III OSK 394/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Pocztarek Sędziowie sędzia NSA Przemysław Szustakiewicz (spr.) sędzia del. WSA Maciej Kobak protokolant asystent sędziego Ewelina Gee-Milan po rozpoznaniu w dniu 25 marca 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M.K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 sierpnia 2021 r. sygn. akt II SA/Wa 572/21 w sprawie ze skargi M.K. na decyzję Szefa Krajowej Administracji Skarbowej z dnia 17 grudnia 2020 r. nr DOM1.1125.4.2020.EDE w przedmiocie stwierdzenia wygaśnięcia stosunku służbowego 1. uchyla zaskarżony wyrok, zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Dyrektora Izby Administracji Skarbowej [...] z dnia 8 października 2020 r., nr 1801-IZK2.111.246.2019 2. zasądza od Szefa Krajowej Administracji Skarbowej na rzecz M.K. kwotę 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z dnia 25 sierpnia 2021 r., sygn. akt II SA/Wa 572/21, oddalił skargę M.K. na decyzję Szefa Krajowej Administracji Skarbowej z dnia 17 grudnia 2020 r., nr DOM1.1125.4.2020.EDE w przedmiocie wygaśnięcia stosunku służbowego. W sprawie ustalono następujący stan faktyczny i prawny: Postanowieniem z dnia 30 kwietnia 2019 r., nr 1801-IZK2.111.333.2018 Dyrektor Izby Administracji Skarbowej [...] (dalej: "DIAS") odmówił wszczęcia postępowania w sprawie wydania decyzji administracyjnej w przedmiocie zwolnienia funkcjonariusza ze służby, w związku z wygaśnięciem stosunku służbowego, podnosząc w uzasadnieniu, że w rozpatrywanej sprawie zachodzą przyczyny uniemożliwiające wszczęcie postępowania. Szef Krajowej Administracji Skarbowej, po rozpoznaniu odwołania, postanowieniem z dnia 27 czerwca 2019 r., nr DLK10.1124.75.2019.EDE utrzymał postanowienie z dnia 30 kwietnia 2019 r. w mocy. Na powyższe postanowienie funkcjonariusz wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który wyrokiem z dnia 31 stycznia 2020 r., sygn. akt II SA/Wa 1893/19, uchylił zaskarżone postanowienie i utrzymane nim w mocy postanowienie z dnia 30 kwietnia 2019 r. wskazując, że zamiast postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie wydania decyzji o zwolnieniu ze służby w związku z wygaśnięciem stosunku służbowego, organ winien był wydać wobec strony decyzję dotyczącą stosunku służbowego, a w jej uzasadnieniu wskazać kryteria, jakimi się kierował, podejmując swoje rozstrzygnięcie z uwagi na treść art. 165 ust. 7 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U., poz. 1948 ze zm., dalej "p.w.KAS") w zw. z art. 170 ust. 3 tej ustawy oraz art. 276 ust. 2 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2020 r., poz. 505 ze zm., dalej "ustawa o KAS"). Dyrektor Izby Administracji Skarbowej [...], decyzją z dnia 8 października 2020 r., nr 1801-IZK2.111.246.2019, na podstawie art. 170 ust. 1 pkt 1 i ust. 3 p.w.KAS w związku z art. 276 ust 2 ustawy o KAS, stwierdził wygaśnięcie stosunku służbowego M.K. z dniem 31 sierpnia 2017 r., podnosząc, że jego 3 - letnia nieobecność strony w służbie z powodu oddelegowania do pracy w Ministerstwie [...] w terminie od 21 października 2013 r. do 31 grudnia 2016 r. zdezaktualizowała znajomość i stosowanie przepisów celnych. Szef KAS, po rozpoznaniu odwołania, decyzją z dnia 17 grudnia 2020 r., nr DOS1.1125.4.2020.EDE, utrzymał w mocy decyzję organu I instancji, wskazując, że zgodnie z art. 165 ust. 3 p.w.KAS, pracownicy zatrudnieni w izbach celnych oraz urzędach kontroli skarbowej oraz funkcjonariusze celni pełniący służbę w izbach celnych albo komórkach urzędu obsługującego ministra właściwego do spraw finansów publicznych stali się z dniem wejścia w życie ustawy, z zastrzeżeniem art. 170, odpowiednio pracownikami zatrudnionymi w jednostkach organizacyjnych Krajowej Administracji