IV SO/Po 26/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym Przewodniczący Sędzia WSA Józef Maleszewski po rozpoznaniu w dniu 10 sierpnia 2021 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy z wniosku R. S. przeciwko Burmistrzowi Miasta w przedmiocie wymierzenia organowi grzywny za nieprzekazanie skargi postanawia wymierzyć Burmistrzowi Miasta grzywnę w kwocie [...](słownie [...]) złotych R. S. na podstawie art. 55 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm. – dalej p.p.s.a.) wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu wniosek o wymierzenie Burmistrzowi Miasta grzywny za nieprzekazanie do Sądu jego skargi z [...] lipca 2020 r. na przewlekłość postępowania Burmistrza Miasta. Do wniosku załączono skargę wnioskodawcy, na której uwidocznione zostały sygnatury spraw [...], [...], [...] Wnioskodawca przedstawił także m.in. pismo Burmistrza Gminy Ś. z [...] lipca 2020 r. nr [...] o przekazaniu do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. skarg wnioskodawcy złożonych w dniu [...] lipca 2020 r. oraz [...] lipca 2020 r. W odpowiedzi na powyższy wniosek Burmistrz Miasta wnosząc o odrzucenie skargi, względnie o jej oddalenie wskazał, że skarga R. S. z [...] lipca 2020 r. została przekazana do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P., gdyż w jej treści wskazane zostały sprawy o sygn. akt [...] oraz [...] Burmistrz Miasta wyjaśnił, że jego zdaniem nie posiadał biernej legitymacji procesowej w sprawie skargi na przewlekłość. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu postanowieniem z 2 lutego 2021 r. sygn. akt IV SO/Po 16/20 oddalił wniosek o wymierzenie grzywny. W uzasadnieniu postanowienia Sąd wskazał, że z akt sprawy wynika, że we wniosku o nałożenie grzywny organem w stosunku do którego sformułowano żądanie jest Burmistrz Miasta. Z treści załączonej do wniosku skargi, a także z treści odpowiedzi na wniosek o nałożenie grzywny wynika, że skarga z którą powiązany jest rozpoznany w sprawie wniosek, skierowana została w rzeczywistości do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P., gdyż dotyczyła spraw rozpoznawanych przez ten organ. Burmistrz Miasta przekazał ją w takim razie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. celem nadania jej dalszego biegu. Sąd zauważył jednakże, że na organie, u którego została złożona skarga do sądu administracyjnego, ciąży obowiązek jej przekazania do sądu, który nie jest uzależniony od oceny właściwości organu w sprawie z tej skargi. Ten obowiązek co do zasady nie może być realizowany poprzez przekazanie skargi do organu właściwego po przeprowadzeniu oceny tego pisma. W tym sensie Burmistrz Miasta powinien był przekazać skargę wnioskodawcy, nawet jeżeli z jej treści wywnioskować można, że był on organem "niewłaściwym". W takim stanie rzeczy Sąd przyjął, że ze względu na niewłaściwość Burmistrza Miasta nie jego zaniechania uwidocznione zostały w skardze nieprzekazanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu. W tych okolicznościach sprawy, w świetle niemożliwości spełnienia przez tak nałożoną grzywnę wymogu sprawiedliwości naprawczej, a także ze względu na fakultatywny charakter nałożenia grzywny na organ, Sąd doszedł do przekonania o wystąpieniu uzasadnionych podstaw do oddalenia wniosku o nałożenie grzywny za nieprzekazanie skargi w terminie. W wyniku zażalenia wniesionego przez wnioskodawcę Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z 12 maja 2021 r. sygn. akt III OZ 322/21 uchylił zaskarżone postanowienie i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu. W uzasadnieniu postanowienia Naczelny Sąd Administracyjny za trafny uznając zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. wskazał, że Sąd pierwszej instancji w uzasadnieniu postanowienia dopuścił się szeregu nieścisłości, które miały wpływ na wynik sprawy. W pierwszej kolejności wskazano, że skargi z [...] lipca 2020 r. i z [...] lipca 2020 r. są odrębnymi pismami i nie mogą być traktowane zamiennie. W uzasadnieniu postanowienia wskazano również, że Sąd meriti doręczając Burmistrzowi Gminy Ś. odpis wniosku zobowiązał go jednocześnie