II SA/Wa 1579/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Głowacka -Klimas (spr.), Sędzia WSA Ewa Radziszewska-Krupa, Asesor WSA Karolina Kisielewicz, Protokolant specjalista Elwira Sipak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 października 2019 r. sprawy ze skargi Wójta Gminy [...] na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...] z dnia [...] maja 2019 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności zarządzenia Wójta Gminy [...] oddala skargę . Wojewoda M. w dniu [...] maja 2018 r. działając na podstawie art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2019 r. poz. 506) wydał rozstrzygniecie nadzorcze, w którym stwierdził nieważność zarządzenia Wójta Gminy O. Nr [...] z dnia [...] marca 2019 r. w sprawie odwołania bez wypowiedzenia Dyrektora Zespołu Placówek Oświatowych w O. z zajmowanego stanowiska. W uzasadnieniu powyższego rozstrzygnięcia Wojewoda wskazał między innymi, że w dniu [...] marca 2019 r. Wójt Gminy O. wydał zarządzenie w sprawie odwołania Dyrektora Zespołu Placówek Oświatowych w O. z zajmowanego stanowiska. Kwestionowane zarządzenie (wraz z negatywną opinią [...] Kuratora Oświaty z dnia [...] marca 2019 r.) wpłynęło do [...] Urzędu Wojewódzkiego w W. w dniu [...] kwietnia 2019 r. Jako podstawę prawną do wydania zarządzenia Nr [...] Wójt Gminy O.wskazał art. 30 ust. 2 pkt 5 ustawy o samorządzie gminnym, który określa, że do zadań wójta zatrudnianie i zwalnianie kierowników gminnych jednostek organizacyjnych, a także art. 66 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. Prawo oświatowe (Dz. U. z 2018 r. poz. 996, z późn. zm.), na podstawie którego wójt może odwołać nauczyciela ze stanowiska kierowniczego w czasie roku szkolnego bez wypowiedzenia w przypadkach szczególnie uzasadnionych, po zasięgnięciu opinii kuratora oświaty. Wojewoda wyjaśnił, że na podstawie art. 66 ust. 2 ustawy Prawo oświatowe kurator oświaty wydaje opinię, o której mowa w art. 66 ust. 1 pkt 2 w terminie 21 dni od dnia otrzymania wystąpienia organu (wójta). W dniu [...] marca 2019 r., po rozpatrzeniu wniosku Wójta Gminy O. z dnia [...] marca 2019 r. o wydanie opinii w przedmiocie odwołania Pani B. P., dyrektora Zespołu Placówek Oświatowych w O. w czasie roku szkolnego bez wypowiedzenia, [...] Kurator Oświaty wydał negatywną opinię. Wojewoda wyjaśnił, że w jego ocenie odwołanie nauczyciela ze stanowiska kierowniczego w czasie roku szkolnego bez wypowiedzenia w trybie art. 66 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo oświatowe stanowi instytucję wyjątkową, świadczy o tym użycie przez ustawodawcę sformułowania "przypadki szczególnie uzasadnione". Oznacza to, że wystąpić musi zdarzenie nadzwyczajne, destabilizujące funkcjonowanie szkoły i wywołujące konieczność natychmiastowego odsunięcia dyrektora od kierowania szkołą, ponieważ dalsze sprawowanie przez niego tej funkcji godziłoby w interes publiczny (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 20 kwietnia 2016 r. IOSK 3346/15). Wojewoda wskazał, że szczególnie uzasadnione przypadki, o których mowa w art. 66 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo oświatowe to nie takie, które w subiektywnym odczuciu organu prowadzącego placówkę oświatową są szczególne, tylko takie, które w sposób obiektywny powodują destabilizację pod względem dydaktycznym, wychowawczym czy też oświatowym jednostki oświatowej kierowanej przez nauczyciela, a jedyną możliwością zapobieżenia takiej sytuacji jest odwołanie dyrektora w trakcie roku szkolnego. Powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych Wojewoda wyjaśnił, że konstrukcja szczególnie uzasadnionych przypadków, mogących być przyczyną odwołania dyrektora szkoły ogranicza możliwość działania organu na podstawie powołanego przepisu do sytuacji wyjątkowych. Odwołanie nauczyciela ze stanowiska kierowniczego może mieć miejsce tylko wtedy, gdy dalsze kierowanie placówką oświatową przez nauczyciela stanowi istotne zagrożenia dla osiągnięcia jej celów lub z innych, obiektywnie ważnych względów jest nie do przyjęcia by nadal nią kierował (por. wyrok NSA z 3 lutego 2016 r. I OSK 2790/15). Nadto w orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalony został pogląd, że szczególnie uzasadnionymi przypadkami nie są: - długotrwały konflikt dyrektora z radą pedagogiczną, czy rodzicami dzieci uczęszczających do danej placówki ( sygn. akt II SA/Wa 276/17); - nieprawidłowości w prowadzeniu gospodarki finansowej (wyrok NSA z dnia 9 lipca 2010 r., I OSK 525/10); - uchybienia w zakresie organizacji pracy szkoły (wyrok NSA z dnia 23 września 2005 r., sygn. akt I OSK 91/05). Wojewoda wskazał, że ocena, czy w