III OSK 179/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak Sędziowie: Sędzia NSA Rafał Stasikowski (spr.) Sędzia del. WSA Beata Jezielska po rozpoznaniu w dniu 2 czerwca 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Komendanta Wojewódzkiego Policji we Wrocławiu od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 28 września 2021 r., sygn. akt IV SA/Wr 319/21 w sprawie ze skargi A. S. na decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji we Wrocławiu z dnia 19 lutego 2021 r., nr 1/II-ZPF/2021 w przedmiocie zwrotu pomocy finansowej za uzyskanie lokalu mieszkalnego oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z 28 września 2021 r., sygn. akt IV SA/Wr 319/21, Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, po rozpoznaniu skargi A. S. na decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji we Wrocławiu z 19 lutego 2021 r., nr 1/II-ZPF/2021, w przedmiocie zwrotu pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego: I. uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji; II. zasądził od Komendanta Wojewódzkiego Policji we Wrocławiu na rzecz skarżącego kwotę 497 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: Decyzją z 10 listopada 2020 r. Komendant Miejski Policji we Wrocławiu zobowiązał skarżącego A. S. do zwrotu kwoty 6.120 zł tytułem częściowego zwrotu przyznanej mu pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego, w związku ze zwolnieniem policjanta ze służby przed upływem 10 lat od dnia jej rozpoczęcia. Jako podstawę prawną decyzji podał art. 94 i art. 97 ust. 5 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2020 r., poz. 360 ze zm.; dalej: "ustawa o Policji") oraz § 3a ust. 1 pkt 3 i § 5 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 17 października 2001 r. w sprawie pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego lub domu jednorodzinnego przez policjantów (Dz. U. z 2013 r., poz. 864 ze zm.; dalej: rozporządzenie). Decyzją z 19 lutego 2021 r. Komendant Wojewódzki Policji we Wrocławiu, po rozpatrzeniu odwołania skarżącego, utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Zauważył, iż w art. 94 ust. 2 ustawy o Policji wskazano, że Minister właściwy do spraw wewnętrznych określi, w drodze rozporządzenia, tryb postępowania oraz szczegółowe zasady przyznawania, cofania oraz zwracania pomocy finansowej, o której mowa w ust. 1, uwzględniając przypadki, w których pomoc ta jest przyznawana, cofana lub podlega zwrotowi, jak również sposób obliczania wysokości pomocy finansowej przyznawanej lub orzekanej do zwrotu, a także rodzaje dokumentów wymaganych przy ubieganiu się o przyznanie tej pomocy. Na podstawie tej delegacji ustawowej Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wydał w dniu 17 października 2001 r. rozporządzenie w sprawie pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego lub domu jednorodzinnego przez policjantów. Zgodnie z § 5 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia pomoc finansowa podlega zwrotowi w razie zwolnienia policjanta ze służby przed upływem 10 lat od dnia jej rozpoczęcia, z uwzględnieniem okresów służby w Urzędzie Ochrony Państwa, Straży Granicznej, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej, o ile nie nabył uprawnień do emerytury, renty policyjnej lub renty (...). Organ ocenił, że w sprawie zaistniała wskazana podstawa prawna orzeczenia o zwrocie przyznanej pomocy finansowej, gdyż skarżący, co jest niesporne, został zwolniony ze służby przed upływem 10 lat od dnia jej rozpoczęcia. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu wniósł skarżący. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację. Uwzględniając skargę, sąd pierwszej instancji wskazał, że zgodnie z upoważnieniem zawartym w art. 94 ust. 2 ustawy o Policji Minister właściwy do spraw wewnętrznych miał określić, w drodze rozporządzenia, tryb postępowania oraz szczegółowe zasady przyznawania, cofania oraz zwracania pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego w spółdzielni mieszkaniowej albo domu jednorodzinnego lub lokalu mieszkalnego stanowiącego odrębną nieruchomość uwzględniając przypadki, w których pomoc ta jest przyznawana, cofana lub podlega zwrotowi, jak również sposób obliczania wysokości pomocy finansowej przyznawanej lub orzekanej do zwrotu, a także rodzaje dokumentów