VII SA/Wa 1138/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Izabela Ostrowska (spr.), Sędziowie asesor WSA Elżbieta Granatowska, sędzia WSA Marta Kołtun-Kulik, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 28 lipca 2021 r. sprawy ze skargi B. G. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2021 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie wstrzymania postępowania egzekucyjnego oddala skargę Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2021 r., znak: [...], Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: "GINB", "organ II instancji") na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256 ze zm., dalej: "k.p.a.") w zw. z art. 18 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2020 r., poz. 1427, dalej: "u.p.e.a."), po rozpatrzeniu zażalenia B. G. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej: "[...] WINB", "organ I instancji") z dnia [...] marca 2021 r., znak: [...] - utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. Z akt postępowania administracyjnego wynika, że decyzją z [...] marca 2015 r., znak: [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] (dalej: "PINB w [...]") nakazał B.G. (dalej: "inwestor") rozbiórkę okapu dachu budynku mieszkalno-usługowego usytuowanego przy ul. [...] w [...] na działkach nr ew. [...] i [...], nad ścianą szczytową od strony działki nr ew. [...]. Decyzja ta została następnie utrzymana w mocy przez [...] WINB rozstrzygnięciem z [...] sierpnia 2015 r. Rozstrzygnięcie to stało się następnie przedmiotem skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, który wyrokiem z 13 lipca 2016 r., sygn. akt II SA/Rz 1545/15 uchylił decyzję [...] WINB. Z kolei po rozpatrzeniu złożonej w sprawie skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 12 grudnia 2018 r., sygn. akt II OSK 146/17 uchylił powyższe orzeczenie i oddalił skargę. W związku z powyższym PINB w [...] upomnieniem z [...] lipca 2020 r. wezwał inwestora do wykonania obowiązku rozbiórki okapu. Następnie, w dniu [...] listopada 2020 r. organ powiatowy przeprowadził kontrolę, podczas której ustalił, że obowiązek nałożony decyzją z [...] marca 2015 r. nie został wykonany. Stąd też PINB w [...] w dniu [...] listopada 2020 r. wystawił tytuł wykonawczy (znak: [...]), a postanowieniem z tej samej daty nałożył na inwestora grzywnę w celu przymuszenia w wysokości 3000 złotych oraz wezwał do wykonania ciążącego na inwestorze obowiązku w terminie 30 dni od doręczenia postanowienia. Następnie, postanowieniem z [...] stycznia 2021 r., znak: [...], [...] WINB uchylił w całości rozstrzygnięcie PINB w [...] z [...] listopada 2020 r. i umorzył prowadzone postępowanie. W uzasadnieniu podkreślił, że postanowienie nakładające na inwestora grzywnę w celu przymuszenia zostało wydane w oparciu o wadliwy tytuł wykonawczy. Stąd też w dniu [...] stycznia 2021 r. organ powiatowy ponownie wystawił tytuł wykonawczy (znak: [...]) oraz wydał postanowienie o nałożeniu na inwestora grzywny w celu przymuszenia w kwocie 3000 złotych, wzywając do wykonania ciążącego na nim obowiązku w terminie 30 dni. W dniu [...] lutego 2021 r. do [...] WINB wpłynął wniosek inwestora o wstrzymanie prowadzonego postępowania egzekucyjnego z uwagi na szczególne okoliczności – wydanie w dniu [...] listopada 2020 r. pierwotnego tytułu wykonawczego w tej sprawie i nałożenie kolejnej grzywny na stronę. Zdaniem inwestora w obrocie prawnym funkcjonują dwa niezależne tytuły wykonawcze wydane w oparciu o jedną decyzję. W jego ocenie pierwotny tytuł wykonawczy nie podlegał uchyleniu, lecz należało go jedynie uzupełnić. Po rozpatrzeniu przedmiotowego wniosku [...] WINB postanowieniem z [...] marca 2021 r. odmówił wszczęcia postępowania w sprawie wstrzymania postępowania egzekucyjnego prowadzonego w celu wyegzekwowania obowiązku wynikającego z decyzji PINB w [...] z [...] marca 2015 r. Zażalenie na powyższe rozstrzygnięcie złożył inwestor, reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, zarzucając