II SA/Gd 18/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz Sędziowie: Sędzia WSA Mariola Jaroszewska (spr.) Sędzia WSA Diana Trzcińska Protokolant Asystent sędziego Krzysztof Pobojewski po rozpoznaniu w dniu 14 października 2020 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi A Polska Spółki Akcyjnej z siedzibą w W. na decyzję Wojewody z dnia 19 listopada 2019 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę oddala skargę. A. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na decyzję Wojewody (dalej jako "Wojewoda") z dnia 19 listopada 2019 r., którą uchylono w całości decyzję Prezydenta Miasta (dalej jako "Prezydent Miasta") z dnia 3 lipca 2019 r. i odmówiono zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym: W dniu 11 kwietnia 2019 r. do organu pierwszej instancji wpłynął wniosek A. o udzielenie pozwolenia na rozbudowę stacji bazowej telefonii komórkowej nr [..] zlokalizowanej na wieży kościoła przy ul. M. w G., dz. nr [..] obręb [..]. Prezydent Miasta wezwał inwestora do uzupełnienia wniosku - braki uzupełniono w dniu 22 maja 2019 r. - oraz do usunięcia braków i nieprawidłowości w projekcie budowlanym. Jednocześnie powiadomiono strony o wszczęciu postępowania administracyjnego i możliwości składania uwag i zastrzeżeń. W dniu 27 czerwca 2019 r. inwestor złożył uzupełniony projekt. Dnia 12, 14 i 21 czerwca 2019 r. wpłynęły uwagi stron postępowania wyrażające sprzeciw wobec planowanej inwestycji. Decyzją z dnia 3 lipca 2019 r. Prezydent Miasta zatwierdził projekt budowlany i udzielił A. pozwolenia na rozbudowę stacji bazowej telefonii komórkowej nr [..] zlokalizowanej na wieży kościoła w G. przy ul. M. W ocenie organu zagadnienia związane z zagrożeniem zdrowia ludzi spowodowanym przez inwestycję i spadkiem wartości nieruchomości sąsiednich po jej realizacji nie mają wpływu na rozstrzygnięcie sprawy. Ocena wpływu inwestycji na zdrowie możliwa jest do przeprowadzenia na etapie użytkowania obiektu, a nie na etapie ubiegania się o pozwolenie na jego budowę. Przedłożony projekt budowlany jest kompletny, posiada wymagane przepisami prawa decyzje i opinie oraz informację dotyczącą bezpieczeństwa i ochrony zdrowia, a także został wykonany i sprawdzony przez osoby posiadające wymagane uprawnienia budowlane. Od powyższej decyzji odwołanie złożyły H. B.oraz G. D., zarzucając, że nie wzięto pod uwagę zagadnień związanych z zagrożeniem zdrowotnym dla ludzi oraz spadku wartości sąsiednich nieruchomości po realizacji inwestycji. Rozpatrując sprawę w trybie odwoławczym Wojewoda decyzją z dnia 19 listopada 2019 r. uchylił w całości decyzję Prezydenta Miasta z dnia 3 lipca 2019 r. i odmówił zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. W ocenie Wojewody analiza środowiskowa zawarta w projekcie budowlanym sporządzona dla anten na azymucie 315° została wykonana w sposób nieprawidłowy, nie uwzględnia bowiem sumarycznego oddziaływania istniejących anten z projektowanymi, co uniemożliwia dokonanie oceny, czy w miejscach dostępnych dla ludności zostały przekroczone standardy jakości środowiska. Natomiast z porównania rysunków wynika, że obszary pól elektromagnetycznych o poziomie oddziaływania wyższym, niż dopuszczalne powstałe w wyniku działania istniejących anten i tych projektowanych, będą się nakładały. Zdaniem organu inwestycja może oddziaływać na miejsca dostępne dla ludności, ponieważ: - dla anteny ukierunkowanej na azymut 75° przy minimalnym pochyleniu anteny obszar pola elektromagnetycznego o poziomach wyższych od dopuszczalnych styka się z połacią dachu istniejącego budynku, - dla anteny ukierunkowanej na azymut 180° przy minimalnym pochyleniu anteny obszar pola elektromagnetycznego o poziomach wyższych od dopuszczalnych w dwóch miejscach wcina się w dach istniejącego budynku o wysokości 18 m styka się z połacią dachu istniejącego budynku. Z kolei dla anteny ukierunkowanej na azymut 315° rysunki są niemiarodajne gdyż nie przedstawiają sumarycznego oddziaływania istniejących anten - dla tiltu 3° i projektowanych anten - dla tiltu 6°. Organ zaznaczył, że dołączone do analizy środowiskowej rysunki nie zawierają legendy ani opisu, powyższe wartości organ ustalił zatem jedynie na podstawie dostępnych w projekcie danych. Te ustalenia doprowadziły organ do wniosku, że w miejscach dostępnych dla ludności występują przekroczenia standardów jakości środowiska ustanowione w rozporządzeniu Ministra Środowiska w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku oraz sposobów sprawdzania dotrzymania tych poziomów, ponieważ pole elektromagnetyczne o wartościach gęstości mocy większej lub równej 0,1 W/ m2 występuje nie tylko na wysokości mniejszej, niż 2,0 m ponad dachem istniejącego budynku kościoła, ale również we wnętrzu istniejącego budynku, w poziomie poddasza. Wobec stwierdzenia, że projektowane zamierzenie narusza § 314 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, w myśl którego budynek z pomieszczeniami przeznaczonymi na pobyt ludzi nie może być wzniesiony na obszarach stref, w których występuje