II SA/Ke 614/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Beata Ziomek (spr.) po rozpoznaniu w dniu 31 sierpnia 2021 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze sprzeciwu A. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 2 czerwca 2021 r., znak: [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz A. S. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia 2 czerwca 2021 r., znak: [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze , po rozpatrzeniu odwołań A. S. oraz G. i J. małż. Ł., działając na podstawie art. 138 § 2 Kpa, uchyliło do ponownego rozpatrzenia decyzję Burmistrza Miasta i Gminy z dnia 15 lutego 2021 r., nr [...], ustalającą warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego, na działce nr 459, położonej w B. przy ul. P . W uzasadnieniu organ II instancji wskazał, że decyzja Burmistrza z dnia 15 lutego 2021 r. wydana została na wniosek G. i J. małż. S . Zdaniem Kolegium organ I instancji nie dokonał analizy stanu faktycznego i prawnego terenu inwestycji, zgodnie z obowiązkiem wynikającym z art. 53 ust. 3 pkt 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ("upzp"). Nie uwzględnił, że obsługa komunikacyjna inwestycji będzie się odbywać przez otwór bramowy w budynku przy ul. P., o szerokości 193 cm, a teren inwestycji stanowi współwłasność jeszcze 4 osób, w tym odwołujących się małżonków Ł., którzy nie wyrazili zgody na jej realizację. Organ wyjaśnił, że w świetle art. 61 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 2 pkt 14 upzp dostęp do drogi publicznej należy rozumieć jako dostęp faktyczny, pozwalający na realne skomunikowanie planowanej inwestycji z drogą publiczną. Jedną z przesłanek warunkujących możliwość przyszłej realizacji inwestycji jest stwierdzenie, że działka, przez którą planowane jest połączenie terenu inwestycji z drogą publiczną może w rzeczywistości być wykorzystywana w takim celu. Zdaniem Kolegium zebrany w sprawie materiał dowodowy nie daje podstaw do niebudzącego wątpliwości stwierdzenia, że teren planowanej inwestycji ma tak rozumiany dostęp do drogi publicznej. Obsługa komunikacyjna ma się bowiem odbywać przez przejazd bramowy na działce objętej wnioskiem, będącej współwłasnością wnioskodawców oraz jeszcze innych osób, w tym małżonków Ł., którzy nie wyrażają zgody na ustalenie warunków zabudowy, w tym na proponowane skomunikowanie planowanej inwestycji z drogą publiczną. Wątpliwości budzą kwestie prawnego zabezpieczenia dostępu do drogi publicznej, jak i realnego dostępu do takiej drogi, mając na uwadze wymiary przejazdu bramowego uniemożliwiające wjazd samochodów ciężarowych, pojazdów straży pożarnej, jego parametry techniczne, w szczególności wytrzymałość stropu na przejazdem. W ocenie Kolegium należy ustalić, czy przejazd bramowy obecnie jest wykorzystywany do obsługi komunikacyjnej, czy pozostali współwłaściciele wyrażają zgodę na obsługę planowanej inwestycji w sposób wskazany przez wnioskodawców, na jakim etapie jest w sądzie cywilnym sprawa z wniosku inwestorów o ustanowienie drogi koniecznej podnoszona w odwołaniu A. S . Organ przywołał treść § 14 ust. 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 24 lipca 2009 r. w sprawie przeciwpożarowego zaopatrzenia w wodę oraz dróg pożarowych regulującego minimalną szerokość i wysokość przejazdu, wskazując, że przedmiotowy przejazd nie spełnia tych warunków. Dodatkowo Kolegium zarzuciło organowi I instancji, że granicami obszaru analizowanego nie objął całych działek ewidencyjnych, przecinając niektóre działki i budynki. Należy więc sporządzić nową analizę urbanistyczną obejmującą całe działki ewidencyjne. Ponadto, wątpliwości budzi sposób wskazania w decyzji o ustaleniu warunków zabudowy liczby miejsc postojowych. W decyzji w istocie warunku dotyczącego miejsc postojowych nie sformułowano. Nie jest bowiem warunkiem "zalecenie" zapewnienia miejsc postojowych dla prawidłowego funkcjonowania inwestycji. W tym kontekście organ przywołał treść § 2 pkt 