Skarbowej albo funkcjonariuszami Służby Celno-Skarbowej, pełniącymi służbę w jednostkach KAS i zachowali ciągłość pracy i służby, zaś w myśl art. 165 ust. 7 p.w.KAS, Dyrektor Krajowej Informacji Skarbowej, dyrektor izby administracji skarbowej oraz dyrektor Krajowej Szkoły Skarbowości składali odpowiednio pracownikom oraz funkcjonariuszom, w terminie do dnia 31 maja 2017 r., pisemną propozycję określającą nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby, która uwzględnia posiadane kwalifikacje i przebieg dotychczasowej pracy lub służby, a także dotychczasowe miejsce zamieszkania. Na mocy zaś przepisu art. 170 ust. 1 p.w.KAS stosunki pracy osób zatrudnionych w jednostkach KAS, o których mowa w art. 36 ust. 1 pkt 2, 3 i 6 ustawy, o której mowa w art. 1 oraz stosunki służbowe osób pełniących służbę w jednostkach KAS, o których mowa w art. 36 ust. 1 pkt 1, 2, 3 i 6 ustawy, o której mowa w art. 1, wygasają: 1) z dniem 31 sierpnia 2017 r., jeżeli osoby te w terminie do dnia 31 maja 2017 r., nie otrzymają pisemnej propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby; 2) po upływie 3 miesięcy, licząc od miesiąca następującego po miesiącu, w którym pracownik albo funkcjonariusz złożył oświadczenie o odmowie przyjęcia propozycji zatrudnienia albo pełnienia służby, jednak nie później niż dnia 31 sierpnia 2017 r. W ocenie Szefa KAS, z powołanych przepisów wynika, że ustawodawca pozostawił kierownikom jednostek organizacyjnych KAS prawo decydowania co do tego, komu zostanie przedstawiona propozycja, a w przypadku złożenia propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia, wybór rodzaju zatrudnienia, jaki zostanie zaproponowany poszczególnym pracownikom i funkcjonariuszom danej jednostki, tj. czy będzie to zatrudnienie na podstawie umowy o pracę czy też propozycja pełnienia służby. Organ podkreślił, że wymieniona ustawa nie zawiera nakazu złożenia pracownikom propozycji zatrudnienia, zaś funkcjonariuszom propozycji pełnienia służby. Nadto z art. 165 ust. 3 p.w.KAS wynika czasowość kontynuacji dotychczasowych stosunków służby/zatrudnienia, co potwierdził również Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z dnia 1 lipca 2019 r., sygn. akt I OPS 1/19. Ustawodawca umożliwił bowiem dostosowanie zasobów kadrowych do potrzeb jednostek organizacyjnych KAS i realizowanych przez nie zadań. Stąd też DIAS nie był zobowiązany do przedłożenia propozycji pracy lub służby. Dokonując analizy przebiegu służby strony, Szef KAS ustalił, że funkcjonariusz od 21 października 2013 r. do 31 grudnia 2016 r. był oddelegowany do pracy w Ministerstwie [...] na stanowisko Dyrektora Departamentu [...], na podstawie art. 87 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej w zw. z art. 2 ust. 3 i art. 54 ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. o służbie cywilnej. Następnie na prośbę strony, Dyrektor Izby Celnej [...] wyraził zgodę na udzielenie mu urlopu bezpłatnego na czas powołania na stanowisko Dyrektora Departamentu [...] w Ministerstwie [...]w terminie od 1 stycznia 2017 r. do 31 sierpnia 2017 r. Zatem funkcjonariusz faktycznie był nieobecny w służbie i nie wykonywał obowiązków służbowych w ramach Izby Celnej [...], a następnie Izby Administracji Skarbowej [...], od 21 października 2013 r. Powyższe, stanowi obi ektywną przyczynę braku przedstawienia propozycji służby/pracy w strukturach KAS, zważywszy, że jedną z przesłanek wskazanych w art. 165 ust. 7 p.w.KAS jest przebieg dotychczasowej pracy lub służby funkcjonariusza. Konsekwencją zaś braku propozycji, w myśl art. 170 ust. 1 p.w.KAS, było wygaśnięcie jego stosunku służbowego w terminie określonym w tym przepisie, tj. z dniem 31 sierpnia 2017 r. Zgodnie zaś z zasadą wyrażoną w art. 