przekroczenie dopuszczalnego poziomu oddziaływania pola elektromagnetycznego, określonego w przepisach odrębnych, dotyczących ochrony przed oddziaływaniem pola elektromagnetycznego, przedłożony projekt budowlany nie mógł być zatwierdzony i nie można było zdaniem Wojewody wydać pozwolenia na budowę. Ponadto, w ocenie organu, projekt nie zawiera kwalifikacji przedsięwzięcia dotyczącej analizy położenia w przestrzeni osi wiązek głównych na planie otoczenia stacji ani tez zasięgu wiązek głównych w widoku pionowym z uwzględnieniem otoczenia stacji bazowej. Dokumentacja jest niekompletna i nie pozwala na dokonanie oceny, czy osie głównych wiązek promieniowania anten nie będą w żadnym punkcie znajdowały się w miejscach dostępnych dla ludności, wobec czego nie jest możliwe ustalenie, czy realizacja przedmiotowej inwestycji w przedstawionym kształcie wymaga uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia. Dalej, w ocenie Wojewody, inwestycja polegająca na dodaniu trzech nowych anten sektorowych do istniejącej stacji bazowej telefonii komórkowej stanowi rozbudowę tej stacji, ponieważ po wykonaniu robót budowlanych powstanie stacja zupełnie inna pod względem technicznym i użytkowym, o zwiększonym jej oddziaływaniu na otoczenie. Dlatego zainstalowanie na maszcie kolejnych anten należy zakwalifikować jako rozbudowę obiektu budowlanego. W świetle powyższego stwierdzono, że roboty budowlane polegające na rozbudowie stacji bazowej telefonii komórkowej nie zostały ujęte w art. 50 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jako zwolnione z obowiązku uzyskania decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego. Niewątpliwie planowana inwestycja polegająca na rozbudowie istniejącej stacji telefonii komórkowej o kolejne anteny sektorowe wymaga dokonania kwalifikacji co do potrzeby przeprowadzenia postępowania w sprawie oceny oddziaływania na środowisko, a ponadto może spowodować wprowadzenie, utrwalenie bądź zwiększenie ograniczeń lub uciążliwości dla terenów sąsiednich. Organ zauważył też, że wszystkie rysunki zwarte w projekcie nie są ponumerowane, co utrudnia jego analizę. W skardze na decyzję Wojewody z dnia 19 listopada 2019 r. A. wniosła o jej uchylenie i skierowanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów sądowych. Zarzucono naruszenie: 1. art. 138 § 2 kpa wskutek niewłaściwego jego zastosowania wobec uchylenia decyzji i rozstrzygnięcia co do istoty sprawy w sytuacji, gdy Wojewoda uznał, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, przy jednoczesnym braku uznania, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, 2. § 314 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie w związku z rozporządzeniem Ministra Środowiska z dnia 30 października 2003 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku oraz sposobów sprawdzania dotrzymania tych poziomów wskutek jego niewłaściwego zastosowania. W myśl bowiem § 314 rozporządzenia budynek z pomieszczeniami przeznaczonymi na pobyt ludzi nie może być wzniesiony na obszarach stref, w których występuje przekroczenie dopuszczalnego poziomu oddziaływania pola elektromagnetycznego, określonego w przepisach odrębnych dotyczących ochrony przed oddziaływaniem pól elektromagnetycznych. W niniejszej sprawie przedmiotem postępowania nie jest jednak wzniesienie "budynku z pomieszczeniami przeznaczonymi na pobyt ludzi", a montaż dodatkowych urządzeń w ramach stacji bazowej telefonii komórkowej. Przepis ten nie może zatem stanowić podstawy rozstrzygnięcia w sprawie. 3. § 2 ust. 1 pkt 7 i § 3 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko poprzez jego błędne zastosowanie wskutek uznania, że przepis ten determinować ma zakres opracowania i nakładać obowiązek przeprowadzenia analizy położenia w przestrzeni osi wiązek głównych na planie otoczenia stacji oraz zasięgu wiązek głównych w widoku pionowym z uwzględnieniem otoczenia stacji bazowych, jak też poprzez jego błędną wykładnię i wskazywanie na konieczność sumowania mocy, podczas gdy z przepisów tych wynika, że pod uwagę brana jest moc pojedynczej anteny. Przywołane przepisy wskazują jedynie warunki uznania danego przedsięwzięcia za mogące zawsze lub jedynie potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. Przepisy te nie regulują tego, jak powinno wyglądać opracowanie będące podstawą ustalenia powyższych okoliczności. Dlatego też skarżąca stoi na stanowisku, że wystarczającą w tej mierze jest analiza środowiskowa przez nią przedłożona wraz z wnioskiem o udzielenie pozwolenia na budowę. W analizie zostały bowiem opracowane kwestie wynikające z rozporządzenia, mimo że rozporządzenie to nie zostało wprost w tej analizie przywołane. Wskazano też, że w przywołanych przepisach ustawodawca wyraźnie wskazał, iż równoważną moc promieniowaną izotropowo wyznacza się dla pojedynczej anteny także w przypadku, gdy na terenie tego samego zakładu lub obiektu jest realizowana lub została zrealizowana inna instalacja radiokomunikacyjna, radionawigacyjna lub radiolokacyjna. To z kolei oznacza, że niesłusznie