I SA/Wa 2769/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Dorota Apostolidis, sędzia WSA Magdalena Durzyńska, asesor WSA Iwona Ścieszka (spr.), , po rozpoznaniu w dniu 18 sierpnia 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi A. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 6 listopada 2020 r. nr a3258op20 w przedmiocie zasiłku celowego oddala skargę. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z [...] listopada 2020 r., działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256, dalej: k.p.a.), po rozpatrzeniu odwołania A. S. od decyzji Burmistrza [...] z [...] września 2020 r. przyznającej A. S. zasiłek celowy w wysokości [...] zł na październik 2020 r. z przeznaczeniem na żywność, utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Organ odwoławczy podkreślił, że w dniu [...] września 2020 r. A. S. złożył podanie o przyznanie zasiłków celowych w kwocie [...] zł na październik 2020 r. W toku wywiadu ustalono, że wnioskodawca jest osobą samotnie gospodarującą. Otrzymuje zasiłek okresowy w wysokości [...] zł. Jest zarejestrowany w Powiatowym Urzędzie Pracy i nie posiada orzeczenia o niepełnosprawności. Wywiad środowiskowy w związku z sytuacją epidemiczną przeprowadzono w drodze telefonicznej. Decyzją z [...] września 2020 r. Burmistrz [...] przyznał zasiłek celowy w wysokości [...] zł na październik 2020 r. z przeznaczeniem na żywność. Świadczenie udzielane jest na podstawie uchwały Rady Ministrów nr 140 z dnia 15 października 2018 r. w sprawie wieloletniego rządowego programu "Posiłek w domu i w szkole na lata 2019-2023" (M. P. poz. 1007). W odwołaniu A. S. wskazał, że organ nie uwzględnił wszystkich wskazanych podaniem potrzeb oraz przyznał świadczenie z pominięciem wielu aktów prawa miejscowego dotyczących zasiłków celowych. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] podzielając ustalenia i ocenę dokonaną przez organ I instancji przytoczyło treść art. 2 ust. 1, art. 8 ust. 1 oraz art. 3 ust. 4 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2013 r., poz. 182 ze zm., dalej: u.p.s.), akcentując uznaniowy charakter decyzji o przyznaniu świadczenia. Zaznaczyło zatem, że organ administracji przy jej wydawaniu bierze pod uwagę zarówno sytuację materialną i osobistą rodziny ubiegającej się o pomoc, jak również możliwości finansowe ośrodka pomocy społecznej i na tej podstawie decyduje o przyznaniu bądź odmowie przyznania oraz o wysokości zasiłku celowego. Przyjmując zatem za prawidłowe rozstrzygnięcie organu I instancji Kolegium zaznaczyło, że nie kwestionuje sytuacji materialnej odwołującego, jednakże nawet spełnianie kryteriów wynikających z ustawy nie gwarantuje uzyskania pomocy w formie zasiłku celowego. Kolegium podkreśliło przy tym, że zakwestionowana decyzja dotyczy części wniosku strony i tylko pomocy na żywność. W zakresie pozostałych zgłoszonych we wniosku potrzeb sprawę należy rozpoznać kolejnymi decyzjami (i wydać rozstrzygnięcie pozytywne lub negatywne aż do wyczerpania kwoty [...] zł zgłoszonej wnioskiem). W skardze wniesionej od powyższej decyzji A. S. zarzucił naruszenie przepisów art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez utrzymanie w mocy decyzji pierwszoinstancyjnej w sytuacji, gdy decyzję tą należało uchylić w całości ze względu na dokonane przez organ I instancji naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 107 § 1 pkt 6 i § 3 k.p.a. poprzez nie zawarcie w decyzji uzasadnienia prawnego i faktycznego oraz wyjście poza granice uznania administracyjnego, co powoduje, że decyzja organu I instancji nie poddaje się kontroli instancyjnej. Wskazując na powyższe skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz decyzji pierwszej instancji. Wniósł również o uchylenie "postanowienia SKO w [...] nr [...] – kontekst [...] i [...]". Zwrócił się przy tym o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym. W uzasadnieniu skargi wywodził w szczególności, że organ I instancji nie wyjaśnił dlaczego przyznaje "tylko [...] złotych zasiłku celowego na październik 2020 r. i na tym poprzestaje. Powinien przyznać dodatkowe pieniądze na więcej celów niż dwa w danym miesiącu". Skarżący zaznaczył, że nie upiera się, żeby wypłacać mu stale i systematycznie łącznie pomocy [...] zł na miesiąc. Może wystarczy tylko raz, albo trzy razy co miesiąc przelać na konto [...] złotych. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o jej oddalenie przychylając się do wniosku skarżącego o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym. W dniu [...] lipca 2021 r. wyznaczony z urzędu pełnomocnik skarżącego uzupełnił skargę podnosząc zarzut naruszenia art. 7, art. 8, art. 11, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 1 i § 3 k.p.a. w zw. z art. 3 ust. 4 u.p.s. poprzez niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, brak wszechstronnego i wnikliwego rozważenia całego zebranego w sprawie materiału dowodowego, a w konsekwencji przekroczenie granic uznania administracyjnego oraz brak uzasadnienia rozstrzygnięcia sprawy zindywidualizowanymi przesłankami. Pełnomocnik skarżącego podniósł również zarzut naruszenia art. 15 k.p.a. poprzez naruszenie zasady dwuinstancyjności i brak merytorycznego rozstrzygnięcia organu II instancji. Wskazując na powyższe wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, ze zm.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi ani powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Skarga jest niezasadna. W pierwszej kolejności zaznaczyć należy, że zgodnie z art. 3 u.p.s. pomoc społeczna wspiera osoby i rodziny w wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb i umożliwia im życie w warunkach odpowiadających godności człowieka (ust. 1). Zadaniem pomocy społecznej jest zapobieganie trudnym sytuacjom życiowym niemożliwym do pokonania przy wykorzystaniu własnych uprawnień, zasobów i możliwości osób i rodzin przez podejmowanie działań zmierzających do życiowego usamodzielnienia osób i rodzin oraz ich integracji ze środowiskiem (ust. 2). Rodzaj, forma i rozmiar świadczenia powinny być odpowiednie do okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy (ust. 3). Potrzeby osób i rodzin korzystających z pomocy powinny zostać uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej (ust. 4). W myśl art. 2 ust. 1 u.p.s. pomoc społeczna jest instytucją polityki społecznej państwa, mającą na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości. W piśmiennictwie zauważa się, że przepis ten wskazuje na zastosowanie przez ustawodawcę zasady subsydiarności (pomocniczości), która opiera się na dwóch podstawowych założeniach: 1) właściwe organy władzy publicznej obowiązane są do umożliwienia przezwyciężenia nadzwyczajnych trudności życiowych, jakie stanęły na drodze obywatelowi i jego rodzinie, 2) zasada ta będzie realizowana tylko wówczas, gdy obywatel dotknięty nieszczęśliwym zrządzeniem losu lub niepomyślnym biegiem wydarzeń życiowych będzie czynił odpowiednie zabiegi, aby podołać trudnościom własnymi siłami, ale siły te – wbrew jego i powszechnym oczekiwaniom – okażą się nie dość wystarczające. (J. Wantoch-Rekowski, System ubezpieczeń społecznych a budżet państwa, 2014) Kwestia dopuszczalności przyznania zasiłku celowego została uregulowana w art. 39 u.p.s., który przewiduje, że w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej może być przyznany zasiłek celowy (ust. 1). Zasiłek ten może być przyznany w szczególności na pokrycie części lub całości kosztów zakupu żywności, leków i leczenia, opału, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów i napraw w mieszkaniu, a także kosztów pogrzebu (ust. 2). Analiza powyższych przepisów wskazuje, że przyznanie zasiłku celowego nie jest decyzją związaną, ale podlega uznaniu administracyjnemu. Oznacza to, że nawet w przypadku spełnienia przez osobę ubiegającą się o przyznanie tej formy wsparcia, organ może ograniczyć, a nawet odmówić przyznania pomocy w postaci zasiłku celowego (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 20 listopada 2020 r., sygn. akt I OSK 1322/20, z 29 kwietnia 2020 r., sygn. akt I OSK 2698/19, czy z 28 kwietnia 2020 r., sygn. akt I OSK 2360/19, dostępne: CBOSA). W orzecznictwie sądów administracyjnych zauważa się, że organ będąc zobowiązany do wsparcia osób i rodzin w wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb, dążąc do umożliwienia im życia w warunkach odpowiadających godności człowieka, uprawniony jest do oceny hierarchii zgłaszanych potrzeb, które ustala w kontekście ogólnej liczby osób ubiegających się o pomoc oraz zgłoszonych przez nich żądań, a także wysokości środków finansowych przeznaczonych na świadczenia z zakresu pomocy społecznej (por. m.in. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 20 września 2018 r., sygn. akt I OSK 812/18, z 29 września 2020 r., sygn. akt I OSK 1032/20, z 6 grudnia 2019 r., sygn. akt I OSK 130/19, czy z 19 czerwca 2007 r., sygn. akt I OSK 1464/06, CBOSA). Jak wynika z akt administracyjnych, we wniosku o udzielenie pomocy społecznej A. S. zwrócił się o przyznanie zasiłków celowych “na miesiąc październik 2020 r. w wysokości [...] zł". Podkreślił, że ma już przyznany zasiłek okresowy na wrzesień, październik i listopad 2020 r. w maksymalnym wymiarze. Kwota ta jednak nie zaspokaja jego bieżących potrzeb, a to za sprawą rosnącej inflacji. Precyzując swoje potrzeby wskazał na 17 aktualnych i niezbędnych jego zdaniem celów, jakie powinny zostać zaspokojone w drodze przyznanego zasiłku, pozostawiając wybór organowi. Decyzja objęta niniejszą skargą rozstrzygała wniosek o przyznanie zasiłku celowego na żywność ustalając jego wysokość na kwotę [...] złotych. Wyjaśnienia zatem wymaga, że w myśl art. 104 § 2 k.p.a. decyzje rozstrzygają sprawę co do jej istoty w całości lub w części albo w inny sposób kończą sprawę w danej instancji. W doktrynie, na gruncie przytoczonego przepisu podkreśla się, że jeżeli przesłanki prawne rozstrzygnięcia sprawy nie są w przepisie prawa sformułowane jako takie, które muszą występować łącznie, to można wydzielić części sprawy i rozstrzygać kolejno o nich. (patrz: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. prof. dr hab. Barbara Adamiak, prof. dr hab. Janusz Borkowski 2021). Przepis ten nie został w podstawach wydanych w sprawie decyzji przywołany, niemniej jednak brak ten nie jest na tyle istotny, by uznać, że zaskarżona decyzja obarczona jest wadliwością skutkującą koniecznością jej uchylenia. W wyroku z 31 stycznia 2018 r., sygn. akt II OSK 914/16 Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że okoliczność, iż w decyzji nie wskazano wprost i z powołaniem się na art. 104 § 2 k.p.a., iż jest to decyzja częściowa, nie ma istotnego znaczenia prawnego, w sytuacji gdy z treści tak jej rozstrzygnięcia, jak i uzasadnienia wprost wynika, że ma ona taki właśnie charakter. Braki we wskazaniu podstawy prawnej rozstrzygnięcia, a tym jest brak wskazania art. 104 § 2 k.p.a. w decyzji organu I instancji, nie stanowią bowiem naruszenia przepisu, którego błędnie nie wskazano, lecz mogą być oceniane jedynie w kategorii naruszenia art. 107 § 1, względnie art. 107 § 3 k.p.a., przy czym zaistnienie tego rodzaju naruszenia jako przesłanki uchylenia decyzji musi być oceniane także pod kątem istotnego wpływu na treść rozstrzygnięcia. Omawiana wadliwość na gruncie rozpoznawanej sprawy nie ma takiego charakteru. Decyzja rozstrzyga wyodrębnioną część wniosku o przyznanie zasiłków celowych, zaspokajając zgłoszoną potrzebę pomocy w zakresie wyżywienia. W toku postępowania wywołanego złożonym wnioskiem organy ustaliły, że skarżący jest objęty pomocą nakierowaną na zaspokojenie potrzeb bytowych, którą regularnie otrzymuje w postaci zasiłków okresowych i celowych. W ocenie Sądu, Kolegium wydając zaskarżone rozstrzygnięcie nie przekroczyło granic uznania administracyjnego, bowiem przekonująco przedstawiło powody dla których uwzględniło żądanie skarżącego oraz przedstawiło funkcje przepisów prawa znajdujących w niniejszej sprawie zastosowanie. Ustalenia SKO, jak i organu I instancji znajdują odbicie w należycie zebranym materiale dowodowym, który stanowi przede wszystkim wywiad środowiskowy. Uznanie administracyjne obejmuje również prawo organu do oceny hierarchii zgłaszanych potrzeb, które należy ustalać w kontekście ogólnej liczby osób ubiegających się o pomoc oraz zgłoszonych przez nich żądań, a także