III OSK 3941/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jolanta Sikorska Sędziowie: Sędzia NSA Rafał Stasikowski (spr.) Sędzia del. NSA Grzegorz Jankowski po rozpoznaniu w dniu 28 października 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Prezydenta Miasta G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego W Poznaniu z dnia 20 października 2020 r., sygn. akt II SA/Po 399/20 w sprawie ze skargi M.M. na czynność Prezydenta Miasta G. z dnia [...] marca 2020 r., znak: [...] w przedmiocie zapewnienia transportu do placówki oświatowej I. oddala skargę kasacyjną, II. zasądza od Prezydenta Miasta G. na rzecz M.M. kwotę 240 (słownie: dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z dnia 20 października 2020 r., sygn. akt II SA/Po 399/20 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu uznał za bezskuteczną zaskarżoną przez M.M. czynność Prezydenta Miasta G. z dnia [...] marca 2020 r., znak: [...] w przedmiocie zapewnienia transportu do placówki oświatowej, oraz zasądził od Prezydenta Miasta G. na rzecz skarżącej kwotę 697 zł (sześćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym. Wnioskiem z [...] grudnia 2019 r. Skarżąca zwróciła się do Prezydenta Miasta G. o zapewnienie bezpłatnego transportu i opieki w czasie przewozu jej niepełnosprawnej córki do Specjalnego Ośrodka Szkolno-Wychowawczego w K. w roku szkolnym 2019/2020. Skarżąca jest matką A.M., która jest dzieckiem autystycznym z niepełnosprawnością intelektualną w stopniu umiarkowanym. Na podstawie skierowania Starosty G. oraz orzeczenia o potrzebie kształcenia specjalnego wydanego przez zespół orzekający w Poradni Psychologiczno- Pedagogicznej w G. dziecko skarżącej trafiło do Specjalnego Ośrodka Szkolno-Wychowawczego w K.. Placówka ta specjalizuje się w wychowaniu i edukacji dzieci i młodzieży z zaburzeniem autystycznym. Jest to jedyna placówka w najbliższej okolicy miejsca zamieszkania dziecka skarżącej, która zapewnia wsparcie dla dzieci autystycznych. Jednakże z uwagi na oddalenie Ośrodka od miasta G., gdzie skarżąca zamieszkuje wraz z rodziną, skarżąca zmuszony jest do pokrywania codziennych kosztów dojazdu z miejsca zamieszkania do szkoły i powrotu. Wydatki te w znacznym stopniu uszczuplają budżet i możliwości finansowe skarżącej. Prezydent Miasta G., pismem z dnia [...] grudnia 2019 r. nie przychylił się do wniosku skarżącej. Następnie, pismem z [...] stycznia 2020 r. skarżąca ponownie zwróciła się do Prezydenta Miasta G. o zapewnienie dowozu jej niepełnosprawnego dziecka do placówki w K., wskazując że ten ośrodek jest w stanie zapewnić jej dziecku pełną pomoc terapeutyczną i realizację zaleceń poradni psychologiczno- pedagogicznej. Do wniosku załączyła aktualne orzeczenie o niepełnosprawności dziecka, orzeczenie poradni psychologiczno-pedagogicznej o potrzebie kształcenia specjalnego dziecka oraz potwierdzenie przyjęcia dziecka do szkoły lub ośrodka specjalnego wydane przez dyrektora szkoły lub placówki. W odpowiedzi na wniosek organ wskazał, że nie znajduje podstaw aby uwzględnić wniosek skarżącej i pokrywać koszty dojazdu jej córki do placówki w K.. Organ otrzymał bowiem informację od Dyrektora Specjalnego Ośrodka Szkolno-Wychowawczego Nr [...] ul. Żwirki i Wigury [...] z [...] marca 2020 r. w G., że placówka ta gwarantuje przyjęcie dziecka skarżącej. Szkoła ta, jest przygotowana do zapewnienia pełnej realizacji zaleceń zawartych w orzeczeniu o potrzebie kształcenia specjalnego z dnia [...] sierpnia 2019 r. (k. 54 akt sądowych) na każdym etapie edukacyjnym. Organ wskazał, że ww. placówka prowadzi zarówno zajęcia z pomocy psychologiczno-pedagogicznej, realizując wskazania zawarte w orzeczeniu. Zajęcia rewalidacyjne prowadzone są zgodnie z analizą zawartą w IPET ucznia oraz na podstawie wielospecjalistycznej oceny okresowej przygotowywanej przez zespół uczący. Porady i konsultacje zalecone w orzeczeniu są realizowane podczas działań doraźnych oraz w godzinach pracy pedagoga i psychologa wg. potrzeb