organ wskazuje na konieczność uwzględniania sumarycznego oddziaływania anten, 4. art. 124 ust. 2 Prawa ochrony środowiska poprzez jego błędną wykładnię i uznanie za miejsca dostępne dla ludności miejsca położone na dachu lub bezpośrednio pod dachem, mimo że ustawowa definicja nie odnosi się do takiego kryterium, przy jednoczesnym pominięciu ustawowego kryterium, tj. zabronionego lub niemożliwego bez użycia sprzętu technicznego dostępu, 5. art. 47 ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych poprzez brak zastosowania i uznanie, że w niniejszej sprawie planowana inwestycja wymaga uprzedniego pozyskania decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego, podczas gdy w myśl przywołanego przepisu decyzja ta nie jest wymagana, 6. art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego poprzez niewłaściwe zastosowanie wskutek wydania odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę wobec stwierdzonych nieprawidłowości w projekcie budowlanym bez wcześniejszego wezwania skarżącej do usunięcia tych nieprawidłowości. W uzasadnieniu skargi stwierdzono, że Wojewoda uznając, że decyzja organu pierwszej instancji została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, ponieważ niezbędne było pozyskanie w pierwszej kolejności decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz, że zachodzi niezgodność projektu mająca istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, powinien był skierować sprawę do ponownego rozpoznania przez Prezydentowi Miasta, a nie rozstrzygać ją merytorycznie. Odnosząc się do twierdzenia Wojewody, że w miejscach dostępnych dla ludności występują przekroczenia standardów jakości środowiska ustanowione w rozporządzeniu Ministra Środowiska w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku oraz sposobów sprawdzania dotrzymania tych poziomów, ponieważ pole elektromagnetyczne o ponadnormatywnych wartościach występuje na wysokości mniejszej niż 2,0 m ponad dachem istniejącego budynku kościoła, ale również we wnętrzu istniejącego budynku, w poziomie poddasza, podkreślono, że występowanie ponadnormatywnych wartości pól w tych miejscach nie świadczy o ich występowaniu w miejscach dostępnych dla ludności. Błędnie bowiem Wojewoda w wykładni pojęcia miejsc dostępnych dla ludności posługuje się pozaprawnymi przesłankami nie skupiając się na literalnej wykładni przepisu art. 124 ust. 2 Prawa ochrony środowiska. Zgodnie z tym przepisem, w brzmieniu z dnia wydawania zaskarżonej decyzji, przez miejsca dostępne dla ludności rozumie się wszelkie miejsca, z wyjątkiem miejsc, do których dostęp ludności jest zabroniony łub niemożliwy bez użycia sprzętu technicznego, ustalane według istniejącego stanu zagospodarowania i zabudowy nieruchomości. Skarżąca podkreśliła, że z dniem 25 października 2019 roku weszła w życie zmiana przywołanego wyżej przepisu przez zdecydowane jego zawężenie, tj. przez wskazanie przez prawodawcę, że miejsca te są ustalane wyłącznie według istniejącego stanu zagospodarowania i zabudowy nieruchomości. Powyższa zmiana oznacza, że ustawodawca zmierza do ścisłej wykładni tego pojęcia. To, co Wojewoda całkowicie pominął, to fakt, że dane miejsce uważa się za dostępne dla ludności, o ile dostęp do niego nie jest zabroniony lub niemożliwy bez użycia sprzętu technicznego. Spójnik "lub" świadczy o tym, że wystarczy spełnić tylko jedną z tych przesłanek, aby dane miejsce nie było uznane za miejsce dostępne dla ludności. Dodatkowo, jak z powyższego wynika, ustawodawca nie posługuje się w definiowaniu takich miejsc pojęciem typy "dach budynku", co z kolei uczynił Wojewoda. Miejscem dostępnym dla ludności nie jest miejsce, do którego dostęp jest zabroniony lub niemożliwy bez użycia sprzętu technicznego. W niniejszej sprawie natomiast mowa jest o dachu kościoła, a zatem o miejscu, które co do zasady nie jest dostępne dla ludności. Wejście na dach kościoła jest co do zasady zabronione - możliwe jedynie po uzyskaniu zgody. Z uwagi na wygląd tego dachu, jego konstrukcję, dostęp do niego (jak i do znajdującego się bezpośrednio pod nim poddasza) jest niemożliwy bez użycia sprzętu technicznego. Okoliczności te w żaden sposób nie zostały zbadane przez Wojewodę, co czyni zasadnym zarzut naruszenia art. 124 ust. 2 Prawa ochrony środowiska. Podniesiono także, że zgodnie z art. 47 ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych nie wymaga wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, w rozumieniu ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, budowa infrastruktury telekomunikacyjnej o nieznacznym oddziaływaniu oraz wykonywanie innych robót budowlanych dotyczących takiej infrastruktury. Jedynie na marginesie należy podkreślić, że art. 46 ust 3 i art. 47 ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych stanowią lex specialis w stosunku do lex generalis, jakim jest art. 50 ust 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Stąd należy dać pierwszeństwo zastosowania tym właśnie przepisom. W przedmiotowej sprawie natomiast planowana jest instalacja dodatkowych