do udzielenia odpowiedzi na ten wniosek, w terminie 7 dni pod rygorem uznania twierdzeń wnioskodawcy. W odpowiedzi Burmistrz Gminy Ś. wniósł pismo datowane na dzień [...] października 2019 r., (które zostało ponownie przesłane z poprawioną datą [...] października 2020 r.) wnosząc o odrzucenie skargi, względnie o jej oddalenie. Jak wynika z treści tego pisma organ w ogóle nie odniósł się w nim do wniosku skarżącego o nałożenie grzywny za nieprzekazanie skargi na przewlekłość, na co trafnie zwrócono uwagę w zażaleniu. Naczelny Sąd Administracyjny uznał także, że bezspornie Burmistrz Gminy Ś. uchybił trzydziestodniowemu terminowi do przekazania Sądowi skargi wraz z odpowiedzią i aktami sprawy, na co wprost wskazano również w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził również, że Sąd pierwszej instancji nie rozważył specyfiki okoliczności niniejszej sprawy, w tym również przyczyn niewypełnienia przez organ obowiązków określonych w art. 54 § 2 p.p.s.a. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego pisemne motywy zaskarżonego postanowienia uniemożliwiają nawet prawidłowe sformułowanie zarzutów. Ponadto uzasadnienie zaskarżonego postanowienia praktycznie uniemożliwia przeprowadzenie przez Naczelny Sąd Administracyjny kontroli instancyjnej w zakresie podniesionych zarzutów zażalenia. Z pisemnych motywów postanowienia nie można się bowiem dowiedzieć, co tak naprawdę Sąd przyjął za podstawę swojego rozstrzygnięcia. Nie sposób, więc ocenić, czy zasadnie Sąd pierwszej instancji odmówił organowi wymierzenia grzywny. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu po ponownym rozpoznaniu sprawy zważył, co następuje : Przedmiotowy wniosek o wymierzenie grzywny za nieprzekazanie skargi wraz z aktami sprawy zasługuje na uwzględnienie. Rozpoznając powtórnie niniejszą sprawę tut. Sąd w pierwszej kolejności miał na uwadze normę prawną wynikającą z art. 190 p.p.s.a. związującą sąd I instancji, któremu sprawa została przekazana do ponownego rozpatrzenia, wykładnią dokonaną w tej sprawie przez NSA. Artykuł 190 p.p.s.a. ma charakter bezwzględnie obowiązujący, co oznacza, że ani organ administracji publicznej, ani sąd, orzekając ponownie w tej samej sprawie, nie mogą nie uwzględnić wykładni prawa dokonanej przez NSA w jego wcześniejszym orzeczeniu, gdyż są nimi związane. Związanie oceną prawną wyrażoną w wyroku (uzasadnieniu orzeczenia) NSA oraz wynikającymi z niej wskazaniami co do dalszego postępowania oznacza, że Sąd I instancji nie można formułować nowych ocen prawnych, sprzecznych z wyrażonym wcześniej poglądem, lecz obowiązany jest do podporządkowania się jemu w pełnym zakresie oraz konsekwentnego reagowania w razie stwierdzenia braku zastosowania się do wskazań w zakresie dalszego postępowania przed organem administracji publicznej (wyrok NSA z dnia 30 lipca 2009r. sygn. akt II FSK 451/08, Lex nr 526493; z dnia 23 września 2009 r., sygn. akt I FSK 494/09, Lex nr 594010; z dnia 13 lipca 2010 r., sygn. akt I GSK 940/09, Lex nr 594756; wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 14 stycznia 2010 r., sygn. akt I SA/Wr 1591/09, Lex nr 559604). Ponownie rozpoznając sprawę Sąd miał na uwadze także i to, że postanowienia NSA objęte są dyspozycją przepisu art. 153 p.p.s.a., w myśl którego ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia. Na mocy tego przepisu sąd I instancji rozpoznając ponownie sprawę na skutek postanowienia NSA związany jest oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania wyrażonymi w tym postanowieniu. Z kolei "wskazania co do dalszego postępowania" – stanowiąc z reguły konsekwencję oceny prawnej – dotyczą sposobu działania w toku ponownego rozpoznania sprawy i mają na celu uniknięcie błędów już popełnionych oraz wskazanie kierunku, w którym powinno zmierzać przyszłe postępowanie dla uniknięcia wadliwości w postaci np. braków w materiale dowodowym lub innych uchybień procesowych (por. A. Kabat [w:] B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu..., uw. 2, 4 i 9 do art. 153). W świetle przywołanych przepisów art. 190 i art. 153 P.p.s.a., Sąd w składzie rozpoznającym