III FSK 5022/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Paweł Borszowski, Sędzia NSA Sławomir Presnarowicz (sprawozdawca), Sędzia NSA Anna Dalkowska, po rozpoznaniu w dniu 5 kwietnia 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Finansowej skargi kasacyjnej M.Z. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 4 sierpnia 2021 r. sygn. akt I SA/Gd 208/21 w sprawie ze skargi M.Z. na uchwałę Rady Miejskiej w [...] z dnia 26 listopada 2020 r. nr [...] w przedmiocie skargi na uchwałę rady miejskiej w sprawie opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi oddala skargę kasacyjną. Zaskarżonym wyrokiem z 4 sierpnia 2021 r., sygn. akt I SA/Gd 208/21, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku (dalej: "WSA") oddalił skargę M. Z. (dalej: "Skarżąca") na uchwałę Rady Miejskiej w N. (dalej: "Rada Miejska") z [...] r. w przedmiocie wyboru metody ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami oraz stawki tej opłaty i ustalenia stawki opłaty za pojemnik. Wymieniony wyrok, jak również inne przytoczone w niniejszym uzasadnieniu orzeczenia sądów administracyjnych, publikowane są na stronach internetowych Naczelnego Sądu Administracyjnego (www.nsa.orzeczenia.gov.pl). W skardze kasacyjnej wywiedzionej od powyższego wyroku, Skarżąca zaskarżyła go w całości i wniosła o jego uchylenie w całości oraz przekazanie skargi do ponownego rozpoznania WSA. Stosownie do art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), powoływanej dalej jako: "p.p.s.a." wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: I) art. 141 § 4 p.p.s.a., poprzez istotny brak uzasadnienia zaskarżonego wyroku przejawiającego się w istocie w niedokonaniu przez WSA ustalenia stanu faktycznego sprawy; Skarżąca stwierdziła, że WSA na kartach od 1 do 3 przedstawił stanowisko stron postępowania, zaś w motywacyjnej jednostce redakcyjnej - od karty 4 do 14 nie dokonał samodzielnych, jasnych, przejrzystych i spójnych ustaleń stanu faktycznego sprawy, ograniczając się do przykładowego przytoczenia wyjętych z kontekstu elementów dowodów przedłożonych przez stronę przeciwną, vide: powołana globalna kwota przyszłych kosztów gospodarowania odpadami za 2021 r. (k-9), powołanie się na wyimek z protokołu nr [...], przywołania ogólnikowego oświadczenia przedstawicieli strony przeciwnej o "stale rosnących kosztach gospodarowania odpadami" (k. 8); ponadto Skarżąca zarzuciła naruszenie wskazanych przepisu poprzez brak wyjaśnienia przyjętego przez WSA braku naruszenia zasad prawidłowej legislacji w kontekście zarzucanego przez Skarżącą zaniechania merytorycznego i ekonomicznego uzasadnienia projektu uchwały (przełom kart 12-13 uzasadnienia – jedno gołosłowne zdanie); II. art. 134 p.p.s.a., poprzez pominięcie istotnych okoliczności i dowodów wskazywanych przez Skarżącą, a to: a) dowodów przekazania do odbiorcy odpadów odbieranych przezeń zgodnie z § 1 ust. 2 pkt 3, z uwzględnieniem ilości, rodzaju, masy oraz kodu przekazywanych odpadów, b) rocznego sprawozdania, o którym mowa w § 1 ust. 2 pkt 8 wskazanej umowy (zdaniem Skarżącej, Gmina winna otrzymać taki raport od Wykonawcy nie później niż w dniu 31 stycznia 2021 r.), c) faktur oraz dowodów zapłaty za rzeczone faktury do umowy nr [...] r. z [...]Sp. z o.o. w O., d) dowodów przekazania do odbiorcy odpadów odbieranych przezeń zgodnie z § 6 umowy, z uwzględnieniem ilości, rodzaju, masy oraz kodu przekazywanych odpadów, e) sprawozdania, o którym mowa w § 6 wskazanej umowy (zdaniem Skarżącej, Gmina winna otrzymać taki raport od Wykonawcy