anten z konstrukcją wsporczą w postaci wsporników do wysokości 2 metrów, zatem planowana jest instalacja infrastruktury telekomunikacyjnej o nieznacznym oddziaływaniu w rozumieniu ustawy, a co za tym idzie, decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, wbrew twierdzeniom Wojewody, nie jest wymagana. W odpowiedzi na skargę wniesiono o jej oddalenie. W odniesieniu do zarzutu niewezwania inwestora do usunięcia stwierdzonych braków przez organ odwoławczy wyjaśniono, że wyeliminowanie wskazanych w decyzji nieprawidłowości nie mogło nastąpić w toku postępowania przed organem odwoławczym, ponieważ spowodowałoby to, że rozpatrywana byłaby inna dokumentacja, obejmująca inną inwestycję niż ta, którą rozpatrywał organ pierwszej instancji. Skorygowanie nieprawidłowości w takim zakresie byłoby naruszeniem zasady dwuinstancyjności postępowania. Wskazano także, że dokumentacja powinna przedstawiać taka analizę, która pozwoli organowi na ustalenie, czy osie głównych wiązek promieniowania anten nie będą w żadnym punkcie znajdowały się w miejscach dostępnych dla ludności, i czy tym samym przedsięwzięcie wymaga uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Dołączona do przedłożonego projektu analiza środowiskowa nie pozwala organowi na ocenę tej kwestii. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Skarga jest niezasadna. Przedmiotem kontroli sądowej w niniejszej sprawie była decyzja Wojewody z dnia 19 listopada 2019 r., którą uchylono decyzję organu pierwszej instancji o pozwoleniu na budowę i orzeczono o odmowie wydania takiej decyzji dla inwestycji polegającej na rozbudowie istniejącej stacji bazowej telefonii komórkowej zlokalizowanej na wieży kościoła, której realizację planowała skarżąca Spółka. Jak wynika z uzasadnienia decyzji, podstawą wydania rozstrzygnięcia reformacyjnego było uznanie, że przedłożona dokumentacja projektowa jest niekompletna, a ponadto planowane przedsięwzięcie wymaga uzyskania decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego. W niniejszej sprawie organ odwoławczy procedował w oparciu o przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2020 r., poz. 1333), dalej jako Prawo budowlane, w brzmieniu obowiązującym od dnia 25 października 2019 r., nadanym przez art. 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2019 r. o zmianie ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2019 r., poz. 1815). Ustawa ta wskazała bowiem w art. 25, że do postępowań w sprawie pozwolenia na budowę, zatwierdzenia projektu budowlanego albo zgłoszenia budowy lub wykonywania robót budowlanych wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy stosuje się przepisy ustawy zmienianej w art. 5 (Prawo budowlane – przyp. sądu) w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą. Powyższe regulacje mają istotne dla kwestii kluczowej w sprawie związanej z procesem inwestycyjnymi, a mianowicie kwalifikacji przedsięwzięcia, gdyż od ustaleń w tym zakresie zależą wymogi, jakie musi spełnić inwestor, aby móc zgodnie z prawem zrealizować swój zamiar. W niniejszej sprawie wniosek inicjujący postępowanie, podlegający kilkukrotnemu uzupełnieniu, dotyczył rozbudowy stacji bazowej telefonii komórkowej zlokalizowanej na wieży kościoła. Natomiast na podstawie wskazanego art. 5 ustawy zmieniającej, art. 29 ust. 2 pkt 15 Prawa budowlanego otrzymał brzmienie, zgodnie z którym nie wymagają pozwolenia na budowę roboty budowlane polegające na instalowaniu stanowiących albo niestanowiących całości techniczno-użytkowej urządzeń, w tym antenowych konstrukcji wsporczych i instalacji radiokomunikacyjnych, a także związanego z tymi urządzeniami osprzętu i urządzeń zasilających, na obiektach budowlanych. Zdaniem sądu przepis ten nie może być jednak intepretowany bez uwzględnienia okoliczności, czy instalacja taka, jeżeli dotyczy już istniejącej stacji bazowej, stanowi rozbudowę lub przebudowę stacji. W sytuacji bowiem gdy instalacja dodatkowych anten prowadzi do zmiany parametrów użytkowych obiektu, jakim jest stacja bazowa, to stanowi ona rozbudowę tej stacji, a nie instalowanie, o którym stanowi ww. przepis (por. wyroki NSA z dnia 26 czerwca 2020 r., sygn. akt II OSK 3991/19; z dnia 8 lipca 2020 r., sygn. akt II OSK 1212/20; z dnia 12 marca 2020 r., sygn. akt II OSK 1101/18, dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Zwiększenie lub ogólna zmiana sumaryczna mocy pojedynczych anten są traktowane w orzecznictwie jako rozbudowa stacji bazowej, a roboty budowlane prowadzące do zwiększenia lub ogólnej zmiany sumarycznej, nieobjęte zwolnieniami wskazanymi w art. 29-30 Prawa budowlanego, wymagają uzyskania pozwolenia na budowę (zob. m.in. wyrok NSA z dnia 20 lutego 2019 r., sygn. akt II OSK 789/17; wyrok NSA z dnia 12 października 2016 r., sygn. akt II OSK 3341/14; wyrok NSA z dnia 22 lutego 2017 r., sygn. akt II OSK 1494/15; wyrok NSA z dnia 21 stycznia 2016 r., sygn. akt II OSK 1224/14, dostępne w CBOSA). Postępowanie zmierzające do wydania decyzji o pozwoleniu na budowę lub odmowy udzielenia takiej zgody jest ściśle sformalizowane i opiera się na analizie przedłożonego przez inwestora projektu budowalnego, który musi spełniać określone wymogi. Jednym z nich, zgodnie z art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, jest zgodność rozwiązań projektowych z wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, o której mowa w art. 71 ust. 1 ustawy z 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2020 r., poz. 283 ze zm.), dalej jako u.u.o.