II GZ 102/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Zbigniew Czarnik po rozpoznaniu w dniu 8 września 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej zażalenia P.O. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 stycznia 2021 r., sygn. akt VI SA/Wa 2294/20 w zakresie wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji w sprawie ze skargi P.O. na decyzję Komisji Nadzoru Finansowego z dnia [...] sierpnia 2020 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie przepisów dotyczących nadzoru nad rynkiem finansowym postanawia: oddalić zażalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, objętym zażaleniem postanowieniem z 13 stycznia 2021 r., sygn. akt VI SA/Wa 2294/20, działając na podstawie art. 61 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, dalej cyt. jako: p.p.s.a.), w sprawie ze skargi P.O.(dalej: skarżący) na decyzję Komisji Nadzoru Finansowego (dalej: Komisja, KNF) z [...] sierpnia 2020 r. w przedmiocie kary pieniężnej oddalił wniosek skarżącego o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu sąd pierwszej instancji wskazał, że skarżący w skardze na opisaną wyżej decyzję KNF wniósł o wstrzymanie wykonania tej decyzji z uwagi na niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody i spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. W uzasadnieniu wniosku skarżący podał, powołując się na informacje przekazane przez niego Komisji w toku postępowania administracyjnego, że posiada liczne zobowiązania przekraczające w skali miesięcznej uzyskiwany z tytułu świadczenia pracy dochód. Wskazał również, że nie posiada żadnego majątku o znacznej wartości, natomiast obciąża go zadłużenie i kredyty. Zdaniem skarżącego konsekwencje egzekucji nałożonej kary w wysokości 100 000 zł mogą być trudne do odwrócenia, a późniejszy zwrot tej kwoty może nie przywrócić stanu sprzed egzekucji. Ponadto egzekucja kary pogłębi zadłużenie strony i po pierwsze uniemożliwi pokrywanie bieżących, niezbędnych wydatków, a po drugie może skutkować postawieniem posiadanych kredytów w stan wymagalności, a zatem może dojść do nieodwracalnych skutków prawnych i faktycznych w postaci gwałtownego wzrostu zadłużenia i niemożności jego bieżącego regulowania. Do skargi nie załączono żadnych dokumentów obrazujących opisaną sytuację finansową i majątkową skarżącego. Uzasadniając odmowę uwzględnienia wniosku sąd pierwszej instancji wskazał, że podstawową przesłanką wstrzymania wykonania decyzji, stosownie do treści art. 61 § 3 p.p.s.a., jest wykazanie niebezpieczeństwa wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Żądając wstrzymania wykonania decyzji skarżący ma zatem obowiązek wykazać istnienie konkretnych okoliczności pozwalających wywieść, że wstrzymanie aktu jest zasadne z uwagi na wyżej wskazane przesłanki ustawowe. Do wykazania, iż zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków nie jest wystarczający ogólny wywód strony. Na wnioskodawcy spoczywa obowiązek przedstawienia okoliczności, które pozwolą sądowi na dokonanie oceny, czy spełnione są przesłanki uzasadniające udzielenie ochrony tymczasowej, co powinno znaleźć potwierdzenie w dokumentach źródłowych dotyczących jego aktualnej sytuacji finansowej i majątkowej, z uwzględnieniem szczegółowych informacji o posiadanym majątku, wysokości przychodów i wydatków, posiadanych środkach pieniężnych zgromadzonych na rachunkach bankowych, itp. Takich danych skarżący nie przedłożył. Ponadto WSA wskazał, że ostatnie wyjaśnienia skarżącego dotyczące jego stanu majątkowego złożone zostały w toku postępowania administracyjnego w dniach 13 marca i 15 czerwca 2020 r., zatem nie jest wiadomym, czy zachowują nadal swą aktualność. Ponadto