danej sprawie przesłanki zostały spełnione, mieści się w zakresie kompetencji organu prowadzącego szkołę, jednak nie może mieć ona charakteru dowolnego. Oznacza to, że w uzasadnieniu aktu odwołującego danego nauczyciela z zajmowanego stanowiska dyrektora szkoły muszą zostać szczegółowo wskazane zarzucane mu nieprawidłowości oraz winno zostać przekonująco umotywowane na czym polega szczególne uzasadnienie danego przypadku i dlaczego w okolicznościach danej sprawy organ skorzystał z przyznanych mu ustawowo kompetencji. Wymóg należytego uzasadnienia władczego aktu w sprawie z zakresu administracji publicznej wynika także z ogólnych zasad ustrojowych zawartych w Konstytucji RP, w tym zwłaszcza z zasady demokratycznego państwa prawnego (art. 2) oraz z zasad praworządności i legalności (art. 7). W orzecznictwie sądów administracyjnych w odniesieniu do aktów odwołujących dyrektorów szkoły ze stanowiska podkreśla się, że akty takie powinny być odpowiednio uzasadnione, przy czym istotne są wywody i argumentacja prawna zawarta bezpośrednio w uzasadnieniu podjętego aktu. Przenosząc powyższe na grunt niniejszej sprawy Wojewoda wskazał, że w uzasadnieniu zarządzenia Nr [...] z dnia [...] marca 2019 r. wskazano, iż przeprowadzona kontrola (zarządzeniem Nr [...] Wójta Gminy O.) wykazała szereg istotnych nieprawidłowości w zakresie prowadzenia Zespołu Placówek Oświatowych w kontekście obowiązujących przepisów prawa. Jak wynika z treści uzasadnienia do kwestionowanego zarządzenia, przeprowadzona kontrola wykazała, m.in. że w Zespole Placówek Oświatowych nie jest prowadzony rejestr zarządzeń, jak również nie jest zachowana chronologia tych zarządzeń. Przeprowadzona kontrola wykazała także, że w Zespole nie jest prowadzony rejestr umów cywilno-prawnych zawartych przez placówkę, zaś umowy te nie zawierają kontrasygnaty Skarbnika Gminy w przypadkach wymaganych, brak stosownych dokumentów określających tryb i zasady stosowania kontrasygnaty Skarbnika Gminy, zwracając przy tym uwagę, że jednostka nie weryfikuje i nie aktualizuje na bieżąco procedur wewnętrznych, zaś akta osobowe pracowników nie są zweryfikowane pod względem poprawności ich prowadzenia według obecnie obowiązujących przepisów wg stanu na dzień 1 stycznia 2019 r., wbrew regulacjom zawartym w § 1 uchwały Rady Gminy O. z dnia 19 czerwca 2017 r. W treści uzasadnienia wskazano również, że Dyrektorowi placówki zostały przydzielane godziny ponadwymiarowe, a Wicedyrektorowi Zespołu zostały przydzielone godziny ponadwymiarowe w zakresie przekraczającym dozwolone maksimum 3 godziny, nadto nie były ustalone i wdrożone procedury regulujące przyznawanie godzin ponadwymiarowych, nie prowadzono rejestru godzin ponadwymiarowych, zestawienia przekazywane przez placówkę do księgowości mogą skutkować błędnym naliczaniem wynagrodzeń, jednostka nie przeprowadzała na koniec roku budżetowego inwentaryzacji potwierdzającej rzeczywisty stan artykułów spożywczych oraz nie przekazuje stosowanego protokołu do księgowości, faktury dotyczące zakupu artykułów żywnościowych nie były weryfikowane, protokoły Zakładowego Funduszu Świadczeń Socjalnych były sporządzane w sposób niedbały, a świadczenia z tego funduszu były przyznawane niezgodnie z ustawą i obowiązującym regulaminem. Wyniki pokontrolne wykazały również nieprawidłowości w zakresie prowadzenia gospodarki finansowej jednostki. Nadto wskazano, iż Dyrektor nie przekazał podległości służbowej Wicedyrektorom szkoły oraz zarzucono brak realizacji polityki oświatowej Gminy i brak podejmowania działań w zakresie współpracy z organem prowadzącym. W uzasadnieniu zarządzenia odwołano się także do kwestii trwającego konfliktu pomiędzy Dyrektorem ze środowiskiem nauczycielskim oraz rodzicami. Wojewoda wyjaśnił, że konstrukcja odwołania dyrektora szkoły w trybie art. 66 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo oświatowe ogranicza się jedynie do przypadków szczególnie uzasadnionych, zaś samo określenie "szczególnie" zawęża obszar zastosowania tegoż przepisu do sytuacji zupełnie wyjątkowych, nadzwyczajnych, kiedy organ odwołujący ma pełne prawo ocenić, że dalsze kierowanie szkołą, placówką lub jej wyodrębnioną organizacyjnie częścią stanowi istotne zagrożenie dla osiągnięcia jej celów lub z jakichkolwiek innych, obiektywnie ważnych względów jest nie do przyjęcia. Musi to być działanie lub zaniechanie wyjątkowe i nadzwyczajne, które stanowi niedopełnienie obowiązków lub naruszenie uprawnień określonych prawem przez dyrektora szkoły, powodujące destabilizację w realizacji funkcji szkoły i jedynym rozwiązaniem tej sytuacji jest natychmiastowe zaprzestanie wykonywania funkcji dyrektora. Z uzasadnienia