błędną wykładnię art. 23 § 6 u.p.e.a. przez przyjęcie, że postępowanie zainicjowane z urzędu nie może być również wszczęte na wniosek, a także art. 61a § 1 k.p.a. przez przyjęcie, że z innych uzasadnionych przyczyn niniejsze postępowanie nie może być wszczęte. Po jego przeanalizowaniu GINB postanowieniem z [...] kwietnia 2021 r. utrzymał w mocy rozstrzygnięcie [...] WINB. W uzasadnieniu organ II instancji wskazał, że w niniejszej sprawie organ wojewódzki odmówił wszczęcia postępowania ze względy na brak możliwości jego zainicjowania na żądanie strony. Z treści art. 23 § 6 u.p.e.a. wynika bowiem wprost, że uprawnienie do żądania wstrzymania postępowania egzekucyjnego przysługuje wyłącznie organowi nadzorującemu z urzędu. Istotą podejmowania działań z urzędu jest zaś swoboda uznania przez organ administracji czy w danej sprawie zachodzą przesłanki określonego działania. Jednocześnie organ odwoławczy zacytował wyroki sądów administracyjnych, w których potwierdzono brak instytucji wstrzymania postępowania egzekucyjnego lub czynności egzekucyjnych na wniosek dłużnika. Odnosząc się do treści zażalenia GINB wyjaśnił, że organ może wstrzymać postępowanie egzekucyjne na postawie informacji uzyskanych od strony, co nie oznacza, że robi to na jej wniosek. Dodał, że skoro strona złożyła w niniejszej sprawie wniosek o wstrzymanie postępowania egzekucyjnego to – ze względu na jego niedopuszczalność – należało odmówić wszczęcia postępowania. Na zakończenie swoich rozważań organ II instancji podkreślił, że kwestia podjęcia przez organ z urzędu działania po zapoznaniu się z okolicznościami podniesionymi we wniosku strony, zależy wyłącznie od uznania organu i nie podlega kontroli sądowej ani instancyjnej. Skargę na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła B. G., reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, domagając się jego uchylenia, uchylenia rozstrzygnięcia organu I instancji, a także zasądzenia kosztów postępowania według norm przepisanych. Jednocześnie pełnomocnik skarżącej zarzucił kwestionowanemu rozstrzygnięciu: - błędne zastosowanie art. 61a § 1 k.p.a. przez przyjęcie, że z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, podczas gdy przedstawiony stan faktyczny w pełni uzasadnia podjęcie działań zmierzających do wstrzymania postępowania egzekucyjnego, - błędną wykładnię art. 23 § 6 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji przez przyjęcie, że postępowanie które może być prowadzone "z urzędu" nie może zostać zainicjowane przez aktywność strony w postaci złożenia wniosku, - naruszenie art. 7 k.p.a. w zw. z art. 18 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji poprzez naruszenie zasady wydawania rozstrzygnięć w oparciu o "uznanie administracyjne", bez rzetelnej analizy przedstawionego stanu faktycznego, - naruszenie art. 286a k.p.a. przez nieprzedłożenie pisemnego upoważnienia do wydania decyzji w sytuacji, w której decyzji nie wydaje bezpośrednio organ a pracownik organu. W uzasadnieniu pełnomocnik skarżącej rozwinął powyższe zarzuty. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonym postanowieniu. Dodał, że żadne obowiązujące normy prawne, w szczególności art. 124 k.p.a., nie nakazują organowi administracji publicznej załączenia dokumentów potwierdzających upoważnienie określonego pracownika do podpisywania wydawanych rozstrzygnięć. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Kontrola sądu administracyjnego zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137) oraz art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej: "p.p.s.a."), sprowadza się do badania zgodności z prawem działalności administracji publicznej. Kontrola ta polega na badaniu, czy w toku rozpoznania sprawy organy administracji publicznej nie naruszyły prawa materialnego i procesowego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Ponadto sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). W niniejszej sprawie przedmiotem kontroli jest postanowienie GINB z [...] kwietnia 