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy. Wskazał ponadto, że przepisami odrębnymi w rozumieniu art. 64 ust. 1 w zw. z art. 54 pkt 2 upzp są przepisy techniczno-budowlane, m.in. § 18 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Kwestia ilości wymaganych miejsc parkingowych nie może być pozostawiona w zupełności do rozstrzygnięcia na kolejnym etapie udzielania pozwolenia na budowę. Na poparcie tego stanowiska organ przywołał wyrok NSA w sprawie II OSK 812/11. Okoliczności powyższe wskazują zdaniem Kolegium, że decyzja organu I instancji została wydana z istotnym naruszeniem art. 61 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 53 ust. 3 pkt 2 upzp w zw. z § 3 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a także z istotnym naruszeniem art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 Kpa. W ocenie Kolegium w niniejszej sprawie nie było możliwości zastosowania art. 136 Kpa z uwagi na treść art. 15 Kpa oraz istotny zakres sprawy konieczny do wyjaśnienia i mający wpływ na rozstrzygnięcie. W sprzeciwie do tut. Sądu A. S. wniósł o uchylenie powyższej decyzji Kolegium w całości. W uzasadnieniu skarżący wyraził wątpliwość, czy Kolegium nie powinno po uchyleniu decyzji organu I instancji orzec w sprawie merytorycznie, tj. wydać decyzję o odmowie ustalenia warunków zabudowy. Za takim rozstrzygnięciem przemawia brak zgody współwłaścicieli działki co do możliwości jej wykorzystywania do obsługi komunikacyjnej inwestycji, nieprawdziwe oświadczenie inwestorów co do dostępu nieruchomości, na której planowana jest inwestycja do drogi publicznej. Ponadto inwestorzy wystąpili do Sądu Rejonowego w B. z wnioskiem o ustanowienie drogi koniecznej dla działki, na której planowana jest inwestycja, oświadczając w postępowaniu sadowym, że nieruchomość nie ma dostępu do drogi publicznej. W ocenie skarżącego Kolegium nie wykazało, że zaistniały okoliczności pozwalające na wydanie decyzji kasacyjnej zamiast merytorycznej. W odpowiedzi na sprzeciw Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jego oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Sprzeciw zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 64a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), dalej "Ppsa", od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 Kpa skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. Rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 Kpa (art. 64e Ppsa). Dokonując kontroli rozstrzygnięcia wydanego na podstawie art. 138 § 2 Kpa sąd administracyjny nie jest zatem władny odnosić się do meritum sprawy. Rola sądu administracyjnego kontrolującego decyzję o charakterze kasacyjnym sprowadza się do analizy przyczyn, dla których organ odwoławczy uznał za konieczne skorzystanie z możliwości przewidzianej ww. unormowaniem, a w przypadku uznania, że uchylenie decyzji organu I instancji i przekazanie mu sprawy do ponownego rozpatrzenia nie wynikało z przyczyn wymienionych w art. 138 § 2 Kpa, sąd uwzględnia sprzeciw (art. 151a § 1 Ppsa). Celem ustanowienia instytucji sprzeciwu od decyzji, uregulowanej w przepisach rozdziału 3a działu III Ppsa, jest zmniejszenie liczby pochopnie wydawanych przez organy odwoławcze decyzji kasacyjnych na podstawie art. 138 § 2 Kpa, pomimo istniejącej obiektywnie możliwości załatwienia sprawy merytorycznie i wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 1 pkt 1 lub 2 Kpa. Sprzeciw od decyzji kasacyjnej powinien mobilizować organ odwoławczy do wykonania jego ustawowej funkcji wynikającej z obowiązku dwukrotnego merytorycznego, a nie wyłącznie kontrolnego rozpatrzenia sprawy. Sąd rozpoznający sprzeciw nie bada kwestii związanych z innymi zagadnieniami natury pozaprocesowej, łączącymi się z oceną legalności wydanego w postępowaniu administracyjnym aktu. Kontrola sądowa, co do zasady, nie obejmuje zatem sformułowania końcowej oceny materialnoprawnej, odnoszącej się do istoty sprawy (jej przedmiotu), gdyż formułowanie wniosków w tym