do kwestionowanego zarządzenia wynika, że organ prowadzący szkołę ma zastrzeżenia w sferze obowiązków administracyjno-organizacyjnych, które jednakże nie dają podstaw do odwołania dyrektora w trybie art. 66 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo oświatowe. Okoliczności stanowiące brak należytego nadzoru nad organizacja i funkcjonowaniem szkoły mogłyby stanowić podstawę do przyjęcia negatywnej oceny pracy dyrektora, która mogłaby być przesłanką odwołania dyrektora. Kryterium oceny pracy dyrektora szkoły stanowi stopień realizacji zadań określonych w art. 6, 7 i 42 ust. 2 Karty Nauczyciela oraz art. 5 i art. 68 ustawy Prawo oświatowe. Ocena zatem obejmuje wszystkie zadania, zarówno w zakresie merytorycznej pracy szkoły lub placówki, jak i obowiązków z zakresu administracji i spraw finansowych. W ramach tejże oceny ustala się sposób dysponowania środkami finansowymi w planie finansowym szkoły lub placówki, prawidłowości ich wykorzystania oraz organizacji administracyjnej, finansowej i gospodarczej obsługi szkoły lub placówki, wykonywanie czynności z zakresu prawa pracy i kierowania procesami pracy, zapewnienie warunków organizacyjnych do realizacji zadań dydaktycznych i wychowawczo-opiekuńczych. Zatem wskazane w uzasadnieniu do uchwały nieprawidłowości o charakterze organizacyjnym nie mogą stanowić podstawy do odwołania przewidzianego dla sytuacji nadzwyczajnych. Takie stanowisko potwierdza NSA w wyroku z dnia 21 styczna 2014 r. sygn. akt I OSK 2473/13, w którym stwierdza, że "Negatywna ocena działalności dyrektora szkoły przez organ prowadzący w zakresie gospodarki finansowej szkoły lub innych zaniedbań dotyczących organizacji pracy szkoły, nie mieszczą się bowiem w pojęciu szczególnie uzasadnionych przypadków zawartym w art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty i nie uzasadniają odwołania dyrektora szkoły w trybie tego przepisu. Istotnym jest, że odwołanie dyrektora na podstawie art. 66 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo oświatowe ogranicza się do przypadków wymagających natychmiastowego działania. Upływ czasu znosi możliwość odwołania z funkcji dyrektora na podstawie powyższego przepisu. Brak szybkiej reakcji organu prowadzącego na postępowanie Dyrektora, niewątpliwie osłabia a nawet znosi możliwość odwołania z tej funkcji na podstawie art. 66 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo oświatowe. Jest on bowiem przewidziany dla przypadków wymagających natychmiastowego działania. W omawianej sytuacji, zarzuty skierowane przez Wójta Gminy O. w stosunku do Dyrektora Zespołu dotyczyły m.in. roku 2017, zatem były rozłożone w czasie. W ocenie organu nadzoru zarzuty dotyczące konfliktu pomiędzy dyrektorem szkoły a nauczycielami czy rodzicami nie mogą stanowić samoistnej przesłanki jego odwołania. W ocenie organu nadzoru przywołane okoliczności nie świadczą o zagrożeniu dla interesu publicznego i dalszego właściwego z punktu widzenia dobra uczniów funkcjonowania szkoły. W odniesieniu do przedmiotowego stanu faktycznego, w ocenie organu nadzoru przyczyny odwołania Dyrektora Zespołu Placówek Oświatowych w O. opierały się zatem wyłącznie na sformułowaniu w stosunku do niego w sposób bardzo ogólny zarzutów, które nie mieściły się w pojęciu "szczególnie uzasadnionych przypadków". Nawiązując zaś do zarzutu nieprawidłowości z zakresu gospodarki finansowej, uznać należy, że organ odwołujący nie wykazał, aby stwierdzone nieprawidłowości miały charakter powtarzający się, tzn. były już przedmiotem wcześniejszych kontroli i ustaleń organu. Dyrektor szkoły jako kierownik jednostki niewątpliwie ponosi odpowiedzialność z zakresu gospodarki finansowej z racji nadzoru nad pionem gospodarczo-finansowym w szkole, jednakże okoliczność ta stanowić może przesłankę do dokonania oceny pracy Dyrektora i ewentualnego odwołania go w innym trybie. Należy zwrócić również uwagę, iż brak jest potwierdzenia, aby w stosunku do Dyrektora były prowadzone jakiekolwiek postępowanie w sprawie o naruszenie dyscypliny finansów publicznych. Zgodnie z utrwalonym w orzecznictwie sądów administracyjnych poglądem uchybienia w zakresie rachunkowości nie mogą stanowić "przypadku szczególnie uzasadnionego" - w rozumieniu art. 66 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo oświatowe. Skargę na powyższe rozstrzygnięcie nadzorcze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wywiódł Wójt Gminy O. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 66 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. Prawo oświatowe poprzez błędną wykładnię tego przepisu polegającą na przyjęciu, że istniejący w niniejszej sprawie stan faktyczny nie stwarzał przesłanek do odwołania Pani B. P. z funkcji Dyrektora Zespołu Placówek Oświatowych w O. w trybie bez wypowiedzenia. W oparciu o tak sformułowane zarzuty, na podstawie art. 148 p.p.s.a. wnosił o: 1. uwzględnienie skargi i uchylenie skarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego w całości; 2. zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych na podstawie art. 200 p.p.s.a. W uzasadnieniu skargi Wójt Gminy O. wskazał między innymi, że przeprowadzona kontrola w Zespole Placówek Oświatowych w O. miała charakter kompleksowy, dotyczyła więc także działalności tej placówki na płaszczyźnie organizacyjnej i finansowej. Trudno więc, aby w uzasadnieniu zarządzenia którekolwiek z uchybień w tym zakresie działalności powinno zostać pominięte, tym bardziej, że nawet jeżeli konkretny zarzut stawiany dyrektorowi placówki oceniany oddzielnie, w oderwaniu od pozostałych sam nie wypełnia przesłanek dla wydania przedmiotowego zarządzenia, to ich łączna ocena prowadzi do przeciwnego wniosku. I tak jak w niniejszej sprawie kompleksowe spojrzenie na wyniki kontroli wskazuje, na pewną prawidłowość co do nieprawidłowości w przyjmowaniu, księgowaniu i rozdysponowywaniu środków pieniężnych. Sam fakt, że nie toczyło się dotychczas przeciwko dyrektorowi żadne postępowania dyscyplinarne w tym zakresie nie jest przekonującym argumentem. Nie sposób bowiem uznać, aby organ prowadzący musiał, czy powinien czekać, aż takie postępowanie zostanie wszczęte i dopiero wówczas odwołać dyrektora. Co istotne nie sposób pominąć niezmiernie istotnych faktów jakie legły u podstaw wydania zaskarżonego zarządzenia, a mianowicie braku współdziałania z organem prowadzącym, braku realizacji polityki oświatowej, silny konflikt ze środowiskiem nauczycielskim oraz z rodzicami, czego Wojewoda zdaje się nie dostrzegać wagi tego problemu. Nie sposób uznać za właściwe, aby organ prowadzący nie mógł odwołać w trybie bez wypowiedzenia dyrektora placówki, w której dyrektor szkoły jest zantagonizowany ze wszystkim, i nie realizuje, albo w sposób niewystarczający realizuje ona swoje zadania. Nie można uznać, aby ochrona trwałości sprawowania funkcji dyrektora miała charakter bezwzględny i nieograniczony, a przede wszystkim miała charakter nadrzędny nad dobrem jakim jest właściwa edukacja dzieci i młodzieży. Trzeba bowiem pamiętać, że ochrona ta została przyznana osobom zajmującym funkcje dyrektora właśnie po to, aby szkoła mogła funkcjonować w sposób prawidłowy i wykonywać przypisane jej zadania. Natomiast celem tej ochrony nie jest to, aby dana osoba całą kadencję piastowała funkcję dyrektora. Nie można również uznać za właściwe, aby organ prowadzący nie mógł podjąć natychmiastowego działania w celu odwołania dyrektora, gdy działalność czy bezczynność takiej osoby prowadzi do zaniechania realizacji ustawowych celów placówki. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasową argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie albowiem rozstrzygniecie nadzorcze Wojewody Mazowieckiego stwierdzające nieważność zarządzenia Wójta Gminy O. Nr [...] z dnia [...] marca 2019 r. w sprawie odwołania bez wypowiedzenia Dyrektora Zespołu Placówek Oświatowych w O. z zajmowanego stanowiska, jest zgodne z obowiązującymi przepisami prawa. Jak wskazał NSA w wyroku z dnia 31 października 2017 r. sygn. I OSK 1447/17 (orzeczenie dostępne w internetowej bazie orzecznictwa sądów administracyjnych), odwołanie nauczyciela ze stanowiska kierowniczego ma charakter kompetencji władczej, związanej z wykonywaniem publicznoprawnych zadań w zakresie oświaty, określonych w przepisach mających charakter publicznoprawny. Personalny charakter aktu odwołania z funkcji kierowniczej nie stanowi zatem o jego prywatnoprawnym charakterze, gdyż obsada stanowiska kierowniczego w szkole jest formą zarządzania szkołą publiczną, a zarządzanie szkołą wchodzi w zakres administracji publicznej. Okoliczność, że akt taki wywołuje konsekwencje w sferze prawa pracy ma jedynie ten skutek, że osoba odwołana może własnego interesu prawnego w sferze stosunków pracowniczych dochodzić przed sądem pracy. Kwestia zaliczania spraw tego rodzaju do spraw z zakresu administracji publicznej budziła niekiedy kontrowersje, ale jeszcze pod rządem ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./ została przesądzona uchwałą składu 7 sędziów z dnia 16 grudnia 1996 r./OPS 6/96 - ONSA 1997 Nr 2 poz. 48/, w której przyjęto, że ustalenia tam zawarte zachowują aktualność, potwierdzoną także w wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 9 grudnia 2003 r./P 9/02 - OTK-A 2003 nr 9 poz. 100/. Powołanym wyrokiem wyjaśniono wątpliwości