7 k.p.a., ważąc słuszny interes społeczny i słuszny interes strony, organy uznały, że w rozpatrywanej sprawie słuszny interes społeczny uzyskał prymat nad słusznym interesem strony. Zdaniem organu odwoławczego, DIAS podejmując decyzję w sprawie wykazał, że kierował się troską o właściwą i terminową realizację zadań ustawowych przez podległą Izbę, co jest wyrazem uwzględnienia takich wartości jak dobro wspólne, interes publiczny czy równowaga finansów publicznych w kontekście zmian dokonywanych w strukturach administracji publicznej. Z powyższą decyzją nie zgodził się M.K., który wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał w całości stanowisko wyrażone w decyzji Powołanym na wstępie wyrokiem, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325, ze zm., dalej "P.p.s.a.") stwierdził, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W motywach rozstrzygnięcia Sąd pierwszej instancji wskazał, że w sprawie niesporną jest okoliczność, że do dnia 31 maja 2017 r. skarżący nie otrzymał propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby w KAS. W konsekwencji braku takiej propozycji, w myśl ww. art. 170 ust. 1 p.w.KAS, stosunek służbowy wygasł z dniem 31 sierpnia 2017 r. Następnie WSA w Warszawie podzielił stanowisko NSA wyrażone w wyroku z dnia 15 stycznia 2021 r., sygn. akt III OSK 1407/21, że skoro funkcjonariusz nie otrzymał pisemnej propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby, to organ był zobligowany do wydania decyzji dotyczącej tego konkretnego stosunku służbowego. Wygaśnięcie stosunku służbowego jest bowiem konsekwencją zachowania organu polegającego na selekcji prowadzonej na podstawie przepisu art. 165 ust. 7 p.w.KAS, z zachowaniem wskazanych w nim kryteriów. W ocenie Sądu, organy stosownie do art. 107 § 3 k.p.a. w pełni uzasadniły, tak od strony prawnej, jak i faktycznej, motywy swojej decyzji. Co szczególnie istotne, decyzje obu instancji zawierają zindywidualizowane powody, które przemawiały za nieprzedstawieniem propozycji pełnienia służby (tj. nieprzedłożenie propozycji służby/pracy w rozumieniu art. 165 ust. 7 p.w.KAS). Z analizy akt sprawy wynika, że zarówno DIAS, jak i organ odwoławczy, dokonali wszechstronnej oceny zasobów kadrowych pod kątem konieczności dostosowania dotychczasowego stanu kadrowego Służby Celnej i administracji podatkowej do potrzeb wynikających ze zmian ustrojowych w płaszczyźnie finansów publicznych, nowej struktury organizacyjnej i zadań nałożonych na Krajową Administracje Skarbową. Prawidłowy jest pogląd DIAS, że realizując politykę kadrową w podległej mu jednostce, dyrektor Izby ma możliwość oceny kadry pod kątem spełnienia ustawowych przesłanek i oceny zapewnienia gwarancji należytego wykonywania obowiązków służbowych. Przeprowadzając analizę w obszarze swojej właściwości, DIAS wyjaśnił, że dokonując oceny potrzeb kadrowych w perspektywie tego, komu z dotychczasowych funkcjonariuszy należy złożyć propozycję zatrudnienia lub pełnienia służby, brał pod uwagę zarówno potrzeby organizacyjno-kadrowe podległej jednostki, jak i przebieg dotychczasowej służby funkcjonariuszy, ich kwalifikacje zawodowe i miejsce zamieszkania. Jednocześnie z uzasadnień decyzji obu instancji wynika, że przedkładanie propozycji służby/pracy nie miało charakteru selekcji negatywnej. Propozycje przedstawiane poszczególnym osobom przygotowywane były z uwzględnieniem potrzeb kadrowych, wytycznych Szefa KAS, funduszu płac będącego w dyspozycji, przebiegu dotychczasowej pracy/służby, kwalifikacji i miejsca zamieszkania. Odnosząc powyższe kryteria do analizy przebiegu służby skarżącego w kontekście złożenia bądź nie, propozycji służby/pracy, organy podniosły, że (nie kwestionując wysokich kwalifikacji merytorycznych