powtórnie niniejszą sprawę jest związany wykładnią, oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania zawartymi w postanowieniu NSA o sygn. akt III OZ 322/21. Mając powyższe na uwadze i ponownie rozpoznając przedmiotowy wniosek wskazać należy, że stosownie do treści art. 54 § 1 i 2 p.p.s.a. organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania są przedmiotem skargi przekazuje skargę sądowi wraz z kompletnymi i uporządkowanymi aktami sprawy i odpowiedzią na skargę w terminie trzydziestu dni od daty jej otrzymania. Przepisy szczególne mogą przewidywać wyjątki od wskazanej zasady, ustalając inne terminy przekazywania skarg do sądu administracyjnego przez organy administracji publicznej. Niezastosowanie się do obowiązków określonych w w/w przepisie wystąpi zarówno w przypadku niepodjęcia przez organ administracji publicznej wszystkich wymaganych czynności, jak i w sytuacji ograniczenia się przez ten organ do wykonania tylko niektórych z nich, np. przekazania sądowi skargi i odpowiedzi na skargę, ale bez akt sprawy (zob. B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Komentarz do ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Kraków 2006, s. 145, a także postanowienia WSA w Poznaniu z 23 września 2009 r., sygn. akt III SO/Po 7/09 oraz WSA w Warszawie z 9 października 2018 r., sygn. akt II SO/Wa 30/18 - zob. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych http://orzeczenia.nsa.gov.pl - dalej CBOSA). Z przytoczonych przepisów wynika więc, że przesłankami uprawniającymi sąd administracyjny do wymierzenia grzywny organowi jest stosowny wniosek oraz stwierdzenie niezastosowania się do obowiązków z art. 54 § 2 p.p.s.a. Oznacza to, że przesłanką do wymierzenia grzywny jest sam fakt nieprzekazania skargi sądowi w ustawowym terminie, bez względu na przyczyny takiego stanu rzeczy. Podobnie, przyczyny które spowodowały nieprzekazanie sądowi skargi w zakreślonym przez prawo terminie oraz okres uchybienia, nie mają znaczenia dla możliwości wymierzenia grzywny, a mogą jedynie rzutować na jej wysokość (por. uchwała składu siedmiu sędziów NSA z 3 listopada 2009 r., sygn. akt II GPS 3/09 oraz postanowienia NSA: z 23 września 2014 r., sygn. akt I OZ 759/14; z 22 lipca 2014 r., sygn. akt I OZ 489/14; z 6 czerwca 2013 r., sygn. akt I OZ 429/13; z 25 kwietnia 2013 r., sygn. akt OZ 278/13, - CBOSA). Dodać należy także, że sąd orzeka o grzywnie według swego uznania i wymierza ją w wysokości adekwatnej do stopnia niewypełnienia przez organ obowiązku przesłania skargi wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę w terminie, z uwzględnieniem okresu w jakim organ pozostawał w zwłoce oraz okoliczności faktycznych, które legły u podstaw uchybienia przez organ temu obowiązkowi. Należy podkreślić, że oprócz funkcji dyscyplinującej oraz represyjnej, wymierzenie grzywny z art. 55 § 1 p.p.s.a. pełni również funkcję prewencyjną. Ukaranie organu służy więc także zapobieganiu naruszeniom prawa w przyszłości, zarówno przez ukarany organ, jak i przez inne organy (por. powołana uchwała NSA z 3 listopada 2009r., sygn. akt II GPS 3/09; postanowienie NSA z 30 stycznia 2013 r., sygn. akt I OZ 45/13 - CBOSA). W niniejszej sprawie bezspornym jest, że organ naruszył przepisy prawa przez nieprzekazanie skargi tutejszemu Sądowi wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę w ustawowym terminie. Okoliczność powyższa nie jest bowiem kwestionowana przez organ, który w odpowiedzi na wniosek, nie kwestionując faktu złożenia przedmiotowej skargi, wskazał, że kierując się wskazanymi w jej treści sygnaturami spraw prowadzonych przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P., przekazał ją do tego organu. Powyższego postępowania nie można jednak uznać za właściwe. Jak wskazuje się bowiem w orzecznictwie na co zwrócił również uwagę Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z 12 maja 2021r. sygn. akt III OZ 322/21 organ nie może uchylić się od obowiązku wynikającego z art. 54 § 2 p.p.s.a. poprzez uznanie, że nie jest on organem właściwym w sprawie. Przepis art. 54 § 1 p.p.s.a. statuuje bowiem bezwzględny obowiązek