rodziców. Placówka posiada również wysoko wykwalifikowaną kadrę pedagogiczną, specjalizującą się w pracy z uczniami ze spektrum autyzmu. M.M., reprezentowana przez zawodowego pełnomocnika, wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na czynność Prezydenta Miasta G. z dnia [...] marca 2020 r., w przedmiocie zapewnienia transportu do placówki oświatowej, wnosząc o stwierdzenie bezskuteczności tej czynności oraz o uznanie uprawnienia małoletniego dziecka skarżącej do bezpłatnego transportu do SOSW w K., o uznanie obowiązku Prezydenta Miasta G. do zapewnienia małoletniemu dziecku skarżącej bezpłatnego transportu do SOSW w K. oraz o zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania. Sąd I instancji wskazał, że materialnoprawną podstawą skarżonej czynności jest przepis art. 39 ust. 4 pkt 1 Prawa oświatowego. Zgodnie z tym przepisem, obowiązkiem gminy jest zapewnienie uczniom niepełnosprawnym, których kształcenie i wychowanie odbywa się na podstawie art. 127, bezpłatnego transportu i opieki w czasie przewozu do najbliższej szkoły podstawowej, a uczniom z niepełnosprawnością ruchową, w tym z afazją, z niepełnosprawnością intelektualną w stopniu umiarkowanym lub znacznym - także do najbliższej szkoły ponadpodstawowej, do końca roku szkolnego w roku kalendarzowym, w którym uczeń kończy 21 rok życia. Sąd powołując się na orzecznictwo sądowoadministracyjne wskazał, że na użyte w art. 39 ust. 4 pkt 1 Prawa oświatowego pojęcie "bliskości" składa się nie tylko element dotyczący położenia geograficznego, tj. odległości placówki od miejsca zamieszkania niepełnosprawnego dziecka, ale również element posiadania przez daną placówkę warunków umożliwiających prawidłowe kształcenie dzieci z rozpoznanym rodzajem niepełnosprawności. Ten drugi element winien być oceniany indywidualnie, w odniesieniu do treści orzeczenia o potrzebie kształcenia specjalnego, którego zaleceń, o charakterze quasi-opinii biegłych, nie może modyfikować organ reprezentujący gminę (vide: wyrok WSA z 11 kwietnia 2019 r., sygn. akt. III SA/Gd 897/18, dostępny na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl). Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny, szkoła bliższa geograficznie, lecz w mniejszym stopniu pozwalająca urzeczywistnić wspomniane zalecenia, nie będzie szkołą najbliższą w rozumieniu powyższego przepisu. Zdaniem NSA "szkołą najbliższą (...) jest tylko szkoła pozwalająca realizować zalecenia zawarte w orzeczeniu o niepełnosprawności dziecka, a zatem dostosowana do zdolności psychofizycznych ucznia. Szkoła bliższa geograficznie, lecz w mniejszym stopniu pozwalająca urzeczywistnić wspomniane zalecenia, nie będzie zatem szkołą najbliższą w rozumieniu cytowanego przepisu" (vide: wyrok NSA z dnia 18 grudnia 2014 r., sygn. akt I OSK 1961/14). W ocenie Sądu, w rozpoznawanej sprawie organ nie wykazał, iż wskazana przez niego placówka w G. była "szkołą najbliższą" w rozumieniu cytowanego powyżej przepisu. Kluczowe znaczenie ma jednak ogólnikowość omówionych wyżej dokumentów i zawartych w nich zapisów. Z żadnego dokumentu nie wynika, że placówka SOSW nr [...] w G. jest w stanie konkretnemu uczniowi, o konkretnych potrzebach i indywidualnych schorzeniach zapewnić wskazaną, wyszczególnioną w orzeczeniu o potrzebie kształcenia specjalnego edukację i opiekę. Wskazane przez organ dokumenty jedynie w sposób lakoniczny i zbiorczy odnoszą się do przesłanych przez Prezydenta orzeczeń. W szczególności z punktu widzenia niniejszej sprawy z informacji uzyskanej od placówki SOSW nr [...] w G. nie wynika, aby była w stanie zrealizować konkretne potrzeby córki skarżącej, w tym np. zapewnić jej możliwość nauki w klasie do 5 osób, z zaleceniem pracy indywidualnej, jak i przeprowadzić wszystkie wskazane zajęcia dla dziecka z jej typem niepełnosprawności - rewalidacyjne, logopedyczne, korekcyjno-kompensacyjne, w odpowiednim wymiarze czasu. Znamiennym jest, iż w samym piśmie pochodzącym od SOSW nr [...] w G. wskazano, iż placówka prowadzi