strony) istotną dla organu była faktyczna nieobecność skarżącego w służbie od dnia 21 października 2013 r. do czasu wygaśnięcia jego stosunku służbowego. Jak bowiem wynika z akt sprawy oraz akt osobowych, skarżący od 21 października 2013 r. do 31 grudnia 2016 r. był oddelegowany do pracy w Ministerstwie [...] na stanowisko Dyrektora Departamentu [...], na podstawie art. 87 ustawy o Służbie Celnej w zw. z art. 2 ust. 3 i art. 54 ustawy o służbie cywilnej, a następnie - na prośbę strony - Dyrektor Izby Celnej [...] wyraził zgodę na udzielenie mu urlopu bezpłatnego na czas powołania na stanowisko Dyrektora Departamentu [...] w Ministerstwie [...] w terminie od 1 stycznia 2017 r. do 31 sierpnia 2017 r. Zatem Skarżący we wskazanym okresie nie wykonywał obowiązków służbowych w ramach Izby Celnej [...], a następnie Izby Administracji Skarbowej [...]. Sąd pierwszej instancji podzielił zatem pogląd organów, że okoliczność ta stanowi obiektywną przyczynę braku przedstawienia skarżącemu propozycji służby/pracy w strukturach KAS. Nie wymaga bowiem dowodzenia, że nieobecność funkcjonariusza w służbie przez okres ponad 3 lat, spowodowana w tym przypadku oddelegowaniem do pracy poza służbę, a następnie faktem korzystania przez skarżącego z urlopu bezpłatnego w związku z powołaniem na stanowisko Dyrektora Departamentu [...] w Ministerstwie [...], mimo, iż usprawiedliwiona, nie była neutralna z punktu widzenia interesów KAS, a zatem mogła być oceniana przez DIAS przez pryzmat przesłanek z art. 165 ust. 7 p.w.KAS w kontekście przebiegu służby funkcjonariusza i uzasadniać decyzję o nieprzedstawieniu mu pisemnej propozycji określającej nowe warunki służby/pracy w KAS. WSA w Warszawie przypomniał tezę Sądu Najwyższego z dnia 6 kwietnia 2016 r., sygn. akt II PK 174/15, w którym Sąd ten stwierdził, że "wytypowanie do zwolnienia pracownika przebywającego na długotrwałym urlopie bezpłatnym i korzystającego w tym czasie z innego źródła utrzymania, stanowi obiektywne i racjonalne kryterium doboru do wypowiedzenia. Jest to oczywiste w sytuacji, gdy pracodawca dokonuje wyboru między pracownikiem, który świadczy pracę, stanowiącą jego źródło utrzymania a pracownikiem, który pozostaje u niego jedynie w formalnym zatrudnieniu, gdzie indziej spełniając rolę pracownika i czerpiąc z tego dochody". Wyrażone w tym wyroku stanowisko, można odnieść do niniejszej sprawy i uznać, że skoro przebywanie skarżącego na bezpłatnym urlopie oraz wcześniejsze jego oddelegowanie do pracy poza Służbę Celną powodowało, iż pracodawca przez długi okres nie mógł korzystać z jego wiedzy i kompetencji, to zastosowane kryterium braku przedstawienia propozycji służby/pracy w strukturach KAS należy uznać za usprawiedliwione. Stanowiska takiego nie może wzruszyć podniesiona przez skarżącego okoliczność co posiadanych wysokich kompetencji i kwalifikacji, co nie jest przez organy kwestionowane, gdyż z nich nie korzystał "dotychczasowy" pracodawca, tj. DIAS. Ważąc słuszny interes społeczny i słuszny interes strony, organy miały prawo przyjąć, że słuszny interes społeczny uzyskał prymat nad słusznym interesem strony. Skarżona decyzja zawierała wyjaśnienie przesłanek, którymi kierowano się przy podejmowaniu decyzji o nieprzedłożeniu propozycji pracy bądź służby. Decyzję w sprawie podjęto, w oparciu o obowiązujące w tym zakresie przepisy prawa. W dniu 4 stycznia 2022 r. skargę kasacyjną na powyższy wyrok złożył skarżący zaskarżając go w całości i wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi przez przywrócenie do służby w KAS. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie: 1. art. 165 ust. 7 p.w.KAS poprzez uznanie, że niezłożenie skarżącemu propozycji pełnienia służby w Służbie Celno-Skarbowej określającej nowe warunki pełnienia służby, uwzględniającej posiadane kwalifikacje, przebieg dotychczasowej służby, a także dotychczasowe miejsce zamieszkania jest uzasadnione, w szczególności tym, że w terminach do złożenia propozycji, o której mowa w powołanym przepisie skarżący oddelegowany był do pracy w ministerstwie; 2. art. 7. k.p.a. poprzez przyjęcie jako podstawy rozstrzygnięcia okoliczności niepotwierdzonych dokumentami oraz nieznajdującymi potwierdzenia w aktach sprawy; 3. art. 2, art. 7, art. 31 ust. 3, art. 32 ust. 1 i 2 i art. 60 Konstytucji RP poprzez brak przejrzystych kryteriów selekcji kandydatów i obsadzania poszczególnych stanowisk KAS; 4. art. 7, art. 8, art. 9, art. 11, art. 12 oraz art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez: a) nieprzeprowadzenie pełnego postępowania dowodowego w sprawie, a w konsekwencji błędne dokonanie oceny spełniania przez stronę przesłanek z art. 165 ust. 7 p.w.KAS, b) niewłaściwą ocenę materiału dowodowego skutkującą uznaniem, że dopuszczalne jest nieprzedstawienie skarżącemu propozycji pełnienia służby, podczas gdy jego kwalifikacje, wiedza, przebieg służby oraz doświadczenie zawodowe uzasadniają przedstawienie takiej propozycji, przy jednoczesnym pominięciu analizy materiału dowodowego w zakresie dotyczącym faktycznych działań organu w zakresie wydawania decyzji funkcjonariuszom w oparciu o kryteria zawarte w art. 165 ust. 7 p.w.KAS. W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie jako niezasadnej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki określone w § 2 art. 183 P.p.s.a. w rozpoznawanej sprawie nie występują. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Należy zatem wskazać konkretne przepisy prawa, którym - zdaniem skarżącego - uchybił sąd i zamieścić uzasadnienie podstawy kasacyjnej, czyli uzasadnić uchybienia zarzucane sądowi. Uzasadnienie podstaw kasacyjnych polega na wykazaniu przez autora skargi kasacyjnej, że stawiane przez niego zarzuty mają usprawiedliwioną podstawę i zasługują na uwzględnienie. Uzasadniając zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię wykazać należy, że sąd mylnie zrozumiał stosowany przepis prawa, natomiast uzasadniając zarzut niewłaściwego zastosowania przepisu prawa materialnego wykazać należy, iż sąd stosując przepis popełnił błąd w subsumcji czyli, że niewłaściwie uznał, iż stan faktyczny przyjęty w sprawie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w przepisie prawa. W obu tych przypadkach autor skargi kasacyjnej wykazać musi ponadto w uzasadnieniu, jak w jego ocenie powinien być rozumiany stosowany przepis prawa, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia bądź jak powinien być stosowany konkretny przepis prawa ze względu na stan faktyczny sprawy, a w przypadku zarzutu niezastosowania przepisu - dlaczego powinien być zastosowany. Uzasadniając zaś naruszenie przepisów postępowania wykazać należy, że uchybienie im mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Skarga kasacyjna nieodpowiadająca powyższym wymaganiom uniemożliwia sądowi ocenę jej zasadności. W rozpoznawanej sprawie zarzuty skargi kasacyjnej obejmują zarówno naruszenie przepisów postępowania, jak i przepisów prawa materialnego, aczkolwiek nie określają formy naruszeń. W pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegały zarzuty naruszenia przepisów postępowania, ponieważ dopiero po przesądzeniu, że stan faktyczny sprawy został ustalony w sposób prawidłowy, możliwe jest badanie zasadności zarzutów naruszenia prawa materialnego. Zarzut obrazy przepisów art. 2, art. 7, art. 31 ust. 3, art. 32 ust. 1 i 2 oraz art. 60 Konstytucji RP jest całkowicie niezrozumiały. Konstytucja RP nie reguluje bowiem postępowania przed sądem administracyjnym. W