zakresie byłoby przedwczesne i niedopuszczalne. W rzeczywistości bowiem sąd takim działaniem zastąpiłby organ, podczas gdy zadaniem sądu administracyjnego jest ocena legalności działalności organów, a nie ich zastępowanie w tej działalności. Sprzeciw nie jest więc środkiem służącym kontroli materialnoprawnej podstawy decyzji, ani prawidłowości zastosowania przez organ II instancji przepisów prawa procesowego niezwiązanych z regulacją art. 138 § 2 Kpa. Sprzeciw kierowany jest przeciwko uchyleniu decyzji i przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia. Kontrola dokonywana przez sąd administracyjny w ramach tego środka ma zatem charakter jedynie formalny. Sprowadza się do analizy przyczyn, dla których organ odwoławczy uznał za konieczne skorzystanie z możliwości przewidzianej przepisem art. 138 § 2 Kpa. Tym samym w postępowaniu sądowym nie podlegają weryfikacji zarzuty dotyczące zastosowania w sprawie przepisów prawa materialnego oraz przepisów procesowych - w zakresie wiążącym się z merytorycznym rozpoznaniem przedmiotowej sprawy administracyjnej. Szersza kontrola sądowa, mająca wpływ na prawa i obowiązki stron w danej sprawie, jest bowiem możliwa dopiero w postępowaniu ze skargi na decyzję ostateczną, kończącą postępowanie administracyjne, w którym zagwarantowane jest prawo do sądu dla wszystkich stron uczestniczących w danym postępowaniu administracyjnym oraz zrealizowana jest pełna dwuinstancyjność postępowania sądowego. W postępowaniu sądowoadministracyjnym, wywołanym wniesieniem sprzeciwu, z mocy art. 64b § 3 Ppsa, status strony posiadają bowiem tylko wnoszący sprzeciw oraz organ (por. wyrok NSA z dnia 26 kwietnia 2021 r., sygn. I OSK 611/21). Zgodnie z art. 138 § 2 Kpa, organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Jednocześnie, przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Zastosowanie cyt. przepisu uwarunkowane jest dwiema przesłankami procesowymi. Pierwsza z nich polega na tym, że doszło do naruszenia przepisów postępowania w trakcie postępowania zakończonego decyzją organu I instancji, druga natomiast sprowadza się do tego, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Niezbędne jest wykazanie, że zaistnienie tych przesłanek następuje na określonej podstawie materialnoprawnej. Tylko niewyjaśnienie istotnych okoliczności faktycznych zapisanych w hipotetycznym stanie faktycznym daje podstawy do ustalenia, że spełniona jest przesłanka, według której konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie (por.: B. Adamiak (w:) B. Adamiak, J. Borkowski "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz.", C.H. Beck 2017, s. 728). Dodatkowo wskazać należy, że braki w postępowaniu dowodowym mogą stanowić podstawę do zastosowania art. 138 § 2 Kpa jedynie w sytuacji, gdy organ odwoławczy nie ma możliwości skorzystania z art. 136 § 1 tej ustawy. Przeprowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego przez organ II instancji nie może jednak godzić w zasadę dwuinstancyjności. Tym samym w sytuacji, gdy zakres postępowania uzupełniającego wskazuje, że organ odwoławczy musiałby sam przeprowadzić postępowanie wyjaśniające w zakresie kwestii mogących mieć bezpośredni wpływ na treść decyzji, wydanie decyzji rozstrzygającej sprawę co do istoty prowadziłoby do sytuacji, w której sprawa rozstrzygana byłaby w istocie w jednej instancji. Taki stan rzeczy powodowałby pozbawienie strony dwukrotnego rozpoznania jego sprawy przez dwa różne organy administracji, tj. stanowiłby naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, wyrażonej w art. 15 Kpa (por. wyrok NSA z dnia 15 lipca 2021 r., sygn. III OSK 5112/21). Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy stwierdzić należy, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie wykazało skutecznie konieczności wyjaśnienia przez organ I instancji zakresu sprawy mającego istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Decyzja Burmistrza Miasta i Gminy ustalająca warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego obejmuje szerokie spektrum zagadnień, tj. ustalenia w zakresie warunków i wymagań ochrony i kształtowania ładu przestrzennego (linii zabudowy, wielkości powierzchni zabudowy, wielkości powierzchni terenów biologicznie czynnych, szerokości elewacji frontowej, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, geometrii dachu), ochrony środowiska i zdrowia oraz dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej, obsługi w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji, wymagań dotyczących ochrony interesów osób trzecich, ochrony obiektów budowlanych na terenach górniczych oraz innych warunków i szczegółowych zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikających z przepisów odrębnych. Kolegium uznało, że z całej tematyki podlegającej uregulowaniu w decyzji organu I instancji trzy kwestie są na tyle istotne i wymagają wyjaśnienia, że niemożliwe było ich rozstrzygnięcie przez samo Kolegium w trybie art. 136 Kpa, szerzej zresztą tego stanowiska nie uzasadniając poza ogólnikowym powołaniem się na treść art. 15 Kpa oraz istotny zakres sprawy konieczny do wyjaśnienia i mający wpływ na rozstrzygnięcie. W ocenie Sądu zaprezentowane przez Kolegium stanowisko jest nietrafne. W kwestii dostępu do drogi publicznej trzeba wyjaśnić, że zgodnie z art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2021 r. poz. 741 ze zm.), dalej "upzp", wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe w przypadku, gdy teren ma dostęp do drogi publicznej. W orzecznictwie było wielokrotnie podkreślane, że decyzja ustalająca warunki zabudowy przesądza jedynie, co do zasady, że na konkretnej działce gruntowej określonej we wniosku istnieje możliwość realizacji planowanego przedsięwzięcia, nie konkretyzuje natomiast dokładnego położenia inwestycji na działce. W szeregu orzeczeń wyrażono stanowisko, że "terenem" w rozumieniu ww. przepisu jest obszar składający się z jednej lub kilku działek ewidencyjnych, a ustalenie warunków zabudowy odnosi się do całych działek objętych wnioskiem (por. wyroki NSA: z 10 stycznia 2008 r., sygn. II OSK 1826/06; z 24 marca 2016 r., sygn. II OSK 1837/14; z 27 lipca 2017 r., sygn. II OSK 2942/15; z 31 sierpnia 2017 r., sygn. II OSK 777/16). W szczegółowej analizie tego zagadnienia, zawartej w wyroku z dnia 28 kwietnia 2016 r., sygn. II OSK 2066/14, NSA trafnie zwrócił uwagę, że dopuszczenie orzekania o warunkach zabudowy na terenie obejmującym fragment działki ewidencyjnej skutkowałoby tym, że przedmiot ewentualnych postępowań uzgodnieniowych byłby również ograniczony, co w konsekwencji mogłoby prowadzić do obchodzenia przez inwestorów ograniczeń np. związanych z ochroną gruntów rolnych i leśnych lub dotyczących wskaźników urbanistycznych (intensyfikacja zabudowy działek). W orzecznictwie nie wyklucza się takich przypadków, kiedy z wyjątkowych przyczyn dopuścić należy ustalenie warunków zabudowy tylko dla części działki ewidencyjnej, jednak zastosowanie takiego rozwiązania powinno być wnikliwie rozważone przez organ i uzasadnione w decyzji (por. wyroki NSA: z 9 lipca 2015 r., sygn. II OSK 491/14; z 16 stycznia 2018 r., sygn. II OSK 743/17). Zgodnie z art. 52 ust. 2 pkt 1 i art. 54 pkt 3 w zw. z art. 64 § 1 upzp, istotnym elementem wniosku i decyzji o warunkach zabudowy jest określenie granic terenu objętego wnioskiem oraz linii rozgraniczających teren inwestycji, wyznaczonych na stosownej mapie zasadniczej lub kopii mapy katastralnej, przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Jeżeli decyzja o warunkach zabudowy ma potwierdzić w sposób wiążący legalność albo nielegalność określonej inwestycji w konkretnym miejscu przy wykorzystaniu danych pochodzących z ewidencji gruntów oraz dokumentacji geodezyjno-kartograficznej, to powinno być to uczynione przy uwzględnieniu precyzyjnie oznaczonych działek ewidencyjnych przewidzianych do zabudowy lub innego zagospodarowania. Właściwe rozstrzyganie w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy wymaga więc tego, aby pojęcia "teren inwestycji" nie formułować w oderwaniu od używanych w systemie prawa takich pojęć jak: "nieruchomość gruntowa", "działka gruntowa" lub "działka ewidencyjna". Decyzja o warunkach zabudowy jest obok planu miejscowego podstawowym instrumentem planowania przestrzennego powiązanego na płaszczyźnie prawnej z regulacjami prawa cywilnego, ustawy o księgach wieczystych i hipotece, ustawy o gospodarce nieruchomościami, których stosowanie opiera się w dużej mierze na danych geodezyjno-kartograficznych odnoszących się do działek ewidencyjnych. Dlatego przewidziany w art. 52 ust. 2 pkt 1 i art. 54 pkt 3 w zw. z art. 64 § 1 upzp obowiązek określenia granic terenu objętego wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy oraz linii rozgraniczających teren inwestycji na etapie wydawania decyzji powinien być realizowany z wykorzystaniem danych dotyczących działek ewidencyjnych uwidocznionych na stosownej mapie. W rezultacie trzeba przyjąć, że określone prawnie granice działki gruntowej lub oznaczonych działek ewidencyjnych determinują sposób określenia granic terenu inwestycji, będącej przedmiotem decyzji ustalającej warunki zabudowy (por. wyrok NSA z 14 marca 2019 r., sygn. II OSK 1135/17). W rozpoznawanej sprawie inwestorzy we wniosku wskazali jako teren inwestycji działkę nr 459. Zadaniem organu odwoławczego było więc skontrolowanie, czy organ I instancji prawidłowo przyjął, że teren inwestycji ma dostęp do drogi publicznej – drogi gminnej oznaczonej jako działka nr 430/6 (ul. P.). Ewentualne poczynienie w tym zakresie własnych ustaleń nie naruszało zasady dwuinstancyjności, skoro okoliczności faktyczne w sprawie są bezsporne. Działka (teren inwestycji) posiada zjazd indywidualny na drogę publiczną. Planowany budynek mieszkalny ma być posadowiony w drugiej linii zabudowy, za budynkiem przylegającym na całej szerokości frontu działki do ul. P . Brama wjazdowa ma szerokość 193 cm. W tej sytuacji nie wiadomo, jakie jeszcze czynności wyjaśniające miałby podjąć organ I instancji. W postępowaniu w sprawie warunków zabudowy nie rozważa się kwestii dotyczących możliwości technicznych dojazdu, czy wjazdu na działkę inwestorów, ani co do zasady żadnych innych uregulowanych w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Rozporządzenie to ma zastosowanie w postępowaniu w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę jako wydane na podstawie art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy Prawo budowlane (por. wyroki NSA: z 5 kwietnia 2016 r., sygn. II OSK 2151/12; z 7 lutego 2014 r. sygn. II OSK 2151/12). Podobnie obowiązek doprowadzenia drogi pożarowej, o którym mowa w rozporządzeniu Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 24 lipca 2009 r. w sprawie przeciwpożarowego zaopatrzenia w wodę oraz dróg pożarowych może być rozważany dopiero na etapie projektu budowlanego budynku, nie zaś na etapie ustalania warunków zabudowy dla określonego rodzaju inwestycji, na danym terenie, w świetle kryterium ładu przestrzennego (por. wyroki NSA: z 16 lutego 2021 r., sygn. II OSK 1646/18; z 19 września 2017 r., sygn. II OSK 121/16). Zdaniem Sądu, brak wyrażenia zgody na planowaną inwestycję przez dwóch współwłaścicieli działki nr 459 nie ma wpływu na rozstrzygnięcie sprawy. Decyzję o ustaleniu warunków zabudowy organ wydaje na zasadzie związania administracyjnego. Po stwierdzeniu, że zamierzenie inwestycyjne spełnia warunki określone przepisem art. 61 ust. 1 upzp organ ma obowiązek decyzję taką wydać. Organ nie bada przy tym aspektów techniczno-budowlanych oraz tego, czy inwestor posiada prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Wynika to wprost z brzmienia art. 63 ust 2 cyt. ustawy, zgodnie z którym, decyzja o warunkach zabudowy nie rodzi praw do terenu oraz nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich. Informację tej treści zamieszcza się w decyzji. Dopiero na etapie zatwierdzania projektu budowlanego i udzielania