przekazania sądowi dokumentów warunkujących przeprowadzenie kontroli sądowej. Organ musi więc przekazać skargę sądowi wraz z kompletnymi i uporządkowanymi aktami sprawy i odpowiedzią na skargę. Obowiązek ten spoczywa na organie niezależnie od tego, czy uznaje on skargę za dopuszczalną oraz czy w jego ocenie przedmiotem zaskarżenia jest podlegający kognicji sądu administracyjnego akt, czynność, bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Już samo żądanie strony nadania skardze określonego biegu obliguje podmiot, do którego została skierowana skarga, do uczynienia zadość temu żądaniu. To dopiero sąd w toku postępowania zainicjowanego skargą zobowiązany jest ustalić, czy skarga mieści się w zakresie właściwości sądów administracyjnych. Zaakcentować przy tym należy, że w postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 55 § 1 p.p.s.a., sąd bada jedynie, czy organ wykonał obowiązki określone w art. 54 § 2 p.p.s.a. (zob. postanowienie NSA z dnia 26 października 2016 r., sygn. akt I OZ 1180/16; postanowienie WSA we Wrocławiu z dnia 22 lipca 2016 r., sygn. akt IV SO/Wr 17/16 - CBOSA). Uznając zasadność przedmiotowego wniosku o wymierzenie grzywny za nieprzekazanie akt sprawy, przechodząc do ustalenia jej wysokości należy podkreślić, że grzywna o jakiej mowa w przepisie art. 55 § 1 p.p.s.a., ma charakter mieszany: dyscyplinująco-restrykcyjny. Ma ona bowiem na celu, oprócz dyscyplinowania organu stanowić sankcję za naruszenie podstawowego prawa jednostki do rozpatrzenia sprawy bez zbędnej zwłoki. Ponadto wymierzenie grzywny pełni funkcję prewencyjną i ma służyć zapobieganiu naruszania przez organ administracji przepisu art. 54 § 2 p.p.s.a. w przyszłości. W zakresie wymiaru grzywny, którą można orzec za niewypełnienie przez organ administracji publicznej obowiązków określonych w art. 54 § 2 p.p.s.a. unormowanie art. 55 § 2 p.p.s.a. odsyła do przepisu art. 154 § 6 p.p.s.a. Stosownie do tego przepisu grzywnę wymierza się do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Przeciętne wynagrodzenie miesięczne w gospodarce narodowej w 2020 r. wyniosło [...] zł (Komunikat Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego z 9 lutego 2021 r. w sprawie przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w 2020 r. (...), M.P. z 2021 r. poz. 137). Rozstrzygając o wymiarze grzywny ze względu na użycie przez ustawodawcę w art. 55 § 1 p.p.s.a. sformułowania "sąd może orzec o wymierzeniu grzywny", Sąd brał pod uwagę wszystkie okoliczności niniejszej sprawy, a mianowicie przyczynę niewypełnienia obowiązku, czas, jaki upłynął od wniesienia skargi, oraz okoliczności, czy organ wyjaśnił powody niedotrzymania terminu. Biorąc pod uwagę te okoliczności, Sąd stoi na stanowisku, że orzeczona kwota grzywny [...] zł jest adekwatna do stwierdzonego uchybienia i jednocześnie zapobiegnie w przyszłości niewywiązywaniu się organu z obowiązku wynikającego z art. 54 § 2 p.p.s.a. Sąd, wymierzając Burmistrzowi Miasta grzywnę w wysokości [...] zł za nieprzekazanie skargi i akt sprawy, miał na uwadze, że R. S. kieruje do różnych podmiotów, w tym Burmistrza Miasta, z dużą częstotliwością, wiele chaotycznych, wielowątkowych i często nieczytelnych co do intencji autora pism. (W latach 2019 – 2021 w wydziale IV tut. Sądu zarejestrowanych zostało dotąd w repertoriach DK, SA, SAB, SPP i SO łącznie 347 spraw z udziałem wnioskodawcy). Nie usuwa to samego błędu organu co do wadliwości braku właściwej czynności, ale winno być uwzględnione jako okoliczność mająca wpływ na wysokość orzeczonej grzywny. W tej też sytuacji Sąd uznał, że błąd Burmistrza nie nosi cech rażącego naruszenia prawa. Nie wynika z opieszałości, lekceważenia ustawowych obowiązków, czy złej woli, ale z niewłaściwego odczytania intencji autora pisma. Zauważyć też należy, że grzywny w takich właśnie kwotach wymierzono Burmistrzowi Miasta prawomocnymi postanowieniami WSA w Poznaniu w sprawach IV SO/Po 14/20 oraz IV SO/Po 15/20 w zbliżonych stanach faktycznych. Mając na uwadze powołane okoliczności, Sąd na podstawie art. 55 § 1 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji postanowienia.