II OSK 1829/21

Dnia 1 października 2021 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Paweł Miładowski, , , po rozpoznaniu w dniu 1 października 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. Ś. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 25 maja 2021 r., sygn. akt IV SA/Po 466/21 o odrzuceniu skargi w sprawie ze skargi J. Ś. na uchwałę Rady Miejskiej w M. z dnia [...] października 2019 r., nr [...] w przedmiocie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obejmującego część obrębu M. i T. postanawia: oddalić skargę kasacyjną. Zaskarżonym postanowieniem z dnia 25 maja 2021 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, na podstawie art. 58 § 1 pkt 5a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", odrzucił skargę J. Ś. na zaskarżoną uchwałę Rady Miejskiej w M. w przedmiocie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obejmującego część obrębu M. i T.. Sąd wskazał, że w związku z art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a. oraz art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2019 r. poz. 506 ze zm.), zwanej dalej "u.s.g.", zaskarżenie do sądu administracyjnego uchwały wymaga wykazania od strony skarżącej istnienia interesu prawnego, który został naruszony uchwałą. Sąd wyjaśnił na czym polega interes prawny (por. wyrok NSA z 1 grudnia 2015 r., II FSK 817/14). Jednak zaskarżona uchwała wydana na podstawie art. 14 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2018 r. poz. 1945 ze zm.) to akt o charakterze wewnętrznym, intencyjny, który nie przesądza o przyszłym kształcie planu miejscowego, a więc ze swej istoty nie wywołuje skutków materialnoprawnych. Nie kształtuje sytuacji prawnej podmiotów spoza systemu administracji publicznej, w tym właścicieli nieruchomości na terenie objętym tą uchwałą. Wiąże ona jedynie organ wykonawczy, który jest zobowiązany do podjęcia dalszych działań zmierzających do uchwalenia planu. Ponadto rada gminy, posiadająca w granicach prawa samodzielność i swobodę decydowania o losach wszczętej procedury pianistycznej, może w toku prac pianistycznych, w miarę potrzeby, dokonywać zmian, co do obszaru objętego przyszłym planem a nawet, gdy uzna to za konieczne, przerwać procedurę sporządzenia planu i wycofać się z inicjatywy planistycznej. Dopiero postanowienia uchwały w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jako aktu prawa miejscowego, w przyszłości mogą kształtować sposób wykonywania prawa własności, użytkowania wieczystego, czy ograniczonych praw rzeczowych w stosunku do nieruchomości na terenie objętym planem (por. wyroki NSA: z 10 lutego 2015 r., II OSK 1825/13; z14 listopada 2013 r., II OSK 81/13; z 24 stycznia 2013 r., II OSK 2442/12; postanowienie NSA z 26 czerwca 2019 r. II OSK 1523/19). W ocenie Sądu, zaskarżona uchwała nie wywołuje zatem skutków materialnoprawnych. Tym samym nie może ona prowadzić do naruszenia interesu prawnego, które mogłoby stanowić podstawę do wniesienia odrębnej skargi w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. Nie mogła zatem stanowić podstawy do wniesienia skargi w trybie ww. przepisu i dlatego Sąd ją odrzucił jako niedopuszczalną. Skargę kasacyjną od powyższego postanowienia opartą na przesłance z art. 174 pkt 1 p.p.s.a. złożył J. Ś., wnosząc o uchylenie ww. postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu w całości oraz stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały z przyczyn wskazanych w skardze "zwykłej"; rozpatrzenie niniejszej skargi kasacyjnej na rozprawie; oraz orzeczenie o kosztach w tym i o kosztach zastępstwa procesowego. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucono naruszenie prawa materialnego, tj. art. 14 ust. 1, ust. 2 i ust. 5 u.p.z.p.; art. 62 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.; art. 94 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2020 r. poz. 1990 ze zm.), zwanej dalej "u.g.n.", przez błędną ich wykładnię, a w konsekwencji tego – pominięcie ich zastosowania; oraz art. 101 ust. 1 u.g.n. w związku z art. 14 ust. 1, ust. 2 i ust. 5 u.p.z.p. przez niewłaściwe jego zastosowanie, polegające w istocie na bezzasadnej odmowie jego zastosowania w niniejszej sprawie. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Rada Miejska w M. wniosła o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania wywołanego wniesieniem skargi kasacyjnej, w tym kosztów zastępstwa prawnego wg norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie. Zgodnie z art. 182 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny może rozpoznać na posiedzeniu niejawnym skargę kasacyjną od postanowienia wojewódzkiego sądu administracyjnego kończącego postępowanie w sprawie. Wniosek procesowy zawarty w skardze kasacyjnej o jej rozpoznanie na rozprawie nie jest tym samym wiążący; zaś w okolicznościach tej sprawy Naczelny Sąd Administracyjny nie dostrzegł aby przedmiotowa sprawa była tego rodzaju, że wymagałaby rozpoznania na rozprawie. Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., a nadto nie zachodzi również żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną postanowienia Sądu pierwszej instancji, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał takiej kontroli zaskarżonego postanowienia jedynie w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie za niezasadne uznał zarzuty skargi kasacyjnej naruszenia prawa materialnego. Wbrew twierdzeniom zawartym w skardze kasacyjnej dla podważenia legalności podjętego przez Sąd I instancji rozstrzygnięcia o odrzuceniu skargi z uwagi na brak naruszenia interesu prawnego skarżącego w wyniku podjęcia na podstawie art. 14 ust. 1 u.p.z.p. uchwały o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obejmującego część obrębu M. i T. – nie wystarczy zakwestionowanie w tym zakresie dorobku orzeczniczego Naczelnego Sądu Administracyjnego przez kontestowanie uznania zaskarżonej uchwały jako aktu o charakterze wewnętrznym z uwagi na obowiązek ogłoszenia tego rodzaju uchwały oraz zaktualizowanie w wyniku jej podjęcia ustawowego prawa (każdego do składania wniosków do planu oraz żądania, a w istocie materialnoprawnego roszczenia – adresowanego do organu wykonawczego gminy – o rozpatrzenie takich wniosków (art. 17 pkt 1 u.p.z.p.). W tym miejscu należy jednoznacznie stwierdzić, że ani kwestia poinformowania o podjęciu uchwały w przedmiocie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, ani możliwość składania wniosków i żądań w wyniku jej podjęcia nie powoduje naruszenia interesu prawnego, o jakim mowa w art. 101 ust. 1 u.s.g., właściciela nieruchomości, której dotyczy procedura planistyczna zainicjowana ww. uchwałą. Wręcz odwrotnie w ten sposób obowiązujące prawo zapewnia właścicielom nieruchomości realizację lub ochronę swoich praw, ale w ramach obowiązującego prawa (procedury planistycznej). Ponadto to, że w związku z podjęciem zaskarżonej uchwały organ administracyjny może zawiesić postępowanie w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy (art. 62 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.), nie oznacza, że taka uchwała narusza czyjeś prawne interesy. To odrębnym postanowieniem i w innym postępowaniu następuje zawieszenie postępowania. Niejako wskazywany w skardze kasacyjnej cel zaskarżonej uchwały – jakoby miała zablokować postępowanie, które prowadził Burmistrz Gminy M. z wniosku skarżącego kasacyjnie o ustalenie warunków zabudowy – nie niweczy prawa właściciela do zagospodarowania w przyszłości swojej nieruchomości w sposób, ale zgodny z prawem. Kwestie proceduralne, bo z takimi mamy do czynienia w niniejszej sprawie, jak np. zawieszenie postępowań o wydanie decyzji o warunkach zabudowy, czy zatwierdzenie podziałów geodezyjnych (art. 94 ust. 2 pkt 1 u.g.n.), nie uzasadniają stwierdzenia naruszenia interesu prawnego, który należy wiązać z przepisami materialnoprawnymi, a nie – tak jak w tej sprawie uczyniono – z przepisami o charakterze prawnoprocesowym bo dotyczącymi procedury planistycznej, w tym wydania decyzji o warunkach zabudowy i zatwierdzającej podział nieruchomości. Także kwestia objęcia konkretnego terenu procedurą planistyczną w wyniku podjęcia zaskarżonej uchwały (art. 14 ust. 2 u.p.z.p.) nie powoduje naruszenia interesu prawnego. To, że w wyniku procedury planistycznej może zostać uchwalony np. zakaz zabudowy (co może odbyć się, ale pod warunkiem zgodności z prawem) i może znaleźć zastosowanie art. 36 ust. 1 u.p.z.p. nie ma znaczenia w niniejszej sprawie. Są to bowiem normalne konsekwencje procedury planistycznej, które materializują się dopiero w momencie uchwalenia planu miejscowego i jego ogłoszenia, jako prawa wiążącego na danym terenie. Brak jest jakichkolwiek podstaw do stwierdzenia, że skutki prawnomaterialne procedury planistycznej, o jakich mowa w skardze kasacyjnej, już wynikają z uchwały o przystąpieniu do sporządzenia planu miejscowego. To, że na właściwym organie gminy ciążą stosowne obowiązki wynikające z art. 14 ust. 5 u.p.z.p. (poprzedzenie zaskarżonej uchwały stosowną analizą niejako "jednostronnie i władczo") nie jest nośnikiem prawa materialnego, który dawałby podstawę do wywiedzenia naruszenia istniejącego interesu prawnego. Krótko mówiąc, zaskarżona uchwała nie tworzy prawa, a jedynie określoną sytuację proceduralną, która dopiero w przyszłości prawnie umożliwia radzie gminy na sformułowanie przepisów prawa w postaci aktu prawa miejscowego (tu: miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego – art. 14 ust. 8 u.p.z.p.). Oczywiście nie można wykluczyć, że omawiane zagadnienie prawne wiąże się możliwością pojawienia się u strony skarżącej stosownych zastrzeżeń (rozterek) natury prawnej, jednak co najwyżej należy je poczytać jako te, które mieszczą się w ogólnym dyskursie dotyczącym ingerencji organów władzy publicznej w prawo własności. Także wskazywana w skardze kasacyjnej "wizja" organu gminy co do przyszłego kształtu planu miejscowego jest wyłącznie wizją, która sama w sobie nie jest zdarzeniem prawnym powodującym naruszenie interesu prawnego właściciela nieruchomości. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, z powyższego wynika, że w skardze kasacyjnej nie przywołano argumentacji, która mogłaby stanowić wystarczającą podstawę do zakwestionowania dorobku orzeczniczego Naczelnego Sądu Administracyjnego, według którego uchwała o przystąpieniu do sporządzenia planu miejscowego nie kształtuje sytuacji prawnej osób posiadających tytuł prawny do nieruchomości znajdujących się na terenie, którego dotyczy. Zgodnie z tym stanowiskiem, przedstawionym m.in. w orzeczeniach Naczelnego Sądu Administracyjnego powołanych przez Sąd pierwszej instancji (ale również w postanowieniach NSA: z 29 sierpnia 2018 r., II OSK 2140/18; z 11 grudnia 2018 r., II OSK 3304/18; z 13 października 2020 r., II OSK 2403/20), uchwała taka – wydawana na podstawie art. 14 ust. 1 u.p.z.p. – rozpoczyna prace planistyczne przy tworzeniu planu miejscowego, określając jedynie terytorialne granice zamierzonych działań planistycznych. Dlatego Naczelny Sąd Administracyjny podziela w pełni stanowisko Sądu I instancji, że uchwała o przystąpieniu do sporządzenia planu miejscowego nie narusza aktualnie istniejącego interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego. Za ugruntowanym już poglądem orzeczniczym należy jedynie powtórzyć, że uchwała ta nie reguluje indywidualnych uprawnień lub obowiązków skarżącego oraz jego sytuacji materialnoprawnej. Zaskarżona uchwała ma charakter organizacyjny, porządkujący i inicjujący proces planowania przestrzennego i wyrażający wolę uregulowania zasad kształtowania polityki przestrzennej na terenie, w stosunku do którego uruchomiona zostaje procedura planistyczna związana z uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zaskarżona uchwała wciąż pozostaje aktem o charakterze formalnym, niestanowiącym aktu prawa miejscowego, którego wyłącznym przedmiotem jest określenie granic obszaru objętego przyszłym planem. Istotą treści uchwały intencyjnej nie jest przeznaczenie terenów i określenie sposobu ich zagospodarowania. Treść tego aktu ogranicza się wyłącznie do wszczęcia procedury planistycznej oraz określenia granic terytorialnych zamierzonych działań planistycznych. Dopiero miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego dla terenów objętych uchwałą intencyjną będzie określał przeznaczenie terenów, w tym ewentualne zakazy i ograniczenia zabudowy, i dopiero uchwała w jego przedmiocie może wywoływać skutki materialnoprawne dla skarżącego, a w konsekwencji naruszać jej uprawnienie lub interes prawny. Zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia art. 14 ust. 1, ust. 2 i ust. 5 u.p.z.p.; art. 62 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.; art. 94 ust. 2 pkt 1 u.g.n.; oraz art. 101 ust. 1 u.g.n. w związku z art. 14 ust. 1, ust. 2 i ust. 5 u.p.z.p. nie zawierają usprawiedliwionych podstaw. Z tych też względów Sąd I instancji trafnie wskazał, że to w sprawie o sygn. akt IV SA/Po 341/21 dotyczącej skargi na uchwałę Rady Miejskiej w M. z dnia [...] marca 2020 r., nr [...], w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obejmującego część obrębu M. i T. zostanie dokonana m.in. ocena przeprowadzonej procedury planistycznej. Postanowieniem z dnia 22 czerwca 2021 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu na podstawie art. 111 § 1 p.p.s.a. połączył sprawy o sygnaturach akt IV SA/Po 340/21 (ze skargi A. Ś.) i IV SA/Po 341/21 (ze skargi J. Ś.) w celu ich łącznego rozpoznania i rozstrzygnięcia i tak połączone sprawy prowadzić pod wspólną sygnaturą akt IV SA/Po 340/21. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w postanowieniu. Odnosząc się do zawartego w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniosku o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania NSA stwierdza, że w świetle art. 203 i art. 204 p.p.s.a., brak jest podstaw do takiego rozstrzygnięcia w przypadku, gdy – tak jak w rozpoznawanej sprawie – przedmiotem skargi kasacyjnej jest postanowienie kończące postępowanie w sprawie.