ś. Do organu właściwego do wydania decyzji o pozwoleniu na budowę należy, zwłaszcza w przypadkach wątpliwych, ocena czy inwestor ma, wynikający z przepisów o ocenach oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, obowiązek uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Powyższej oceny z punktu widzenia wymagań ochrony środowiska organy właściwe dokonują na każdym z etapów procesu inwestycyjnego. Oznacza to, że organy architektoniczno-budowlane zobowiązane są do oceny kwestii środowiskowych, w tym do kwalifikacji projektowanej inwestycji w świetle przepisów dotyczących oddziaływania przedsięwzięć na środowisko. Oceny przedsięwzięcia w postaci rozbudowy stacji bazowej poprzez montaż dodatkowych anten sektorowych dokonuje się natomiast w oparciu o przepisy § 2 ust. 1 pkt 7 lub § 3 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia Rady Ministrów z 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2016 r., poz. 71), które określają przesłanki decydujące o ich kwalifikacji odpowiednio jako przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko bądź jako przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. Zdaniem sądu, kwestia oceny środowiskowej inwestycji jednoznacznie wpisuje się zatem w zakres działania organów architektoniczno-budowlanych, które – w przypadku inwestycji dotyczącej rozbudowy budowy stacji telefonii komórkowej – mają obowiązek zbadania oddziaływania elektromagnetycznego analizowanego przedsięwzięcia na środowisko. Przy czym, wbrew twierdzeniom strony skarżącej, a co zasadnie uwzględnił Wojewoda, przedsięwzięcie tego rodzaju, dotyczące więcej niż jednej anteny wymaga rozważenia możliwości kumulacji oddziaływań lub sumowania się parametrów tego samego rodzaju przedsięwzięcia (por. wyrok NSA z dnia 16 stycznia 2020 r., sygn. akt II OSK 4609/18 oraz z dnia 23 stycznia 2020 r., sygn. akt II OSK 559/18, dostępne w CBOSA). Projektowana inwestycja przewiduje bowiem budowę 3 dodatkowych anten sektorowych, które mają uzupełnić już istniejące 3 anteny zamontowane na wieży kościoła, zawieszone na wysokości 27,2 m na trzech azymutach: 75°, 180° i 315°. Tym samym, dla oceny, do jakiej grupy przedsięwzięć zalicza się sporny obiekt, nie można było poprzestać wyłącznie na uwzględnieniu równoważnej mocy promieniowania dla każdej anteny z osobna. Z przepisów rozporządzenia wynika bowiem, że do parametrów technicznych stacji bazowej telefonii komórkowej decydujących o wpływie na środowisko należą: 1) rodzaj anteny - instalacje radiokomunikacyjne, radionawigacyjne i radiolokacyjne; 2) liczba anten; 3) moc promieniowania poszczególnych anten; 4) emisja pola elektromagnetycznego przez poszczególne anteny; 5) odległość instalacji od miejsc dostępnych dla ludzi, a zatem konkretne umiejscowienie inwestycji na terenie objętym wnioskiem, 6) występowanie na obiekcie realizowanej lub zrealizowanej instalacji radiokomunikacyjnej, radionawigacyjnej lub radiolokacyjnej. Dopiero określenie tych poszczególnych parametrów technicznych inwestycji i ustalenie okoliczności jej lokalizacji (np. wobec miejsc dostępnych dla ludzi) pozwoli na dokonanie kwalifikacji inwestycji i jej charakteru (por. wyroki NSA z dnia 12 czerwca 2014 r., sygn. akt II OSK 104/13 oraz z dnia 16 czerwca 2015 r., sygn. akt II OSK 2706/13, dostępne w CBOSA). Jednym z parametrów inwestycji polegającej na budowie instalacji radiotelekomunikacyjnej, do jakich zalicza się stacja bazowa telefonii komórkowej, jest ilość i moc anten. Zgodnie z § 3 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko zalicza się również przedsięwzięcia nieosiągające progów określonych w ust. 1, jeżeli po zsumowaniu parametrów charakteryzujących przedsięwzięcie z parametrami planowanego, realizowanego lub zrealizowanego przedsięwzięcia tego samego rodzaju znajdującego się na terenie jednego zakładu lub obiektu osiągną progi określone w ust. 1; przy czym przez planowane przedsięwzięcie rozumie się w tym przypadku przedsięwzięcie, w stosunku do którego zostało wszczęte postępowanie w sprawie wydania jednej z decyzji, o których mowa w art. 72 ust. 1 u.u.i.o.