądu Administracyjnego następujących pytań prawnych: a) Czy współuczestnikom formalnym, o jakich mowa w art. 202 § 1 ppsa w zw. z treścią art. 205 § 1 i 2 ppsa, reprezentowanym przez tego samego pełnomocnika procesowego, będącego adwokatem przysługuje zwrot kosztów w wysokości odpowiadającej pojedynczej stawce kosztów zastępstwa adwokackiego, określonej przepisami rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości w sprawie opłat za czynności adwokackie czy też w wysokości odpowiadającej iloczynowi stawki zastępstwa procesowego, o której wyżej mowa oraz ilości współuczestników formalnych?; b) Czy na gruncie przepisów Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, w tym w szczególności art. 206 ppsa, możliwe jest w przypadkach współuczestnictwa formalnego rozliczenie kosztów należnych współuczestnikowi przez obniżenie wynagrodzenia pełnomocnika procesowego poniżej stawki minimalnej przewidzianej w przepisach wykonawczych? Skarżący zarzucili zaskarżonemu postanowieniu naruszenie prawa procesowego, a mianowicie: 1) art. 200 ppsa przez wydanie postanowienia w przedmiocie rozliczenia kosztów procesu bez uwzględnienia poniesionych przez każdego ze Skarżących kosztów opłaty od zażalenia uwzględnionego na mocy postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z 16 czerwca 2020 r. (sygn. akt I OZ 962/19); 2) art. 206 ppsa przez błędne uznanie, że: a) 1/3 czy też 1/4 wartości minimalnej stawi zastępstwa procesowego określonej treścią rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości, to jest 120 - 160 zł brutto, 97,56 - 130,08 zł netto, 79,02 - 105,37 zł na rękę (przy założeniu ponoszenia zerowych kosztów stałych prze pełnomocnika) jest stawką odpowiednio wynagradzającą adwokata za czynność procesową przed sądem administracyjnym, w sytuacji gdy mocodawca nie ma możliwości znalezienia pełnomocnika, który obsłuży sprawę związaną z odpowiedzialnością oscylującą wokół 1700 zł za w/w wynagrodzeniem, co w efekcie prowadzi do pozbawienia strony postępowania prawa do sądu (wyrok stwierdzający przewlekłość stanowi prejudykat w kontekście dalszych roszczeń Skarżących wobec organu); b) łączna kwota 3360 zł brutto, 2731,71 zł netto, 2212,69 zł (przy założeniu ponoszenia zerowych kosztów stałych przez pełnomocnika) jest kwotą nadmierną, jako wynagrodzenie pełnomocnika obsługującego sprawę o łącznej wartości przedmiotu sporu 12 000 zł; c) nakład pracy pełnomocnika sprowadza się jedynie do napisania w sytuacji, w której pełnomocnik: i) ma obowiązek informowania swoich mocodawców o przebiegu postępowania, możliwych scenariuszach rozwoju sprawy oraz wynikach prowadzonego postępowania; ii) ponosi odpowiedzialność majątkową za prawidłowy przebieg postępowania (wraz ze wzrostem liczby współuczestników formalnych rośnie odpowiedzialność pełnomocnika); iii) ponosi koszty stałe związane z archiwizacją dokumentów (sprzęt biurowy, pracownicy, pomieszczenia biurowe, serwer itp.); iv) ponosi koszty stałe związane z prowadzeniem działalności (składki ZUS, siedziba, ubezpieczenie, media itp.); v) skarżony wyrok stanowi prejudykat, umożliwiający dochodzenie roszczeń regresowych od Skarbu Państwa; d) ilość postępowań prowadzonych przez pełnomocnika o podobnym charakterze miałaby wpływ na wartość jego usług; powyższe w efekcie doprowadziło do przerzucenia ciężaru finansowego prowadzonego postępowania na stronę wygrywającą postępowanie. W odpowiedzi na zażalenie Prezes ULC wniósł o oddalenie zażalenia. W piśmie z 25 marca 2021 r. Skarżący odnieśli się do odpowiedzi na zażalenie. Wskazali w szczególności, że koszty zastępstwa procesowego nie stanowią jedynie ekwiwalentu z tytułu kosztów ksera, a mają również stanowić wynagrodzenie pełnomocnika. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zażalenie nie zasługuje na uwzględnienie. Nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 200 ppsa przez nieprawidłowe zastosowanie, polegające na nieuwzględnieniu przy rozliczaniu kosztów procesu poniesionych przez każdego ze Skarżących kosztów opłaty od zażalenia uwzględnionego na mocy postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z 16 czerwca 2020 r. (sygn. akt I OZ 962/19). Zgodnie z art. 200 ppsa w razie uwzględnienia skargi przez sąd pierwszej instancji przysługuje skarżącemu od organu, który wydał zaskarżony akt lub podjął zaskarżoną czynność albo dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania, zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw. Niewątpliwie koszty wpisu sądowego od zażalenia, które zostało uwzględnione przez Naczelny Sąd Administracyjny mogą zostać zakwalifikowane jako koszty niezbędne do celowego dochodzenia praw. Niemniej jednak uwzględnienie tego rodzaju kosztów przy zasądzaniu kosztów postępowania sądowoadministracyjnego wymagało złożenia w tym zakresie stosownego wniosku przez Skarżących. Sąd administracyjny o kosztach postępowania orzeka bowiem na wniosek strony, a nie z urzędu, o czym świadczy treść art. 209 ppsa ("Wniosek strony o zwrot kosztów sąd rozstrzyga w każdym orzeczeniu uwzględniającym skargę oraz w orzeczeniu, o którym mowa w art. 201, art. 203 i art. 204"). Z akt sprawy wynika, że ani w zażaleniu, które zostało uwzględnione przez Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z 16 czerwca 2020 r., ani w toku postępowania zażaleniowego zakończonego tym postanowieniem Skarżący (reprezentowani przez profesjonalnego pełnomocnika) nie złożyli wniosku o zasądzenie zwrotu kosztów tegoż postępowania zażaleniowego. Wobec tego w zaskarżonym obecnie postanowieniu WSA nie miał podstaw do uwzględnienia tych kosztów, wydając postanowienie w przedmiocie zwrotu kosztów postępowania sądowoadministracyjnego w związku z uwzględnieniem skargi. Niezasadny jest zarzut naruszenia przez WSA art. 206 ppsa. W tej sprawie każdy ze Skarżących był zastępowany przez adwokata w postępowaniu przed WSA. Zgodnie z art. 205 § 2 ppsa do niezbędnych kosztów postępowania strony reprezentowanej przez adwokata lub radcę prawnego zalicza się ich wynagrodzenie, jednak nie wyższe niż stawki opłat określone w odrębnych przepisach i wydatki jednego adwokata lub radcy prawnego, koszty sądowe oraz koszty nakazanego przez sąd osobistego stawiennictwa strony. Wyjątek od opisanej zasady uregulowany jest w art. 206 ppsa, zgodnie z którym sąd może w uzasadnionych przypadkach odstąpić od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania w całości lub w części, w szczególności jeżeli skarga została uwzględniona w części niewspółmiernej w stosunku do wartości przedmiotu sporu ustalonej w celu pobrania wpisu. Jak wskazuje się w literaturze, w aktualnym brzmieniu tego przepisu możliwość miarkowania, a nawet odstąpienia od zasądzenia zwrotu kosztów na rzecz skarżącego od organu w postępowaniu przed sądem administracyjnym pierwszej instancji w przypadku, o którym mowa w art. 200 ppsa, powiązano, tak jak w postępowaniu kasacyjnym (art. 207 § 2 ppsa), z pojęciem niedookreślonym "uzasadniony przypadek". Pojęcie to daje swobodę sądowi orzekającemu w sprawie, ale jednocześnie wymaga odpowiedniego wyjaśnienia na tle konkretnego stanu faktycznego w uzasadnieniu wyroku (M. Niezgódka -Medek [w:] B. Dauter., A. Kabat. M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz; Warszawa 2019, uwaga 4 do art. 206, LEX/el). W literaturze wskazuje się również, że zastosowanie art. 206 ppsa jest pozostawione uznaniu sądu, zaś katalog okoliczności uzasadniających miarkowanie lub odstąpienie od zasądzenia kosztów ma charakter otwarty, na co wskazuje zwrot "w szczególności" (zob. M. Jagielska, J. Jagielski, P. Gołaszewski, [w:] Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, red. R. Hauser, M. Wierzbowski, Warszawa 2017, s. 797-800, komentarz do art. 206). W orzecznictwie podkreśla się natomiast, że "uzasadnionym przypadkiem", o którym mowa w art. 206 ppsa, jest przypadek sprawy sądowoadministracyjnej, w której wystąpiły między innymi następujące okoliczności: niezwłoczne usunięcie stanu bezczynności przez organ, niewielki wkład pracy pełnomocnika wobec treści skargi i jej seryjności, inicjowanie podobnych postępowań sądowych przez stronę, brak skonkretyzowania umowy między stroną skarżącą a jej pełnomocnikiem, istnienie wątpliwości, czy rzeczywistą intencją skargi jest doprowadzenie do usunięcia bezczynności organu, czy też uzyskanie zasądzenia kosztów zastępstwa procesowego (por. np. postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego: z 13 września 2016 r., sygn. akt I OZ 930/16; z 15 września 2020 r., sygn. akt I GZ 198/20; z 25 września 2020 r., sygn. akt I GZ 240/20, a także wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z 14 lutego 2017 r., sygn. akt