nie później niż w 14 dniu po upływie miesięcznego okresu rozliczeniowego), f) dowodów przekazania do odbiorcy odpadów odbieranych przezeń, z uwzględnieniem ilości, rodzaju, masy oraz kodu przekazywanych odpadów, (sprawozdanie przedłożone przy ostatnim piśmie strony przeciwnej nie stanowi dowodów przekazania odpadów, a jedynie wydruk komputerowy z systemu, których to danych nie sposób zweryfikować empirycznie), g) dowodów zapłaty za wszystkie faktury za rok 2020 (opis księgowy z adnotacją przeznaczono do wypłaty nie stanowi dowodu zapłaty), h) wykazu punktów (gniazd) pojemników na odpady, i) wykazu zbiorników sanitarnych z ewidencją umów na odbiór, j) wykazu nieprawidłowości w systemie odbioru odpadów zgłaszane przez POD (podmiot odbierający odpady), k) reklamacji od mieszkańców dotyczące odbioru odpadów, l) ewidencji kwartalnych sprawozdań od podmiotów odbierających odpady, m) rzeczywistej i poddającej się merytorycznej weryfikacji analizy ekonomicznej kosztów gospodarowania odpadami na rok 2021. Stosownie do art. 174 pkt 1 p.p.s.a. zarzucono wyrokowi naruszenie prawa materialnego, tj.: I. zasad prawidłowej legislacji, tj. w szczególności zasady określoności przepisów prawa oraz zasady praw nabytych (która w reżimie prawa miejscowego nie została w żaden sposób derogowana), poprzez takie sformułowanie uchwały, które wyklucza możliwość określenia przez adresatów uchwały prawnych konsekwencji swojego postępowania, w szczególności dotyczących deklaracji, bądź braku deklaracji mieszkańców co do zakresu zużytej wody za rok poprzedzający, braku opomiarowania (przyjęcie arbitralnej stawki 3m3 zużytej wody), przy jednoczesnym całkowitym zaniechaniu przeprowadzeniu rzetelnej, spójnej i poddającej się merytorycznej weryfikacji ekonomicznej analizy oraz oceny ryzyka podjętej uchwały, II. zasady bezwynikowego działania jednostek samorządu terytorialnego w zakresie kosztów gospodarowania odpadami, przy założeniu poczynionemu w oparciu o niekompletny materiał dowodowy, że prognozowany koszt gospodarowania odpadami będący skutkiem zastosowania skarżonej uchwały będzie wyższy o 591.741 zł w stosunku do roku poprzedzającego, co stanowi realny wzrost cen o ok. 20%. Skarżąca nie wniosła o przeprowadzenie rozprawy. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Rada Miejska wniosła o jej oddalenie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do art. 182 § 2 p.p.s.a.: "Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. Na posiedzeniu niejawnym Naczelny Sąd Administracyjny orzeka w składzie jednego sędziego, a w przypadkach, o których mowa w § 2, w składzie trzech sędziów" (art. 182 § 3 p.p.s.a.). Z uwagi na to, że w rozpoznawanej sprawie Skarżąca zrzekła się rozprawy, a strona przeciwna (Rada Miejska) nie zażądała jej przeprowadzenia, Sąd rozpoznał sprawę na posiedzeniu niejawnym. Przed przystąpieniem do rozpoznania poszczególnych zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej, konieczne jest przypomnienie, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania sądowego, której przesłanki wymienione zostały w § 2 tego artykułu. Przesłanki te w rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły. Skarga kasacyjna jest sformalizowanym środkiem zaskarżenia wyroków sądu pierwszej instancji, o czym świadczy właśnie wskazane wyżej związanie podstawami skargi kasacyjnej, sprowadzające się do tego, że zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego określa wnoszący skargę kasacyjną, podnosząc naruszenie konkretnego przepisu prawa materialnego lub przepisu