ś. (m.in. decyzja o pozwoleniu na budowę) lub dokonano zgłoszenia, o którym mowa w art. 72 ust. 1a tej ustawy. Wykładnia systemowa § 3 ust. 1, podobnie jak § 2 ust. 1 rozporządzenia prowadzi do wniosku, że celem ustawodawcy było wskazanie inwestycji, które mogą znacząco (potencjalnie lub zawsze) oddziaływać na środowisko, co oznacza, że rolą organów powołanych do ochrony środowiska jest ustalenie, w jaki sposób inwestycja (a nie poszczególne anteny) wpłynie na środowisko. Dla poczynienia prawidłowych ustaleń niezbędne jest zatem określenie nie tylko mocy poszczególnych anten, ale i rozważenie ewentualnego nakładania się (nachodzenia) wiązek promieniowania emitowanych przez poszczególne anteny. Nie można bowiem wykluczyć, że ewentualne nakładanie lub nachodzenie się wiązek spowoduje, iż moc promieniowania znacznie przekroczy wielkości dopuszczalne. W związku z tym sąd w składzie orzekającym podziela swoje dotychczasowe stanowisko, prezentowane m.in. w wyrokach sygn. akt II SA/Gd 307/19, sygn. akt II SA/Gd 583/19 i II SA/Gd 432/19, że ochrona przed ponadnormatywnym polem elektromagnetycznym zakłada konieczność przeanalizowania, czy ewentualne nakładanie lub nachodzenie się wiązek może spowodować, że moc promieniowania znacznie przekroczy wielkości dopuszczalne. Odmienna bowiem interpretacja § 3 ust. 1 pkt 8 czy § 2 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko prowadziłaby do możliwości obejścia prawa przez potencjalnych inwestorów, co z pewnością nie było intencją ustawodawcy. Przyjęcie, że dla ustalenia czy przedsięwzięcie oddziałuje znacząco na środowisko niezbędne jest ustalenie mocy promieniowania jedynie pojedynczej anteny może natomiast doprowadzić do planowania takich przedsięwzięć, które składać się będą z kilku, a nawet kilkunastu anten, których każda posiadać będzie moc promieniowania niewpływającą ujemnie na środowisko, zaś po przecięciu z inną co najmniej na linii nakładania się lub przecinania stworzy moc znacznie przekraczającą wartości dopuszczalne. Z tych względów niezbędne jest, dla prawidłowej oceny, czy dana inwestycja może potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, dokładne określenie parametrów zarówno poszczególnych anten jak i całego przedsięwzięcia. Tylko takie działanie pozwala bowiem na ustalenie czy w osi głównej wiązki znajdują się miejsca dostępne dla ludności, gdyż od ich występowania w określonej dla poszczególnych mocy odległości od środka elektrycznego, zależy kwalifikacja przedsięwzięcia jako oddziałującego na środowisko w sposób wymagający przeprowadzenia oceny oddziaływania inwestycji na środowisko lub uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach przedsięwzięcia. Ponadto należy mieć na uwadze, że brak przeprowadzenia właściwej analizy w ww. zakresie uniemożliwia stwierdzenie, że w miejscach dostępnych dla ludności spełnione zostały określone przepisami prawa standardy jakości środowiska w zakresie ochrony ludności i środowiska przed polami elektromagnetycznymi. Zgodnie bowiem z § 9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 października 2005 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać telekomunikacyjne obiekty budowlane i ich usytuowanie określone zostało, że przy określaniu usytuowania antenowych konstrukcji wsporczych należy kierować się względami technologicznymi oraz wymaganiami bezpieczeństwa dotyczącymi w szczególności ochrony przed polem elektromagnetycznym z uwzględnieniem dopuszczalnych poziomów promieniowania, jakie mogą występować w środowisku. W tabeli 2 załącznika nr 1 do rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 29 października 2003 r. (Dz. U. z 2003 r. Nr 192, poz. 1883) określono zakres częstotliwości pól elektromagnetycznych, dla których określa się parametry fizyczne charakteryzujące oddziaływanie pól elektroenergetycznych na środowisko, dla miejsc dostępnych dla ludności oraz dopuszczalne poziomy pól elektromagnetycznych, charakteryzowane przez dopuszczalne wartości parametrów fizycznych, dla miejsc dostępnych dla ludności. Dla przedmiotowej rozbudowy stacji pracującej w zakresie częstotliwości od 300 MHz do 300 GHz, dopuszczalne poziomy pól elektromagnetycznych charakteryzowane są m.in. przez wartość średniej gęstości mocy pola elektromagnetycznego równą 0,1 W/m2. Oznacza to, że promieniowanie elektromagnetyczne o wartościach przekraczających 0,1 W/m2 może wystąpić wyłącznie w przestrzeni niedostępnej dla ludności, natomiast stwierdzenie wystąpienia miejsc dostępnych dla ludności w osi głównej wiązki promieniowania, gdzie promieniowanie elektromagnetyczne przekracza przewidziane prawem normy, stanowi przeszkodę do zatwierdzenia projektu budowlanego i wydania decyzji zezwalającej na realizację inwestycji powodującej takie przekroczenia. Prawidłowa ocena w tym zakresie jest jednak możliwa wyłącznie wtedy, gdy w projekcie uwzględniona zostanie kumulacja wiązek promieniowania, a więc wyjaśnione zostanie czy moc anten planowanych do zainstalowania w ramach zamierzonego przedsięwzięcia nie kumuluje się wzajemnie na poszczególnych azymutach lub z innymi urządzeniami wytwarzającymi pole elektromagnetyczne, które w otoczeniu inwestycji już funkcjonują. W niniejszej sprawie sąd podziela pogląd organu, że dokumentacja projektowa została sporządzona w sposób, który uniemożliwia dokonanie oceny, czy w miejscach dostępnych dla ludności spełnione zostały standardy jakości środowiska. Jak wynika bowiem z akt sprawy projekt budowlany zawiera rozdział zatytułowany "Analiza środowiskowa", w