2021 r., znak: [...], którym utrzymano w mocy rozstrzygnięcie [...] WINB z dnia [...] marca 2021 r., znak: [...], odmawiające wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie wstrzymania postępowania egzekucyjnego. W ocenie Sądu zaskarżone postanowienie nie zostało wydane z naruszeniem prawa. W myśl art. 61 § 1 k.p.a. postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Na gruncie zaś art. 61a § 1 k.p.a. gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Brzmienie tego przepisu wyraźnie wskazuje, że organ administracji państwowej, każdorazowo w przypadku stwierdzenia, że w sprawie zachodzą przyczyny uniemożliwiające wszczęcie postępowania i rozpatrzenie treści żądania, nie może przystąpić do merytorycznego badania wniosku, lecz obowiązany jest zaniechać dalszych czynności i odmówić wszczęcia postępowania. W odniesieniu do drugiej przesłanki wymienionej w powyższym przepisie należy podkreślić, że inne uzasadnione okoliczności uniemożliwiające wszczęcie postępowania nie zostały skonkretyzowane w k.p.a. Jednakże - zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem - należy przyjąć, że są to okoliczności, które w oczywisty sposób stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania (por. wyrok WSA w Poznaniu z 6 września 2012 r., sygn. akt IV SA/Po 332/12, LEX nr 1216728). Co więcej, odmowa wszczęcia postępowania tej podstawie może mieć miejsce w sytuacjach oczywistych, niewymagających analizy sprawy i przeprowadzenia dowodów, a więc gdy "na pierwszy rzut oka" można stwierdzić, że brak jest podstaw do prowadzenia postępowania (por. wyrok NSA z 22 maja 2015 r., sygn. akt II OSK 2671/13, LEX nr 1982821). Dodatkowo należy wyjaśnić, że w postanowieniu wydanym w trybie art. 61a § 1 k.p.a. organ nie może formułować wniosków i ocen dotyczących meritum żądania, gdyż postępowanie takie kończy się wydaniem aktu formalnego, a nie merytorycznego (por. wyrok NSA z 18 grudnia 2015 r., II OSK 999/14, LEX nr 1989306). Zdaniem Sądu taka właśnie sytuacja ma miejsce w niniejszej sprawie. Zgodnie bowiem z art. 23 § 1 u.p.e.a. nadzór nad egzekucją administracyjną sprawują organy wyższego stopnia w stosunku do organów właściwych do wykonywania tej egzekucji. W myśl natomiast art. 23 § 6 tej ustawy, organy sprawujące nadzór mogą, w szczególnie uzasadnionych przypadkach, wstrzymać z urzędu, na czas określony, czynności egzekucyjne lub postępowanie egzekucyjne prowadzone przez nadzorowany organ. W tym miejscu należy podkreślić, że zarówno w doktrynie, jak i orzecznictwie głoszony jest pogląd, zgodnie z którym cytowana wyżej ustawa nie normuje instytucji wstrzymania postępowania egzekucyjnego na wniosek dłużnika (por. wyrok NSA z 8 października 1999 r., sygn. akt III SA 7798/98, LEX nr 46233). W konsekwencji wniosek zobowiązanego do organu nadzoru o wstrzymanie czynności egzekucyjnych lub postępowania egzekucyjnego może jedynie stanowić impuls do podjęcia przez ten organ czynności nadzorczych z urzędu (por. P. M. Przybysz [w:] Postępowanie egzekucyjne w administracji. Komentarz, wyd. IX, Warszawa 2021, art. 23). Skoro więc wstrzymanie czynności egzekucyjnych lub postępowania egzekucyjnego następuje z inicjatywy organu sprawującego nadzór, to bez znaczenia pozostaje ewentualny wniosek strony w tym przedmiocie (por. wyroki NSA z: 18 kwietnia 2019 r., sygn. akt II FSK 1274/17, LEX nr 2682358 oraz z 8 kwietnia 2009 r., sygn. akt II FSK 1925/07, LEX nr 532583, z 22 kwietnia 2010 r., sygn. akt II FSK 472/10, LEX nr 596470). Równocześnie należy zaznaczyć, że dłużnikowi, przeciwko któremu prowadzone jest postępowanie egzekucyjne, który kwestionuje działania organu egzekucyjnego, przysługują środki określone w ustawie o postępowaniu egzekucyjnym w administracji takie jak zarzuty, skarga na czynności egzekucyjne lub skarga na przewlekłość postępowania. W tym miejscu Sąd uznał, że nie podziela argumentacji pełnomocnika skarżącej dotyczącej błędnego zastosowania przez organy art. 61a § 1 k.p.a. z przyczyn podanych