tym zakresie bowiem sąd administracyjny stosuje przepisy ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, których w skardze kasacyjnie w ogóle nie przywołano. Trudno zatem zarzucić Sądowi pierwszej instancji naruszenie przepisów, których nie stosował. Równie niezasadnym jest zarzut naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, tj. art. 7, art. 8, art. 9, art. 11, art. 12 oraz art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez niewłaściwą ocenę zebranego w sprawie materiału dowodowego oraz brak przeprowadzenia pełnego postępowania dowodowego. Na wstępie podkreślić należy, że w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wielokrotnie podkreślano, że powołanie przepisów postępowania administracyjnego w oderwaniu od będących podstawą zaskarżonego wyroku przepisów postępowania sądowego, nie może być uznane za spełniające przesłanki podstaw kasacyjnych, o których mowa art. 174 pkt 2 P.p.s.a., gdyż przedmiotem kontroli w postępowaniu kasacyjnym, stosownie do treści art. 173 § 1 P.p.s.a. jest orzeczenie sądu (por. wyrok NSA z dnia 31 marca 2013 r., II FSK 925/10,; wyrok NSA z dnia 13 listopada 2012 r., I OSK 2088/12; wyrok NSA z dnia 20 stycznia 2012 r., I OSK 970/11; wyrok NSA z dnia 14 lutego 2013 r., II OSK 2535/12; wyrok NSA z dnia 8 stycznia 2015 r., II GSK 2620/14; wyrok NSA z dnia 10 marca 2016 r., II OSK 1725/14). Jednak Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając niniejszą skargę kasacyjną miał na uwadze, że w praktyce orzeczniczej NSA nie dochodzi do automatycznego dyskwalifikowania skarg kasacyjnych w sytuacji, gdy zarzuty kasacyjne nie w pełni spełniają wymogi konstrukcyjne określone w art. 176 P.p.s.a., czego potwierdzeniem jest uchwała NSA z dnia 26 października 2009 r., I OPS 10/09 podjęta w pełnym składzie. Naczelny Sąd Administracyjny stoi na stanowisku, że nie może zasadniczo we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, ani uściślać bądź w inny sposób ich korygować (por. wyrok NSA z dnia 27 stycznia 2015 r., II GSK 2140/13,), chyba że umożliwia to powołana choćby niedoskonale podstawa prawna, a wadliwość zarzutu jest możliwa do usunięcia poprzez analizę argumentacji uzasadnienia środka odwoławczego (por. wyrok NSA z dnia 22 sierpnia 2012 r., I FSK 1679/11). Do Naczelnego Sądu Administracyjnego nie należy bowiem wyciąganie z treści uzasadnienia skargi kasacyjnej przytoczonych tam zarzutów i wiązanie ich z powołanymi tam przepisami w celu uzupełnienia przytoczonej w petitum skargi kasacyjnej podstawy kasacyjnej (por. wyrok NSA z dnia 13 listopada 2007 r., I FSK 1448/06). Naczelny Sąd Administracyjny wielokrotnie w swoim orzecznictwie podkreślał, że nie ma on obowiązku formułowania za stronę zarzutów kasacyjnych na podstawie uzasadnienia skargi kasacyjnej. Należy bowiem mieć na uwadze, że wyodrębnianie zarzutów z treści uzasadnienia skargi kasacyjnej zawsze niesie ryzyko nieprawidłowego odczytania intencji strony wnoszącej skargę kasacyjną. Konieczne jest przy tym oddzielenie podstawy kasacyjnej od jej uzasadnienia, które jest niezbędnym elementem skargi kasacyjnej (zob. wyrok NSA z dnia 19 marca 2014 r., II GSK 16/13; wyrok NSA z dnia 17 lutego 2015 r., II OSK 1695/13). W okolicznościach niniejszej sprawy wynika, że skarżący kasacyjnie kwestionuje zapadłe przed Sądem pierwszej instancji rozstrzygnięcie. Tym samym należałoby zrekonstruować stawiany w skardze kasacyjnej zarzut jako naruszenie art. 151 P.p.s.a. w związku z art. 7, art. 8, art. 9, art. 11, art. 12 oraz art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Odnosząc się do tak sformułowanego zarzutu Naczelny Sąd Administracyjny przyjął, że zarówno organy obu instancji, jak i kontrolujący wydane w toku postępowania