wymaganych przy ubieganiu się o przyznanie tej pomocy. Jak wskazał Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 29 listopada 2004 r. (K 7/04), dotyczącym oceny konstytucyjności art. 94 ust. 2 ustawy o Policji, zasady cofania i zwracania przedmiotowego świadczenia mają precyzować tryb postępowania w tej kwestii. Mogą więc regulować techniczno-proceduralne zagadnienia związane z cofnięciem lub zwrot przedmiotowego świadczenia od momentu wystąpienia braku prawa do przedmiotowej pomocy finansowej, a wyjątkowo materialnoprawne np. wskazując późniejszy punkt czasowy w tym zakresie, a nie samodzielnego określania materialnoprawnych przesłanek zwrotu. Jedyna materialnoprawna przesłanka zwrotu pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego (...) rangi ustawowej została określona w art. 94 ust. 1a ustawy. Dotyczy ona sytuacji skazania policjanta za określone przestępstwa i nie pozostaje w związku ze stanem faktycznym rozpoznawanej sprawy. Zdaniem sądu określenie w § 5 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia dodatkowej materialnoprawnej przesłanki zwrotu przyznanej pomocy finansowej czyni zasadnym stwierdzenie, że regulacja ta wykracza poza zakres udzielonego Ministrowi w art. 94 ust. 2 ustawy o Policji upoważnienia. Skoro tak, to brak było podstaw prawnych do żądania zwrotu od skarżącego uzyskanej przez niego pomocy finansowej, gdyż nie mógł podstawy takiej stanowić § 5 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia z przyczyn przedstawionych wyżej. Oparcie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji na przepisie rozporządzenia wykraczającym poza ramy upoważnienia ustawowego stanowi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy. W tym stanie rzeczy sąd pierwszej instancji na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) w związku z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm.; dalej: "p.p.s.a.") uchylił decyzje organów obu instancji. Stwierdził, że rozstrzygając sprawę ponownie, organ administracji zastosuje się do oceny prawnej wyrażonej w uzasadnieniu tego wyroku. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł organ, zaskarżając wyrok w całości. Wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania sądowi pierwszej instancji, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi. Nadto zrzekł się rozprawy oraz zażądał zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. wyrokowi zarzucił: 1) obrazę przepisów prawa materialnego, a to § 5 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 17 października 2001 r. w sprawie pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego lub domu jednorodzinnego przez policjantów (Dz. U. z 2013 r., poz. 864 ze zm.) poprzez odmowę jego zastosowania, pomimo że przepis ten miał zastosowanie w niniejszej sprawie w związku ze zwolnieniem policjanta ze służby przed upływem 10 lat od dnia jej rozpoczęcia, a jednocześnie przepis ten nie wykracza poza zakres upoważnienia ustawowego, udzielonego w art. 94 ust 2 ustawy o Policji; 2) naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a to art. 133 § 1 art 145 § 1 p.p.s.a. przez uwzględnienie skargi, pomimo braku ku temu usprawiedliwionych podstaw, i uchylenie decyzji organów Policji w sytuacji, w której w czynnościach organu poprzedzających wydanie zaskarżonej decyzji nie miało miejsca naruszenie prawa, gdyż organ prawidłowo zastosował jednoznacznie brzmiący przepis prawa materialnego. W piśmie procesowym nazwanym odpowiedzią na skargę kasacyjną skarżący wniósł o jej oddalenie oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Nie zażądał przeprowadzenia w sprawie rozprawy. W tej sytuacji sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny kontroluje więc zgodność zaskarżonego orzeczenia z prawem materialnym i procesowym w zakresie wyznaczonym przez podstawy skargi kasacyjnej. Zasadą jest, iż w pierwszym rzędzie rozpoznane są zarzuty naruszenia przepisów prawa procesowego, gdyż ocena zasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie ustalonego przez organ administracyjny w sprawie stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za nieprawidłowy (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z 13 sierpnia 2013 r., II GSK 717/12; z 4 lipca 2013 r., I GSK 934/12 – publik. CBOSA). W rozpoznawanej sprawie kolejność ta musi zostać