właśnie w odniesieniu do zakresu nadzoru nad działalnością samorządu gminnego w sprawie mającej charakter sprawy z zakresu prawa pracy. Z uzasadnienia wyroku wynika, że jeśli wola organu gminy otrzymała formę prawną aktu władczego opartego na przepisach prawa administracyjnego, to niezależnie od charakteru kształtowanych stosunków prawnych i ich skutków, akt ten podlega nadzorowi administracyjnemu. Nadzór ten służy badaniu uchwały, jako aktu administracji w celu zapewnienia zgodności z prawem w interesie zarówno państwa jak i osób zainteresowanych, podczas gdy kontrola sądowa uruchamiana tylko na wniosek osób zainteresowanych ma na celu jedynie ochronę ich praw. Trybunał wyraził pogląd, iż nie ma podstaw do odmowy orzekania przez Naczelny Sąd Administracyjny o rozstrzygnięciu nadzorczym wojewody, chociażby wynik takiej kontroli zależny był od oceny uchwały, podjętej w sprawie z zakresu prawa pracy. Sądowa ochrona samodzielności gminy przed sądem administracyjnym nie oznacza utraty przez inne podmioty prawa do obrony ich interesów przed innymi sądami. Trybunał uznał także, że inne podejście w sytuacji, gdy przedmiotem znacznej części uchwał i zarządzeń organów samorządu terytorialnego są sprawy pozostające poza zakresem administracji publicznej, oznaczałoby drastyczne ograniczenie nadzoru państwa nad samorządem i skutkowałoby brakiem kontroli państwa nad znaczną częścią działań samorządu. Istnienie "zwykłej" drogi sądowej - pozwalającej poszkodowanym dochodzić sprawiedliwości przed sądem powszechnym nie rekompensowałoby tych dotkliwych skutków. Powyższe stanowisko jest ugruntowane, co potwierdzają liczne wyroki sądów administracyjnych, których przedmiotem jest sądowoadministracyjna kontrola rozstrzygnięć nadzorczych dotyczących zarządzeń (lub uchwał w przypadku powiatów) oraz samych zarządzeń (uchwał) o odwołaniu dyrektora szkoły (przykładowo wyroki NSA z 27 września 2012 r. sygn. I OSK 1300/12, z 25 lutego 2011 r. sygn. I OSK 2018/10, z 9 lipca 2010 r. sygn. I OSK 525/10, a z nowszych wyroki w sprawach I OSK 4188/18, I OSK 2782/17, I OSK 1684/18, I OSK 3792/18, I OSK 1870/17 – wszystkie dostępne w bazie jak wyżej - a także powołany przez samego autora skargi wyrok w sprawie I OSK 1883/17, którym NSA oddalił skargę kasacyjną gminy od wyroku wsa oddalającego skargę tej gminy od rozstrzygnięcia nadzorczego, stwierdzającego nieważność zarządzenia o odwołaniu dyrektora szkoły). Reasumując, w ocenie Sądu, niewątpliwie Wojewoda jako organ nadzoru był upoważniony do dokonania kontroli zgodności z prawem zarządzenia Wójta Gminy O. Nr [...] z dnia [...] marca 2019 r. w sprawie odwołania bez wypowiedzenia Dyrektora Zespołu Placówek Oświatowych w O. z zajmowanego stanowiska. Zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze zostało wydane na podstawie art. 91 ust. 1 u.s.g., zgodnie z którym uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia, w trybie określonym w art. 90. Zgodnie zaś z art. 91 ust. 4 u.s.g., w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa. Wprowadzając sankcję nieważności, jako następstwa naruszenia przepisu prawa, ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa ani nie wprowadził definicji pojęcia "sprzeczności z prawem". Wykształciła się ona w drodze stosowania prawa. Przez sprzeczność taką przyjęło się rozumieć nie tylko wymienione przez autora skargi podjęcie aktu bez podstawy prawnej, z naruszeniem delegacji ustawowej, niewyczerpanie tej delegacji itp., ale także wydanie zarządzenia w sposób naruszający konkretny, obowiązujący w dacie podjęcia zarządzenia przepis prawa. Rozstrzygnięcie nadzorcze z uwagi na konieczność opatrzenia go uzasadnieniem faktycznym i prawnym, musi jednoznacznie wskazywać, jaki przepis został zarządzeniem/uchwałą naruszony i na czym polega owo naruszenie. W orzecznictwie podkreśla się, że stosując środek nadzorczy uprawniony do tego organ jest zobowiązany w sposób niebudzący wątpliwości do wykazania sprzeczności postanowień badanej uchwały/zarządzenia z prawem, wyjaśniając sens przepisów, które w jego ocenie zostały naruszone, oraz wypływające z nich dyrektywy (nakazy i zakazy) - por. wyrok NSA z 18 kwietnia 2000 r., III SA 397/2000, publ. ONSA z.3/2001, poz. 117. W ocenie Sądu, wbrew zarzutowi skargi, Wojewoda w zaskarżonym rozstrzygnięciu z powyższego obowiązku się wywiązał. Wskazał bowiem, że zakwestionowane przez niego zarządzenie zostało wydane z naruszeniem przepisu art. 66 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo oświatowe, zgodnie z którym w przypadkach szczególnie uzasadnionych, po zasięgnięciu opinii kuratora oświaty, a w przypadku szkoły i placówki artystycznej oraz