administracyjnego decyzje Sąd pierwszej instancji, należycie oceniły materiał dowodowy w kontekście przepisów prawa procesowego. Zauważyć należy, iż sformułowany przez skarżącego zarzut naruszenia przepisów postępowania pokrywa się w swej istocie z zarzutem naruszenia prawa materialnego. Istotą zarówno jednego, jak i drugiego zarzutu jest bowiem przekonanie autora skargi kasacyjnej, iż organy obu instancji, a także WSA w Warszawie, wyraziły błędny pogląd co do złożenia skarżącemu kasacyjnie propozycji dalszej służby. Podzielić jednak należy w tym zakresie stawisko Sądu pierwszej instancji, że stan faktyczny sprawy i przesłanki, którymi kierował się organ podejmując niekorzystne dla funkcjonariusza rozstrzygniecie są jasne. Natomiast oddzielną kwestią, czy w tak ustalonym stanie faktycznym prawidłowo zatasowano przepisy prawa materialnego. Skarżący kasacyjnie zarzucił obrazę art. 165 ust. 7 p.w.KAS poprzez uznanie, że niezłożenie mu propozycji służby było uzasadnione. Zarzut ten należy uznać za uprawniony. Na wstępie należy wskazać, że materialnoprawną podstawą zaskarżonej decyzji był art. 165 ust. 7 p.w.KAS. Decyzje wydawane na tej podstawie prawnej podejmowane są w ramach uznania administracyjnego. W orzecznictwie sądów administracyjnych powszechnie przyjmuje się, że kontrola decyzji opartej na uznaniu administracyjnym ma ograniczony zakres. Sprowadza się ona do zbadania, czy zaskarżona decyzja nie nosi cech dowolności, to jest czy organ administracji wybrał prawnie dopuszczalny sposób rozstrzygnięcia oraz czy wyboru takiego dokonał po ustaleniu i rozważeniu okoliczności istotnych dla sprawy. W konsekwencji w takich sprawach sądy administracyjne badają jedynie, czy zaskarżona decyzja nie jest arbitralna lub podjęta przy użyciu niedozwolonych kryteriów. Zgodnie z art. 165 ust. 7 p.w.KAS dyrektor Krajowej Informacji Skarbowej, dyrektor izby administracji skarbowej oraz dyrektor Krajowej Szkoły Skarbowości składają odpowiednio pracownikom oraz funkcjonariuszom, w terminie do dnia 31 maja 2017 r., pisemną propozycję określającą nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby, która uwzględnia posiadane kwalifikacje i przebieg dotychczasowej pracy lub służby, a także dotychczasowe miejsce zamieszkania. W przepisie tym wskazano zatem kryteria, jakie dany organ winien brać pod uwagę w ramach procesu decyzyjnego dotyczącego składania funkcjonariuszowi propozycji nowych warunków pełnienia służby. Propozycja taka powinna zatem uwzględniać posiadane kwalifikacje, przebieg dotychczasowej służby, a także dotychczasowe miejsce zamieszkania. Nie powinno zatem budzić wątpliwości, że uzasadnienie zaskarżonych decyzji o wygaśnięciu stosunku służbowego funkcjonariusza służby celnej, traktowane jak zwolnienie ze służby (art. 170 ust. 3 p.w. KAS), wydanych w warunkach uznania administracyjnego, powinno spełniać wszystkie wymogi formalne przewidziane dla postępowania w sprawie zwolnienia funkcjonariusza ze służby i wydania decyzji o zwolnieniu ze służby odpowiadającej wymogom określonym w art. 107 § 3 k.p.a. co do jej uzasadnienia. Przechodząc na grunt rozpoznawanej sprawy wskazać należy, że, jak słusznie podkreślono w skardze kasacyjnej, przesłanki wydania przez DIAS decyzji stwierdzającej wygaśniecie stosunku służbowego skarżącego kasacyjnie nie odpowiadają wskazanym wyżej kryteriom. Zdaniem organu, funkcjonariusz był nieobecny w służbie i nie wykonywał obowiązków służbowych w ramach służby celnej ponad 3 lata i choć jego nieobecność była usprawiedliwiona, to jednak nie posiada on aktualnej wiedzy o przepisach prawa i obowiązkach jakie wykonywane są w formacji (k. 93 akt administracyjnych). Zdaniem organu zatem funkcjonariusz wskutek pozostawania poza służbą utracił