którym określono wpływ inwestycji na środowisko i przedstawia zasięg występowania obszaru pól elektromagnetycznych o poziomach gęstości mocy większych lub równych 0,1 W/m2. W opracowaniu tym przedstawiono planowaną konfigurację pracy anten sektorowych stacji bazowej wraz z wynikami obliczeń zasięgów obszaru 0,1 W/m2. Przewidywane obszary występowania pól elektromagnetycznych o wartości wyższej od 0,1 W/m2 zostały przedstawione na kopi mapy sytuacyjno-wysokościowej sporządzonej w skali 1:2000 - w widoku z góry, oraz na rysunkach sporządzonych w skali 1:1000 - przekroje pionowe, gdzie pokazano dolny kraniec tiltu i górny kraniec tiltu. Na rysunkach przekrojów pionowych uwzględniono maksymalne pochylenia wiązki (tilty) anten sektorowych oraz istniejącą zabudowę. Rysunki te ujawniają jednak, że w odniesieniu do azymutu 315° projektant nie uwzględnił sumarycznego oddziaływania istniejących anten z antenami istniejącymi, co stanowi o niespełnieniu omówionego wymogu kumulacji mocy promieniowania. Ma także rację Wojewoda twierdząc, że projekt zawiera nieścisłości utrudniające jego prawidłowe odczytanie. Wprawdzie rysunki znajdujące się w projekcie są ponumerowane, lecz numeracja ta jest błędna. Mianowicie, zarówno tabela zawierająca wyniki obliczeń zasięgów pól elektromagnetycznych o gęstości mocy powyżej 0,1 w/m2, jak i rysunek przedstawiający te wyniki zostały oznaczone numerem 2, natomiast widoki pionowe instalacji dla dolnego i górnego tiltu zostały oznaczone numerami 4 i 5, lecz brakuje rysunku nr 3, co może świadczyć o niekompletności projektu, bowiem jak słusznie zwrócił uwagę organ odwoławczy w projekcie nie zawarto graficznego zobrazowania położenia w przestrzeni osi wiązek głównych promieniowania na planie otoczenia inwestycji, ani widoku pionowego wiązek głównych, które to dane niewątpliwie mają znaczenie w kontekście omawianego występowania promieniowania w miejscach dostępnych dla ludności. Reasumując, w ocenie sądu brak analizy skumulowanych oddziaływań wszystkich anten na wszystkich azymutach planowanej inwestycji powoduje, że dokonana przez organ pierwszej instancji ocena zamierzenia z punktu widzenia art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego jest przedwczesna, a postępowanie administracyjne nieuwzględniające wskazanych kwestii w sposób istotny naruszało przepisy postępowania, tj. art. 7 w zw. z art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., które mogły mieć wpływ na wynik sprawy. Wady te dostrzegł natomiast organ odwoławczy i trafnie uznał, że w tej sytuacji wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę nie było możliwe. Jednocześnie jednak sąd nie podzielił stanowiska Wojewody, zgodnie z którym dla azymutu 75° i 180° dla maksymalnych pochyleń wiązek promieniowania obszary pola o poziomach wyższych o dopuszczalnych znajdują się w miejscach dla ludności. Zdaniem organu, pole elektromagnetyczne o wartościach gęstości mocy wyższej lub równej 0,1 W/m2 występuje na wysokości mniejszej niż 2 m ponad dachem budynku kościoła, na którego wieży zainstalowane mają być anteny, ale również we wnętrzu tego budynku w poziomie poddasza. Odnosząc się do tej kwestii w pierwszej kolejności wyjaśnić należy znaczenie pojęcia "miejsca dostępne dla ludności". Zostało ono zdefiniowane w art. 124 ust. 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska, przy czym na mocy art. 8 ustawy zmieniającej z 2019 r. definicja ta została zmieniona i obecnie stanowi ona, że przez miejsca dostępne dla ludności rozumie się wszelkie miejsca, z wyjątkiem miejsc, do których dostęp ludności jest zabroniony lub niemożliwy bez użycia sprzętu technicznego, ustalane według istniejącego stanu zagospodarowania i zabudowy nieruchomości. W orzecznictwie przyjmuje się, że miejsce dostępne dla ludności nie musi być miejscem przeznaczonym pod zabudowę mieszkaniową jednakże warunkiem zakwalifikowania określonego miejsca, jako dostępnego dla ludności, jest możliwość przebywania w nim: po pierwsze możliwość prawna (dostęp ludności nie jest zabroniony), a po drugie możliwość faktyczna (dostęp do miejsca jest możliwy bez użycia sprzętu technicznego). Przy czym nie może budzić wątpliwość, że w przypadku terenu niebędącego terenem przeznaczonym pod zabudowę mieszkaniową, miejscem dostępnym dla ludności jest takie, w którym człowiek może znaleźć się w ramach zwykłego, codziennego korzystania z tego terenu (zob. wyrok NSA z dnia 27 lutego 2020 r., sygn. akt II OSK 1064/18, dostępny w CBOSA). W ocenie sądu, zasadnie strona skarżąca podnosi, że dach kościoła i jego poddasze nie spełniają ww. warunków dostępności dla ludności. Trudno bowiem uznać, że stromy dach obiektu sakralnego, z jakim mamy do czynienia w niniejszej sprawie, w ramach codziennego zwykłego korzystania z tego obiektu jest udostępniany ludności, i że dostęp taki jest możliwy bez użycia sprzętu technicznego. Co do zasady, kierując się doświadczeniem życiowym i zasadami logicznego rozumowania, trzeba przyjąć, że w ramach zwykłego, codziennego korzystania z terenu, bez potrzeby