zajęcia z zakresu pomocy psychologiczno-pedagogicznej realizując jedynie w miarę możliwości wskazania zawarte w orzeczeniu. A contrario wynikać z tego może, iż niektórych wskazań placówka ta nie jest w stanie zrealizować, co jednakże nie zostało w sposób wnikliwy i szczegółowy wyjaśnione przez organ odnośnie wskazań dotyczących dziecka skarżącej. Przekazana rodzicom informacja o odmowie pokrywania kosztów dojazdu do placówki w K. nie wskazuje na żadne konkretne dane ani dokumenty, pozwalające uznać, że wszystkie indywidualne potrzebny A.M. mogą być realizowane w SOSW nr [...] w G.. Informacja ta ma charakter ogólnikowy i jest w zasadzie kopią wiadomości mailowej znajdującej się na k. nr 40 akt sądowych. Sąd stwierdził, że oświadczenie dyrektora SOSW nr [...] przede wszystkim z uwagi na całkowicie ogólny, czyli abstrakcyjny charakter – nie mogło stanowić podstawy do wykazania przez organ, że wymienia placówka jest w stanie zrealizować wszystkie zalecenia zawarte w orzeczeniu o potrzebie kształcenia specjalnego A.M.. Wobec tego trudno uznać aby najbliższą szkołą w myśl art. 39 ust. 4 pkt 1 dla małoletniej A. była szkoła SOSW nr [...] w G.. Z uwagi na pominięcie przez organ zebrania kompletnego materiału dowodowego w sprawie, Sąd stwierdził bezskuteczność zaskarżonej czynności. Jednocześnie z tych samych przyczyn brak było podstaw dla orzekania przez Sąd o uznaniu uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Zaskarżona czynność była bowiem przedwczesna, a jej wadliwość wynikała wyłącznie z braku wystarczająco wnikliwego zbadania, czy w sprawie zachodzą przesłanki dla zastosowania art. 39 ust. 4 pkt 1 Prawa oświatowego w stosunku do konkretnego, zindywidualizowanego ucznia. Skargę kasacyjną od tego wyroku wniósł Prezydent Miasta G., zaskarżając wyrok w całości i zarzucając mu naruszenie prawa materialnego przez niewłaściwe zastosowanie w sprawie art. 39 ust 4 pkt 1 ustawy Prawo oświatowe poprzez przyjęcie, że zebrany w sprawie materiał dowodowy nie był kompletny i nie pozwalał na ustalenie wszystkich okoliczności istotnych dla sprawy i w konsekwencji w tych okolicznościach nie było możliwe ustalenie czy SOSW w K. jest szkołą najbliższą w rozumieniu przepisów ww. ustawy, w sytuacji, w której zebrany w sprawie materiał dowodowy był kompletny i wystarczający do ustalenia, że SOSW w K. nie jest szkołą najbliższą w rozumieniu przepisów ww. ustawy. Wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania; a także o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Jednocześnie zrzeczono się rozprawy. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że Sąd błędnie ustalił, że w sprawie brak jest dowodów na to, że SOSW nr [...] w G. jest w stanie zrealizować zalecenia zawarte w orzeczeniu o niepełnosprawności dziecka. Wskazano, że przepisy ustawy Prawo oświatowe nie wymagają, aby rozstrzygnięcia w zakresie zapewnienia uczniom niepełnosprawnym, których kształcenie i wychowanie odbywa się na podstawie art. 127 ustawy Prawo oświatowe bezpłatnego transportu i opieki w czasie przewozu do najbliższej szkoły były podejmowane w formie decyzji administracyjnej. Konsekwencją tego było odstąpienie przez organ od konieczności przeprowadzenia postępowania dowodowego w oparciu o zasady wynikające z regulacji Kodeksu postępowania administracyjnego. W niniejszej sprawie nie znajdują zatem zastosowania przepisy art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. Dlatego nieuprawniona jest polemika sądu z ustaleniami organu, który na podstawie oświadczenia złożonego przez kierownika placówki - po uprzedniej analizie dokumentacji dziecka - ustalił, że szkołą najbliższą w rozumieniu przepisów ustawy Prawo oświatowe jest SOSW nr [...] w G., a nie jak chciała tego uczestniczka postępowania - SOSW w K.. Istotne jest jednak to, że brak sformalizowanych reguł postępowania wiążącego się z organizacją bezpłatnego transportu dla uczniów niepełnosprawnych nie oznacza przecież, że organ zaniechał kompleksowej analizy wniosku. W odpowiedzi na skargę kasacyjną M.M. wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej z uwagi na brak usprawiedliwionych podstaw do jej wniesienia oraz o zasądzenie kosztów postępowania przed Sądem I jak i II instancji w tym zwrotu kosztów zastępstwa procesowego. Również zrzekła się przeprowadzenia rozprawy. Wskazała, że skarżący kasacyjnie nie tylko nie wykazał dlaczego Sąd niewłaściwie zastosował art. 39 ust 4 pkt 1 ustawy Prawo oświatowe, ale też nie wskazał jaki jego zdaniem przepis powinien mieć zastosowanie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje. Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, dalej "P.p.s.a."), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W przedmiotowej sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania określone w art. 183 § 2 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny kontroluje więc zgodność zaskarżonego orzeczenia z prawem materialnym i procesowym w granicach skargi kasacyjnej. W niniejszej sprawie skarga kasacyjna została oparta na podstawie określonej w art. 174 pkt 1 P.p.s.a. Jeśli skarga kasacyjna oparta jest na wyłącznie na podstawie z art. 174 pkt 1 P.p.s.a., to Naczelny Sąd Administracyjny przyjmuje, że stan faktyczny został ustalony bez naruszenia przepisów postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny związany jest również stanem faktycznym przyjętym w danej sprawie przez Sąd pierwszej instancji za podstawę wydanego wyroku,. Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Nie mógł okazać się skuteczny podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia prawa materialnego polegającego na niewłaściwym zastosowaniu art. 39 ust. 4 pkt 1 ustawy Prawo oświatowe na skutek przyjęcia, że zebrany w sprawie materiał dowodowy nie był kompletny i nie pozwalał na ustalenie wszystkich okoliczności istotnych dla sprawy i w konsekwencji w tych okolicznościach nie było możliwe ustalenie, czy SOSW w K. jest szkołą najbliższą w rozumieniu przepisów ww. ustawy, w sytuacji, w której zebrany w sprawie materiał dowodowy był niewystarczający do ustalenia, że SOSW w K. nie jest szkołą najbliższą w rozumieniu przepisów ww. ustawy. Zgodnie z art. 39 ust. 4 pkt 1 ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. Prawo oświatowe (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 1148 z późn. zm.), obowiązkiem gminy jest zapewnienie uczniom niepełnosprawnym, których kształcenie i wychowanie odbywa się na podstawie art. 127, bezpłatnego transportu i opieki w czasie przewozu do najbliższej szkoły podstawowej, a uczniom z niepełnosprawnością ruchową, w tym z afazją, z niepełnosprawnością intelektualną w stopniu umiarkowanym lub znacznym - także do najbliższej szkoły ponadpodstawowej, do końca roku szkolnego w roku kalendarzowym, w którym uczeń kończy 21. rok życia. Należy zgodzić się z wykładnią powyższego przepisu dokonaną przez Sąd pierwszej instancji. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd powołując się w tym względzie także na orzecznictwo sądów administracyjnych przyjął, że na użyte w art. 39 ust. 4 pkt 1 Prawa oświatowego pojęcie "bliskości" składa się nie tylko element dotyczący położenia geograficznego, tj. odległości placówki od miejsca zamieszkania niepełnosprawnego dziecka, ale również element posiadania przez daną placówkę warunków umożliwiających prawidłowe kształcenie dzieci z rozpoznanym rodzajem niepełnosprawności. Ten drugi element, winien być oceniany indywidualnie w odniesieniu do treści orzeczenia o potrzebie kształcenia specjalnego, którego zaleceń, o charakterze quasi-opinii biegłych, nie może modyfikować organ reprezentujący gminę (vide: wyrok WSA z 11 kwietnia 2019 r., sygn. akt. III SA/Gd 897/18, dostępny na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl). Szkoła bliższa geograficznie, lecz w mniejszym stopniu pozwalająca urzeczywistnić wspomniane zalecenia, nie będzie szkołą najbliższą w rozumieniu powyższego przepisu. Szkołą najbliższą jest tylko szkoła