właściwości dla prawidłowego wykonywania zadań. Wniosek taki jest nieuzasadniony. Po pierwsze, wskazać bowiem należy, że skarżący kasacyjnie był od 2013 r. delegowany do pełnienia służby w organie centralnym na podstawie 83 ust. 1 ustawy o Służbie Celnej. Nadto jak wynika z treści rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 1 kwietnia 2010 r. w sprawie oddelegowania funkcjonariusza Służby Celno-Skarbowej do wykonywania pracy poza Służbą Celno-Skarbową delegowanie odbywa się na wniosek podmiotu, w którym ma podjąć obowiązki celnik (§ 3), a zasady jego pracy i powierzone mu obowiązki określone w porozumieniu zawartym pomiędzy kierownikiem jednostki, w której funkcjonariusz pełni służbę a podmiotem do którego został oddelegowany (§ 6). Nadto w § 9 rozporządzenia jednoznacznie przesądzono, że oddelegowanemu funkcjonariuszowi przysługują uprawnienia i świadczenia, w tym uposażenie i inne świadczenia pieniężne w wysokości i na zasadach określonych w przepisach pragmatycznych. Delegowanie funkcjonariusza nie oznacza zatem, jak podniesiono to w decyzji organu I instancji, "usprawiedliwionej" nieobecności w służbie, ale oznacza wykonywanie zadań na innym stanowisku poza formacją. Funkcjonariusz zatem nie traci związku z formacją, nadal jest jej funkcjonariuszem, tyle tylko, że wykonuje zadania służbowe w innym miejscu niż struktury danej służby. Nadto celem delegowania jest wykonywanie przez funkcjonariusza obowiązków związanych z zadaniami powierzonymi danej formacji (w sprawie służbie celnej), na co wskazuje jednoznacznie § 3 ust. 2 i § 4 rozporządzenia, ponieważ podmiot zwracający się o oddelegowanie funkcjonariusza jest zobowiązany do określenia zakresu wykonywanych zadań i obowiązków na proponowanym stanowisku służbowym, a kierownik jednostki, do którego wpłynął wniosek ocenia go pod względem potrzeb służby celno-skarbowej. Nie można zatem uznać, że okres oddelegowania funkcjonariusza to czas pozostawania poza służbą. Treść ww. przepisów wskazuje, że jest to okres pełnienia służby choć w innej formie niż w jednostce organizacyjnej służby celno-skarbowej. Nie można także uznać, że organy orzekające w sprawie uzasadniły, iż funkcjonariusz będąc oddelegowany stracił kontakt z bieżącymi przepisami i zasadami działania formacji. Skarżący kasacyjnie w pismach kierowanych do organów wskazał, że zakres jego zadań na stanowiskach, do których był delegowany był związany z działaniami służby celno-skarbowej, a ani DIAS, ani Szef KAS nie odnieśli się do jego argumentów. Nie można również uznać, że pozostawanie przez funkcjonariusza posiadającego prawie trzydziestoletni okres służby kilka miesięcy na urlopie bezpłatnym w związku z pełnieniem funkcji kierowniczej w organie centralnym w znaczący sposób powoduje utratę przez niego właściwości do dalszego wykonywania zadań w KAS. Wprost przeciwnie, taka sytuacja wskazuje, że funkcjonariusz ten posiada kompetencje, które mogą być również wykorzystane w dalszej służbie. W sprawie, wobec uznania, że sprawa jest dostatecznie wyjaśniona zaistniały przesłanki do zastosowania art. 188 P.p.s.a. - uchylił zaskarżony wyrok i rozpoznał skargę, a w konsekwencji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) P.p.s.a. w zw. z art. 135 P.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji. Organy ponownie rozpoznając sprawę, stosownie do treści art. 153 P.p.s.a. zastosują się do przedstawionej przez Naczelny Sąd Administracyjny oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania, które wynikają wprost z przedstawionego wyżej stanowiska Sądu. O zwrocie kosztów postępowania kasacyjnego Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w pkt. 2 wyroku, na podstawie art. 203 pkt 1 i art. 200 w zw. z art. 205 § 2 P.p.s.a.