postępowania (zob. za wyrokiem NSA z dnia 1 sierpnia 2019 r., sygn. akt II FSK 3001/17). Naczelny Sąd Administracyjny nie tylko nie ma obowiązku, ale przede wszystkim prawa domyślania się i uzupełniania zarzutów skargi kasacyjnej oraz argumentacji służącej ich uzasadnieniu. Określenie danej podstawy kasacyjnej musi być precyzyjne, ponieważ Naczelny Sąd Administracyjny może uwzględnić tylko te przepisy, które zostały wyraźnie wskazane w skardze kasacyjnej jako naruszone. Nie jest natomiast władny badać, czy sąd pierwszej instancji nie naruszył również innych przepisów, niedostrzeżonych lub pominiętych przy formułowaniu zarzutów skargi kasacyjnej. Ponadto, co istotne w rozpoznawanej sprawie, pominięcie określonych zagadnień w skardze kasacyjnej czy odniesienie się do nich w sposób wybiórczy i ogólnikowy skutkuje niemożnością zakwestionowania przez Naczelny Sąd Administracyjny stanowiska wyrażonego w ich zakresie przez wojewódzki sąd administracyjny czy działające w sprawie organy podatkowe. Ważnym elementem skargi kasacyjnej jest jej uzasadnienie, które powinno zostać sformułowane w taki sposób, aby można było powiązać je z konkretnymi przepisami prawa, które skarżący kasacyjne uznaje za naruszone. Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym nie polega bowiem na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie. Jak trafnie wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 18 października 2017 r., sygn. II OSK 2702/16, zgodnie z art. 176 p.p.s.a. wnoszący skargę kasacyjną ma obowiązek przytoczyć podstawy skargi kasacyjnej wnoszonej od wyroku sądu pierwszej instancji i szczegółowo je uzasadnić wskazując, które przepisy ustawy zostały naruszone, na czym to naruszenie polegało i jaki miało wpływ na wynik sprawy. Rola Naczelnego Sądu Administracyjnego w postępowaniu kasacyjnym ogranicza się do skontrolowania i zweryfikowania zarzutów wnoszącego skargę kasacyjną. Dalej należy podkreślić, że art. 176 § 1 pkt 2) p.p.s.a. stanowi, iż skarga kasacyjna powinna zawierać przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie, tj. wyraźnie oddziela te dwa elementy tego środka odwoławczego. Nie jest więc poprawnym łączenie uzasadnienia skargi kasacyjnej z zarzutami. Uwagi o formalnym charakterze skargi kasacyjnej są konieczne przede wszystkim ze względu na postawiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia prawa materialnego. Nie może on w niniejszej sprawie zasługiwać na uwzględnienie ze względu na sposób jego sformułowania. W ramach tego zarzutu autor skargi kasacyjnej nie przedstawił jakiejkolwiek jednostki redakcyjnej przepisu, jaki miałby zostać naruszony. NSA natomiast, jak wyżej wyjaśniono, nie jest uprawniony do konkretyzowania zarzutów za stronę. Wskazany przy tym zarzucie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. stanowi o dopuszczalnych podstawach skargi kasacyjnej, ograniczenia się do powołanie tylko tego przepisu nie może wywołać skutki w postaci merytorycznego rozpoznania zarzutu. Jako niezasadny należy uznać zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. W przepisie tym ustawodawca określił niezbędne elementy uzasadnienia wyroku, czyli zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny konsekwentnie przyjmuje w swym orzecznictwie, że naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną między innymi w przypadku, gdy uzasadnienie zaskarżonego wyroku zostało sporządzone w sposób uniemożliwiający przeprowadzenie jego kontroli przez Naczelny Sąd Administracyjny. Zasadniczo dzieje się tak wówczas, gdy nie ma możliwości jednoznacznej rekonstrukcji podstawy rozstrzygnięcia, w szczególności gdy elementy wskazane w art. 141 § 4 p.p.s.a. zostały pominięte lub zostały sformułowane w sposób lakoniczny, niejasny czy nielogiczny (zob. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z: 18 września 2014 r., sygn. akt II GSK 1096/13, 27 listopada 2014 r., sygn. akt II GSK 584/13, 12 lutego 2015 r., sygn. akt II OSK 200/15, 3 marca 2015 r., sygn. akt II GSK 56/14, 11 marca 2015 r., sygn. akt II GSK 810/14). Przy czym Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że art. 141 § 4 p.p.s.a. nie nakłada na Sąd obowiązku szczegółowego odnoszenia się do wszystkich wymienionych w skardze zarzutów, a jedynie do tych, które miały znaczenie dla sprawy. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego, brak szczegółowego odniesienia się przez wojewódzki sąd administracyjny do wszystkich zarzutów zawartych w skardze i skoncentrowanie się tylko na istotnych kwestiach, nie jest wadliwe, o ile te kwestie mają znaczenie dla rozstrzygnięcia, a wątki pominięte mają jedynie charakter uboczny i nie rzutują na wynik sprawy (por. wyrok NSA z 24 czerwca 2004 r., sygn. akt FSK 2633/04, wyrok NSA z 12 czerwca 2014 r., sygn. akt I OSK 2721/13). Jednakże w przypadku sporu pomiędzy stronami postępowania sądowoadministracyjnego, co do prawidłowości ustalenia stanu faktycznego, stanowisko Sądu, powinno zawierać odniesienia do argumentów prezentowanych zarówno przez organ administracji, jak i przez stronę skarżącą oraz wyjaśniać, dlaczego argumenty jednej ze stron uznaje za prawidłowe, a inne nie (por. np. uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z 15 lutego 2010 r., sygn. akt II FPS 8/09, opublikowana również w: ONSAiWSA 2010/3/39). Z treści uzasadnienia powinno wynikać, że sąd przeanalizował wszystkie zarzuty zamieszczone w skardze, konfrontując je z ustaleniami poczynionymi przez organ i z materiałem dowodowym sprawy. Tak przeprowadzona ocena stanu faktycznego sprawy pozwala stronom postępowania sądowego poznać sposób rozumowania i argumentacji sądu, a w dalszej perspektywie umożliwi dokonanie przez Naczelny Sąd Administracyjny oceny zarzutów zawartych w skardze kasacyjnej (por. wyrok NSA z 10 grudnia 2019 r., sygn. akt II GSK 1229/19, wyrok NSA z 23 marca 2014 r., sygn. akt II GSK 36/13). W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, uzasadnienie zaskarżonego wyroku spełnia wszystkie wymogi określone w powołanym przepisie. Zawiera przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowiska strony przeciwnej, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Sąd pierwszej instancji wyjaśnił podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz rozpoznał sprawę sądowoadministracyjną zgodnie z jego kontrolnymi kompetencjami. Z wywodów Sądu wynika, dlaczego, w jego ocenie, zarzuty Skarżącej dotyczące zaskarżonej uchwały są niezasadne, w tym odniesiono się do kwestii zasad prawidłowej legislacji w zakresie wystarczającym dla poznania stanowiska WSA w tym zakresie (od strony 12 do 14 uzasadnienia zaskarżonego wyroku). WSA w sposób dostateczny wyjaśnił zatem, podstawy faktyczne i prawne zaskarżonego wyroku. Okoliczność, że Skarżąca w skardze kasacyjnej nie zgadza się ze stanowiskiem WSA co do oceny przedmiotowej uchwały, nie oznacza naruszenia wymogów uzasadnienia wyroku określonych w art. 141 § 4 p.p.s.a., a tym samym nie świadczy o naruszeniu tego przepisu. Uzasadnienie pozwala na kontrolę kasacyjną orzeczenia (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 