powyżej. W sytuacji bowiem, gdy brak jest podstaw do merytorycznego rozpatrzenia wniosku strony, należy zastosować art. 61a k.p.a. i odmówić wszczęcia postępowania w sprawie wniosku o wstrzymanie postępowania egzekucyjnego, co też miało miejsce w niniejszym przypadku. Zauważyć należy ponadto, że zainteresowana osoba (dłużnik), formułując odpowiednie pismo jest oczywiście władna sugerować właściwemu organowi wstrzymanie egzekucji. W konsekwencji takiego działania nie jest jednak inicjowane postępowanie administracyjne (por. wyrok WSA w Warszawie z 7 stycznia 2021 r., sygn. akt III SA/Wa 612/20, LEX nr 3124324). Sąd nie podziela również zarzutu błędnej wykładni art. 23 § 6 u.p.e.a. Jak bowiem wskazano powyżej konstrukcja ta nie służy wstrzymaniu postępowania egzekucyjnego na wniosek dłużnika. Ponadto w ocenie Sądu organ odwoławczy w niniejszej sprawie zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej, wyrażoną w art. 7 k.p.a., podjął wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia niniejszej sprawy i rozpatrzył w sposób wyczerpujący zebrany materiał dowodowy (art. 77 § 1 k.p.a.). Co więcej, skuteczne powołanie się na naruszenie art. 7 k.p.a. może odnieść skutek jedynie w sytuacji, kiedy miałoby to wpływ na wynik sprawy. W niniejszym przypadku nie mamy do czynienia z taką sytuacją. Pełnomocnik skarżącej również nie wykazał takiej okoliczności. Należy bowiem podkreślić, że uchybienie przez organy normie zawartej w art. 7 k.p.a. ma miejsce jedynie wówczas, gdy wbrew obowiązkowi należytego wyjaśnienia sprawy nie ustalają one faktów czy zdarzeń, które mają znaczenie dla załatwienia sprawy, czyli mają znaczenie dla zastosowania określonej normy prawa materialnego, przyznającej stronie konkretne uprawnienie lub przewidującej jej obowiązek publicznoprawny ( por. wyrok NSA z dnia 27 kwietnia 2020 r., sygn. akt I OSK 445/19, Lex nr 3020326). Odnosząc się do ostatniego z zarzutów skargi Sąd nie znalazł podstaw do jego uwzględnienia. W myśl art. 268a k.p.a., organ administracji publicznej może w formie pisemnej upoważniać pracowników kierowanej jednostki organizacyjnej do załatwiania spraw w jego imieniu w ustalonym zakresie, a w szczególności do wydawania decyzji administracyjnych, postanowień i zaświadczeń. Zatem co do zasady dopuszczalne jest scedowanie przez organ uprawnień do wydawania decyzji w jego imieniu na pracowników tego organu. Jednocześnie w orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że pracownik działający z upoważnienia organu powinien powołać się w decyzji na posiadane upoważnienie. Samego niepowołania się w rozstrzygnięciu na posiadane upoważnienie nie należy jednak utożsamiać z podpisaniem decyzji przez osobę nieupoważnioną, a co za tym idzie nie pociąga to za sobą skutków w postaci nieważności decyzji, o ile upoważnienie takie istniało w dacie wydania tej decyzji (por. wyrok NSA z 16 stycznia 2014 r., II GSK 1618/12, LEX nr 1452704). Przyjąć zatem należy, że brak pisemnego upoważnienia do wydania decyzji w aktach administracyjnych nie stanowił przesłanki do wyeliminowania rozstrzygnięcia z obrotu prawnego. Biorąc pod uwagę wskazane wyżej okoliczności Sąd uznał, że organ nadzoru prawidłowo odmówił stronie wszczęcia postępowania w żądanym przez nią przedmiocie. Sąd w pełni podziela argumentację zawartą w zaskarżonym postanowieniu, że za przyczynę uzasadniającą odmowę wszczęcia postępowania uznać należy sytuację wniesienia przez stronę żądania zainicjowania postępowania, w przypadku gdy przepis prawa przewiduje wszczęcie takiego postępowania jedynie z urzędu, tak jak to miało miejsce w kontrolowanej sprawie. Wobec niezasadności zarzutów skargi oraz niestwierdzenia przez Sąd z urzędu tego rodzaju uchybień, które mogłyby mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia, które Sąd ma obowiązek badać z urzędu - skargę należało oddalić. Z przytoczonych wyżej przyczyn, na podstawie art. 151 p.p.s.a., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł jak w sentencji wyroku.