I OSK 2642/16; z 9 lutego 2021 r., sygn. akt II GZ 9/21; te i kolejne cytowane orzeczenia dostępne są w Internecie w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Ponieważ art. 206 ppsa dotyczy kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw, o których mowa w art. 205 ppsa, to obejmuje swoim zakresem także miarkowanie wysokości wynagrodzenia fachowego pełnomocnika (M. Niezgódka-Medek [w:] B. Dauter, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, op. cit.). Przy określaniu wysokości wynagrodzenia takiego pełnomocnika należy każdorazowo uwzględniać stopień zawiłości sprawy oraz nakład pracy, a także wkład jego pracy w przyczynienie się do wyjaśnienia i rozstrzygnięcia sprawy, w szczególności czas poświęcony na przygotowanie się do prowadzenia sprawy, liczbę stawiennictw w sądzie, w tym na rozprawach i posiedzeniach, czynności podjęte w sprawie, a także tryb i czas prowadzenia sprawy, obszerność zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z 12 czerwca 2019 r. o sygn. akt II OZ 519/19 oraz wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 23 czerwca 2020 r. o sygn. akt I OSK 208/20). Warunkiem prawidłowego zastosowania przez sąd pierwszej instancji art. 206 ppsa jest zatem wskazanie, dlaczego sąd uznał, że zachodzi przypadek uzasadniający zasądzenie jedynie części kosztów. Intencją ustawodawcy było pozostawienie do uznania sądu, czy ma zastosować ten przepis oraz w jakiej części należy odstąpić od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania na rzecz strony skarżącej w przypadku uwzględnienia jej skargi, jednakże w razie miarkowania tych kosztów obowiązkiem sądu jest precyzyjne uzasadnienie takiego rozstrzygnięcia (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z 21 lutego 2011 r., sygn. akt II FZ 8/11). W zaskarżonym wyroku WSA uznał, że "uzasadnionym przypadkiem", o którym mowa w art. 206 ppsa, przemawiającym za miarkowaniem kosztów postępowania, jest nakład pracy pełnomocnika, do którego należało dostosować przyznawane wynagrodzenie, niski stopień skomplikowania sprawy, jak i okoliczność, że tego rodzaju sprawy mają charakter powtarzalny, a pełnomocnik Skarżących specjalizuje się w reprezentowaniu stron w takich sprawach. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, takie uzasadnienie zastosowania art. 206 ppsa - w świetle treści skargi sporządzonej przez pełnomocnika, jak i okoliczności sprawy, które uzasadniały uwzględnienie skargi na przewlekle prowadzenie postępowania przez Prezesa ULC – jest przekonujące, zaś zastosowanie tego przepisu przez WSA mieściło się w granicach uznania sędziowskiego. Wbrew wywodom zażalenia, w niniejszej sprawa sądowoadministracyjna nie ma wartości przedmiotu zaskarżenia w wysokości 12 000 zł. Przedmiotem tej sprawy było przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ administracyjny. W takiej sytuacji prawodawca określił, że minimalne wynagrodzenie pełnomocnika będącego adwokatem za reprezentowanie strony w postępowaniu przed wojewódzkim sądem administracyjnym wynosi 480 zł (vide § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie). Jednakże w art. 206 ppsa ustawodawca przyznał sądowi administracyjnemu kompetencję do miarkowania zasądzanych kosztów postępowania - także poniżej stawki minimalnej określonej w przywołanym rozporządzeniu. Skoro z art. 206 ppsa wyraźnie wynika, że sąd może nawet w całości odstąpić od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania (a więc nie przyznać stronie żadnych kosztów), to tym bardziej uzasadniona jest teza, że może stronie przyznać koszty w kwocie niższej niż przewidziane w rozporządzeniu stawki minimalne (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z 15 grudnia 2016 r., sygn. akt II GZ 1255/16). Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznający niniejszą sprawę nie znalazł podstaw do uwzględnienia wniosku Skarżących o przedstawienie powiększonemu składowi orzekającemu Naczelnego Sądu Administracyjnego proponowanych zagadnień prawnych. Możliwość zastosowania w okolicznościach tej sprawy art. 206 ppsa dotyczącego miarkowania kosztów postępowania nie budzi wątpliwości Naczelnego Sądu Administracyjnego rozpoznającego niniejsze zażalenie. Ze wskazanych powodów Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 w związku z art. 197 § 2 ppsa, oddalił zażalenie. PG