odwrócona, gdyż zarzuty naruszenia prawa procesowego został sformułowany w skardze kasacyjnej w taki sposób, iż ocena ich zasadności bądź bezzasadności będzie konsekwencją zasadności bądź bezzasadności zarzutów naruszenia prawa materialnego. Zarzut naruszenia prawa materialnego jest nieuzasadniony. Zgodnie z upoważnieniem zawartym w art. 94 ust. 2 ustawy o Policji Minister właściwy do spraw wewnętrznych miał określić, w drodze rozporządzenia, tryb postępowania oraz szczegółowe zasady przyznawania, cofania oraz zwracania pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego w spółdzielni mieszkaniowej albo domu jednorodzinnego lub lokalu mieszkalnego stanowiącego odrębną nieruchomość uwzględniając przypadki, w których pomoc ta jest przyznawana, cofana lub podlega zwrotowi, jak również sposób obliczania wysokości pomocy finansowej przyznawanej lub orzekanej do zwrotu, a także rodzaje dokumentów wymaganych przy ubieganiu się o przyznanie tej pomocy. Z przepisu art. 92 ust. 1 Konstytucji wywieść należy, że upoważnienie do wydania rozporządzenia musi spełniać następujące wymogi konstytucyjne: 1) charakter szczegółowy pod względem podmiotowym, tj. musi określać organ właściwy do wydania rozporządzenia; 2) charakter szczegółowy pod względem przedmiotowym, tj. ma wskazywać zakres spraw przekazanych do uregulowania; 3) charakter szczegółowy pod względem treściowym, tj. ma wskazywać wytyczne dotyczące treści aktu (por. wyrok TK z 26 października 1999 r., K 12/99, OTK ZU nr 6/1999, poz.1). Jak wskazał Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 29 listopada 2004 r. (K 7/04) dotyczącym oceny konstytucyjności art. 94 ust. 2 ustawy o Policji, zasady cofania i zwracania przedmiotowego świadczenia mają zatem precyzować tryb postępowania w tej kwestii. Mogą więc regulować techniczno-proceduralne zagadnienia związane z cofnięciem lub zwrot przedmiotowego świadczenia od momentu wystąpienia braku prawa do przedmiotowej pomocy finansowej, a wyjątkowo materialnoprawne, np. wskazując późniejszy punkt czasowy w tym zakresie, ale nie samodzielnie określać materialnoprawne przesłanki zwrotu. Jedyna materialnoprawna przesłanka zwrotu pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego rangi ustawowej została określona w art. 94 ust. 1a ustawy o Policji. Dotyczy ona sytuacji skazania policjanta za określone przestępstwa i nie pozostaje w związku ze stanem faktycznym rozpoznawanej sprawy. Określenie w § 5 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia dodatkowej materialnoprawnej przesłanki zwrotu przyznanej pomocy finansowej czyni zasadnym stwierdzenie, że regulacja ta wykracza poza zakres udzielonego Ministrowi w art. 94 ust. 2 ustawy o Policji upoważnienia. Uprawnienie sądu do odmowy zastosowania przepisu rozporządzenia, w stosunku do którego stwierdza on niezgodność z normą ustawową, wynika bezpośrednio z art. 178 ust. 1 Konstytucji RP. Przepis ten stanowi o podległości sędziów tylko Konstytucji i ustawom, a nie wszelkim innym aktom prawnym, nawet jeśli mają one charakter aktów powszechnie obowiązujących. Dotyczy to także sądów administracyjnych sprawujących - na gruncie art. 175 ust. 1 i art. 184 Konstytucji RP - wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, co obejmuje nie tylko kontrolę stosowania, ale też i kontrolę stanowienia prawa przez organy administracji. Jak wskazał Trybunał Konstytucyjny w postanowieniu z 13 stycznia 1998 r. U 2/97 (OTK 1998, nr 1, poz. 4) ocena konstytucyjności i legalności przepisu rangi podustawowej może być dokonana przez sąd rozpatrujący sprawę indywidualną, w której przepis ten może być zastosowany. Zauważyć należy, że powyższe stanowisko znajduje także oparcie w dotychczasowej linii orzeczniczej prezentowanej m.in. w wyrokach WSA w Gliwicach z 20 października 2015 r., sygn. akt IV SA/Gl 151/15, z 13 lutego 2018 r., sygn. akt IV SA/Gl 1075/17, z 25 kwietnia 2019 r., sygn. akt III SA/Gl 11/19, z 30 maja 2019 r., sygn. akt III SA/Gl 260/19, z 27 listopada 2019 r., sygn. akt III SA/Gl 853/19, WSA we Wrocławiu z 28 września 2021 r., sygn. akt IV SA/Wr 319/21, z 4 grudnia 2020 r., sygn. akt IV SA/Wr 459/20, WSA w Gdańsku z 28 stycznia 2021 r., sygn. akt III SA/Gd 811/20, z 5 listopada 2020 r. sygn. akt III SA/Gd 220/20, WSA w Warszawie z 16 czerwca 2021 r., sygn. akt II SA/Wa 2018/20 