placówki, o której mowa w art. 2 pkt 8, dla uczniów szkół artystycznych prowadzonej przez jednostkę samorządu terytorialnego - ministra właściwego do spraw kultury i ochrony dziedzictwa narodowego, może odwołać nauczyciela ze stanowiska kierowniczego w czasie roku szkolnego bez wypowiedzenia. Wojewoda dokonał prawidłowej wykładni powyższego przepisu, słusznie oceniając, że zakwestionowane przez niego zarządzenie nie potwierdza zaistnienia szczególnie uzasadnionego przypadku, uzasadniającego zastosowanie tego przepisu, a zawarte w nim przyczyny odwołania wskazano w sposób ogólnikowy i nieprecyzyjny. Użyte w ustawie sformułowanie "przypadki szczególnie uzasadnione" stanowi pojęcie niedookreślone i nie może być poddane wykładni rozszerzającej z uwagi na fakt, że tryb odwołania dyrektora określony w art. 66 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo oświatowe ma dotkliwe skutki dla osoby odwoływanej i może być stosowany jedynie wyjątkowo, właśnie w "przypadkach szczególnie uzasadnionych". Za utrwalone w świetle orzecznictwa dotyczącego stosowania art. 66 ust. 1 pkt 2 Prawa oświatowego oraz poprzednio obowiązującego art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy z 7 września 1991 r. o systemie oświaty (tekst jedn. Dz. U. z 2016, poz. 1943) o identycznym brzmieniu, uznać należy stanowisko, zgodnie z którym "szczególnie uzasadnione przypadki" to sytuacje, w których nie jest możliwe pełnienie przez nauczyciela funkcji kierowniczej i zachodzi konieczność natychmiastowego przerwania wykonywania funkcji dyrektora z uwagi na zagrożenie dla interesu publicznego i dalszego funkcjonowania szkoły. Musi być ono przy tym na tyle istotne, że nie pozwala na dalsze wykonywanie obowiązków przez daną osobę. Natomiast przesłanki takie jak negatywna ocena działalności dyrektora szkoły przez organ prowadzący w zakresie zaniedbań dotyczących organizacji pracy szkoły lub gospodarki finansowej szkoły, konflikt z organem prowadzącym lub gronem pedagogicznym, czy rodzicami nie mieszczą się w pojęciu szczególnie uzasadnionych przypadków i nie uzasadniają odwołania dyrektora szkoły w trybie art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty, a obecnie art. 66 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawi oświatowe (przykładowo wyrok NSA z dnia 14 marca 1997 r., sygn. akt II SA/Wr 472/96, "Orzecznictwo w Sprawach Samorządowych" z 1997 r., nr 2 poz. 53; wyrok NSA z dnia 19 września 2001 r., sygn. akt II SA 1657/2001; wyrok NSA z dnia 23 września 2005 r., sygn. akt I OSK 91/05; wyrok NSA z 25 lutego 2011 r., sygn. akt I OSK 2018/10; wyrok WSA w Lublinie z dnia 26 stycznia 2012 r., sygn. akt III SA/Lu 609/11; wyrok NSA z dnia 11 maja 2012 r., sygn. akt I OSK 1971/2011, wyrok NSA z 1 grudnia 2017 r. sygn. I OSK 690/17, z 22 listopada 2017 r. sygn. I OSK 1883/17, z 9 kwietnia 2019 r. sygn. I OSK 3902/18, z 23 sierpnia 2017 r. sygn. akt II SA/Wa 276/17). W orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że "szczególne przypadki to nie takie przypadki, które w subiektywnym odczuciu organu prowadzącego placówkę oświatową są szczególne, tylko takie, które obiektywnie powodują destabilizację pod względem dydaktycznym, wychowawczym czy oświatowym jednostki kierowanej przez nauczyciela, a jedyną możliwością zapobieżenia takiej sytuacji jest odwołanie dyrektora w trakcie roku szkolnego" (wyrok NSA z dnia 20 kwietnia 2016 r., sygn. akt I OSK 3346/15). W orzecznictwie podkreśla się również wymóg natychmiastowości działania organu, wskazując, że brak szybkiej reakcji organu prowadzącego szkołę na postępowanie jej dyrektora w naturalny sposób osłabia, a nawet - z upływem czasu - znosi możliwość odwołania z funkcji dyrektora na podstawie omawianego przepisu, przewidzianego dla przypadków wymagających natychmiastowego przeciwdziałania. Takie rozumienie analizowanego przepisu jest właściwe mimo braku określenia w nim wprost skutków upływu czasu, jak w art. 52 § 2 Kodeksu pracy (wyrok NSA z dnia 19 lutego 2002 r., sygn. akt II SA 3053/01; wyrok NSA z dnia 27 września 2012 r., sygn. akt I OSK 1615/12; wyrok WSA w Poznaniu z dnia 14 stycznia 2015 r., sygn. akt IV SA/Po 851/14; wyrok NSA z dnia 1 lipca 2015 r., sygn. akt I OSK 978/15). Nie każde zatem naruszenie prawa przez dyrektora szkoły uzasadnia jego odwołanie w trybie powołanego wyżej przepisu (wyrok NSA z dnia 9 maja 2001 r., sygn. akt II SA 3293/00). Jak zauważył Naczelny Sad Administracyjny w wyroku z dnia 11 maja 2012 r. sygn. akt I OSK 1972/11 "zaniedbania po stronie nauczyciela, które mają prowadzić do odwołania go ze stanowiska dyrektora szkoły, muszą być wykazane w postępowaniu poprzedzającym podjęcie