pozwalająca realizować zalecenia zawarte w orzeczeniu o niepełnosprawności dziecka, a zatem dostosowana do zdolności psychofizycznych ucznia. Szkoła bliższa geograficznie, lecz w mniejszym stopniu pozwalająca urzeczywistnić wspomniane zalecenia, nie będzie zatem szkołą najbliższą w rozumieniu cytowanego przepisu. (ppor. wyrok NSA z dnia 18 grudnia 2014 r., sygn. akt I OSK 1961/14). Istota skargi wskazuje jednak, iż jej autor przyjmuje podobne rozumienie przepisu art. 39 ust. 4 pkt 1 ustawy Prawo oświatowe. Użyte zaś w powyższym zarzucie sformułowania, jak również treść uzasadnienia wskazują jednoznacznie, iż autor skargi kasacyjnej kwestionuje przyjęte za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia ustalenia faktycznie i stoi na stanowisku, że zebrany w sprawie materiał dowodowy był kompletny z punktu widzenia przesłanek materialnoprawnych, o których mowa w przepisie art. 39 ust. 4 pkt 1 ustawy Prawo oświatowe i pozwalał na przyjęcie, że szkołą najbliższą w rozumieniu tego przepisu była SOSW nr [...] w G., a brak było podstaw do przyjęcia, że szkołą najbliższą w rozumieniu tego przepisu jest SOSW w K.. Brak jest więc wątpliwości, iż w ramach zarzutu naruszenia prawa materialnego skarżący kasacyjnie organ w istocie podważa dokonaną przez Sąd pierwszej instancji ocenę stanu faktycznego sprawy. Wskazać zatem należy, że zgodnie z ugruntowanymi poglądami prezentowanymi w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego niedopuszczalne jest zastępowanie zarzutu naruszenia przepisów postępowania, zarzutem naruszenia prawa materialnego i za jego pomocą kwestionowanie ustaleń faktycznych. Nie można skutecznie powoływać się na zarzut niewłaściwego zastosowania lub niezastosowania prawa materialnego w odniesieniu do stanu faktycznego kwestionowanego w ramach tych zarzutów, o ile równocześnie nie zostaną także skutecznie zakwestionowane, tj. w ramach drugiej podstawy kasacyjnej, ustalenia faktyczne, na których oparto skarżone rozstrzygnięcie (por. wyrok NSA z 31 stycznia 2013 r., I OSK 1171/12). Próba zwalczenia ustaleń faktycznych poczynionych przez Sąd pierwszej instancji nie może bowiem nastąpić przez zarzut naruszenia prawa materialnego (por. wyroki NSA z: 29 stycznia 2013 r., I OSK 2747/12, 6 marca 2013 r., II GSK 2327/11). Ocena zarzutu naruszenia prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie konkretnego stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za prawidłowy (por. wyrok NSA z: 6 marca 2013 r., II GSK 2328/11, wyrok NSA z 14 lutego 2013 r., II GSK 2173/11). Błędne zastosowanie (bądź niezastosowanie), jak w rozpoznawanej sprawie, przepisów materialnoprawnych zasadniczo każdorazowo pozostaje w ścisłym związku z ustaleniami stanu faktycznego sprawy i może być wykazane pod warunkiem wcześniejszego obalenia tych ustaleń czy też szerzej - dowiedzenia ich wadliwości. Gdy skarżący nie podważa skutecznie okoliczności faktycznych sprawy, zarzuty niewłaściwego zastosowania prawa materialnego są co do zasady zarzutami bezpodstawnymi (por. wyroki NSA z: 4 lipca 2013 r., I FSK 1092/12; 1 grudnia 2010 r., II FSK 1506/09; 11 października 2012 r., I FSK 1972/11; 3 listopada 2011 r., I FSK 2071/09). W rozpoznawanej sprawie zarzut naruszenia przepisów postępowania okazał się nieusprawiedliwiony. Skarżący kasacyjnie organ nie podważył oceny Sądu pierwszej instancji o braku ustalenia pełnego stanu faktycznego sprawy, wobec czego zarzut naruszenia art. 39 ust. 4 pkt 1 ustawy Prawo oświatowe nie zasługiwał na uwzględnienie. Mając powyższe względy na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a. w zw. z art. 182 § 2 i 3 P.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 P.p.s.a. W niniejszej sprawie pełnomocnik skarżącego kasacyjnie – na podstawie art. 176 § 2 P.p.s.a., zrzekł się rozprawy, a strona przeciwna w ustawowym terminie nie wniosła o jej przeprowadzenie. W tej sytuacji rozpoznanie skargi kasacyjnej nastąpiło na posiedzeniu niejawnym, zgodnie z art. 182 § 2 i 3 P.p.s.a.