publ. CBOSA). Z tych względów zarzut ten nie mógł okazać się skuteczny. Zarzut naruszenia prawa procesowego jest nieuzasadniony. Przepis art. 133 § 1 p.p.s.a. reguluje powinność sądu administracyjnego orzekania generalnie na podstawie akt sprawy, uprawniając do przeprowadzenia określonych dowodów tylko w organicznym zakresie, i zamknięcia rozprawy w wyniku uznania wyjaśnienia sprawy do rozstrzygnięcia. Do naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a. dojść mogłoby zatem wtedy, gdyby sąd wyrokując nie podjął rozstrzygnięcia na podstawie akt sprawy postępowania administracyjnego, co w niniejszej sprawie nie miało miejsca. Zauważyć należy, iż z treści skargi kasacyjnej nie sposób ustalić w jakiej formie (tj. przez błędną wykładnię czy niewłaściwe zastosowanie) oraz w jaki sposób miałoby dojść do naruszenia tego przepisu. Podstawowym obowiązkiem autora skargi kasacyjnej jest powiązanie zarzutu naruszenia oznaczonego przepisu z konkretnym działaniem bądź zaniechaniem sądu pierwszej instancji w danej sprawie. Oznacza to, że w skardze winny być sprecyzowane zarzuty kasacyjne w taki sposób, by możliwe było odniesienie się przez ich treść do zaskarżonego orzeczenia. Tym samym nieskuteczne okazać się muszą zarzuty abstrakcyjne, z których nie sposób wywieść jakie konkretnie działanie sądu naruszyło dany przepis. Dalej zauważyć należy, że zarzuty muszą zostać należycie uzasadnione. W uzasadnieniu winno dojść do logicznego wyjaśnienia związku naruszenia przepisu procesowego z istotnym wpływem tego naruszenia na wynika postępowania. Brak uzasadnienia każdego zarzutu oznacza, że podstawa kasacyjna nie odpowiada wymaganiom określonym w art. 176 p.p.s.a (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 16 marca 2005, GSK 402/04). Wymogom tym w odniesieniu do zarzutu naruszenia przepisu art. 133 § 1 p.p.s.a. autor skargi kasacyjnej nie sprostał. Z kolei art. 145 § 1 p.p.s.a. jest jednostką redakcyjną wewnętrznie rozbudowaną składającą się z trzech podpunktów, a podpunkt pierwszy – dodatkowo z trzech kolejnych podpunktów w postaci liter od "a" do "c". Autor skargi kasacyjnej nie wskazał, która dokładnie część art. 145 § 1 p.p.s.a. została naruszona działaniem sądu pierwszej instancji. W orzecznictwie zgodnie przyjmuje się, że odniesieniu do przepisu, który nie stanowi jednej zamkniętej całości, a składa się z ustępów, punktów i innych jednostek redakcyjnych, wymóg skutecznie wniesionej skargi kasacyjnej jest spełniony wówczas, gdy wskazuje ona konkretny przepis naruszony przez sąd pierwszej instancji, z podaniem numeru artykułu, ustępu, punktu i ewentualnie innej jednostki redakcyjnej przepisu. Naruszony przez sąd pierwszej instancji przepis musi być wyraźnie wskazany, gdyż w przeciwnym razie ocena zasadności skargi kasacyjnej nie jest możliwa. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany granicami skargi kasacyjnej i nie ma w związku z tym kompetencji do dokonywania za wnoszącego skargę kasacyjną wyboru, który przepis prawa został naruszony i dlaczego. Stanowi to powinność autora skargi kasacyjnej, który jest profesjonalnym pełnomocnikiem strony. Biorąc pod uwagę powyższe, zarzut naruszenia prawa procesowego uznać należało za nieuzasadniony. Z tych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną. Naczelny Sąd Administracyjny nie zasądził od strony skarżącej kasacyjnie na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, których domagał się w piśmie procesowym z 29 grudnia 2021 r. (nazwanego odpowiedzią na skargę kasacyjną, wniesionym 30 grudnia 2021 r.). Stosownie bowiem do art. 179 p.p.s.a. termin na wniesienie odpowiedzi na skargę kasacyjną wynosi 14 dni od doręczenia stronie odpisu skargi kasacyjnej. Złożenie odpowiedzi na skargę kasacyjną po terminie określonym w art. 179 p.p.s.a. powoduje, że pismo to traci przymiot odpowiedzi na skargę kasacyjną i staje się zwykłym pismem procesowym. Oznacza to, że zawarty w takim piśmie wniosek o zasądzenie kosztów postępowania jest nieskuteczny. Złożona do akt niniejszej sprawy odpowiedź na skargę kasacyjną nie mogła wywołać skutków procesowych, bowiem została wniesiona po terminie określonym w art. 179 p.p.s.a. W tych okolicznościach brak jest podstaw do zasądzenia zwrotu kosztów w postaci wynagrodzenia pełnomocnika za sporządzenie odpowiedzi na skargę kasacyjną.