pozwolenia na budowę organ administracji architektoniczno-budowlanej kwestię tę bada. Budowę można dopiero rozpocząć na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, która może być wydana jedynie inwestorowi, który m.in. wykaże się prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Brak zgody wszystkich współwłaścicieli nieruchomości nie ma zatem znaczenia w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy (por. wyrok NSA 5 lipca 2016 r., sygn. II OSK 2822/14). Okoliczność, że w granicach obszaru analizowanego nie zostały ujęte całe działki ewidencyjne nie stanowi przeszkody do ustalenia warunków zabudowy. Zgodnie z § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1588), w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w przepisach art. 61 ust. 1-5 upzp. Granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 m (ust. 2). Jeśli nie wymaga tego potrzeba zachowania ładu przestrzennego, o którym mowa w art. 1 ust. 2 pkt 1 upzp, brak jest podstaw do poszerzania obszaru analizowanego ponad wielkość określoną przepisem § 3 ust. 2 rozporządzenia. Organ odwoławczy nie wykazał, aby brak powiększenia obszaru analizowanego w celu objęcia nim całych działek uniemożliwiał określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu. Zabudowa wokół terenu inwestycji jest na tyle intensywna, że brak ujęcia w granicach obszaru analizowanego całych działek ewidencyjnych nie stanowi problemu dla określenia wymagań dotyczących nowej zabudowy w ww. zakresie. Organ odwoławczy nie wykazał wreszcie, aby kwestia "stanowczego" określenia warunku zapewnienia miejsc postojowych przekraczała jego możliwości w aspekcie zasady dwuinstancyjności oraz treści art. 136 Kpa. Skoro uznaje, że w decyzji o warunkach zabudowy konieczne jest "stanowcze" określenie ilości miejsc postojowych, to nic nie stoi na przeszkodzie, aby stosownie zreformował decyzję organu I instancji. Należy jednak mieć na względzie, że wymagana ilość miejsc postojowych zależy m.in. od ilości samochodów użytkowników przebywających w budynku stale lub okresowo, która to ilość jest z kolei determinowana takimi cechami budynku, jak liczba lokali mieszkalnych, ich powierzchnia, czy powierzchnia usług. Te wielkości ustalane są natomiast szczegółowo na etapie uzyskiwania pozwolenia na budowę. Zatem szczegółowe określenie ilości miejsc postojowych i sposobu ich zorganizowania (rozmieszczenia) przez organ właściwy do wydania decyzji o warunkach zabudowy stanowiłoby niedopuszczalną ingerencję w kompetencje organu administracji architektoniczno-budowlanej. Decyzja o warunkach zabudowy wystarczy, że wskazuje zasady, w oparciu o które liczba ta zostanie ustalona na etapie wydawania pozwolenia na budowę (por. wyrok NSA z 7 maja 2019 r., sygn. II OSK 1534/17). Podsumowując, w ocenie tut. Sądu organ odwoławczy, wydając zaskarżoną decyzję dopuścił się naruszenia art. 138 § 2 w zw. z art. 136 Kpa, ponieważ co najmniej przedwcześnie uznał, że zakres postępowania wyjaśniającego konieczny do przeprowadzenia czyni niemożliwym wydanie rozstrzygnięcia reformatoryjnego w drugiej instancji. W świetle powyższego, powtórnie rozpoznając niniejszą sprawę, Kolegium powinno rozpoznać sprawę administracyjną, której przedmiotem pozostaje ustalenie warunków zabudowy. Jeżeli w trakcie postępowania odwoławczego Kolegium uzna, że materiał zebrany w aktach administracyjnych jest niewystarczający powinno uzupełnić materiał procesowy przy wykorzystaniu instytucji uzupełniającego postępowania wyjaśniającego (art. 136 Kpa), w szczególności może zlecić organowi I instancji jego uzupełnienie. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny, po rozpoznaniu sprzeciwu od decyzji na posiedzeniu niejawnym (art. 64d § 1 Ppsa), uchylił zaskarżoną decyzję na podstawie art. 151a § 1 Ppsa. O kosztach rozstrzygnięto na podstawie art. 200 w zw. z art. 64b § 1 Ppsa, uwzględniając wynik sprawy i wysokość poniesionych przez skarżącego kosztów sądowych (wpis od sprzeciwu 100 zł).