zarządzenia. W uzasadnieniu aktu odwołania nauczyciela ze stanowiska dyrektora należy omówić wytykane mu nieprawidłowości oraz wykazać i szczegółowo umotywować na czym polega "szczególne uzasadnienie" danego przypadku i dlaczego w okolicznościach danej sprawy organ skorzystał z przyznanych mu ustawowo kompetencji. Pozbawienie aktu odwołania dyrektora szkoły nie może być uzupełniane późniejszymi wyjaśnieniami przyczyn takiego odwołania. Nieprawidłowości w tym zakresie nie mogą być przerzucane na organ kontroli. Organ odwołujący nie może oczekiwać, że wojewoda uzupełni za niego postępowanie dowodowe i argumentację zawartą w zarządzeniu. Celem postępowania nadzorczego jest bowiem jedynie ocena legalności kontrolowanego zarządzenia.,, Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszego postępowania należy w ocenie Sądu stwierdzić, że Wojewoda prawidłowo uznał, iż argumentacja przedstawiona w uzasadnieniu zarządzenia Wójta nie daje podstaw do przyjęcia, że w sprawie zaistniał "przypadek szczególnie uzasadniony", o którym mowa w art. 66 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo oświatowe. Wskazania wymaga, że prawidłowość wydanego przez organ zarządzenia o odwołaniu ze stanowiska dyrektora placówki oświatowej należy oceniać na podstawie faktów, które zostały wskazane w jego uzasadnieniu. Kluczowe są zatem wywody przytoczone przez organ, gdyż to jakie zdarzenia uznał on za przesłanki odwołania, musi wynikać bezpośrednio z uzasadnienia wydanego w tym zakresie zarządzenia. W uzasadnieniu przedmiotowego zarządzenia Wójta wskazano, że "przypadku szczególnie uzasadnionego" organ prowadzący szkołę upatruje w wynikach kontroli, która została przeprowadzona w Zespole Placówek Oświatowych w O. w dniach od 4 do 31 stycznia 2019 r., w wyniku której ujawniono szereg nieprawidłowości: 1. w Zespole nie był prowadzony rejestr zarządzeń Dyrektora placówki oraz nie była zachowana chronologia tych zarządzeń, 2. w Zespole nie był prowadzony rejestr zawartych umów cywilnoprawnych przez placówkę, umowy nie posiadały kontrasygnaty Skarbnika Gminy w wymaganych przypadkach, brak stosownych dokumentów określających tryb i zasady stosowania kontrasygnaty Skarbnika Gminy, 3. jednostka nie weryfikowała i nie aktualizowała na bieżąco procedur wewnętrznych, 4. akta osobowe pracowników nie były zweryfikowane pod względem poprawności ich prowadzenia według obecnie obowiązujących przepisów wg stanu na dzień 1 stycznia 2019 r., 5. wbrew regulacjom zawartym w § 1 uchwały Rady Gminy O. nr XXVI z dnia 19 czerwca 2017 r. Dyrektor placówki były przydzielane godziny ponadwymiarowe a Wicedyrektorowi Zespołu zostały przydzielone godziny ponadwymiarowe w zakresie przekraczającym dozwolone maksimum 3 godzin, 6. nie były ustalone i wdrożone procedury regulujące przyznawanie godzin ponadwymiarowych, 7. nie prowadzono rejestru godzin ponadwymiarowych, zestawienia przekazywane przez placówkę do księgowości mogły skutkować błędnym naliczaniem wynagrodzeń, faktury dotyczące zakupu artykułów żywnościowych nie były weryfikowane, 8. jednostka nie przeprowadzała na koniec roku budżetowego inwentaryzacji potwierdzającej rzeczywisty stan artykułów spożywczych oraz nie przekazywała stosownego protokołu do księgowości, 10. protokoły Zakładowego Funduszu Świadczeń Socjalnych były sporządzane w sposób niedbały, a świadczenia z tego funduszu były przyznawane niezgodnie z ustawą i obowiązującym regulaminem. 11. Dyrektor Zespołu Placówek Oświatowych w O. nie realizował polityki oświatowej Gminy oraz nie współdziała z organem prowadzącym. 12. Pani Dyrektor B. P. pozostawała w silnym i długotrwałym konflikcie ze środowiskiem nauczycielskim oraz rodzicami. Powyższe zarzuty organu prowadzącego Zespołu Placówek Oświatowych w O. w ocenie Sądu, dotyczą w głównej mierze sfery obowiązków administracyjno-organizacyjnych, które jednak nie dają podstaw do odwołania dyrektora w trybie art. 66 ust. 1 pkt 2 Prawa oświatowego. W tym miejscu należy przypomnieć orzecznictwo administracyjne powstałe na gruncie art. 38 ustawy o systemie oświaty, który był przepisem jednobrzmiącym z art. 66 Prawa oświatowego, w orzecznictwie tym wskazuje się, że przepis art. 38 ustawy o systemie oświaty jako stwarzający gwarancję dla stabilności stosunku zatrudnienia nauczycieli musi być traktowany ze szczególną uwagą. Jeśli bowiem ustawodawca dla pewnych wyraźnie określonych grup pracowników (w tym przypadku nauczycieli) ustanawia szczególne i dość rygorystyczne gwarancje, to należy dołożyć wszelkich starań, by te gwarancje rzeczywiście funkcjonowały i były respektowane w praktyce (por. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 9 grudnia 2003 r. sygn. I PK 103/03 OSNP 2004/21/371). Sąd orzekając w niniejszej sprawie podkreśla, że brak należytego nadzoru nad funkcjonowaniem i organizacją szkoły mógłby stanowić podstawę do przyjęcia negatywnej oceny pracy dyrektora, która mogłaby być przesłanką jego odwołania, ale nie w trybie art. 66 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo oświatowe. Powyższe potwierdza wyrok NSA z dnia 21 styczna 2014 r. sygn. akt I OSK 2473/13, w którym stwierdza się, że "Negatywna ocena działalności dyrektora szkoły przez organ prowadzący w zakresie gospodarki finansowej szkoły lub innych zaniedbań dotyczących organizacji pracy szkoły, nie mieszczą się bowiem w pojęciu szczególnie uzasadnionych przypadków zawartym w art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty i nie uzasadniają odwołania dyrektora szkoły w trybie tego przepisu." W ocenie Sądu, również zarzut dotyczący pozostawania Dyrektor Zespołu Placówek Oświatowych w O. w silnym i długotrwałym konflikcie ze środowiskiem nauczycielskim oraz rodzicami nie stanowi szczególnie uzasadnionego przypadku, o którym mowa w art. 66 ust. 1 pkt 2 Prawa oświatowego. Nie jest to bowiem zdarzenie nagłe, nadzwyczajne, które uprawniałoby organ prowadzący do zastosowania ww. trybu odwołania dyrektora w trakcie roku szkolnego bez wypowiedzenia (podobnie WSA w Warszawie w wyroku z 23 sierpnia 2017 r., sygn. akt II SA/Wa 276/17) Jak słusznie zauważył Wojewoda [...] w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego "istotnym jest, że odwołanie dyrektora na podstawie art. 66 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo oświatowe ogranicza się do przypadków wymagających natychmiastowego działania. Upływ czasu znosi możliwość odwołania z funkcji dyrektora na podstawie powyższego przepisu. Brak szybkiej reakcji organu prowadzącego na postępowanie Dyrektora, niewątpliwie osłabia a nawet znosi możliwość odwołania z tej funkcji na podstawie art. 66 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo oświatowe. Jest on bowiem przewidziany dla przypadków wymagających natychmiastowego działania." Stanowisko powyższe skład orzekający w niniejszej sprawie podziela i w pełni akceptuje. W orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się również, że nie wszystkie zastrzeżenia do pracy dyrektora szkoły mogą uzasadniać zastosowanie przewidzianego w omawianym przepisie odwołania tej osoby z zajmowanego stanowiska w czasie roku szkolnego, bez wypowiedzenia. Naruszenie prawa musi być należycie udokumentowane, a ponadto na tyle istotne, że nie pozwala na dalsze wykonywanie obowiązków przez daną osobę. Akcentuje się także, że pojęcie "szczególnie uzasadnionych przypadków" winno być rozumiane wąsko i oznaczać takie sytuacje, w których nie jest możliwe pełnienie przez nauczyciela funkcji kierowniczej, a konieczność natychmiastowego przerwania jego czynności jest niezbędna ze względu na zagrożenie interesu publicznego. Zagrożenie to musi być na tyle istotne, że nie pozwala na dalsze wykonywanie obowiązków przez daną osobę. W ocenie Sądu, zaskarżone rozstrzygniecie nadzorcze Wojewody [...] stwierdzające nieważność zarządzenia Wójta Gminy O., w sposób kompleksowy wykazało, że zarządzenie to nie czyni zadość omówionym wyżej wymogom procesowym, jakie winny spełniać tego rodzaju akty. Zdaniem Sądu, jego uzasadnienie nie przedstawia żadnych konkretnych przypadków ciężkiego naruszenia prawa przez Dyrektora Zespołu Placówek Oświatowych w O. ani też nie podaje żadnych nagłych i wyjątkowych zdarzeń czy okoliczności, które mogłyby stanowić podstawę do zastosowania przez organ – Wójta Gminy O. wymienionego szczególnego trybu odwołania dyrektora szkoły ze stanowiska. W uzasadnieniu zarządzenia Wójt wskazuje na wyniki kontroli doraźnej przeprowadzonej w dniu od 4 do 31 stycznia 2019 r. Przytoczone w uzasadnieniu zarządzenia Wójta wnioski z tej kontroli, nie wskazują w żaden sposób, iż zachodzi "szczególnie uzasadniony przypadek" w rozumieniu art. art. 66 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo oświatowe. Na zakończenie Sąd wskazuje, że w jego ocenie przesłanki odwołania Dyrektora Zespołu Placówek Oświatowych w O. w żaden sposób nie wpływały na funkcje dydaktyczne, wychowawcze, czy oświatowe kierowanego przez Dyrektora Zespołu, a także nie destabilizowały jego działania. Mając powyższe na uwadze, skoro zarzuty skargi okazały się nieuzasadnione, a Sąd z urzędu nie dopatrzył się takiego naruszenia przepisów, które skutkowałoby koniecznością uchylenia zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego, skarga jako bezzasadna podlegała oddaleniu, o czym Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.).