użycia sprzętu technicznego, człowiek ma dostęp do miejsc znajdujących się nie wyżej niż 2 m nad poziomem terenu. Jeżeli zaś na terenie znajduje się, lub może się znaleźć zgodnie z obowiązującymi regulacjami w zakresie zagospodarowania przestrzennego, zabudowa, to należy zakładać, że bez potrzeby użycia sprzętu technicznego, człowiek będzie miał dostęp do miejsc znajdujących się nie wyżej niż 2 m nad budynkiem. Przy czym w tym wypadku należy też uwzględnić charakter zabudowy, tj. czy stanowi ona własność prywatną w związku z czym jej właściciel będzie miał prawną możliwość dostępu na takiej wysokości, czy też taki dostęp prawny nie jest swobodny. Z takim właśnie graniczeniem mamy do czynienia w omawianym wypadku, gdyż mimo tego, że kościół jest obiektem powszechnie dostępnym dla wiernych, to dostęp ten nie jest nieograniczony i obejmuje wyłącznie te części kościoła służące wiernym do wyrażania ich uczuć religijnych bądź też wynika z pełnionych przez nich w kościele funkcji (np. antresola z organami dla członków chóru). Takim miejscem z pewnością nie jest jednak dach kościoła czy wnętrze kościoła na wysokości około 17 m. Jak wynika bowiem z rysunków zawartych w analizie środowiskowej zawartej w projekcie, bryła główna kościoła ma wysokość 18 m, zaś pole elektromagnetyczne o gęstości mocy większej lub równej 0,1 W/2 występuje w obszarze około 1 - 1,3 m poniżej bryły głównej kościoła, na poddaszu, które również nie jest miejsce, w którym w normalnych warunkach codziennego użytkowania przebywają ludzie. Zatem uwzględniając zasady logiki i doświadczenia życiowego należy stwierdzić, że miejsca, w których wystąpiły pola elektroenergetyczne nie są miejscami, o mowa w art. 124 ust. 2 p.o.ś. Natomiast zasadnie Wojewoda wskazał, że kolejną przeszkodą do zatwierdzenia przedłożonego przez inwestora projektu budowlanego projektu jest fakt, iż inwestycja nie posiada decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego. Należy bowiem zauważyć, że w myśl art. 50 u.p.z.p. inwestycja celu publicznego jest lokalizowana na podstawie planu miejscowego, a w przypadku jego braku - w drodze decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Warunek, o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 4, stosuje się odpowiednio. Z obowiązku tego są wyłączone m.in. roboty polegające na remoncie, montażu lub przebudowie, które nie są zaliczone do przedsięwzięć wymagających przeprowadzenia postępowania w sprawie oceny oddziaływania na środowisko, w rozumieniu przepisów o ochronie środowiska (art. 50 ust. 2 pkt 1). Odnosząc się do powyższego nie można podzielić stanowiska skarżącej, że planowane przedsięwzięcie stanowi instalację infrastruktury telekomunikacyjnej o nieznacznym oddziaływaniu, która zgodnie z art. 47 ustawy z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych (Dz. U. z 2019 r., poz. 2410 ze zm), nie wymaga wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Jak już bowiem wyjaśniono na wstępie, przedmiotową inwestycję należy kwalifikować jako rozbudowę istniejącej stacji bazowej – tak też określał ją inwestor w pismach uzupełniających wniosek o pozwolenie z dnia 21 maja 2019 r. i 26 czerwca 2019 r., a także dla takiej inwestycji Prezydent wydał pozwolenie na budowę, czego strona nie kwestionowała. Uznanie, że w danym wypadku mamy do czynienia z rozbudową, a nie instalacją ma także ten skutek, iż trudno mówić o "nieznacznym oddziaływaniu" inwestycji, gdyż w sytuacji montażu dodatkowych anten sektorowych dochodzi do kumulacji istniejącego już oddziaływania z oddziaływaniem wywołanym przeprowadzona rozbudową, którą też kumulację częściowo uwzględniała "Analiza środowiskowa" projektu budowlanego. Kumulacja taka, ze swej istotny, stanowi natomiast o zwiększeniu oddziaływania danej inwestycji, co wyklucza zastosowanie zwolnienie, o którym mowa w art. 47 ustawy o wspieraniu usług. Mając zatem na uwadze fakt, że wniosek o wydanie pozwolenia na budowę inwestycji polegającej na rozbudowie istniejącej stacji bazowej telefonii komórkowej o dodatkowe anteny sektorowe nie został poprzedzony obowiązkową dla takiej inwestycji procedurą lokalizacji inwestycji celu publicznego sąd uznał, iż zasadne było uchylenie decyzji organu pierwszej instancji wydanej mimo ww. uchybienia i orzeczenie o odmowie pozytywnego rozpoznania wniosku inwestora. W związku z tym należy stwierdzić, że zaskarżona decyzja odpowiada prawu, albowiem Wojewoda przeprowadził wnikliwe postępowanie wyjaśniające, zgodnie z regułami art. 7 i art. 77 § k.p.a., w toku którego ponownie poddał analizie dokumentację projektową sporządzoną dla planowanej inwestycji, zaś dokonana ocena, która nie nosi znamion dowolności, doprowadziła do prawidłowych wniosków o istnieniu takich wad, które uniemożliwiają zatwierdzenie projektu budowalnego i wydanie pozwolenia na realizację zamierzenia. Wyjaśnienie przyczyn podjęcia takiego rozstrzygnięcia zostało też przedstawione w uzasadnieniu decyzji, spełniającego wymogi art. 107 § 3 k.p.a. Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę oddalił.