w oparciu o środki finansowe, których wysokość jest ściśle określona i w tak wyznaczonych granicach organy muszą realizować cele powierzone im w ustawie o pomocy społecznej. Wymaga to oceny nie tylko niezbędnych potrzeb życiowych osób uprawnionych do tych świadczeń, ale także własnych środków finansowych. Organy pomocy społecznej są zatem upoważnione do limitowania rozmiaru przyznawanych świadczeń z uwagi na ograniczone środki finansowe, a posiadane fundusze muszą rozdzielać pomiędzy stale rosnącą liczbą osób wymagających wsparcia. W ramach pomocy społecznej nie jest zatem możliwe zaspokojenie wszystkich, nawet uzasadnionych, potrzeb osób uprawnionych do przedmiotowych świadczeń (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 13 czerwca 2017 r., sygn. akt I OSK 201/17). Ponadto zauważyć należy, że dokonywana przez sąd kontrola decyzji opartej na uznaniu administracyjnym ma ograniczony zakres i sprowadza się do zbadania, czy zaskarżona decyzja nie nosi cech dowolności, tj. czy organ administracji wybrał prawnie dopuszczalny sposób rozstrzygnięcia oraz czy wyboru takiego dokonał po ustaleniu i rozważeniu wszystkich okoliczności istotnych dla sprawy, nie naruszając zasady swobodnej oceny dowodów. Sąd przeprowadził kontrolę legalności podjętych w sprawie decyzji administracyjnych w tak określonych granicach i uznał, że rozstrzygając o przyznaniu skarżącemu zasiłku celowego w formie świadczenia pieniężnego w kwocie [...] zł organy obu instancji dokonały wystarczających ustaleń co do stanu faktycznego oraz trafnie oceniły zebrany w sprawie materiał dowodowy, zgodnie z zasadami regulującymi postępowanie administracyjne, a więc zgodnie z art. 7, art. 8, art. 11, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Na tej podstawie słusznie uznały, że ustalone i uwzględnione okoliczności, mające wpływ na podjęte rozstrzygnięcie, uzasadniały przyznanie skarżącemu tego świadczenia w formie bezpośredniej wypłaty kwoty [...] zł, co należy traktować jako wsparcie finansowe nakierowane na zgłoszone potrzeby związane z zakupem żywności. Podkreślić należy, że Program rządowy “Posiłek w szkole i w domu" przewiduje trzy formy wsparcia: posiłek, świadczenie pieniężne na zakup posiłku lub żywności oraz świadczenie rzeczowe w postaci produktów żywnościowych. Uwzględniając sytuację skarżącego, jak i mając na uwadze stan epidemii, należy uznać, że wybrana formuła wsparcia jest odpowiednia. Zaspokojenie potrzeb skarżącego określonych na wnioskowaną kwotę [...] złotych nie było możliwe z uwagi na konieczność wsparcia również innych osób pozostających w potrzebie. Zaskarżone decyzje, wydane w ramach uznania administracyjnego, znalazły oparcie w materiale dowodowym sprawy, a uzasadnienie decyzji odpowiada wymogom określonym w art. 107 § 3 k.p.a. Obowiązek pomocy społecznej “wspierania" osób potrzebujących nie oznacza, że organy są obowiązane utrzymywać osoby potrzebujące w pełnym zakresie i finansować wszelkie ich potrzeby. Stanowi o tym art. 3 ust. 4 ustawy wskazujący, że “potrzeby osób i rodzin korzystających z pomocy powinny zostać uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej". W świetle powyższego brak podstaw do uznania za uzasadnione zarzuty naruszenia art. 7, art. 8, art. 11, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 1 i 3 k.p.a. w zw. z art. 3 ust. 4 u.p.s. Nie doszło przy tym do naruszenia obowiązującej w postępowaniu administracyjnym zasady dwuinstancyjności postępowania (art. 15 k.p.a.). Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] skorzystało z merytorycznych kompetencji organu odwoławczego powtórnie rozpatrując całość sprawy. Fakt, że ocena materiału dowodowego zebranego w toku postępowania wyjaśniającego dokonana przez organy okazała się odmienna od pożądanej przez skarżącego, nie może wskazywać sama z siebie, że w toku postępowania wyjaśniającego doszło do naruszenia zasad jego prowadzenia. Mając to wszystko na uwadze Sąd, na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, oddalił skargę. Rozpatrzenie sprawy w trybie uproszczonym nastąpiło na podstawie art. 119 pkt 2 w związku z art. 120 tej ustawy.