nie zostały one poparte odpowiednim materiałem dowodowym, w postaci np. wydruków dokumentujących obrót na rachunkach bankowych należących do skarżącego, w tym realizację zobowiązań, na które skarżący się powołuje. Zażalenie na powyższe postanowienie złożył skarżący, wnosząc o jego zmianę poprzez wstrzymanie w całości wykonania decyzji Komisji Nadzoru Finansowego z [...] sierpnia 2020 r., ewentualnie o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania sądowi pierwszej instancji. Jednocześnie wniósł o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm prawem przepisanych. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucił naruszenie art. 61 § 3 p.p.s.a. poprzez jego błędną wykładnię i dowolne uznanie, że w sprawie nie zachodzą przesłanki do wstrzymania wykonania decyzji KNF z [...] sierpnia 2020 r., co stało się podstawą do odmowy wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji, podczas gdy sąd powinien wszechstronnie ocenić twierdzenia skarżącego zawarte w skardze w zakresie uzasadnienia wniosku o wstrzymanie wykonania decyzji, również w kontekście złożonych wcześniej przez niego oświadczeń i dokumentów w toku postępowania, a także w razie ewentualnych wątpliwości sądu w tym zakresie, wezwać go do przedłożenia stosownych dokumentów w trybie art. 49 § 1 p.p.s.a. i dopiero na tej podstawie wydać postanowienie. Jednocześnie skarżący wniósł o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z dokumentów, tj.: 1) zaświadczenia z 4 lutego 2021 r. ze spółki [A.] S.A., 2) zaświadczenia z 4 lutego 2021 r. ze spółki [B.] S.A., 3) wydruku ze strony internetowej (bankowości internetowej) [C.] z 4 lutego 2021 r., 4) wydruku ze strony internetowej (bankowości internetowej) [D.] z 4 lutego 2021 r. oraz 5) wydruku ze strony internetowej (bankowości internetowej) [E.] z 2 lutego 2021 r. na okoliczność jego aktualnej sytuacji majątkowej, która uzasadnia wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji. Wyrokiem z 26 lutego 2021 r. WSA w Warszawie oddalił skargę w niniejszej sprawie. Od powyższego wyroku w dniu 14 czerwca 2021 r. została złożona skarga kasacyjna. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zażalenie nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżone postanowienie sądu pierwszej instancji jest zgodne z prawem. Art. 61 § 3 p.p.s.a. przewiduje, że po przekazaniu sądowi skargi sąd może na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania w całości lub w części aktu lub czynności, o których mowa w § 1, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, z wyjątkiem przepisów prawa miejscowego, które weszły w życie, chyba że ustawa szczególna wyłącza wstrzymanie ich wykonania. Odmowa wstrzymania wykonania aktu lub czynności przez organ nie pozbawia skarżącego prawa złożenia wniosku do sądu. Dotyczy to także aktów wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach tej samej sprawy. A zatem rozstrzygając na podstawie art. 61 § 3 p.p.s.a., sąd jest związany zamkniętym katalogiem przesłanek pozytywnych, do których należy: niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody oraz niebezpieczeństwo spowodowania trudnych do odwrócenia skutków (por. Z. Kmieciak, Ochrona tymczasowa w postępowaniu sądowoadministracyjnym, PiP 2003/5, s. 18 i n.). Użycie w art. 61 § 3 zwrotów nieostrych wiąże się z koniecznością konkretyzacji zawartej w nich normy ogólnej. Definiując przesłankę wyrządzenia znacznej szkody NSA wskazywał, że chodzi o taką szkodę (majątkową, a także niemajątkową), która nie będzie mogła być wynagrodzona przez późniejszy zwrot spełnionego świadczenia lub jego wyegzekwowanie, ani też nie będzie możliwe przywrócenie rzeczy do stanu pierwotnego (por. postanowienie NSA z 20 grudnia 2004 r., sygn. akt GZ 138/04, LEX nr 281811). Będzie to miało miejsce w takich wypadkach, gdy grozi utrata przedmiotu świadczenia, który wskutek swych właściwości nie może być zastąpiony jakimś innym przedmiotem, a jego wartość nie miałaby znaczenia dla skarżącego, lub gdy zachodzi niebezpieczeństwo poniesienia straty na życiu i zdrowiu. Z kolei trudne do odwrócenia skutki to takie prawne lub faktyczne skutki, które – raz zaistniałe – powodują istotną lub trwałą zmianę rzeczywistości, przy czym powrót do stanu poprzedniego może nastąpić tylko po dłuższym czasie lub przy stosunkowo dużym nakładzie sił i środków (postanowienie NSA z 13 maja 2010 r., sygn. akt II FSK 182/10, niepubl.). Na wnioskodawcy spoczywa obowiązek wykazania, że w danej sprawie zachodzą te przesłanki uzasadniające wstrzymanie wykonania decyzji. Jak wynika z powyższego, ustawodawca zdecydował się na uzależnienie udzielenia ochrony tymczasowej od oceny okoliczności poszczególnych przypadków, zaś ocena ta wymaga dla swej miarodajności dysponowania przez sąd konkretnymi i aktualnymi danymi dotyczącymi sytuacji wnioskodawcy, dopiero bowiem ich konfrontacja z ewentualnymi wynikającymi z zaskarżonej decyzji konsekwencjami, może prowadzić do stwierdzenia wystąpienia przesłanki niebezpieczeństwa wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków (np. postanowienie NSA z 15 września 2020 r., sygn. akt II GZ 249/20; LEX nr 3053636). W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, sąd pierwszej instancji trafnie uznał złożony wniosek o udzielenie ochrony tymczasowej za niezasadny przyjmując, że skarżący nie uprawdopodobnił wystąpienia przesłanek z art. 61 § 3 p.p.s.a., a wniesione zażalenie i zawarta w nim argumentacja nie podważają prawidłowości zaskarżonego postanowienia. W niniejszej sprawie wniosek o wstrzymanie wykonania dotyczył decyzji w przedmiocie wymierzenia skarżącemu kary pieniężnej w wysokości 100 000 zł. Przede wszystkim podkreślić należy, że wykonanie decyzji nakładającej na stronę obowiązek uiszczenia należności pieniężnej tylko w wyjątkowych przypadkach jest źródłem niebezpieczeństwa wyrządzenia znacznej szkody lub powstania trudnych do odwrócenia skutków. Zapłata oznaczonej w decyzji należności ma charakter odwracalny. W przypadku uchylenia zaskarżonej do sądu administracyjnego decyzji uiszczona należność podlega zwrotowi. Z tej też przyczyny strona domagająca się wstrzymania wykonania decyzji nakładającej obowiązek zapłaty należności pieniężnej obowiązana jest wykazać, że występują szczególne okoliczności uzasadniające uwzględnienie jej wniosku. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, dokonana przez sąd pierwszej instancji ocena wystąpienia przesłanek wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji jest prawidłowa. Sąd wziął pod uwagę argumentację wniosku odwołującą się do istniejących licznych zobowiązań skarżącego, w tym posiadanych kredytów i zasadnie przyjął, że w związku z niewykazaniem okoliczności przemawiających za wstrzymaniem wykonania zaskarżonej decyzji, w rozumieniu art. 61 § 3 p.p.s.a., wniosek o jej wstrzymanie nie mógł zostać uwzględniony. WSA stwierdził, że wyjaśnienia skarżącego dotyczące jego stanu majątkowego złożone zostały w toku postępowania administracyjnego w dniach 13 marca i 15 czerwca 2020 r., zatem nie jest wiadomym, czy zachowują nadal swą aktualność. Podzielając stanowisko sądu pierwszej instancji należy podkreślić, że skarżący ograniczając się we wniosku do ogólnikowych stwierdzeń o istniejącym zadłużeniu, które egzekucja kary pogłębi uniemożliwiając regulowanie nie tylko bieżących wydatków, ale również zobowiązań kredytowych, w żaden sposób nie