lutego 2009 r., sygn. akt I OSK 487/08). Nieskuteczny jest również zarzut naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. Przepis ten określa granice rozpoznania skargi przez sąd administracyjny pierwszej instancji, zaś granice danej sprawy wyznacza jej przedmiot wynikający z treści zaskarżonego aktu organu administracji publicznej. Oznacza to, że o naruszeniu normy wynikającej z powyższego przepisu można byłoby mówić, gdyby sąd wykroczył poza granice sprawy, w której została wniesiona skarga, albo - mimo wynikającego z tego przepisu obowiązku - nie wyszedł poza zarzuty i wnioski skargi, np. nie zauważając naruszeń prawa, które nie były powołane przez Skarżącą, a które WSA zobowiązany był uwzględnić z urzędu (zob. wyrok NSA z 30 listopada 2021 r., sygn. akt I OSK 792/21). WSA rozpoznając skargę niewątpliwie orzekał w granicach sprawy, oceniając zaskarżoną uchwałę zarówno pod kątem zarzucanych jej przez Skarżącą naruszeń, jak i kontrolując jej poprawność per se. A zatem WSA nie orzekał w granicach (w znaczeniu podmiotowym i przedmiotowym) innej sprawy niż ta, w której została wniesiona skarga. W drugim zaś przypadku istotne jest to, że "strona nie może ograniczyć się do wytyku wyłącznie naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a., gdyż wówczas przepis ten nie może stanowić samodzielnej podstawy skargi kasacyjnej. W takiej sytuacji strona zobowiązana jest powiązać art. 134 § 1 p.p.s.a. z takimi przepisami, których złamania przez organ administracji miał nie dopatrzyć się Sąd pierwszej instancji" (zob. wyrok NSA z 22 maja 2014 r., sygn. akt I OSK 782/13). Przepis art. 134 § 1 p.p.s.a. jest tak skonstruowany, że powoływanie się w skardze kasacyjnej na jego naruszenie musi być zawsze powiązane z przywołaniem przepisu, którego naruszenia przez organy nie zauważył Sąd pierwszej instancji (por. wyrok NSA z 11 kwietnia 2007 r., sygn. akt II OSK 610/06, wyrok NSA z 19 czerwca 2013 r., sygn. akt I OSK 1353/12; wyrok NSA z 15 marca 2013 r., sygn. akt I OSK 1033/12). Tego wymogu autor skargi kasacyjnej nie dopełnił. Naruszenia omawianej normy nie powiązano z żadnymi przepisami, których naruszenie - zdaniem strony skarżącej kasacyjnie - Sąd pierwszej instancji powinien uwzględnić z urzędu. Dodatkowo należy wskazać, że w ramach zarzutu naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. nie można kwestionować dokonanej przez Sąd oceny ustalonego stanu faktycznego z punktu widzenia jego zgodności lub niezgodności z mającym zastosowanie w sprawie stanem prawnym, czy też prawidłowości dokonanej przez Sąd oceny działań organu administracji publicznej pod kątem zachowania przepisów procedur obowiązujących ten organ (por. m.in. wyrok NSA z 25 marca 2011 r., sygn. akt I FSK 1862/09; wyrok NSA z 11 kwietnia 2007 r., sygn. akt II OSK 610/06; postanowienie NSA z 11 stycznia 2012 r., sygn. akt I OSK 2438/11; wyrok NSA z 15 października 2015 r., sygn. akt I GSK 241/14). W ramach zarzutu naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. nie można skutecznie kwestionować prawidłowości zajętego stanowiska prawnego i wyrażonych w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku poglądów (por. wyrok NSA z 2 lipca 2015 r., sygn. akt OSK 450/15), ani prawidłowości oceny materiału dowodowego (por. wyrok NSA z 21 października 2010 r., sygn. akt GSK 264/09). Biorąc powyższe pod uwagę, Naczelny Sąd Administracyjny, na mocy postanowień art. 184 p.p.s.a., orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej. Anna Dalkowska Paweł Borszowski Sławomir Presnarowicz