uwiarygodnił tej argumentacji jakimikolwiek dokumentami źródłowymi. Trafnie zatem sąd pierwszej instancji przyjął, że skarżący nie przedłożył żadnych dokumentów na poparcie przedstawionej we wniosku argumentacji, a wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu musi zostać w sposób dostateczny uzasadniony, tj. należy wskazać okoliczności, z których wynikałoby, iż zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków w wyniku wykonania zaskarżonego aktu lub czynności. Uzasadnienie takiego wniosku powinno odnosić się do konkretnych okoliczności pozwalających wywieść, że wstrzymanie zaskarżonego aktu lub czynności jest zasadne w stosunku do wnioskodawcy. Powyższej oceny nie mogła zmienić argumentacja zawarta w zażaleniu dotycząca sytuacji materialnej skarżącego oraz przedłożone: zaświadczenia o dochodach: ze spółek [A.] S.A. i [B.] S.A. w których jest on zatrudniony na stanowisku Dyrektora ds. logistyki odpowiednio na 1/8 i 1/4 etatu z zarobkami rzędu odpowiednio 287 zł i 563 zł netto, wydruk ze strony bankowości internetowej [C.] z 4 lutego 2021 r., z którego wynika zadłużenie w wysokości 66 318,89 zł, wydruki ze stron bankowości internetowej [D.] oraz [E.] potwierdzające ujemne saldo na posiadanych rachunkach. Należy podkreślić, że przytoczenie mających zmierzać do wykazania podstaw przyznania tymczasowej ochrony sądowej okoliczności dopiero w zażaleniu nie uzasadnia uwzględnienia tego środka odwoławczego, nawet w przypadku spełnienia przesłanek z art. 61 § 3 p.p.s.a., jeżeli wojewódzkiemu sądowi administracyjnemu nie można – a tak jest w niniejszej sprawie – zarzucić naruszenia prawa (por. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz pod. red. J.P. Tarno, Warszawa 2006, str. 191 oraz postanowienia NSA: z 26 kwietnia 2013 r., sygn. akt II FZ 134/13, z 16 czerwca 2011 r., sygn. akt I FZ 168/11, z 8 sierpnia 2008 r., sygn. akt II OZ 805/08, z 15 października 2008 r., sygn. akt II FZ 469/08, z 30 stycznia 2009 r., sygn. akt II OZ 68/09, z 24 lutego 2009 r., sygn. akt I OZ 102/09, z 25 lutego 2009 r., sygn. akt II OZ 173/09; cytowane orzeczenia dostępne na stronie internetowej w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Można w tym miejscu również wskazać skarżącemu, że zgodnie z art. 61 § 4 p.p.s.a., wydane postanowienia w sprawie wstrzymania aktu lub czynności sąd może zmienić lub uchylić w każdym czasie w razie zmiany okoliczności. Nic nie stoi na przeszkodzie, by strona wystąpiła z ponownym, prawidłowo uzasadnionym oraz udokumentowanym wnioskiem o wstrzymanie wykonania decyzji. W ocenie NSA, pomimo przedstawienia wyżej wskazanych dokumentów (z tą uwagą, że były to tylko wydruki ze stron internetowych, a nie dokumenty elektroniczne sygnowane przez bank będące np. zestawieniem operacji za dany okres) w uzasadnieniu zażalenia skarżący ponownie ograniczył się jedynie do twierdzeń o charakterze ogólnym z powołaniem na złą kondycję finansową i istniejące liczne zobowiązania. Nie da się też uniknąć wrażenia, że przedstawiony przez skarżącego obraz własnej sytuacji finansowej i majątkowej jest co najmniej niepełny, jeśli nie wybiórczy. Skarżący ponownie nie określił, jakie konkretnie skutki albo jaką szkodę może wywołać wykonanie decyzji. Niejasne pozostaje również twierdzenie skarżącego, że ewentualna egzekucja może jedynie pogłębić stan niewypłacalności skarżącego oraz wpłynąć negatywnie na jego sytuację osobistą (w tym zdrowotną) oraz rodzinną, którego skarżący szerzej nie rozwinął, ani nie uzasadnił. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie sposób zatem uznać, by w świetle przedstawionych przez skarżącego dokumentów obrazujących jego sytuację finansową – nawet przy uwzględnieniu dokumentów przedłożonych przy zażaleniu –uprawdopodobnił on wystąpienie okoliczności, o których mowa w art. 61 § 3 p.p.s.a., warunkujących zastosowanie instytucji wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji. Za całkowicie chybioną należy też uznać argumentację zażalenia, z której wynika, że sąd – w braku uzasadnienia wniosku i dokumentów źródłowych – miał obowiązek wezwać skarżącego na podstawie art. 49 § 1 p.p.s.a. do ich uzupełnienia. Wbrew temu stanowisku, brak wystarczającego uzasadnienia wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji, nie obligował WSA do wezwania skarżącego do usunięcia braków formalnych tego wniosku w trybie art. 49 § 1 p.p.s.a. przez wskazanie okoliczności obrazujących sytuację ekonomiczną, finansową i majątkową. Jak wskazano wyżej, ciężar dowodu w zakresie wykazania przesłanek wstrzymania wykonania decyzji spoczywa na wnioskodawcy i sprowadza się do wykazania, że wykonanie decyzji spowoduje znaczną szkodę lub doprowadzi do powstania trudnych do odwrócenia skutków. Brak takiego uzasadnienia nie może być uznany za brak formalny wniosku (art. 49 § 1 p.p.s.a.). Uzasadnienie wniosku nie jest bowiem elementem obligatoryjnym, wpływającym na ważność wniosku i warunkującym jego dopuszczalność i nie podlega uzupełnieniu poprzez wezwanie do uzupełnienia braków formalnych. Ma ono za zadanie jedynie wykazanie zasadności tego wniosku poprzez wykazanie zaistnienia przesłanek wstrzymania wykonania zaskarżonego aktu. Niedostateczne uzasadnienie nie powoduje odrzucenia wniosku, a jedynie uniemożliwia ewentualną ocenę okoliczności sprawy w kontekście zaistnienia przesłanek z art. 61 § 3 p.p.s.a. (por. np. postanowienia NSA: z 7 kwietnia 2017 r., sygn. akt II GZ 255/17; z 17 października 2017 r., sygn. akt II GZ 769/17; z 9 lipca 2020 r., sygn. akt II GZ 169/20; z 25 sierpnia 2020 r., sygn. akt II GZ 219/20). Z tego powodu Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w tej sprawie nie podziela odmiennych poglądów zaprezentowanych w orzeczeniach przywołanych w zażaleniu. Należy zatem jeszcze raz podkreślić, że instytucja procesowa wstrzymania wykonania decyzji jest odstępstwem od generalnej zasady jej wykonalności i służyć ma stronie postępowania, chroniąc ją przed negatywnymi skutkami, jakie mogą powstać w wyniku wykonania rozstrzygnięcia. Orzeczenie dotyczące wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji ma charakter fakultatywny, a więc sąd może wstrzymać wykonanie zaskarżonego aktu lub czynności, gdy występują w sprawie przesłanki przewidziane w powołanym wyżej przepisie, od których zaistnienia ustawodawca uzależnia wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu lub czynności, lecz nie musi tego robić. Powyższa okoliczność niewątpliwie zawęża sądowi kasacyjnemu zakres kontroli. Przyjąć bowiem należy, że oparte na uznaniu rozstrzygnięcie sądu administracyjnego pierwszej instancji, jeżeli będzie miało spójne i logiczne uzasadnienie, będzie prawidłowe (tak B. Dauter [w:] B. Dauter, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, 2019 r., LEX/el). W tej sprawie skarżący nie wykazał wystąpienia przesłanek z art. 61 § 3 p.p.s.a. błędnie wychodząc z założenia, że sąd pierwszej instancji powinien wniosek uwzględnić opierając się jedynie na przekonaniu wnioskodawcy, że takie przesłanki zachodzą. Błędnie również skarżący przyjmuje, że w sytuacji braku uzasadnienia wniosku i niewykazania zaistnienia przesłanek udzielenia ochrony tymczasowej – sąd ma obowiązek samodzielnego ich poszukiwania, badając akta sprawy. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w związku z art. 197 § 1 i 2 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji postanowienia.